—

w imieniu L przez G. Rehmanna, Rechtsanwalt,

—

w imieniu M przez D. Weiblena, Rechtsanwalt,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz K. Petersen, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu greckiego przez G. Karipsiadesa, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez F. Bulsta i P. Olivera, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 4 i 5 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. L 197, s. 30, zwanej dalej „dyrektywą”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między L a Gemeinde M (gminą M, zwaną dalej „M”) w przedmiocie ważności planu zagospodarowania, który został opracowany przez M bez przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko na podstawie dyrektywy.

3

Zgodnie z art. 1 dyrektywy jej celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z tą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.

4

Artykuł 3 dyrektywy, który określa jej zakres stosowania, stanowi:

„1.   Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.

2.   Z zastrzeżeniem art. 3, ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów:

[…]

3.   Plany i programy określone w ust. 2, określające użytkowanie małych obszarów na poziomie lokalnym, oraz niewielkie modyfikacje planów i programów, określonych w ust. 2, wymagają oceny wpływu na środowisko tylko w przypadku, gdy państwa członkowskie stwierdzają, że mogą one potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.

4.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy inne niż określone w ust. 2 i które określają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów, mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.

5.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy określone w ust. 3 i 4 mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko, poprzez rozpatrywanie każdej sprawy na zasadzie jednostkowych przypadków lub poprzez wyszczególnienie rodzajów planów i programów, lub przez połączenie obu podejść. W tym celu państwa członkowskie w każdym przypadku uwzględniają odpowiednie kryteria określone w załączniku II dla zapewnienia objęcia niniejszą dyrektywą planów i programów o potencjalnym znaczącym wpływie na środowisko.

[…]”.

5

Załącznik II do dyrektywy wymienia kryteria określające potencjalne znaczenie wpływu określonego w art. 3 ust. 5 tej dyrektywy.

6

Baugesetzbuch (kodeks budowlany), w wersji opublikowanej w dniu 23 września 2004 r. (BGBl. I, s. 2414), zmieniony ustawą z dnia 22 lipca 2011 r. (BGBl. I, s. 1509) (zwany dalej „BauGB”), reguluje planowanie zagospodarowania przestrzennego.

7

Z § 1 ust. 6 pkt 7 BauGB wynika, że przy sporządzaniu planów urbanistycznych („Bauleitpläne”) gminy uwzględniają w szczególności względy ochrony środowiska naturalnego, w tym ochrony przyrody i zachowania krajobrazów.

8

Wspomniane plany urbanistyczne, które przyjmują postać planu użytkowania gruntów („Flächennutzungsplan”) lub planu zagospodarowania („Bebauungsplan”), są opracowywane, uzupełniane lub zmieniane zgodnie z procedurą standardową (§ 2 i nast. BauGB), chyba że jest możliwe zastosowanie procedury uproszczonej (§ 13 BauGB) lub, w przypadku planów zagospodarowania rozwoju wewnętrznego, procedury przyśpieszonej (§ 13a BauGB).

9

Dyrektywę transponuje do prawa niemieckiego Europarechtsanpassungsgesetz Bau (ustawa w sprawie dostosowania przepisów urbanistycznych do prawa europejskiego) z dnia 24 czerwca 2004 r. (BGBl. I, s. 1359). Ustawa ta włączyła ocenę wpływu na środowisko do standardowej procedury opracowywania planów urbanistycznych.

10

W odniesieniu do przywołanej procedury standardowej § 2 ust. 3 i 4 BauGB stanowi:

„3.   Przy opracowywaniu planów urbanistycznych należy badać i poddawać ocenie istotne interesy [w szczególności interesy publiczny i prywatny], zmierzając do ich wyważenia.

4.   Ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się ze względu na interesy ochrony środowiska, o których mowa w § 1 ust. 6 pkt 7 […]; polega ona na badaniu prawdopodobnego znaczącego oddziaływania na środowisko, następnie na opisaniu go oraz na jego ocenie w raporcie oddziaływania na środowisko […]”.

11

Jeżeli chodzi o procedurę uproszczoną, to § 13 ust. 3 zdanie pierwsze BauGB stanowi, że „przeprowadza się [ją] bez dokonywania oceny wpływu na środowisko zgodnie z § 2 ust. 4 […]”.

12

W odniesieniu do procedury przyspieszonej § 13a BauGB wyjaśnia:

„1.   Plan zagospodarowania mający na celu rekultywację terenów, zagęszczenie zabudowy lub przewidujący inne środki związane z rozwojem wewnętrznym (»Bebauungsplan der Innenentwicklung« – plan zagospodarowania rozwoju wewnętrznego) może być opracowany zgodnie z procedurą przyśpieszoną. Plan zagospodarowania przestrzennego może być opracowywany zgodnie z procedurą przyśpieszoną wyłącznie wówczas, gdy określa on […] obszar terenów pod zabudowę zajmujący łącznie:

[…]

[…] Procedura przyspieszona jest wykluczona, jeżeli plan zagospodarowania ustala warunki dopuszczalności przedsięwzięć, które podlegają obowiązkowi przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung lub przepisami kraju związkowego. Procedura przyspieszona jest również wykluczona, jeżeli występują powody pozwalające zakładać, że naruszone zostaną interesy chronione na podstawie § 1 ust. 6 pkt 7 lit. b).

2a.   W ramach procedury przyśpieszonej:

[…]”.

13

Paragraf 214 BauGB, znajdujący się w części zatytułowanej „Utrzymanie w mocy planów”, jest sformułowany następująco:

„1.   Naruszenie przepisów formalnych i proceduralnych przewidzianych w niniejszym kodeksie ma wpływ na ważność planu wykorzystania obszarów i na przepisy gminne przyjęte na podstawie niniejszego kodeksu, wyłącznie jeżeli:

[…]

2a.   W przypadku planów zagospodarowania sporządzonych zgodnie z procedurą przyśpieszoną na podstawie § 13a oprócz ust. 1 i 2 powyżej stosuje się następujące przepisy:

[…]”.

14

W dniu 14 września 2005 r. M postanowiła sporządzić plan zagospodarowania w drodze procedury standardowej przewidzianej w § 2 ust. 4 BauGB dla obszaru o powierzchni 37806 m2 celem zmodyfikowania istniejących założeń urbanistycznych i uzupełnienia ich nowymi obszarami mieszkalnymi na obrzeżach miejscowości.

15

W ramach przeprowadzonych następnie konsultacji społecznych L i inne osoby wniosły zastrzeżenia dotyczące w szczególności kwestii ochrony środowiska.

16

W dniu 23 kwietnia 2008 r. M uchwaliła projekt dotyczący mniejszego obszaru. Postanowiła opracować dla niego plan zagospodarowania w drodze procedury przyśpieszonej przewidzianej w § 13a BauGB.

17

Z uzasadnienia uchwały M wynika, że plan potencjalnie nie wywrze trwałych negatywnych skutków na środowisko i że przewidziano w nim w sumie około 11800 m2 powierzchni terenów pod zabudowę, a więc poniżej progu ustanowionego w § 13a ust. 1 zdanie drugie pkt 1 BauGB.

18

W dniu 26 kwietnia 2008 r. gmina M wyłożyła na jeden miesiąc plan zagospodarowania do publicznego wglądu z możliwością wnoszenia uwag. Przy tej okazji L i inne osoby ponownie zgłosiły zastrzeżenia i zażądały przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko.

19

Bez przeprowadzenia takiej oceny M uchwaliła w dniu 23 lipca 2008 r. plan zagospodarowania będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jako „plan zagospodarowania rozwoju wewnętrznego” w formie uchwały gminnej.

20

W dniu 31 lipca 2009 r. L wniósł do sądu odsyłającego skargę kwestionującą legalność tego planu. Twierdzi on w szczególności, że gmina nie uwzględniła faktu, iż dokonywała urbanizacji obszarów leżących poza aglomeracją, wobec czego nie może być mowy o planie zagospodarowania „rozwoju wewnętrznego” w rozumieniu § 13a BauGB. M twierdzi natomiast, że zastosowanie procedury przyspieszonej wprowadzonej we wspomnianym § 13a było zgodne z prawem.

21

Sąd odsyłający uważa, że sporny plan zagospodarowania przestrzennego nie jest planem zagospodarowania „rozwoju wewnętrznego” w rozumieniu § 13a ust. 1 BauGB, a zatem nie mógł on zostać przyjęty w ramach procedury przyśpieszonej bez oceny środowiskowej, gdyż część terenów włączonych do planu znajduje się poza obszarem wcześniej zabudowanym.

22

Sąd odsyłający uważa zatem, że plan został uchwalony w następstwie błędnej oceny warunku jakościowego przewidzianego w § 13a ust. 1 zdanie pierwsze BauGB, zgodnie z którym plan zagospodarowania mający na celu rekultywację terenów, zagęszczenie zabudowy lub przewidujący inne środki związane z rozwojem wewnętrznym może być opracowany zgodnie z procedurą przyśpieszoną. Zgodnie z § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB ocena ta nie ma jednak wpływu na ważność tego planu.

23

Sąd odsyłający wyjaśnia w tym miejscu z jednej strony, że wyłączając z oceny środowiskowej plany zagospodarowania „rozwoju wewnętrznego” w rozumieniu § 13a ust. 1 BauGB, ustawodawca krajowy skorzystał z uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 5 dyrektywy i ustanowił to odstępstwo, określając szczególny rodzaj planu, uwzględniając przy tym odpowiednie kryteria określone w załączniku II do tej dyrektywy. Z drugiej strony ustawodawca przewidział w § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB, że naruszenie przepisów proceduralnych spowodowane faktem błędnej oceny przez gminę warunku jakościowego nie ma wpływu na ważność danego planu.

24

W oparciu o te rozważania sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy poprzez połączenie procedury przyśpieszonej z § 13a BauGB z przepisem § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB dotyczącym utrzymania w mocy planów ustawodawca krajowy nie przekroczył zakresu uznania przyznanego mu w art. 3 ust. 5 dyrektywy.

25

W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Baden-Württemberg postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy państwo członkowskie przekracza zakres swojego uznania przyznanego w art. 3 ust. 4 i 5 [dyrektywy], jeśli w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego gminy, które określają sposób użytkowania niewielkich obszarów na poziomie lokalnym oraz ustanawiają ramy dla wydawania zezwoleń na przedsięwzięcia w przyszłości, ale nie są objęte art. 3 ust. 2 [dyrektywy], poprzez ustanowienie szczególnego rodzaju planu zagospodarowania, charakteryzującego się progiem wielkości powierzchni oraz wymogiem jakościowym, przewiduje z uwzględnieniem odpowiednich kryteriów załącznika II do [dyrektywy], że przy sporządzaniu takiego planu zagospodarowania nie uwzględnia się obowiązujących w innym przypadku przepisów proceduralnych dotyczących oceny wpływu na środowisko naturalne, a z drugiej strony stanowi, że naruszenie tych przepisów proceduralnych, polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny wymogu jakościowego przez gminę, nie ma wpływu na prawną skuteczność planu zagospodarowania tego szczególnego rodzaju?”.

26

Rząd niemiecki, nie podnosząc wyraźnie zarzutu niedopuszczalności, wyraził wątpliwości co do znaczenia pytania prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.

27

W swych uwagach rząd ten twierdzi zasadniczo, że § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB należy interpretować ściśle i że w okolicznościach takich jak charakteryzujące uchwalenie planu zagospodarowania, o którym mowa w postępowaniu głównym, przepis ten prawdopodobnie nie ma zastosowania.

28

W tym względzie wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, a prawidłowość tego ustalenia nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, iż mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu przed sądem odsyłającym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (wyrok z dnia 12 października 2010 r. w sprawie C-45/09 Rosenbladt, Zb.Orz. s. I-9391, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

Otóż w niniejszej sprawie zadane pytanie dotyczy wykładni art. 3 ust. 4 i 5 dyrektywy. Wyłącznie do sądu odsyłającego, a nie do Trybunału, należy dokonanie wykładni prawa krajowego (wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C-7/11 Caronna, pkt 54) i ustalenie, w jakim zakresie § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB może mieć zastosowanie w postępowaniu głównym. Ponadto nic w postanowieniu odsyłającym nie wskazuje na to, by ten przepis krajowy nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.

30

W tych okolicznościach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.

31

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że podstawowym celem dyrektywy, jak wynika z jej art. 1, jest dokonanie oceny wpływu na środowisko planów i programów, które mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, w czasie ich przygotowania i przed ich przyjęciem (wyrok z dnia 22 września 2011 r. w sprawie C-295/10 Valčiukienė i in., Zb.Orz. s. I-8819, pkt 37; a także wyrok z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie C-41/11 Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne, pkt 40).

32

Jak wynika z postanowienia odsyłającego, plan zagospodarowania, którego dotyczy postępowanie główne, jest objęty art. 3 ust. 4 dyrektywy lub ewentualnie jej art. 3 ust. 3. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie ustalają, czy określone w nich plany mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.

33

Zgodnie z art. 3 ust. 5 wspomnianej dyrektywy tego ustalenia planów mogących powodować znaczący wpływ na środowisko i wymagających z tego powodu przeprowadzenia oceny na podstawie owej dyrektywy dokonuje się bądź to poprzez rozpatrywanie każdej sprawy na zasadzie jednostkowych przypadków, bądź poprzez wyszczególnienie rodzajów planów, lub przez połączenie obu tych podejść.

34

Co się tyczy planów zagospodarowania, ustawodawca niemiecki dokonał tego ustalenia w ten sposób, że postanowił, iż opracowanie takich planów podlega co do zasady ocenie środowiskowej, ale że szczególny rodzaj planów zagospodarowania rozwoju wewnętrznego spełniających warunki określone w § 13a ust. 1 BauGB jest zwolniony z tego obowiązku.

35

W tym względzie należy wskazać, że zadane pytanie odnosi się – jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 45 opinii – do konsekwencji, jakie dla skuteczności dyrektywy może mieć łączne zastosowanie dwóch przepisów krajowych takich jak przepisy § 13a i § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB.

36

W swoim pytaniu sąd odsyłający zmierza bowiem zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 5 dyrektywy w związku z ust. 4 tego artykułu należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak w postępowaniu głównym, zgodnie z którym naruszenie wymogu jakościowego, wprowadzonego przepisem transponującym tę dyrektywę w celu zwolnienia szczególnego rodzaju planu zagospodarowania z oceny środowiskowej na podstawie owej dyrektywy, nie ma wpływu na ważność tego planu.

37

W tym względzie należy stwierdzić, że przepis taki jak § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB powoduje, że plany zagospodarowania, dla opracowania których ocena środowiskowa powinna była zostać przeprowadzona na podstawie regulacji krajowej, która dokonała transpozycji art. 3 ust. 5 dyrektywy, pozostają ważne, nawet jeżeli zostały opracowane bez przeprowadzenia oceny środowiskowej na jej podstawie.

38

System taki prowadzi do całkowitego pozbawienia skuteczności art. 3 ust. 1 dyrektywy, wymagającego przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko planów określonych w jej art. 3 ust. 3 i 4, które to plany mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.

39

O ile bowiem można sobie wyobrazić, że szczególny rodzaj planu, który spełnia warunek jakościowy określony w § 13a ust. 1 BauGB, nie ma a priori znaczącego wpływu na środowisko, jeżeli warunek ten może zagwarantować, iż plan ów będzie odpowiadać odpowiednim kryteriom określonym w załączniku II do dyrektywy, do których odsyła jej art. 3 ust. 5 zdanie drugie, o tyle jednak warunek ten jest pozbawiony skuteczności, jeżeli zostanie połączony z przepisem takim jak § 214 ust. 2a pkt 1 BauGB.

40

Utrzymując w mocy plany zagospodarowania, które w rozumieniu przetransponowanej do prawa krajowego dyrektywy mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, przepis BauGB prowadzi ostatecznie do pozwolenia gminom na opracowanie takich planów bez przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko, o ile spełniają one warunek jakościowy ustalony w § 13a ust. 1 zdanie drugie BauGB i nie stoi im na przeszkodzie żaden z powodów wykluczających określonych w § 13a ust. 1 zdania czwarte i piąte BauGB.

41

W tych warunkach nie jest w sposób prawnie wystarczający zagwarantowane, że gmina zastosuje się w każdym przypadku do odpowiednich kryteriów określonych w załączniku II do dyrektywy, które jednak zgodnie z zamiarem ustawodawcy krajowego powinny być przestrzegane, jak o tym świadczy wprowadzenie pojęcia rozwoju wewnętrznego do uregulowania, poprzez które ma być wykorzystany zakres uznania przyznany temu ustawodawcy w art. 3 ust. 5 dyrektywy.

42

Należy więc stwierdzić, że przepis krajowy taki jak § 214 ust. 2a pkt 1 BauBG, przyjęty w ramach transpozycji art. 3 ust. 5 dyrektywy, powoduje wyłączenie z oceny wpływu na środowisko planów zagospodarowania, które wyłączone być nie powinny, co jest sprzeczne z celem realizowanym przez dyrektywę, a w szczególności przez jej art. 3 ust. 1, 4 i 5.

43

Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli plan w rozumieniu dyrektywy należało przed jego przyjęciem poddać ocenie jego wpływu na środowisko zgodnie z wymogami dyrektywy, to sądy krajowe rozpatrujące skargę, która zmierza do uchylenia takiego planu, są zobowiązane do przyjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych w celu usunięcia braku takiej oceny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne, pkt 44–46).

44

W konsekwencji w postępowaniu głównym do sądu odsyłającego należeć będzie zastosowanie w ramach jego właściwości przepisów prawa Unii i zapewnienia ich pełnej skuteczności poprzez niezastosowanie każdego przepisu BauGB, w szczególności § 214 ust. 2a pkt 1 tego kodeksu, który prowadziłby ów sąd do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z dyrektywą (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. s. 629, pkt 24; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10 Åkerberg Fransson, pkt 45).

45

Uwzględniając powyższe, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 3 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 4 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak będące przedmiotem postępowania głównego, zgodnie z którym naruszenie warunku jakościowego, wprowadzonego przepisem transponującym tę dyrektywę w celu zwolnienia szczególnego rodzaju planu zagospodarowania z oceny środowiskowej na podstawie owej dyrektywy, nie ma wpływu na ważność tego planu.

46

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał orzeka, co następuje:

Artykuł 3 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 4 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak będące przedmiotem postępowania głównego, zgodnie z którym naruszenie warunku jakościowego, wprowadzonego przepisem transponującym tę dyrektywę w celu zwolnienia szczególnego rodzaju planu zagospodarowania z oceny środowiskowej na podstawie owej dyrektywy, nie ma wpływu na ważność tego planu.