Sprawa C-505/09 P

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Estońskiej

„Odwołanie — Środowisko naturalne — Dyrektywa 2003/87/WE — System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych — Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgłoszony przez Republikę Estońską na lata 2008-2012 — Kompetencje Komisji i państw członkowskich — Artykuł 9 ust. 1 i 3 oraz art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87 — Równość traktowania — Zasada dobrej administracji”

Streszczenie wyroku

Środowisko naturalne — Zanieczyszczenie powietrza — Dyrektywa 2003/87 — Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) — Podział kompetencji między Komisję i państwa członkowskie — Kompetencje państw członkowskich

(art. 226 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 10, art. 11 ust. 2, załącznik III)
Środowisko naturalne — Zanieczyszczenie powietrza — Dyrektywa 2003/87 — Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) — Podział kompetencji między Komisję i państwa członkowskie — Kompetencje państw członkowskich

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 10, art. 11 ust. 2, załącznik III)
Środowisko naturalne — Zanieczyszczenie powietrza — Dyrektywa 2003/87 — Cel — Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych — Uprawnienia kontrolne Komisji

(art. 5 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 5, 7, art. 1, 9, 11, załącznik III)

Z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61 wynika jednoznacznie, że wyłącznie w gestii państwa członkowskiego leży z jednej strony opracowanie podlegającego notyfikacji Komisji krajowego planu rozdziału uprawnień, zawierającego propozycje co do realizacji określonych w tej dyrektywie celów w dziedzinie emisji gazów cieplarnianych, a z drugiej strony podjęcie ostatecznych decyzji określających całkowitą liczbę uprawnień, jaką państwo to przyzna w każdym z pięcioletnich okresów, oraz sposób rozdziału tych uprawnień pomiędzy podmioty gospodarcze. Z art. 9 ust. 3 owej dyrektywy wynika natomiast jednoznacznie, że rola Komisji ogranicza się do kontroli zgodności krajowego planu rozdziału uprawnień zgłoszonego przez państwo członkowskie z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy i z postanowieniami jej art. 10. Komisja uprawniona jest do zbadania, czy zgodność taka zachodzi, i do odrzucenia krajowego planu rozdziału uprawnień – w drodze wydania uzasadnionej decyzji – w przypadku jego niezgodności z tymi kryteriami lub przepisami. W przypadku odrzucenia planu przez Komisję państwo członkowskie może wydać decyzję na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy, tylko jeśli zaproponowane przez nie zmiany zostaną przyjęte przez Komisję.

O ile w istocie mogą zachodzić duże różnice co do kategorii obowiązków, jakie dyrektywy nakładają na państwa członkowskie, a także rezultatów, do których osiągnięcia akty te zmierzają przy czym nie ulega też wątpliwości, że postanowienia dyrektyw dotyczące wyłącznie relacji między państwem członkowskim a Komisją nie muszą wymagać wydania przepisów dokonujących ich transpozycji, o tyle nie można zaprzeczyć, że art. 9 i 11 dyrektywy 2003/87 określają rolę odpowiednio Komisji i państw członkowskich w procedurze przyjmowania krajowych planów rozdziału uprawnień, czyli kwestię podziału kompetencji między nimi. Przepisy te pozwalają ustalić, czy przy opracowywaniu planu państwa członkowskie mają swobodę działania, a jeśli tak, to jaki jest zakres tej swobody.

Podobnie nie można zaprzeczyć, że owa dyrektywa nie określa szczególnej metody opracowywania krajowego planu rozdziału uprawnień, ani też metody ustalania całkowitej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, jakie mają zostać rozdzielone. Wprost przeciwnie, pkt 1 załącznika III do tej dyrektywy wyraźnie stanowi, że państwa członkowskie powinny ustalić całkowitą liczbę uprawnień, jakie mają zostać rozdzielone, przy uwzględnieniu w szczególności krajowej polityki energetycznej i programu krajowego w dziedzinie zmian klimatycznych.

Państwa członkowskie dysponują zatem pewnym marginesem swobody w zakresie transpozycji dyrektywy 2003/87 i w konsekwencji również co do wyboru środków, które uznają za najbardziej właściwe do osiągnięcia określonego przez tę dyrektywę celu w specyficznym kontekście krajowego rynku energetycznego.

Co się tyczy faktu, że zgodnie z art. 9 omawianej dyrektywy krajowe plany rozdziału uprawnień oceniane są przez Komisję w trybie kontroli ex ante, tego rodzaju kompetencje kontrolne oczywiście różnią się pod wieloma względami od kontroli ex post przewidzianej w art. 226 WE. Okoliczność ta nie może jednak oznaczać, że kontrola ex ante powinna wykraczać poza kontrolę zgodności z prawem.

(por. pkt 49, 51–54)
Konieczność poszanowania tej zasady nie może jednak prowadzić do zmiany przewidzianego przez przepis prawa Unii podziału kompetencji między Komisję i państwa członkowskie, takiego jak art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61, który przyznaje Komisji jedynie kompetencje w zakresie kontrolowania zgodności z prawem krajowych planów rozdziału uprawnień, pozwalając jej na odrzucenie planu, który nie jest zgodny z kryteriami określonymi w załączniku III do owej dyrektywy lub z unormowaniami art. 10 tej dyrektywy.

Co się tyczy zakresu kontroli, państwa członkowskie zachowują swobodę przy wyborze danych i metod oceny, o ile ich zastosowanie nie prowadzi do rezultatów, które nie byłyby zgodne z tymi kryteriami bądź unormowaniami. Wykonując swe uprawnienia kontrolne wynikające z art. 9 ust. 3 dyrektywy Komisja winna uszanować zakres swobody, jakim dysponują państwa członkowskie. Nie może ona zatem odrzucić krajowego planu rozdziału uprawnień wyłącznie z tego powodu, że zamieszczone w nim dane nie są zgodne z danymi preferowanymi przez tę instytucję.

Ewentualne różnice między danymi i metodami oceny wybranymi przez państwa członkowskie są przejawem przyznanego im marginesu swobody, który Komisja powinna respektować przy przeprowadzaniu kontroli zgodności z prawem.

W tym kontekście Komisja może w odpowiedni sposób zapewnić państwom członkowskim ich równe traktowanie dzięki temu, że każdy ze zgłoszonych planów zostanie zbadany z zachowaniem tego samego poziomu staranności. Może ona przyjąć wspólną podstawę porównywania planów opracowanych przez każde z tych państw. W tym celu Komisja może w szczególności opracować swój własny model ekonomiczny i ekologiczny oparty na wybranych przez siebie danych oraz posłużyć się nim jako narzędziem porównawczym w celu dokonania oceny, czy dane zawarte w krajowych planach rozdziału uprawnień są zgodne z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87 bądź z postanowieniami jej art. 10.

(por. pkt 65, 66, 68, 69)
W tym względzie należy przypomnieć, że głównym zadeklarowanym celem dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61, jest zmniejszenie w znaczącym stopniu emisji gazów cieplarnianych i wypełnienie tym samym zobowiązań Unii oraz państw członkowskich w świetle protokołu z Kioto. Cel ten należy osiągnąć w poszanowaniu szeregu „podcelów” oraz poprzez skorzystanie z pewnych instrumentów. Głównym służącym do tego instrumentem jest wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – jak wynika z art. 1 dyrektywy 2003/87 i motywu 2 tego aktu. Wskazany art. 1 stanowi, że system ten sprzyja zmniejszeniu takich emisji w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Innymi „podcelami”, których realizacji powinien służyć rzeczony system, są w szczególności – jak wynika z motywów 5 i 7 dyrektywy – utrzymanie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i warunków konkurencji.

W tym względzie, nawet jeśli przyjęcie podejścia, za którym opowiada się Komisja polegające na ustaleniu konkretnej liczbę uprawnień, której każde przekroczenie uznawane będzie za niezgodne z kryteriami określonymi w dyrektywie 2003/87, mogłoby poprawić funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii, a tym samym umożliwić skuteczniejszą realizację celu, jakim jest istotne zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych, to okoliczność ta nie może prowadzić do zmiany przewidzianego w art. 9 i 11 dyrektywy 2003/78 podziału kompetencji między Komisję i państwa członkowskie.

W dziedzinie takiej jak ochrona środowiska naturalnego, w której kompetencje są podzielone, zadaniem prawodawcy Unii jest bowiem określenie środków, jakie uważa on za niezbędne do osiągnięcia założonych celów, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności znajdujących wyraz w art. 5 WE.

Zamiar przyznania Komisji przez prawodawcę Unii wyłącznie kompetencji do kontroli zgodności krajowych planów rozdziału uprawnień z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87, nie zaś kompetencji do ich zastępowania bądź ujednolicania, które to kompetencje obejmowałyby uprawnienie do określenia maksymalnej liczby podlegających rozdzieleniu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, wynika zarówno z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, jak i z prac przygotowawczych nad tą dyrektywą. Tak więc uznanie, że Komisja może ustalić taką liczbę maksymalną wykraczałoby poza granice wykładni teleologicznej dyrektywy i byłoby równoznaczne z przyznaniem tej instytucji kompetencji pozbawionych jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Jednakże Komisja nie przekracza swych kompetencji, jeśli w rozstrzygnięciu decyzji odrzucającej plan oznajmia – bez wyznaczania w sposób wiążący maksymalnej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, która ma być przez dane państwo członkowskie rozdzielona – że nie odrzuci ona zmian, jakie zostaną wprowadzone do planu, jeśli będą one zgodne z propozycjami i zaleceniami zawartymi w decyzji o jego odrzuceniu. Postępowanie takie jest zgodne z zasadą lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a Komisją, a jednocześnie jest ono odpowiednie do realizacji celów ekonomiki postępowania.

(por. pkt 79–82, 86)

Sprawa C-505/09 P

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Estońskiej

Streszczenie wyroku

Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) – Podział kompetencji między Komisję i państwa członkowskie – Kompetencje państw członkowskich

(art. 226 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 10, art. 11 ust. 2, załącznik III)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) – Podział kompetencji między Komisję i państwa członkowskie – Kompetencje państw członkowskich

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 10, art. 11 ust. 2, załącznik III)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Cel – Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych – Uprawnienia kontrolne Komisji

(art. 5 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 5, 7, art. 1, 9, 11, załącznik III)

Z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61 wynika jednoznacznie, że wyłącznie w gestii państwa członkowskiego leży z jednej strony opracowanie podlegającego notyfikacji Komisji krajowego planu rozdziału uprawnień, zawierającego propozycje co do realizacji określonych w tej dyrektywie celów w dziedzinie emisji gazów cieplarnianych, a z drugiej strony podjęcie ostatecznych decyzji określających całkowitą liczbę uprawnień, jaką państwo to przyzna w każdym z pięcioletnich okresów, oraz sposób rozdziału tych uprawnień pomiędzy podmioty gospodarcze. Z art. 9 ust. 3 owej dyrektywy wynika natomiast jednoznacznie, że rola Komisji ogranicza się do kontroli zgodności krajowego planu rozdziału uprawnień zgłoszonego przez państwo członkowskie z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy i z postanowieniami jej art. 10. Komisja uprawniona jest do zbadania, czy zgodność taka zachodzi, i do odrzucenia krajowego planu rozdziału uprawnień – w drodze wydania uzasadnionej decyzji – w przypadku jego niezgodności z tymi kryteriami lub przepisami. W przypadku odrzucenia planu przez Komisję państwo członkowskie może wydać decyzję na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy, tylko jeśli zaproponowane przez nie zmiany zostaną przyjęte przez Komisję.

O ile w istocie mogą zachodzić duże różnice co do kategorii obowiązków, jakie dyrektywy nakładają na państwa członkowskie, a także rezultatów, do których osiągnięcia akty te zmierzają przy czym nie ulega też wątpliwości, że postanowienia dyrektyw dotyczące wyłącznie relacji między państwem członkowskim a Komisją nie muszą wymagać wydania przepisów dokonujących ich transpozycji, o tyle nie można zaprzeczyć, że art. 9 i 11 dyrektywy 2003/87 określają rolę odpowiednio Komisji i państw członkowskich w procedurze przyjmowania krajowych planów rozdziału uprawnień, czyli kwestię podziału kompetencji między nimi. Przepisy te pozwalają ustalić, czy przy opracowywaniu planu państwa członkowskie mają swobodę działania, a jeśli tak, to jaki jest zakres tej swobody.

Podobnie nie można zaprzeczyć, że owa dyrektywa nie określa szczególnej metody opracowywania krajowego planu rozdziału uprawnień, ani też metody ustalania całkowitej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, jakie mają zostać rozdzielone. Wprost przeciwnie, pkt 1 załącznika III do tej dyrektywy wyraźnie stanowi, że państwa członkowskie powinny ustalić całkowitą liczbę uprawnień, jakie mają zostać rozdzielone, przy uwzględnieniu w szczególności krajowej polityki energetycznej i programu krajowego w dziedzinie zmian klimatycznych.

Państwa członkowskie dysponują zatem pewnym marginesem swobody w zakresie transpozycji dyrektywy 2003/87 i w konsekwencji również co do wyboru środków, które uznają za najbardziej właściwe do osiągnięcia określonego przez tę dyrektywę celu w specyficznym kontekście krajowego rynku energetycznego.

Co się tyczy faktu, że zgodnie z art. 9 omawianej dyrektywy krajowe plany rozdziału uprawnień oceniane są przez Komisję w trybie kontroli ex ante, tego rodzaju kompetencje kontrolne oczywiście różnią się pod wieloma względami od kontroli ex post przewidzianej w art. 226 WE. Okoliczność ta nie może jednak oznaczać, że kontrola ex ante powinna wykraczać poza kontrolę zgodności z prawem.

(por. pkt 49, 51–54)
Konieczność poszanowania tej zasady nie może jednak prowadzić do zmiany przewidzianego przez przepis prawa Unii podziału kompetencji między Komisję i państwa członkowskie, takiego jak art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61, który przyznaje Komisji jedynie kompetencje w zakresie kontrolowania zgodności z prawem krajowych planów rozdziału uprawnień, pozwalając jej na odrzucenie planu, który nie jest zgodny z kryteriami określonymi w załączniku III do owej dyrektywy lub z unormowaniami art. 10 tej dyrektywy.

Co się tyczy zakresu kontroli, państwa członkowskie zachowują swobodę przy wyborze danych i metod oceny, o ile ich zastosowanie nie prowadzi do rezultatów, które nie byłyby zgodne z tymi kryteriami bądź unormowaniami. Wykonując swe uprawnienia kontrolne wynikające z art. 9 ust. 3 dyrektywy Komisja winna uszanować zakres swobody, jakim dysponują państwa członkowskie. Nie może ona zatem odrzucić krajowego planu rozdziału uprawnień wyłącznie z tego powodu, że zamieszczone w nim dane nie są zgodne z danymi preferowanymi przez tę instytucję.

Ewentualne różnice między danymi i metodami oceny wybranymi przez państwa członkowskie są przejawem przyznanego im marginesu swobody, który Komisja powinna respektować przy przeprowadzaniu kontroli zgodności z prawem.

W tym kontekście Komisja może w odpowiedni sposób zapewnić państwom członkowskim ich równe traktowanie dzięki temu, że każdy ze zgłoszonych planów zostanie zbadany z zachowaniem tego samego poziomu staranności. Może ona przyjąć wspólną podstawę porównywania planów opracowanych przez każde z tych państw. W tym celu Komisja może w szczególności opracować swój własny model ekonomiczny i ekologiczny oparty na wybranych przez siebie danych oraz posłużyć się nim jako narzędziem porównawczym w celu dokonania oceny, czy dane zawarte w krajowych planach rozdziału uprawnień są zgodne z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87 bądź z postanowieniami jej art. 10.

(por. pkt 65, 66, 68, 69)
W tym względzie należy przypomnieć, że głównym zadeklarowanym celem dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61, jest zmniejszenie w znaczącym stopniu emisji gazów cieplarnianych i wypełnienie tym samym zobowiązań Unii oraz państw członkowskich w świetle protokołu z Kioto. Cel ten należy osiągnąć w poszanowaniu szeregu „podcelów” oraz poprzez skorzystanie z pewnych instrumentów. Głównym służącym do tego instrumentem jest wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – jak wynika z art. 1 dyrektywy 2003/87 i motywu 2 tego aktu. Wskazany art. 1 stanowi, że system ten sprzyja zmniejszeniu takich emisji w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Innymi „podcelami”, których realizacji powinien służyć rzeczony system, są w szczególności – jak wynika z motywów 5 i 7 dyrektywy – utrzymanie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i warunków konkurencji.

W tym względzie, nawet jeśli przyjęcie podejścia, za którym opowiada się Komisja polegające na ustaleniu konkretnej liczbę uprawnień, której każde przekroczenie uznawane będzie za niezgodne z kryteriami określonymi w dyrektywie 2003/87, mogłoby poprawić funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii, a tym samym umożliwić skuteczniejszą realizację celu, jakim jest istotne zmniejszenie poziomu emisji gazów cieplarnianych, to okoliczność ta nie może prowadzić do zmiany przewidzianego w art. 9 i 11 dyrektywy 2003/78 podziału kompetencji między Komisję i państwa członkowskie.

W dziedzinie takiej jak ochrona środowiska naturalnego, w której kompetencje są podzielone, zadaniem prawodawcy Unii jest bowiem określenie środków, jakie uważa on za niezbędne do osiągnięcia założonych celów, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności znajdujących wyraz w art. 5 WE.

Zamiar przyznania Komisji przez prawodawcę Unii wyłącznie kompetencji do kontroli zgodności krajowych planów rozdziału uprawnień z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87, nie zaś kompetencji do ich zastępowania bądź ujednolicania, które to kompetencje obejmowałyby uprawnienie do określenia maksymalnej liczby podlegających rozdzieleniu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, wynika zarówno z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, jak i z prac przygotowawczych nad tą dyrektywą. Tak więc uznanie, że Komisja może ustalić taką liczbę maksymalną wykraczałoby poza granice wykładni teleologicznej dyrektywy i byłoby równoznaczne z przyznaniem tej instytucji kompetencji pozbawionych jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Jednakże Komisja nie przekracza swych kompetencji, jeśli w rozstrzygnięciu decyzji odrzucającej plan oznajmia – bez wyznaczania w sposób wiążący maksymalnej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, która ma być przez dane państwo członkowskie rozdzielona – że nie odrzuci ona zmian, jakie zostaną wprowadzone do planu, jeśli będą one zgodne z propozycjami i zaleceniami zawartymi w decyzji o jego odrzuceniu. Postępowanie takie jest zgodne z zasadą lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a Komisją, a jednocześnie jest ono odpowiednie do realizacji celów ekonomiki postępowania.

(por. pkt 79–82, 86)