1. 

Gmina Papenburg (zwana dalej „Stadt Papenburg”) jest miastem portowym położonym nad rzeką Ems w Dolnej Saksonii (Niemcy). Jest znana z dużej stoczni Meyer-Werft utworzonej w 1795 r., obecnie specjalizującej się w budowie statków wycieczkowych ( 2 ).

2. 

Za każdym razem, zanim statek o dużym zanurzeniu zostanie wyprowadzony ze stoczni do Morza Północnego, trzeba przeprowadzić specjalne prace pogłębiania. Zgodnie z decyzją planistyczną Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Dyrekcji Wód i Żeglugi Śródlądowej Regionu Północnozachodniego) z dnia 31 maja 1994 r. Stadt Papenburg, Landkreis Emsland i Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (Urząd Wód i Żeglugi Śródlądowej w Emden) uzyskały zezwolenie na pogłębianie rzeki Ems w razie konieczności. Rzeka jest naturalnie przystosowana jedynie do statków o zanurzeniu do 6,3 m. Pogłębianie ma na celu umożliwienie statkom o zanurzeniu 7,3 m dostanie się do morza.

3. 

Wspominana decyzja planistyczna zastępuje wszystkie niezbędne dalsze pozwolenia wymagane zgodnie z niemieckim prawem publicznym i nie może zostać zaskarżona ( 3 ). Konkretne prace pogłębiania w każdym indywidualnym przypadku nie wymagają zatem dalszego zezwolenia bądź zatwierdzenia.

4. 

Odcinki rzeki znajdujące się w dole rzeki w stosunku do terenu podlegającego władzom miejscowym Stadt Papenburg zostały zgłoszone Komisji przez Niemcy w dniu 17 lutego 2006 r. pod opisem „Dolny Ems i Zewnętrzny Ems (DE 2507-331)” jako ewentualny teren mający znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu dyrektywy 92/43/EWG (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) ( 4 ).

5. 

Komisja włączyła teren do swojego projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w rejonie atlantyckim i wystąpiła do rządu federalnego o zatwierdzenie ich zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej. Niemcy zamierzają wydać zgodę. Stadt Papenburg obawia się, że w przypadku umieszczenia Dolnego Ems i Zewnętrznego Ems w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w przyszłości przed przeprowadzeniem każdej pracy pogłębiania wymagana byłaby ocena na podstawie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Wynik takiej oceny byłby całkowicie niepewny, a wydatki i koszty wiążące się z nią uległyby znacznemu wzrostowi.

6. 

W dniu 20 lutego 2008 r. Stadt Papenburg wniosła skargę do Verwaltungsgericht Oldenburg, domagając się nakazania Bundesrepublik Deutschland (zwanej dalej „rządem federalnym”), by nie wydała tej zgody. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Verwaltungsgericht Oldenburg wnosi do Trybunału o wyjaśnienie wykładni art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej ( 5 ).

7.

Motyw trzeci dyrektywy siedliskowej stanowi:

„uznając za główny cel niniejszej dyrektywy wspieranie zachowania różnorodności biologicznej przy uwzględnieniu wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych, niniejsza dyrektywa przyczynia się do realizacji ogólnego celu polegającego na trwałym rozwoju; zachowanie takiej różnorodności biologicznej może w niektórych przypadkach wymagać utrzymania lub wręcz pobudzania działalności człowieka”.

8.

Artykuł 1 zawiera szereg definicji:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]”.

9.

Artykuł 2 ust. 3 stanowi:

„Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.

10.

Artykuł 3 stanowi:

„1.   Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.

Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG.

2.   Każde państwo członkowskie bierze udział w tworzeniu Natury 2000 proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde państwo członkowskie wyznacza, zgodnie z art. 4, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych w ust. 1.

[…]”.

11.

Artykuł 4 stanowi:

„1.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują.

[…]

Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu.

[…]

2.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z pięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.

Państwa członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.

Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21 ( 6 ).

[…]

4.   Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako [SOO], ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.

5.   Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.

12.

Artykuł 6 stanowi:

„1.   Dla [SOO] państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.

2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na [SOO] pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.

3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.

Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.

13.

Etap 2 załącznika III, zatytułowany „Ocena znaczenia dla Wspólnoty terenów zamieszczonych w wykazach krajowych”, stanowi, co następuje:

14.

Artykuł 28 ust. 2 Grundgesetz (niemieckiej ustawy zasadniczej, zwanej dalej „GG”) brzmi następująco ( 7 ):

„Gminom musi być zapewnione prawo do regulowania wszystkich spraw dotyczących wspólnoty lokalnej na własną odpowiedzialność w ramach przepisów prawnych. Również związki gmin posiadają zgodnie z ustawami w ramach przewidzianego dla nich ustawowego zakresu zadań prawo do samorządności. Gwarancja samorządności obejmuje również zapewnienie podstaw własnej odpowiedzialności finansowej; jedną z tych podstaw jest należne gminom prawo do pobierania podatków ze źródła odpowiadającego potencjałowi gospodarczemu w oparciu o odpowiednie przepisy”.

15.

Zgodnie z wykładnią sądu krajowego prawo administracji samorządności zagwarantowane na mocy tego przepisu obejmuje również prawo gmin do uwzględnienia ich interesów, w przypadku gdy środki wykraczające poza płaszczyznę lokalną wywierają trwały skutek na rozwój gminy lub powodują trwałą ingerencję w plany gminy, które są wystarczająco konkretne i ustalone. Ma to również zastosowanie do środków stosowanych poza obszarem administracyjnym gminy, o ile mają wyraźny i szczególny wpływ na gminę bez względu na odległość geograficzną.

16.

Stadt Papenburg twierdziła przed sądem krajowym, że jej prawo do samorządu chronione na mocy art. 28 ust. 2 GG zostałoby naruszone poprzez zatwierdzenie przez Niemcy na mocy art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w regionie atlantyckim sporządzonego przez Komisję.

17.

Podniosła, że planowanie i inwestycje gminy, w której znajduje się port morski i stocznia, oraz jej rozwój gospodarczy uzależnione są od zapewnienia zdolności żeglugowej dla dużych statków morskich w rzece Ems.

18.

Rząd federalny twierdzi, że skargę należy oddalić. Sądzi on, że uwzględnienie interesów, na które powoływała się skarżąca, przy rozstrzyganiu, czy udzielić zgody na projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, byłoby sprzeczne z prawem wspólnotowym. Zgodnie z art. 4 ust. 2. akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej państwo członkowskie może podjąć decyzję w przedmiocie udzielenia zgody wyłącznie ze względów dotyczących ochrony przyrody. Natomiast rząd federalny podnosi, że jeśli dyrektywa siedliskowa pozwoliłaby na uwzględnianie interesów władz miejscowych, skarżąca mogłaby podnosić w postępowaniu sądowym, że jej interesy nie zostały uwzględnione, nawet po przyjęciu wykazu. W związku z tym nie istniałaby potrzeba „prewencyjnego” zakazania rządowi federalnemu udzielenia przezeń zgody na projekt wykazu.

19.

Verwaltungsgericht Oldenburg zastosował wobec Stadt Papenburg środek tymczasowy postanowieniem z dnia 31 marca 2008 r. W związku z tym rząd federalny nie może wydać zgody do chwili wydania wyroku w przedmiocie skargi rozpatrywanej w postępowaniu przed sądem krajowym.

20.

Verwaltungsgericht Oldenburg postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

21.

Uwagi pisemne zostały przedstawione przez Stadt Papenburg i Komisję.

22.

Rozprawa odbyła się w dniu 26 marca 2009 r. Na rozprawie Stadt Papenburg, rząd federalny i Komisja przedstawili uwagi ustne.

23.

Artykuł 4 dyrektywy siedliskowej ustanawia procedurę klasyfikowania siedlisk naturalnych jako SOO, podzieloną na kilka etapów wywołujących odpowiednie skutki prawne, która ma na celu w szczególności umożliwienie realizacji sieci Natura 2000, jak przewiduje art. 3 ust. 2 dyrektywy ( 8 ).

24.

W ramach etapu 1 tej procedury, na podstawie odpowiednich kryteriów określonych w załączniku III do dyrektywy siedliskowej wraz z odpowiednimi informacjami naukowymi poszczególne państwa członkowskie proponują i przedkładają Komisji wykaz terenów ze wskazaniem, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II można tam znaleźć (art. 4 ust. 1). W ramach etapu 2 Komisja, na podstawie kryteriów określonych w załączniku III i w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich. Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję (art. 4 ust. 2). Po zatwierdzeniu w ten sposób terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zainteresowane państwa członkowskie wyznaczają ten teren jako SOO (art. 4 ust. 4). Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie przyjętym przez Komisję zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2–4 (art. 4 ust. 5).

25.

Pytanie pierwsze zmierza do ustalenia, czy Niemcy na etapie 2 tej procedury mogą powołać się na względy inne niż dotyczące ochrony przyrody w celu odmowy udzielenia zgody na sporządzony przez Komisję projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.

26.

W wyroku w sprawie First Corporate Shipping ( 9 ) do Trybunału zwrócono się z pytaniem, czy państwo członkowskie było upoważnione bądź zobowiązane do uwzględnienia wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych oraz cech regionalnych i lokalnych przy rozstrzyganiu, które tereny zaproponować Komisji w ramach etapu 1. Trybunał zauważył, że kryteria dotyczące etapu 1 określone w załączniku III są „określone wyłącznie w odniesieniu do celu, jakim jest ochrona siedlisk przyrodniczych lub dzikiej fauny i flory, wymienionych odpowiednio w załącznikach I i II. Wynika z tego, że art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej jako taki nie przewiduje uwzględniania wymogów innych niż te, które odnoszą się do ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory przy wyborze i określaniu granic terenów, które mają zostać przedstawione Komisji jako właściwe do wyznaczenia terenów mających znaczenie dla Wspólnoty” ( 10 ).

27.

Dalej Trybunał orzekł, że w celu opracowania projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który może prowadzić do utworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej SOO, Komisja powinna dysponować „wyczerpującą listą terenów, które na płaszczyźnie krajowej mają istotne znaczenie ekologiczne dla zamierzonego przez dyrektywę celu zachowania siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W tym celu sporządzany jest wykaz w oparciu o kryteria określone w załączniku III (etap 1) do dyrektywy”. Trybunał podkreślił, że jedynie w ten sposób „można osiągnąć wskazany w art. 3 ust. 1 dyrektywy cel zachowania lub odtworzenia danych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków w ich naturalnym zasięgu na całości europejskiego terytorium państw członkowskich”. Sporządzając krajowy wykaz terenów, państwo członkowskie nie jest w stanie dokładnie i szczegółowo znać sytuację siedlisk w innych państwach członkowskich. W związku z tym nie może „ze swej strony ze względu na wymagania gospodarcze, społeczne, kulturowe czy też cechy regionalne i lokalne eliminować terenów posiadających na płaszczyźnie krajowej istotne znaczenie ekologiczne dla celów zachowania siedlisk, nie zagrażając w ten sposób realizacji tego celu na płaszczyźnie wspólnotowej”. Jeśli państwom członkowskim przysługiwałoby takie prawo, „Komisja nie mogłaby mieć pewności, że dysponuje wyczerpującą listą terenów, które mogą być wybrane jako SOO, co niosłoby ryzyko nieosiągnięcia celu, jakim jest stworzenie z nich spójnej europejskiej sieci ekologicznej” ( 11 ).

28.

W związku z tym Trybunał doszedł do wniosku, że „art. 4 ust. 5 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż państwo członkowskie nie może brać pod uwagę wymagań gospodarczych, społecznych i kulturowych oraz cech regionalnych i lokalnych wspomnianych w art. 2 ust. 3 tejże dyrektywy przy wyborze i określaniu granic terenów, które mają zostać przedstawione Komisji jako nadające się do wyznaczenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty” ( 12 ).

29.

Czy ta sama argumentacja ma zastosowanie do etapu 2 postępowania?

30.

W opinii przedstawionej w sprawie First Corporate Shipping rzecznik generalny P. Léger uznał, że „nie jest wykluczone, że w drugim etapie w momencie uzgodnień pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją w przedmiocie wyboru terenów mających znaczenie dla Wspólnoty wymogi gospodarcze i społeczne mogą uzasadniać niewybranie terenu, który obejmuje jeden z typów siedlisk naturalnych wymienionych w załączniku I lub zamieszkały przez gatunek wymieniony w załączniku II, jako terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty, a w konsekwencji niewyznaczenie go jako SOO” ( 13 ).

31.

W przeciwieństwie do twierdzeń Stadt Papenburg nie sądzę, by w wyroku w sprawie First Corporate Shipping przyjęto ten punkt widzenia ( 14 ). Niemniej niezależnie od tego pozostaje kwestia, czy to, co Trybunał orzekł odnośnie do etapu 1, ma zastosowanie w równym stopniu do etapu 2.

32.

Sądzę, że ma to miejsce.

33.

Odnośnie do etapu 2 postępowania art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej przewiduje, iż Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2). Kryteria oceny określone w etapie 2, podobnie jak kryteria dla etapu 1, są określone wyłącznie w odniesieniu do celu, jakim jest ochrona naturalnych siedlisk lub dzikiej fauny i flory wymienionych odpowiednio w załączniku I i w załączniku II ( 15 ). Jedynym wyjątkiem, jaki przewiduje dyrektywa siedliskowa, jest to, że państwa członkowskie, w których tereny obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium (art. 4 ust. 2 akapit drugi). W tym przypadku nie powołano się na ten wyjątek. Co więcej, nawet jeśli państwo członkowskie zalicza się do tej kategorii, dyrektywa siedliskowa nadal nie przewiduje innych kryteriów (przykładowo gospodarczych i społecznych), które miałyby zastosowanie na tym etapie. Przewiduje jedynie bardziej elastyczne stosowanie czysto ekologicznych kryteriów z załącznika III.

34.

W tym miejscu można również stwierdzić podobieństwo z dyrektywą 79/409/EWG (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”) ( 16 ). Artykuł 4 ust. 1 i 2 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia specjalnych środków ochrony dla niektórych gatunków, a w szczególności do klasyfikacji jako obszarów specjalnej ochrony (zwanych dalej „OSO”) najbardziej odpowiednich obszarów dla ich zachowania. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej przewiduje spójną europejską sieć ekologiczną SOO pod nazwą Natura 2000, która obejmuje OSO sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą ptasią. Zatem istnieje ścisły związek pomiędzy tymi dwoma dyrektywami ( 17 ).

35.

W sprawie Royal Society for the Protection of Birds ( 18 ) do Trybunału zwrócono się z pytaniem, czy przepisy te należy interpretować jako oznaczające, że państwo członkowskie może, przy wyznaczaniu OSO i określaniu jego granic, wziąć pod uwagę wymogi gospodarcze w zakresie, w jakim odzwierciedlają powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, o jakich mowa w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Trybunał orzekł, że powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, które mogłyby zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej uzasadniać plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na OSO, mogą, w miarę konieczności, obejmować względy o charakterze społecznym lub gospodarczym. Jednakże Trybunał zauważył, że choć art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej — w zakresie w jakim zmienił pierwsze zdanie art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej — ustanowił procedurę umożliwienia państwom członkowskim przyjęcia z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego oraz z zastrzeżeniem pewnych warunków planu lub przedsięwzięcia, które niekorzystnie wpłyną na OSO, i w ten sposób umożliwił cofnięcie się do decyzji klasyfikującej taki teren poprzez zmniejszenie jego powierzchni, niemniej jednak nie wprowadził żadnych zmian dotyczących wstępnego etapu klasyfikacji terenu jako OSO, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej. Wynika z tego, że nawet zgodnie z dyrektywą siedliskową klasyfikacja terenów jako OSO we wszystkich okolicznościach musi zostać przeprowadzona zgodnie z kryteriami dozwolonymi na mocy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej oraz że wymogi gospodarcze — jako powód o charakterze zasadniczym wynikający z nadrzędnego interesu publicznego dopuszczający odstępstwo od obowiązku klasyfikowania terenu zgodnie z jego wartością ekologiczną — nie mogą być uwzględnione na tym etapie ( 19 ).

36.

Zarówno dyrektywa siedliskowa, jak i dyrektywa ptasia należą do systemu ustanowionego w celu przyczynienia się do utworzenia sieci Natura 2000. Wydaje mi się, że pozwolenie państwom członkowskim na powołanie się na kryteria gospodarcze w celu odmowy udzielenia zgody na projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty na podstawie samej dyrektywy siedliskowej, podczas gdy Trybunał orzekł, że kryteria takie nie mogą być uwzględniane przy wyborze terenów zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy zmienionym dyrektywą siedliskową, byłoby zarówno niespójne, jak i sprzeczne z celem dyrektywy siedliskowej.

37.

Co więcej, w wyroku w sprawie Royal Society for the Protection of Birds Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 3 i ust. 4 dyrektywy siedliskowej przewiduje uwzględnienie takich interesów na późniejszym etapie ( 20 ). Artykuł 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi bowiem, że przedsięwzięcia podjęte zgodnie z tą dyrektywą winny uwzględniać wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne.

38.

Jednakże jak słusznie zauważa Komisja, art. 2 ust. 3 nie stanowi odstępstwa o charakterze ogólnym od zasad dyrektywy siedliskowej. Zbliżone sformułowanie można znaleźć w art. 2 dyrektywy ptasiej ( 21 ). Trybunał orzekł również, że przepis ten nie stanowi autonomicznego odstępstwa od ogólnego systemu ochrony na podstawie dyrektywy ptasiej, niemniej jednak wykazuje, że dyrektywa ta uwzględnia zarówno konieczność skutecznej ochrony ptactwa, jak i m.in. wymogi gospodarki ( 22 ). Wydaje mi się, że stwierdzenie to ma w równym stopniu zastosowanie mutatis mutandis do art. 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

39.

Zasadniczo przepisem dyrektywy siedliskowej, który pozwala na uwzględnienie interesów gospodarczych, jest art. 6 ust. 4.

40.

Artykuł 6 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do tworzenia koniecznych środków ochronnych dla SOO (art. 6 ust. 1) w celu uniknięcia na tych obszarach pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia wymienionych gatunków (art. 6 ust. 2), oraz do poddawania „każdego planu lub przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać”, uprzedniej ocenie jego prawdopodobnych skutków dla SOO (art. 6 ust. 3). Artykuł 6 ust. 4 przewiduje dla państwa członkowskiego (ograniczoną) możliwość nieuwzględniania negatywnej oceny ex ante oraz zezwolenia na realizację danego planu i przedsięwzięcia z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy. Jednakże wówczas państwo członkowskie zobowiązane jest do stosowania wszelkich środków kompensujących koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000 i musi poinformować Komisję o przyjętych środkach ( 23 ).

41.

Zatem art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej przewiduje wyraźnie moment w procedurze, w którym mogą zostać uwzględnione interesy gospodarcze. Moim zdaniem, aby nie zagrozić celowi dyrektywy siedliskowej, przy klasyfikacji terenów mających znaczenie dla Wspólnoty konieczne jest uwzględnianie wyłącznie kryteriów dotyczących ochrony przyrody. Po ustaleniu pełnego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty zgodne z tymi kryteriami uwzględnione mogą zostać interesy gospodarcze takie jak stanowiące przedmiot sporu w postępowaniu przed sądem krajowym. Wyjątkowo może to oznaczać, że plan lub przedsięwzięcie, które potencjalnie mogłoby mieć negatywne skutki dla danego terenu, mogą być jednak zrealizowane.

42.

W związku z tym dochodzę do wniosku, że art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej nie zezwala państwu członkowskiemu na odmowę udzielenia zgody na sporządzony przez Komisję projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty ze względów innych niż dotyczące ochrony przyrody.

43.

Pytania drugie, trzecie i czwarte przedłożone przez sąd krajowy uzależnione są od twierdzącej odpowiedzi na pytanie pierwsze. Wobec proponowanego przeze mnie sposobu odpowiedzi Trybunału na pytanie pierwsze nie ma potrzeby rozważania pytań: drugiego, trzeciego i czwartego.

44.

Poprzez pytanie piąte sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy bieżące prace konserwacyjne w kanałach żeglugowych estuariów, które zostały zatwierdzone zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej ( 24 ), podlegają, w przypadku ich kontynuowania po włączeniu danego terenu do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 6 ust. 3 lub 4 dyrektywy.

45.

Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest od tego, czy prace pogłębiania stanowiące przedmiot sporu w postępowaniu przed sądem krajowym stanowią „plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać”. W tym względzie pomocnych wskazówek mogą udzielić dwie sprawy.

46.

W sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging ( 25 ) do Trybunału zwrócono się z pytaniem, czy pojęcia „plan lub przedsięwzięcie”, zawarte w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, należy interpretować w ten sposób, że obejmują one również mechaniczne połowy muszli sercówek wykonywane od wielu lat, na które jednakże każdego roku wydawane jest pozwolenie na czas określony (przy czym za każdym razem dokonuje się nowej oceny kwestii, czy działalność ta może być wykonywana i, jeżeli tak, na jakiej części terenu). Z uwagi na to, że dyrektywa siedliskowa nie zawiera definicji pojęć „plan” i „przedsięwzięcia”, Trybunał odwołał się do definicji „przedsięwzięcia” zawartej w art. 1 ust. 2 dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ( 26 ) i orzekł, że mechaniczny połów sercówek wchodzi w jej zakres. Trybunał orzekł, że określone w ten sposób pojęcie „przedsięwzięcia” jest istotne dla określenia pojęcia planu lub przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, która — jak wskazano powyżej — ma na celu, tak samo jak dyrektywa w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zapobiegać wydawaniu, bez uprzedniej oceny skutków, pozwoleń na działalność, która może wpływać niekorzystnie na środowisko. Dlatego też działalność taka jak mechaniczny połów sercówek wchodzi w zakres pojęcia „plan lub przedsięwzięcie” w rozumieniu w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

47.

Trybunał orzekł ponadto, iż okoliczność, że działalność ta wykonywana jest na danym terenie regularnie od wielu lat i każdego roku konieczne jest uzyskanie dla niej pozwolenia, przy czym za każdym razem dokonuje się nowej oceny kwestii, czy działalność ta może być wykonywana i, jeżeli tak, na jakiej części terenu, nie stanowi jako taka przeszkody, aby działalność tę traktować przy każdym wniosku jako odrębny plan lub przedsięwzięcie w rozumieniu dyrektywy siedliskowej ( 27 ).

48.

W postępowaniu przeciwko Irlandii o uchybienie jej zobowiązaniom Komisja podnosiła, że Irlandia wbrew przepisom art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej zezwoliła na przedsięwzięcia osuszania gruntów, które mogły mieć istotne skutki dla OSO Glen Lough, nie przeprowadzając wcześniejszej oceny ani nie stosując odpowiedniej procedury decyzyjnej ( 28 ). W swojej opinii w tej sprawie rzecznik generalny J. Kokott przypomniała, że w przypadku definicji przedsięwzięcia Trybunał oparł się już na definicji podanej w art. 1 ust. 2 dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w wyroku w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging ( 29 ). W związku z tym rzecznik generalny uznała, że również prace konserwacyjne mogą stanowić interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, zwłaszcza jeżeli prowadzą one — jak w niniejszym przypadku — do pogorszenia warunków najbardziej odpowiedniego siedliska dla ochrony ptactwa ( 30 ). Trybunał przyjął to podejście ( 31 ).

49.

W świetle powyższych wyroków wydaje mi się, że pogłębianie stanowiące przedmiot sporu w postępowaniu przed sądem krajowym wyraźnie wchodzi w zakres definicji „planu lub przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Wydaje się, że Trybunał „szeroko zarzuca sieć” przy definiowaniu zakresu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ( 32 ).

50.

Niemniej jednak z postanowienia odsyłającego wynika, że pogłębianie zostało ostatecznie zatwierdzone przez władze lokalne przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej bez konieczności uzyskania żadnego dalszego zezwolenia. Czy sugeruje to, że wszystkie prace pogłębiania w rzece Ems (przeszłe i przyszłe) należy uznać za jeden „plan lub przedsięwzięcie”, na które ostatecznie zezwolono przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej i które w związku z tym nie jest objęte zakresem art. 6 ust. 3?

51.

Jest oczywiste, że art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej z logicznego punktu widzenia nie może być zastosowany wstecz. Zatem w odniesieniu do pogłębiania, które zostało zarówno zaplanowane, jak i zrealizowane przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej, nie można wymagać przeprowadzenia oceny ex ante ( 33 ).

52.

Jednakże zgodnie z moją sugestią wyrażoną w opinii w sprawie Valloni e steppe pedegarganiche wydaje mi się, że „jeśli istnieją i w zakresie, w jakim istnieją kolejne przedsięwzięcia lub kolejne etapy tego samego przedsięwzięcia globalnego, które nie wymagają sztucznego odróżniania od wcześniejszych etapów, podlegają one obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ust. 3. Istniałaby również możliwość (przynajmniej potencjalnie) zastosowania wobec nich ustanawiających odstępstwo przepisów art. 6 ust. 4” ( 34 ).

53.

W związku z tym sądzę, że wszelkie kolejne prace pogłębiania lub konserwacji na rzece Ems muszą zostać poddane ocenie ex ante na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

54.

W opinii w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging rzecznik generalny J. Kokott podniosła, że skuteczne zapobieganie nieumyślnemu wyrządzaniu szkód na obszarach Natury 2000 wymaga, aby w miarę możliwości poddać procedurze art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej wszystkie potencjalnie szkodliwe działania. Dlatego też pojęcia „plan” i „przedsięwzięcie” należy interpretować rozszerzająco. Wzięła pod uwagę okoliczność, że połowy sercówek są praktykowane we wskazanej formie już od wielu lat. Jednakże ani pojęcie „plan”, ani pojęcie „przedsięwzięcie” nie wyklucza zakwalifikowania działania powtarzanego w regularnych odstępach czasu jako niezależnego planu lub przedsięwzięcia. Znamiennie rzecznik generalny J. Kokott zauważyła, że właśnie z powodu powtarzalności danych działań takie rozumienie pojęć „plan” i „przedsięwzięcie” nie prowadzi do niewspółmiernych obciążeń. Jeżeli działalność ta wywołuje co roku te same skutki, można przy kolejnym badaniu stwierdzić w prosty sposób, wskazując na oceny z lat poprzednich, że nie należy się spodziewać niekorzystnego wpływu na teren. Jeżeli takie odniesienie do poprzedniej oceny jest niemożliwe ze względu na zmieniające się okoliczności, to nie można wykluczyć, że wystąpi konieczność ponownego przeprowadzenia szerszej oceny, co będzie w tej sytuacji wręcz uzasadnione ( 35 ).

55.

Takie podejście jest uzasadnione.

56.

Pragnę dodać, iż wydaje mi się, że definicja „planu lub przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej musi mieć charakter autonomicznej definicji wspólnotowej. Nie może być uzależniona od charakteru decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie działalności zgodnie z prawem krajowym, nie zagrażając przy tym celowi dyrektywy. Załóżmy, że przykładowo na długo przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej państwo członkowskie podjęło ostateczną decyzję administracyjną pozwalającą swoim obywatelom na swobodny odstrzał wilków ( 36 ). Takie długoterminowe zezwolenie na zabijanie wilków nie byłoby zwolnione z kontroli na postawie dyrektywy siedliskowej z uwagi na ostateczny charakter krajowej decyzji administracyjnej.

57.

Komisja podnosi, że ochrona uzasadnionych oczekiwań i praw nabytych wyklucza stosowanie przepisów proceduralnych do sytuacji, na które już zezwolono, oraz że Stadt Papenburg i Meyer-Werft posiadają uzasadnione oczekiwania co do żeglowności rzeki Ems. Komisja w związku z tym dochodzi do wniosku, że oceny ex ante na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie mogą znaleźć zastosowania do operacji pogłębiania, które nadal objęte są pierwotnym zezwoleniem zgodnie z niemieckim prawem administracyjnym. Sugeruje, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, który wymaga od państw członkowskich podjęcia odpowiednich działań w celu uniknięcia na SOO pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, zapewnia odpowiednią ochronę przyrody.

58.

Podobnie Stadt Papenburg powołuje się na wyrok w sprawie Kühne & Heitz ( 37 ), w którym Trybunał orzekł, że (pod szczególnymi warunkami) ( 38 ) zasada współpracy wynikająca z art. 10 WE nakłada na organ administracyjny obowiązek ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej, w przypadku złożenia do niego wniosku o takie zbadanie, w świetle wykładni, jaką w międzyczasie Trybunał przypisał odpowiedniemu przepisowi.

59.

Nie wydaje mi się, aby takie podejście było właściwe.

60.

W niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie, czy organ administracyjny, który podjął decyzję zezwalającą na prace pogłębiania, musi ponownie zbadać tę decyzję. Zagadnieniem spornym jest raczej to, czy wspólnotowy akt prawny — w tym przypadku dyrektywa — może zmienić sytuację prawną ustanowioną na mocy decyzji administracyjnej, wydanej zgodnie z prawem krajowym przed wygaśnięciem terminu transpozycji dyrektywy, która nadal wywołuje skutki prawne.

61.

Jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie VEMW i in., zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań zalicza się do podstawowych zasad Wspólnoty, a możliwość powołania się na tę zasadę jest otwarta dla każdego podmiotu gospodarczego, po stronie którego instytucja spowodowała powstanie uzasadnionych oczekiwań ( 39 ). W niniejszej sprawie jednakże instytucje wspólnotowe nie uczyniły nic, co sugerowałoby, że sytuacja prawna obowiązująca przed przyjęciem dyrektywy siedliskowej będzie trwać w nieskończoność.

62.

Prawdą jest, że lokalne władze niemieckie w istocie przyjęły decyzję zezwalającą na pogłębianie rzeki Ems w przyszłości. Niemniej jednak decyzja ta została przyjęta w dniu 31 maja 1994 r. ( 40 ), jedynie dwa lata po przyjęciu dyrektywy siedliskowej (w dniu ), choć 10 dni przed wygaśnięciem terminu transpozycji dyrektywy () ( 41 ). Trybunał wyjaśnił, że w sytuacji, w której ostrożny i rozważny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć przyjęcie danego środka wspólnotowego, który może wywrzeć wpływ na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w przypadku przyjęcia tego środka. W niniejszej sprawie środek, o którym mowa, został już przyjęty. Co więcej, państwo członkowskie nie może wiązać Wspólnoty w taki sposób, aby nie była w stanie podjąć lub realizować swojej polityki w dziedzinie środowiska oraz swojego ustanowionego w art. 2 WE zadania promowania wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska ( 42 ).

63.

Zasada pewności prawa wymaga, aby w szczególności uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek było jasne i precyzyjne, natomiast sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych. Jednakże jednostka nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, może jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takiej zmiany. Podobnie zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, lecz wymaga raczej, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów gospodarczych i w razie potrzeby dostosował odpowiednio stosowanie nowych przepisów prawnych ( 43 ).

64.

Co więcej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w braku przepisów przejściowych, nowe przepisy mają natychmiastowe zastosowanie do przyszłych skutków okoliczności, która powstała pod rządami poprzednich przepisów ( 44 ), a zakres zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może zostać rozszerzony do ogólnego zakazu stosowania nowych przepisów do przyszłych skutków okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania poprzednich przepisów ( 45 ).

65.

Oczywiście zdaję sobie sprawę z uzasadnionych oczekiwań Stadt Papenburg i jej stoczni, zgodnie z którymi rzeka Ems powinna być żeglowna, tak by wybudowane przez stocznię statki mogły dostać się do morza. Jednakże istotne jest podkreślenie, że dyrektywa siedliskowa zawiera przepisy, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji miast takich jak Stadt Papenburg poprzez odstępstwo określone w art. 6 ust. 4 ( 46 ).

66.

Interesy Stadt Papenburg i jej stoczni mogą być zatem chronione bez dokonywania wykładni art. 6 ust. 3 dyrektywy środowiskowej w sposób zbyt wąski i zagrażający jej celowi ochrony przyrody.

67.

Jeśli pogłębianie rzeki Ems obejmuje zasadniczo działania powtarzające się, uzasadnione jest założenie, że ocena ex ante przewidziana w art. 6 ust. 3 nie powinna być nadmiernie uciążliwa. Jeśli w szczególnym przypadku wymagane pogłębianie przekraczałoby granice wspomnianych powtarzających się działań, wystąpiłaby konieczność przeprowadzenia dokładniejszej oceny ( 47 ). Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu pogłębianie musi jednak zostać zrealizowane ( 48 ), art. 6 ust. 4 zezwala Niemcom na nieuwzględnienie negatywnej oceny ex ante i zezwolenie na pogłębianie. Jednakże wówczas Niemcy zobowiązane byłyby do stosowania wszelkich środków kompensujących koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000 i poinformowania Komisji o przyjętych środkach.

68.

Komisja sugeruje, że zastosowanie powinien znaleźć jedynie art. 6 ust. 2. Jednakże pragnę przypomnieć, że ust. 2 i ust. 3 wspomnianego artykułu posiadają odmienne funkcje w dyrektywie siedliskowej. Zgodnie z tym co orzekł Trybunał w wyroku w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging ( 49 ), jeżeli udzielono pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, zbędne jest jednoczesne stosowanie ogólnej normy ochrony przewidzianej w art. 6 ust. 2. Jest to spowodowane tym, że udzielenie pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej zakłada w sposób konieczny, że uznano, iż tenże plan lub przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na dany teren i w konsekwencji nie może również spowodować pogorszeń lub istotnego niepokojenia w rozumieniu art. 6 ust. 2.

69.

Trybunał dodał jednakże, iż „nie można wykluczyć, że w przyszłości okaże się, nawet przy niewystąpieniu błędnego działania właściwych organów państwa, że taki plan lub przedsięwzięcie może wywoływać takie pogorszenia lub niepokoje”. W takich okolicznościach zastosowanie art. 6 ust. 2 umożliwi spełnienie podstawowego celu zachowania i ochrony jakości środowiska, włącznie z ochroną siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( 50 ).

70.

W związku z tym uważam, że przyszłe pogłębianie rzeki Ems będzie musiało zostać poddane ocenie ex ante zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Artykuł 6 ust. 2 ma ograniczoną rolę do odegrania, choć rola ta jest zarówno komplementarna, jak i ostatecznie istotna.

71.

W konsekwencji dochodzę do wniosku, że bieżące prace konserwacyjne w kanałach żeglugowych estuariów, które zostały zatwierdzone zgodnie z prawem krajowym jeszcze przed upływem terminu transpozycji dyrektywy siedliskowej, podlegają w przypadku ich kontynuowania po włączeniu danego terenu do wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 6 ust. 3 lub 4 dyrektywy.

72.

Z przyczyn przytoczonych powyżej sądzę, że na pytania przedłożone przez Verwaltungsgericht Oldenburg należy udzielić następujących odpowiedzi: