Sprawa T‑236/07

Republika Federalna Niemiec

przeciwko

Komisji Europejskiej

EFOGR – Sekcja Gwarancji – Rozliczanie rachunków – Rok budżetowy 2006 – Data zastosowania art. 32 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 – Moc wiążąca jednostronnej deklaracji Komisji załączonej do protokołu ze spotkania Coreper

Streszczenie wyroku

1. Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Żądania – Zmiana w toku postępowania – Warunek

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. d), art. 48 §. 2)

2. Rolnictwo – EFOGR – Rozliczanie rachunków – Rozporządzenie nr 1290/2005 – Stosowanie w czasie – Przypadki określone w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91 – Zakres

(rozporządzenia Rady: nr 595/91, art. 3, 5 ust. 2; nr 1290/2005, art. 32, 49 akapit trzeci tiret drugie)

3. Prawo wspólnotowe – Wykładnia – Akty instytucji – Deklaracja zapisana w protokole – Uwzględnienie – Niedopuszczalność w braku poparcia w samym akcie

1. Zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem skarżący zobowiązany jest do wskazania w skardze swych żądań. Tak więc tylko żądania przedstawione w skardze wszczynającej postępowanie mogą zostać wzięte pod uwagę, a zasadność skargi należy badać jedynie w świetle wniosków zawartych w skardze wszczynającej postępowanie.

Artykuł 48 ust. 2 regulaminu postępowania zezwala na podnoszenie nowych zarzutów, pod warunkiem że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Zastrzeżenie to dotyczy a fortiori wszelkich modyfikacji żądań i wobec braku okoliczności prawnych i faktycznych ujawnionych w procedurze pisemnej pod uwagę można brać jedynie żądania przedstawione w skardze.

(por. pkt 27, 28)

2. Wyrażenie „dla przypadków określonych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91” użyte w art. 49 akapit trzeci tiret drugie rozporządzenia nr 1290/2005 dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej ma szeroki zakres, gdyż obejmuje ono wszystkie przypadki będące przedmiotem powiadomienia na podstawie art. 3 rozporządzenia nr 595/91 dotyczące nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej. Pośród tych przypadków muszą jednak figurować te, które były przedmiotem pierwszego powiadomienia na podstawie art. 3, a następnie specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2.

W istocie przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1290/2005 procedura dotycząca nieprawidłowości uregulowana była w szczególności w art. 3 i 5 rozporządzenia nr 595/91. Tak więc zgodnie ze wskazanym art. 3 państwa członkowskie były zobowiązane do przedstawiania Komisji w każdym kwartale wykazu wskazującego przypadki nieprawidłowości będące przedmiotem wstępnego postępowania administracyjnego lub sądowego służącego ustaleniu faktów. Artykuł 5 ust. 1 nakładał na państwa członkowskie obowiązek późniejszego przesłania Komisji, w każdym kwartale, informacji na temat postępowań wszczętych w odniesieniu do nieprawidłowości zgłoszonych na podstawie art. 3, zaś art. 3 ust. 2 przewidywał przesyłanie specjalnych powiadomień dotyczących kwot, które państwa członkowskie uznały za niemożliwe do odzyskania. Artykuł 3 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 nie odnoszą się zatem do odmiennych przypadków, ale do różnych etapów, przy czym art. 5 ust. 2 dotyczy nieprawidłowości zgłoszonych wcześniej w ramach art. 3, w odniesieniu do których państwo członkowskie uznało stosowne kwoty za nieściągalne.

Ponadto zgodnie z omawianym art. 49 rozporządzenia nr 1290/2005, jego artykuły dotyczące rozliczenia rachunków (art. 30, 31) oraz nieprawidłowości (art. 32) mają zastosowanie począwszy od dnia 16 października 2006 r. W świetle przewidzianego przez prawodawcę celu w postaci ochrony interesów finansowych budżetu wspólnotowego pozbawiony spójności byłby zatem wniosek, że zamierzał on potraktować w sposób szczególny nieprawidłowości będące przedmiotem specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, mimo iż postanowił, że wszystkie przepisy dotyczące rozliczania rachunków i nieprawidłowości stosowane będą począwszy od dnia 16 października 2006 r.

(por. pkt 46, 47, 50)

3. Deklaracja zapisana w protokole Rady sporządzonym w ramach przyjmowania projektu aktu prawnego nie może być uwzględniana przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa wtórnego, jeżeli treść tej deklaracji nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w treści analizowanego przepisu; deklaracja taka pozbawiona jest zatem znaczenia prawnego. To samo dotyczy jednostronnych deklaracji państwa członkowskiego.

(por. pkt 65)

WYROK SĄDU (druga izba)

z dnia 26 października 2010 r.(*)

W sprawie T‑236/07

Republika Federalna Niemiec, reprezentowana początkowo przez M. Lummę oraz J. Möllera, a następnie przez J. Möllera oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez F. Erlbachera, działającego w charakterze pełnomocnika,

strona pozwana,

mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności, w części, decyzji Komisji 2007/327/WE z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) za rok budżetowy 2006 (Dz.U. L 122, s. 51),

SĄD (druga izba),

w składzie: I. Pelikánová, prezes, K. Jürimäe i S. Soldevila Fragoso (sprawozdawca), sędziowie,

sekretarz: K. Andová, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 maja 2010 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

Rozporządzenie (EWG) nr 595/91

1 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 z dnia 4 marca 1991 r. dotyczące nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 283/72 (Dz.U. L 67, s. 11) stanowi w art. 3:

„1. W ciągu dwóch miesięcy po zakończeniu każdego kwartału państwa członkowskie przekazują Komisji wykaz nieprawidłowości, które były przedmiotem wstępnego postępowania administracyjnego lub sądowego służącego ustaleniu faktów.

W tym celu państwa członkowskie w miarę możliwości przekazują szczegółowe informacje dotyczące:

– przepisów, jakie zostały naruszone,

– charakteru i kwoty wydatków; w przypadku gdy nie dokonano żadnej płatności, kwot, które zostałyby niesłusznie wypłacone, gdyby nie wykryto nieprawidłowości, z wyjątkiem przypadków, gdy podmiot gospodarczy jest winny błędu lub zaniedbania wykrytego przed dokonaniem płatności i nieskutkującego żadną karą administracyjną lub sądową,

– wspólnej organizacji rynku oraz produktu lub produktów lub środka będącego przedmiotem nieprawidłowości,

– okresu lub momentu, w którym dopuszczono się nieprawidłowości,

– praktyk stosowanych przy dopuszczaniu się nieprawidłowości,

– sposobu wykrycia nieprawidłowości,

– krajowych władz lub organizacji, które zarejestrowały nieprawidłowości,

– konsekwencji finansowych oraz możliwości odzyskania kwot,

– daty otrzymania i źródła pierwszej informacji prowadzącej do podejrzenia, że wystąpiły nieprawidłowości,

– daty wykrycia nieprawidłowości,

– w stosownych przypadkach zaangażowanych państw członkowskich i państw trzecich,

– tożsamości powiązanych z nieprawidłowością osób fizycznych i prawnych, z wyjątkiem przypadków, gdy takie informacje nie mają żadnego znaczenia dla zwalczania nadużyć z uwagi na charakter danego nadużycia.

2. W przypadku gdy niektóre z tych informacji, a zwłaszcza informacje dotyczące praktyk zastosowanych przy dopuszczeniu się nieprawidłowości oraz sposobu ich wykrycia, nie są dostępne, państwa członkowskie w miarę możliwości dostarczają brakujące informacje w momencie przekazywania Komisji kolejnych kwartalnych wykazów nieprawidłowości.

3. Jeżeli przepisy krajowe zastrzegają poufność dochodzeń, przekazywanie tych informacji uzależnione jest od wydania zezwolenia przez właściwy sąd”.

2 Artykuł 5 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że „[w] ciągu dwóch miesięcy po zakończeniu każdego kwartału państwa członkowskie informują Komisję o postępowaniach wszczętych z tytułu nieprawidłowości, zgłaszanych zgodnie z art. 3 oraz o wszelkich istotnych zmianach z nich wynikających […]”. Artykuł 5 ust. 2 stanowi, że „[j]eżeli państwo członkowskie uzna, że danej kwoty nie można odzyskać w całości bądź że nie można oczekiwać, iż zostanie ona w całości odzyskana, poinformuje Komisję, w specjalnym powiadomieniu, o wysokości nieodzyskanej kwoty oraz powodach, dla których tą kwotą powinno się, jego zdaniem, obciążyć Wspólnotę bądź państwo członkowskie”, że „[i]nformacje te muszą być na tyle szczegółowe, by Komisja mogła zadecydować o tym, kto ponosi konsekwencje finansowe, zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 729/70” oraz że „[t]aka decyzja jest podejmowana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 5 [wskazanego] rozporządzenia”.

Rozporządzenie (WE) nr 1287/95

3 Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1287/95 z dnia 22 maja 1995 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 729/70 dotyczące finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 125, s. 1) brzmi następująco:

„Artykuł 5 otrzymuje następujące brzmienie:

»Artykuł 5

[…]

2. […]

c) […] Odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków poniesionych wcześniej niż przed 24 miesiącami poprzedzającymi przekazanie zainteresowanemu państwu członkowskiemu pisemnego zawiadomienia o wynikach przeprowadzonych kontroli. Przepisu tego nie stosuje się jednak do konsekwencji finansowych:

– nieprawidłowości określonych w art. 8 ust. 2,

– […]«” [tłumaczenie nieoficjalne].

Rozporządzenie (EWG) nr 1258/1999

4 W rozporządzeniu Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczącym finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13), zmienionym po raz ostatni rozporządzeniem nr 1287/95, ustanowiono ogólne zasady dotyczące finansowania wspólnej polityki rolnej. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160, s. 103) zastąpiło rozporządzenie nr 729/70 i ma zastosowanie do wydatków dokonywanych począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.

5 Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. b) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70, a także art. 1 ust. 2 lit. b) oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) finansuje interwencje mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych podejmowane zgodnie z zasadami wspólnotowymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych.

6 Artykuł 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 stanowi:

„Komisja podejmuje decyzję o wykluczeniu wydatków z finansowania wspólnotowego określonego w art. 2 i 3, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Wspólnoty.

Przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonych przez Komisję i odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnej notyfikacji, po której obydwie strony dołożą starań w celu osiągnięcia porozumienia co do działań, jakie należy podjąć.

W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mediacyjnej [zmierzającej do pogodzenia odpowiednich stanowisk] […] w okresie czterech miesięcy; jej wyniki przedstawia się w sprawozdaniu wysyłanym do Komisji i rozpatrywanym przez nią przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania.

Komisja dokonuje oszacowania kwot, które mają być wykluczone z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia przepisów oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.

Odmowa finansowania nie może dotyczyć:

a) wydatków określonych w art. 2, dokonanych wcześniej niż 24 miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;

b) wydatków na środki lub działania określone w art. 3, w stosunku do których ostateczna płatność została zrealizowana wcześniej niż 24 miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli.

Jednakże piątego akapitu nie stosuje się do konsekwencji finansowych:

a) nieprawidłowości określonych w art. 8 ust. 2;

b) dotyczących pomocy krajowej lub wykroczeń, w stosunku do których zastosowano procedurę określoną w art. [88 WE] i [226WE]”.

7 Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 brzmi następująco:

„W przypadku braku całkowitego odzyskania skutki finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosi Wspólnota z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich.

Odzyskane sumy wypłacane są agencjom płatniczym i odejmowane przez nie od wydatków finansowanych przez Fundusz. Odsetki od sum odzyskanych lub wpłaconych z opóźnieniem wpłaca się do Funduszu”.

Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005

8 Zgodnie z art. 32 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209, s. 1) „[p]rzy przekazywaniu rocznych sprawozdań finansowych, przewidzianym w art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) państwa członkowskie przesyłają Komisji skrócone zestawienie procedur windykacji wszczętych w wyniku nieprawidłowości, dołączając zestawienie kwot jeszcze nieodzyskanych, w podziale według postępowania administracyjnego lub sądowego oraz według roku odpowiadającego pierwszemu administracyjnemu lub sądowemu ustaleniu nieprawidłowości”. Przepis ten stanowi także, że „państwa członkowskie udostępniają Komisji szczegółowe zestawienie indywidualnych procedur windykacji, jak również kwot indywidualnych jeszcze nieodzyskanych”.

9 Artykuł 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 brzmi następująco:

„Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy.

Zainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy kwoty, które nie zostały odzyskane w terminach przewidzianych w akapicie pierwszym niniejszego ustępu.

Podział obciążenia finansowego wynikającego z nieodzyskania, zgodnie z akapitem pierwszym, nie narusza obowiązku zainteresowanego państwa członkowskiego kontynuowania procedur windykacji, przy zastosowaniu art. 9 ust. 1 niniejszego rozporządzenia. Kwoty odzyskane w ten sposób są w 50% przeznaczane na rzecz [Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG)], po zastosowaniu potrącenia przewidzianego w ust. 2.

Gdy w ramach procedury windykacji brak nieprawidłowości zostanie stwierdzony aktem administracyjnym lub sądowym o charakterze ostatecznym, obciążenia finansowe ponoszone przez państwo członkowskie na mocy akapitu pierwszego deklarowane są wobec EFRG jako wydatek.

Jednakże, jeżeli z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie mogło nastąpić w terminach określonych w akapicie pierwszym i jeżeli kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć te terminy o nie więcej niż 50% długości terminów początkowych”.

10 Zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1290/2005 „[w] uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zdecydować o niekontynuowaniu windykacji”. W przepisie tym wskazano, że decyzja taka może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

„a) gdy łączna kwota poniesionych i przewidywanych kosztów windykacji przewyższa kwotę do odzyskania;

b) gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe w związku z niewypłacalnością dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego”.

Ten sam przepis stanowi, że „[z]ainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno, w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy, kwoty, co do których zdecydowało o niekontynuowaniu procedur windykacji, oraz przedstawia uzasadnienie swojej decyzji”.

11 Zgodnie z art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005:

„Po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 31 ust. 3 Komisja może zdecydować o wyłączeniu z finansowania wspólnotowego kwot obciążających budżet Wspólnoty w następujących przypadkach:

a) na mocy ust. 5 i 6, jeżeli stwierdzi, że nieprawidłowości w windykacji lub jej brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań władz administracyjnych, służb lub organów państwa członkowskiego;

b) na mocy ust. 6, jeżeli oceni, że uzasadnienie przedstawione przez państwo członkowskie nie jest wystarczające, by uzasadnić decyzję o wstrzymaniu procedury windykacji”.

12 Artykuł 46 omawianego rozporządzenia stanowi:

„[…] W rozporządzeniu […] nr 595/91 wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 5 skreśla się ust. 2;

2) w art. 7 skreśla się ust. 1”.

13 Artykuł 47 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że „rozporządzenie nr 25, rozporządzenie […] nr 723/97 i rozporządzenie […] nr 1258/1999 tracą moc”.

14 Wreszcie art. 49 akapity od pierwszego do trzeciego dotyczące wejścia rozporządzenia w życie stanową:

„[…] Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej [w dniu 18 sierpnia 2005 r.].

Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r., z wyjątkiem art. 18 ust. 4 i 5, które stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia bez uszczerbku dla art. 47.

Jednakże następujące przepisy stosuje się od dnia 16 października 2006 r.:

– […]

– art. 32 dla przypadków określonych w ramach art. 3 rozporządzenia […] nr 595/91, dla których w dniu 16 października 2006 r. nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków,

[…]”.

Okoliczności powstania sporu

15 W dniu 12 lutego 2007 r. Republika Federalna Niemiec skierowała do Komisji skrócone zestawienie procedur windykacji wszczętych w wyniku nieprawidłowości, zgodnie z art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005, uwzględniając w nim przypadki objęte zakresem regulacji art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91. W dniu 30 marca 2007 r. Komisja przekazała Republice Federalnej Niemiec dokument dotyczący decyzji w przedmiocie rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2006, opisując w nim metodologię zastosowaną przy dokonywaniu obliczeń i przedstawiając tabelę wskazującą kwoty podlegające odzyskaniu, przypadające na poszczególne agencje płatnicze. Komisja przewidywała zatem zastosowanie przepisów art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 do wszystkich przypadków nieprawidłowości będących przedmiotem pierwszego administracyjnego lub sądowego ustalenia nieprawidłowości, zgodnie z przepisami art. 3 rozporządzenia nr 595/91. Republice Federalnej Niemiec przypisano zatem 50% kwot odpowiadających dwóm rodzajom nieprawidłowości, a mianowicie:

– nieprawidłowościom będącym przedmiotem ustalenia administracyjnego ponad cztery lata wcześniej (osiem lat w przypadku wytoczenia powództwa przed sądem krajowym), w przypadku których nie przeprowadzono jeszcze windykacji;

– nieprawidłowościom, które doprowadziły do ustalenia administracyjnego lub wytoczenia powództwa przed sądami krajowymi, a następnie były przedmiotem specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 w okresie przekraczającym cztery lata lub osiem lat, w odniesieniu do których Komisja nie wydała jeszcze decyzji w przedmiocie obciążenia skutkami tych nieprawidłowości na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999.

16 W dniu 16 kwietnia 2007 r. Republika Federalna Niemiec zwróciła się do Komisji z prośbą o wyjaśnienie sposobu, w jaki obliczona została kwota notyfikowana w dniu 30 marca 2007 r., wskazując, że kraj związkowy Saary nie jest w stanie zrozumieć tych obliczeń. Pismem przesłanym pocztą elektroniczną w dniu 18 kwietnia 2007 r. Komisja udzieliła Republice Federalnej Niemiec odpowiedzi, opisując metodologię zastosowaną przy obliczaniu kwoty należnej od kraju związkowego Saary na podstawie przepisów art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005. Republika Federalna Niemiec nie zwróciła się do Komisji o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień. Podczas XIV sesji komitetu ds. funduszy rolniczych w dniu 20 kwietnia 2007 r. – udzielając odpowiedzi kilku państwom członkowskim, w tym Republice Federalnej Niemiec – Komisja ponownie przedstawiła wyjaśnienia dotyczące zastosowanej metody obliczania.

17 Decyzją 2007/327/WE z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) za rok budżetowy 2006 (Dz.U. L 122, s. 51, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja postanowiła obniżyć kwotę pomocy wypłaconą Republice Federalnej Niemiec o 22 008 515,16 EUR.

Przebieg postępowania i żądania stron

18 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 lipca 2007 r. Republika Federalna Niemiec wniosła niniejszą skargę. Odpowiedź na skargę złożono w dniu 26 września 2007 r., replikę – w dniu 26 listopada 2007 r., zaś duplikę – w dniu 14 stycznia 2008 r.

19 Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim obciąża ona to państwo kwotą 1 750 616,27 EUR;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

20 Komisja wnosi do Sądu o:

– uznanie skargi za niedopuszczalną w zakresie, w jakim zakwestionowana kwota przekracza 1 602 814,31 EUR;

– oddalenie skargi jako bezzasadnej;

– obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.

Co do prawa

W przedmiocie dopuszczalności

Argumenty stron

21 W odpowiedzi na skargę Komisja podniosła, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy ona kwoty przewyższającej 1 602 814,31 EUR, odpowiadającej kwocie, w odniesieniu do której Komisja rzeczywiście zastosowała przepisy art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005. Republika Federalna Niemiec, po pierwsze, myli się bowiem co do obliczenia połowy kwoty wyjściowej 3 347 636,98 EUR odpowiadającej 34 przypadkom windykacji, którą uznała za sporną i która wynosi 1 673 818,49 EUR a nie 1 750 616,27 EUR, zaś po drugie państwo to błędnie uwzględniło sześć przypadków windykacji niemających związku z art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, opiewających na kwotę 71 004,18 EUR.

22 W replice Republika Federalna Niemiec wskazała, że podtrzymuje swe żądania. Wniosła jednak o częściową zmianę zakresu postanowień zaskarżonej decyzji, których stwierdzenia nieważności żądała, w celu skorygowania pewnych błędów w obliczeniach i ze względu na okoliczności ujawnione w trakcie procedury pisemnej. Po pierwsze, przyznała, że błędnie obliczyła kwotę odpowiadającą połowie kwoty wyjściowej 3 347 636,98 EUR odnoszącej się do 34 przypadków spornych nieprawidłowości. Po drugie, stwierdziła, że błędnie uwzględniła sześć przypadków, które w całości obciążyły budżet wspólnotowy co do kwoty 71 004,18 EUR. Wreszcie, po trzecie, wskazała, iż pominęła trzy przypadki, co do których obciążona została w 50%, tj. kwotą 862 413,65 EUR. W związku z powyższym wniosła o dokonanie potrącenia kwot dotyczących błędnie uwzględnionych w skardze przypadków z częścią kwot, które zostały pominięte.

23 W celu wyjaśnienia przyczyn zmiany zakresu przepisów zaskarżonej decyzji, których stwierdzenia nieważności zażądała Republika Federalna Niemiec, państwo to wyjaśniło, że w chwili wniesienia skargi nie miało możliwości określenia przypadków podlegających przepisom art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, które zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, ponieważ Komisja nigdy nie przekazała mu wykazu tych przypadków, i że dopiero udzielona przez tę instytucję odpowiedź na skargę pozwoliła na skorygowanie istotnych błędów. Państwo to wskazało także, że przed wniesieniem skargi zwróciło się do Komisji o przekazanie wykazu przypadków podlegających tym przepisom, nie uzyskało jednak odpowiedzi.

24 Na rozprawie Republika Federalna Niemiec potwierdziła cofnięcie żądania stwierdzenia nieważności w odniesieniu do sześciu wspomnianych w skardze przypadków, które w całości obciążyły budżet wspólnotowy kwotą 71 004,18 EUR. Sąd odnotował tę okoliczność w protokole z rozprawy.

25 Państwo to wskazało ponadto, iż nie uważa, jakoby treść jego żądań uległa zmianie, natomiast objęcie trzech nowych przypadków nieprawidłowości żądaniem stwierdzenia nieważności należy uznać za nowy zarzut, który może zostać podniesiony na etapie repliki. Komisja odpiera ten argument.

Ocena Sądu

26 Zadaniem Sądu jest rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności żądań sformułowanych przez Republikę Federalną Niemiec w replice, a mianowicie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej dotyczy ona kwoty przekraczającej 1 602 814,31 EUR oraz w zakresie, w jakim dotyczy ona trzech przypadków nieprawidłowości, którymi państwo to zostało obciążone w 50%, a które pominięto w skardze.

27 Zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem skarżący zobowiązany jest do wskazania w skardze swych żądań. Tak więc tylko żądania przedstawione w skardze wszczynającej postępowanie mogą zostać wzięte pod uwagę (wyrok Trybunału z dnia 8 lipca 1965 r. w sprawie 83/63 Krawczynski przeciwko Komisji, Rec. s. 773, pkt 2), a zasadność skargi należy badać jedynie w świetle wniosków zawartych w skardze wszczynającej postępowanie (wyrok Trybunału z dnia 25 września 1979 r. w sprawie 232/78 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. 2729, pkt 3).

28 Artykuł 48 ust. 2 regulaminu postępowania zezwala na podnoszenie nowych zarzutów, pod warunkiem że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Z orzecznictwa wynika, że zastrzeżenie to dotyczy a fortiori wszelkich modyfikacji żądań i że wobec braku okoliczności prawnych i faktycznych ujawnionych w procedurze pisemnej pod uwagę można brać jedynie żądania przedstawione w skardze (ww. w pkt 27 wyrok w sprawie Krawczynski przeciwko Komisji, pkt 2).

29 W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że w chwili wniesienia skargi nie miała możliwości określenia przypadków podlegających przepisom art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, które zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, ponieważ Komisja nigdy nie przekazała jej wykazu tych przypadków, i że dopiero udzielona przez tę instytucję odpowiedź na skargę pozwoliła na skorygowanie istotnych błędów.

30 W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że Republika Federalna Niemiec była w pełni świadoma tego, jaką metodą obliczania posłużyła się Komisja w ramach stosowania przepisów art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, skoro opis tej metody był jej przedstawiany trzykrotnie, jak wskazano powyżej w pkt 15 i 16. W dniu 30 marca 2007 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Komisja przekazała bowiem temu państwu dokument dotyczący decyzji w sprawie rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2006, który w załączniku 3 szczegółowo opisywał przyjętą metodologię. Ponadto w dniu 18 kwietnia 2007 r. Komisja udzieliła Republice Federalnej Niemiec odpowiedzi, ponownie wyjaśniając tę metodologię i stosując ją do przypadku kraju związkowego Saary. Co więcej, podczas XIV sesji Komitetu ds. Funduszy Rolniczych, w dniu 20 kwietnia 2007 r. Komisja ponownie przedstawiła wyjaśnienia dotyczące tej metody obliczania. Wreszcie – jak podkreśla Komisja – udzielona przez tę instytucję odpowiedź na skargę nie zawiera żadnych konkretnych wskazówek dotyczących zastosowanej metody obliczania.

31 Po drugie, Komisja – jak sama podkreśla – dokonała swych obliczeń na podstawie danych, które państwa członkowskie zobowiązane są jej przedstawić zgodnie z przepisami art. 6 lit. f) oraz tabeli nr 1, 2 i 5 załącznika III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. L 171, s. 90).

32 Republika Federalna Niemiec, która dysponowała zatem metodologią i stosownymi danymi, była co do zasady w stanie samodzielnie określić – w chwili wniesienia skargi – przypadki podlegające przepisom art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, które Komisja wzięła pod uwagę w zaskarżonej decyzji. W każdym razie państwo to nie wykazało, że modyfikacja żądań była wynikiem okoliczności prawnych i faktycznych ujawnionych w procedurze pisemnej. Żądania dotyczące stwierdzenia nieważności są zatem niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą one kwoty przewyższającej 1 602 814,31 EUR.

33 Należy wreszcie zaznaczyć, że chociaż Republika Federalna Niemiec oświadczyła na rozprawie, że nie zmodyfikowała swych żądań, ale że objęcie żądaniem stwierdzenia nieważności trzech nowych przypadków nieprawidłowości należy uznać za nowy zarzut, to wskazane twierdzenie nie ma w każdym razie znaczenia dla kwestii dopuszczalności, ponieważ – co podkreśliła Komisja podczas rozprawy – zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. c) i art. 48 ust. 2 regulaminu postępowania strona skarżąca zobowiązana jest przedstawić w skardze w sposób zwięzły powołane zarzuty, a podnoszenie nowych zarzutów możliwe jest tylko o tyle, o ile ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.

Co do istoty

34 W uzasadnieniu swych żądań Republika Federalna Niemiec podnosi dwa zarzuty. Po pierwsze utrzymuje ona, że Komisja naruszyła prawo poprzez błędne zastosowanie art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, a po drugie twierdzi ona, że Komisja postąpiła wbrew swej jednostronnej deklaracji z dnia 4 maja 1995 r.

W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia prawa poprzez błędne zastosowanie art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005

– Argumenty stron

35 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Komisja naruszyła prawo, stosując począwszy od dnia 16 października 2006 r. przewidzianą w art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 regułę nakazującą obciążanie państwa członkowskiego sumą odpowiadającą 50% należności nieodzyskanych przez nie w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi. Państwo to uważa bowiem, że zgodnie z przepisami art. 46 i 49 tego rozporządzenia art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 miał wówczas zastosowanie jedynie do przypadków przewidzianych w art. 3 rozporządzenia nr 595/91, a mianowicie do przypadków, w odniesieniu do których państwa członkowskie przedstawiły Komisji, w ciągu dwóch miesięcy po zakończeniu każdego kwartału, wykaz nieprawidłowości, które były przedmiotem wstępnego postępowania administracyjnego lub sądowego służącego ustaleniu faktów i dla których w dniu 16 października 2006 r. nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków, nie zaś do przypadków podlegających art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, dotyczących specjalnych powiadomień wysyłanych Komisji przez państwo członkowskie w sytuacji, gdy uważa ono, że całkowite odzyskanie danej kwoty jest niemożliwe lub mało prawdopodobne, ze względu na nieprawidłowości, o których powiadomiono na podstawie art. 3 tego rozporządzenia. Republika Federalna Niemiec stoi zatem na stanowisku, że przypadki, w odniesieniu do których odzyskiwanie jest w toku, stanowiące przedmiot specjalnych powiadomień przewidzianych w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, do dnia 31 grudnia 2006 r. należy oceniać na podstawie przepisów mających zastosowanie w dniu dokonania tych powiadomień, czyli na podstawie przepisów art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999, który przewiduje obciążenie budżetu wspólnotowego całością nieodzyskanej kwoty, w sytuacji gdy dane państwo członkowskie nie ponosi odpowiedzialności.

36 Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że odmienna wykładnia, która prowadziłaby do wniosku, że wszystkie przypadki odzyskiwania należności będące przedmiotem specjalnego powiadomienia, w tym na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, wchodzą w zakres zastosowania art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 od dnia 16 października 2006 r., pozbawiałaby skutku przepisy art. 46 rozporządzenia nr 1290/2005, który przewiduje skreślenie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 dopiero z dniem 1 stycznia 2007 r., jak również sprzeciwiałaby się woli prawodawcy.

37 Republika Federalna Niemiec wyjaśnia ponadto, że prezentowana przez nią wykładnia rozporządzenia nr 1290/2005 nie sprzeciwia się przepisom art. 47 ust. 1 tego rozporządzenia, który uchyla rozporządzenie nr 1258/1999, ze względu na zasady określone w wyroku Trybunału z dnia 16 października 2003 r. w sprawie C‑339/00 Irlandia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑11757, pkt 38).

38 Państwo to zwraca także uwagę na konieczność dokonania rozróżnienia między sytuacjami uregulowanymi w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, dotyczącymi przypadków, w których zamknięto już postępowanie, a sytuacjami objętymi uregulowaniami art. 3 tego aktu, dotyczącymi wyłącznie przypadków, w odniesieniu do których odzyskiwanie należności jest jeszcze w toku i w odniesieniu do których jedynie Komisja może określić konsekwencje finansowe braku możliwości odzyskania przyznanych kwot. Republika Federalna Niemiec wyjaśnia, że przypadki będące przedmiotem specjalnego powiadomienia zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 nie są przypadkami, w których postępowanie jest rzeczywiście zawieszone, gdyż jest ono zamknięte dla państwa członkowskiego, które wykluczyło możliwość odzyskania stosownej kwoty i wyłącznie do Komisji należy określenie konsekwencji finansowych takiego stanu rzeczy. Przyjęcie, że między tymi dwoma rodzajami przypadków nie istnieje żadna różnica, prowadziłoby nieuchronnie do obciążenia budżetu wspólnotowego kwotami dotyczącymi wszystkich przypadków zgłoszonych na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 po upływie przewidzianego w art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 terminu czterech lub ośmiu lat, co pozbawiałoby ten termin wszelkiego znaczenia. Państwo to podkreśla także, że niewielka liczba przypadków jest przedmiotem powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91.

39 Republika Federalna Niemiec podnosi nadto, że prawodawca nie przewidział żadnej funkcji rozliczenia w odniesieniu do szczególnych przypadków niewypłacalności dłużnika, skoro art. 32 ust. 6 lit. b) rozporządzenia nr 1290/2005 stanowi, że w takich przypadkach państwa członkowskie mogą całkowicie zrezygnować z windykacji i że nieodzyskana kwota obciąża wówczas w całości budżet wspólnotowy.

40 Państwo to zwraca wreszcie uwagę, że gdy w dniu 12 lutego 2007 r. przesłało skrócone zestawienie procedur windykacji wszczętych w wyniku nieprawidłowości, zgodnie z przepisami art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005, w zestawieniu tym uwzględniło przypadki podlegające przepisom art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, zachowując przy tym numery identyfikacyjne, jakimi przypadki te oznaczone były w specjalnym powiadomieniu dokonanym na podstawie rzeczonego art. 5.

41 Komisja odpiera argumenty Republiki Federalnej Niemiec i twierdzi, że nie naruszyła prawa przy stosowaniu przepisów art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005.

– Ocena Sądu

42 Na wstępie należy zaznaczyć, że w ramach badanego zarzutu Republika Federalna Niemiec zmierza do wykazania, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i że Komisja dokonała błędnej wykładni art. 49 akapity drugi i trzeci rozporządzenia nr 1290/2005, zgodnie z którym rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r., z wyjątkiem – w szczególności art. 32, który stosuje się od dnia 16 października 2006 r. „dla przypadków określonych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91, dla których w dniu 16 października 2006 r. nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków”. Komisja uznała bowiem, że art. 32 rozporządzenia nr 1290/2005 ma również zastosowanie od dnia 16 października 2006 r. do przypadków notyfikowanych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91, które były później przedmiotem specjalnego powiadomienia, zgodnie z przepisami art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, i w odniesieniu do których pełne odzyskanie środków w dniu 16 października 2006 r. jeszcze nie nastąpiło.

43 Należy przypomnieć, że z przepisów art. 15 ust. 4 rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, iż rok budżetowy rozpoczyna się z dniem 16 października i kończy się w dniu 15 października kolejnego roku, przy czym wydatki państw członkowskich dokonane od dnia 1 do dnia 15 października są przypisane do miesiąca października, podczas gdy wydatki dokonane w okresie od dnia 16 do dnia 31 października są przypisane do miesiąca listopada. Artykuł 32 rozporządzenia nr 1290/2005 dotyczy zobowiązań państw członkowskich w przedmiocie odzyskiwania środków od beneficjentów, którzy dopuścili się nieprawidłowości lub zaniedbań. Artykuł 32 ust. 5 omawianego rozporządzenia dotyczy sytuacji szczególnych, w których państwo członkowskie nie odzyskało środków ani w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego, ani w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi. W przepisie tym wskazano, że w takich sytuacjach, „konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy”.

44 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa wspólnotowego należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. wyrok Trybunału z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C‑17/03 VEMW i in., Zb.Orz. s. I‑4983, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Sądu z dnia 6 października 2005 r. w sprawach połączonych T‑22/02 i T‑23/02 Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4065, pkt 47).

45 To właśnie w świetle tych zasad należy zbadać, czy wyrażenie „dla przypadków określonych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91, dla których w dniu 16 października 2006 r. nie nastąpiło jeszcze pełne odzyskanie środków” użyte w art. 49 akapit trzeci tiret drugie rozporządzenia nr 1290/2005 należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono jedynie przypadków będących przedmiotem powiadomienia w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91 i w odniesieniu do których do dnia 16 października 2006 r. środki nie zostały odzyskane, czy też że dotyczy on również przypadków notyfikowanych w ramach rzeczonego art. 3, będących później przedmiotem specjalnego powiadomienia, zgodnie z przepisami art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, i w odniesieniu do których środki nie zostały odzyskane do dnia 16 października 2006 r.

46 Po pierwsze, wydaje się, że odpowiedź na to pytanie można wywnioskować z wykładni literalnej art. 49 akapit trzeci tiret drugie rozporządzenia nr 1290/2005, gdyż znaczenie wyrażenia „dla przypadków określonych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91” jest jasne. W tym względzie należy zaznaczyć, że wyrażenie to ma szeroki zakres, gdyż obejmuje ono wszystkie przypadki będące przedmiotem powiadomienia na podstawie art. 3 rozporządzenia nr 595/91. Pośród tych przypadków muszą jednak figurować te, które były przedmiotem pierwszego powiadomienia na podstawie art. 3, a następnie specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2.

47 Należy bowiem przypomnieć, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1290/2005 procedura dotycząca nieprawidłowości uregulowana była w szczególności w art. 3 i 5 rozporządzenia nr 595/91. Tak więc zgodnie ze wskazanym art. 3 państwa członkowskie były zobowiązane do przedstawiania Komisji w każdym kwartale wykazu wskazującego przypadki nieprawidłowości będące przedmiotem wstępnego postępowania administracyjnego lub sądowego służącego ustaleniu faktów. Artykuł 5 ust. 1 nakładał na państwa członkowskie obowiązek późniejszego przesłania Komisji, w każdym kwartale, informacji na temat postępowań wszczętych w odniesieniu do nieprawidłowości zgłoszonych na podstawie art. 3, zaś art. 3 ust. 2 przewidywał przesyłanie specjalnych powiadomień dotyczących kwot, które państwa członkowskie uznały za niemożliwe do odzyskania. Artykuł 3 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 nie odnoszą się zatem do odmiennych przypadków – jak utrzymuje Republika Federalna Niemiec – ale do różnych etapów, przy czym art. 5 ust. 2 dotyczy nieprawidłowości zgłoszonych wcześniej w ramach art. 3, w odniesieniu do których państwo członkowskie uznało stosowne kwoty za nieściągalne.

48 Należy ponadto stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec nie może powoływać się na zasady sformułowane przez Trybunał w wyroku w sprawie Irlandia przeciwko Komisji (zob. pkt 37 powyżej), ponieważ w niniejszym sporze nie zachodzą okoliczności takie jak te, na tle których Trybunał dokonał wykładni rozporządzenia nr 1258/1999 niezawierającego przepisów przejściowych. W rozpatrywanej sytuacji rozporządzenie nr 1290/2005 zawiera bowiem szczegółowe uregulowania dotyczące jego wejścia w życie, stosowania, niezbędnych uchyleń oraz przepisów przejściowych określających relacje względem innych uregulowań dotyczących EFOGR. W rozporządzeniu tym przewidziano w szczególności, że od dnia 16 października 2006 r. art. 32 będzie mieć zastosowanie do przypadków zgłoszonych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91, w odniesieniu do których nie nastąpiło jeszcze całkowite odzyskanie środków.

49 Po drugie, wykładnia przedstawiona w pkt 46 powyżej jest także zgodna z ogólną systematyką nowej procedury rozliczania rachunków ustanowionej w rozporządzeniu nr 1290/2005. W poprzednim systemie – zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 – skutki finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosiła bowiem Wspólnota, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich. Tymczasem, przyjmując rozporządzenie nr 1290/2005, Rada Unii Europejskiej postawiła sobie za cel w szczególności stworzenie procedury pozwalającej Komisji chronić interesy budżetu wspólnotowego poprzez podejmowanie decyzji o obciążeniu danego państwa członkowskiego częścią kwot, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym terminie (motywy 25, 26). W art. 32 ust. 5 omawianego rozporządzenia przewidziano zatem, że kwoty, które nie zostały odzyskane w terminie czterech lub ośmiu lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego, będą odtąd obciążać w równych częściach państwo członkowskie oraz budżet wspólnotowy.

50 W tym względzie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 49 rozporządzenia nr 1290/2005 artykuły dotyczące rozliczenia rachunków (art. 30, 31) oraz nieprawidłowości (art. 32) mają zastosowanie począwszy od dnia 16 października 2006 r. W świetle przewidzianego przez prawodawcę celu w postaci ochrony interesów finansowych budżetu wspólnotowego pozbawiony spójności byłby zatem wniosek, że zamierzał on potraktować w sposób szczególny nieprawidłowości będące przedmiotem specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, mimo iż postanowił, że wszystkie przepisy dotyczące rozliczania rachunków i nieprawidłowości stosowane będą począwszy od dnia 16 października 2006 r.

51 Po trzecie, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Republikę Federalną Niemiec skutkowałoby stosowaniem przepisu uchylonego przez prawodawcę. Artykuł 49 wskazuje bowiem, że stosowanie rozporządzenia począwszy od dnia 1 stycznia 2007 r. nie wpływa na stosowanie art. 47 przewidującego uchylenia, a w szczególności uchylenie rozporządzenia nr 1258/1999. Artykuł 47 rozporządzenia nr 1290/2005 przewiduje bowiem uchylenie rozporządzenia nr 1258/1999 z dniem własnego wejścia w życie, czyli z dniem 18 sierpnia 2005 r., przy czym nie dotyczy to kwestii wydatków dokonanych przez państwa członkowskie, w odniesieniu do których rozporządzenie obowiązuje do dnia 15 października 2006 r., oraz wydatków dokonanych przez Komisję, w odniesieniu do których rozporządzenie pozostaje w mocy do dnia 31 grudnia 2006 r. Jednakże argument Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym przypadki będące przedmiotem specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 nie wchodzą w zakres zastosowania art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 przed dniem 1 stycznia 2007 r., wobec czego do tej daty winny one stanowić przedmiot decyzji Komisji w przedmiocie obciążenia nieodzyskanymi środkami, oznacza, że Komisja powinna zastosować przepisy art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999, mimo że zostały one uchylone z dniem 16 października 2006 r. w odniesieniu do wydatków dokonanych przez państwa członkowskie. Taka wykładnia pozostaje w oczywistej sprzeczności z wolą prawodawcy.

52 Po czwarte, wykładnia przedstawiona w pkt 46 powyżej jest spójna z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, który pozostawał w mocy do dnia 31 grudnia 2006 r. Bezsporna jest bowiem okoliczność, że zmiany przewidziane w art. 46, który skreśla w szczególności art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, mają zastosowanie dopiero od dnia 1 stycznia 2007 r. Należy zwrócić uwagę, że powodem, dla którego prawodawca postanowił utrzymać ten przepis w mocy między dniem 16 października a 31 grudnia 2006 r., była – jak wskazała Komisja – konieczność umożliwienia tej instytucji otrzymywania informacji dotyczących specjalnych powiadomień w odniesieniu do nieprawidłowości zaistniałych w trzecim kwartale 2006 r., tak aby dysponowała ona informacjami potrzebnymi do realizacji jej zadań w zakresie zwalczania oszustw, niezależnie od procedury rozliczania rachunków.

53 Wreszcie po piąte, pozostałe argumenty podniesione przez Republikę Federalną Niemiec nie mogą podważyć przedstawionej w pkt 46 powyżej wykładni art. 49 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1290/2005.

54 Tak więc okoliczność, że kierując do Komisji w dniu 12 lutego 2007 r. skrócone zestawienie procedur windykacji wszczętych w wyniku nieprawidłowości, zgodnie z art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005, Republika Federalna Niemiec uwzględniła w nim przypadki objęte zakresem regulacji art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, zachowując przy tym numery identyfikacyjne, jakimi przypadki te oznaczone były w specjalnym powiadomieniu dokonanym na podstawie rzeczonego art. 5, nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanego zarzutu, ponieważ te dwa artykuły nie odnoszą się do odrębnych przypadków, ale do różnych etapów (zob. pkt 47 powyżej).

55 Podobnie okoliczność – o ile zostanie ona potwierdzona – że niewielka liczba przypadków jest przedmiotem powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 nie ma znaczenia dla wykładni przepisów art. 49 rozporządzenia nr 1290/2005, gdyż jako okoliczność o charakterze czysto kwantyfikującym nie może ona w żaden sposób wpływać na przepis prawa.

56 Ponadto skutkiem przyjęcia wykładni przedstawionej w pkt 46 powyżej, zgodnie z którą nieprawidłowości zgłoszone na podstawie art. 3 rozporządzenia nr 595/91 i nieprawidłowości, które stały się potem przedmiotem specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia traktowane są w taki sam sposób, nie jest pozbawienie sensu wynoszących cztery lata i osiem lat terminów, przewidzianych w art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005. W świetle metodologii opisanej przez Komisję w dokumencie z dnia 30 marca 2007 r. dotyczącym rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2006 (zob. pkt 15 powyżej) wykładnia taka skutkuje bowiem jedynie ukaraniem państw członkowskich za przekazanie specjalnego powiadomienia po upływie czterech lat (lub ośmiu lat w przypadku postępowania sądowego) od daty pierwszego ustalenia nieprawidłowości, co pozostaje zgodne z celem, jakim jest zachęcanie państw członkowskich do odzyskiwania w rozsądnym terminie środków, w odniesieniu do których stwierdzone zostały nieprawidłowości.

57 Wykładnia przedstawiona w pkt 46 powyżej jest wreszcie zgodna z art. 32 ust. 6 lit. b) i art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005 dotyczącymi przypadków niewypłacalności dłużnika, które w całości obciążają budżet wspólnotowy, pod warunkiem że nie są one wynikiem nieprawidłowości bądź zaniedbań po stronie państwa członkowskiego i że przedstawione przez państwo członkowskie uzasadnienie zamknięcia procedury odzyskiwania okaże się wystarczające. Okoliczność – o ile zostanie ona potwierdzona – że nieprawidłowości będące przedmiotem specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 obejmują pewne przypadki niewypłacalności dłużnika, nie wystarczy, by uznać, że prawodawca zamierzał zastąpić ten przepis uregulowaniami zawartymi w art. 32 ust. 6 lit. b) rozporządzenia nr 1290/2005.

58 Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że Komisja nie dokonała błędnej wykładni art. 49 akapit trzeci tiret drugie rozporządzenia nr 1290/2005, uznając, że art. 32 ust. 5 tego rozporządzenia ma zastosowanie od dnia 16 października 2006 r. do przypadków notyfikowanych w ramach art. 3 rozporządzenia nr 595/91, które stały się potem przedmiotem specjalnego powiadomienia zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91, i w odniesieniu do których środki nie zostały odzyskane do wskazanego dnia.

W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia jednostronnej deklaracji Komisji z dnia 4 maja 1995 r.

– Argumenty stron

59 Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza zasadę dobrej administracji, gdyż nie respektuje jednostronnego zobowiązania podjętego przez Komisję w deklaracji załączonej do protokołu z posiedzenia Coreper z dnia 4 maja 1995 r., wzywającej Radę do przyjęcia, na posiedzeniu w dniu 22 maja 1995 r., projektu rozporządzenia dotyczącego zmiany rozporządzenia nr 729/70 i załączenia tej deklaracji do jej własnego protokołu. W omawianej deklaracji Komisja zobowiązała się do wydania decyzji w przedmiocie obciążenia środkami, które nie zostały odzyskane, w terminie 24 miesięcy od dokonania powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91. Tymczasem w 6 z 34 spornych przypadków ujętych w zaskarżonej decyzji, opiewających na kwotę 280 638,01 EUR, z której połowa, czyli 140 319,01 EUR obciążyła jej budżet, zostało zgłoszonych Komisji w dniach 1 stycznia 2002 r. i 1 stycznia 2003 r., a więc wcześniej niż 24 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Republika Federalna Niemiec uważa, że omawiana deklaracja Komisji stanowi wiążące pod względem prawnym zobowiązanie.

60 Komisja zaprzecza twierdzeniom Republiki Federalnej Niemiec.

61 W replice Republika Federalna Niemiec zmieniła treść skargi, wskazując, że przedmiotem zarzutu są w rzeczywistości tylko dwa z sześciu wskazanych początkowo przypadków, opiewające na kwotę 195 165,46 EUR, której 50%, czyli 97 582,73 EUR obciążyło budżet krajowy tego państwa.

– Ocena Sądu

62 Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zarzut drugi zmierza do stwierdzenia nieważności jedynie części zaskarżonej decyzji, a mianowicie w zakresie kwoty 97 582,73 EUR, co do której strony zgodziły się w trakcie drugiej tury wymiany pism procesowych.

63 Na wstępie należy także podkreślić – co potwierdziły strony – że żaden przepis prawa nie zobowiązuje Komisji do wydania decyzji dotyczącej specjalnego powiadomienia dokonanego na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91 w konkretnym terminie. Analiza zarzutu drugiego wymaga jednak, aby Sąd wypowiedział się na temat kwestii mocy wiążącej jednostronnej deklaracji złożonej przez Komisję i załączonej do protokołu z posiedzenia Coreper z dnia 4 maja 1995 r., wzywającej Radę do przyjęcia, na posiedzeniu w dniu 22 maja 1995 r., projektu rozporządzenia dotyczącego zmiany rozporządzenia nr 729/70 i załączenia tej deklaracji do jej własnego protokołu. W omawianej deklaracji dotyczącej art. 5 ust. 2 lit. c) projektu rozporządzenia, który stał się później rozporządzeniem nr 1287/95, Komisja wskazała, że zobowiązuje się do wydawania decyzji w przedmiocie ewentualnych obciążeń kwotami, które nie zostały odzyskane przez państwa członkowskie, w nieprzekraczalnym terminie 24 miesięcy od przekazania specjalnego powiadomienia na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 595/91.

64 Należy jednak zaznaczyć, że przyjmując projekt rozporządzenia dotyczącego zmiany rozporządzenia nr 729/70, Rada nie zawarła w nim przepisu, który przewidywałby taki termin. Przeciwnie, art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70, zmienionego rozporządzeniem nr 1287/95, wskazuje wyraźnie, że nieprzekraczalny termin 24 miesięcy biegnący od dnia, w którym państwo członkowskie dokonało wydatku, do dnia wyrażenia przez Komisję odmowy finansowania, nie dotyczy skutków finansowych nieprawidłowości w rozumieniu art. 8 ust. 2. Przepis ten powtórzony został w zacytowanym powyżej w pkt 6 art. 7 ust. 4 akapit piąty lit. a) rozporządzenia nr 1258/1999, które uchyliło rozporządzenie nr 729/70.

65 Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem deklaracja zapisana w protokole Rady sporządzonym w ramach przyjmowania projektu aktu prawnego nie może być uwzględniana przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa wtórnego, jeżeli treść tej deklaracji nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w treści analizowanego przepisu; deklaracja taka pozbawiona jest zatem znaczenia prawnego (wyroki Trybunału: z dnia 23 lutego 1988 r. w sprawie 429/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 843, pkt 9; z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑292/89 Antonissen, Rec. s. I‑745, pkt 18; z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie C‑25/94 Komisja przeciwko Radzie, Rec. s. I‑1469, pkt 38). To samo dotyczy jednostronnych deklaracji państwa członkowskiego (wyrok Trybunału z dnia 30 stycznia 1985 r. w sprawie 143/83 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. 427, pkt 13).

66 W niniejszej sprawie nie wykazano nawet, że omawiana deklaracja Komisji została zapisana w protokole z posiedzenia mającego miejsce w dniu 22 maja 1995 r., na którym Rada przyjęła to rozporządzenie. W każdym razie, wnioskując a fortiori, deklaracja taka nie może zatem – zgodnie z przytoczonym wyżej orzecznictwem – być uwzględniana przy dokonywaniu wykładni rozporządzenia nr 729/70, zmienionego rozporządzeniem nr 1287/95.

67 Należy wreszcie zaznaczyć, że chociaż Republika Federalna Niemiec twierdzi, że moc wiążąca tej deklaracji Komisji wynika z zastosowania zasady dobrej administracji, to trzeba przypomnieć, iż zasada ta nie może prowadzić do przekształcenia w zobowiązanie zapisów, którym prawodawca nie zamierzał nadać takiego znaczenia (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑255/90 P Burban przeciwko Parlamentowi, Rec. s. I‑2253, pkt 20).

68 Należy zatem oddalić zarzut drugi, a w konsekwencji skargę w jej całości.

W przedmiocie kosztów

69 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

70 Ponieważ Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami zgodnie z żądaniem Komisji.

Z powyższych względów

SĄD (druga izba)

orzeka, co następuje:

1) Skarga zostaje oddalona.

2) Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.

Pelikánová

Jürimäe

Soldevila Fragoso

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 października 2010 r.

Podpisy

* Język postępowania: niemiecki.