Sprawa C-531/06
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Włoskiej
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Swoboda przedsiębiorczości — Swobodny przepływ kapitału — Artykuły 43WE i 56 WE — Zdrowie publiczne — Apteki — Przepisy zastrzegające prawo do prowadzenia apteki wyłącznie dla farmaceutów — Względy uzasadniające — Pewne i należytej jakości zaopatrzenie ludności w produkty lecznicze — Niezależność zawodowa farmaceutów — Przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją produktów leczniczych — Apteki gminne”
Opinia rzecznika generalnego Y. Bota przedstawiona w dniu 16 grudnia 2008 r. I ‐ 4108
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 19 maja 2009 r. I ‐ 4138
Streszczenie wyroku
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Prawo Komisji do wniesienia skargi – Wykonywanie niewykraczające poza istnienie konkretnego interesu prawnego we wniesieniu skargi – Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych
(art. 226 WE)
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swobodny przepływ kapitału – Ograniczenia
(art. 43 WE, 56 WE)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Badanie zasadności przez Trybunał – Sytuacja, jaką należy wziąć pod uwagę – Sytuacja w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii
(art. 226 WE)
Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swobodny przepływ kapitału – Ograniczenia
(art. 43 WE, 56 WE)
Do Komisji w ramach wykonywania powierzonej jej na mocy art. 211 WE misji należy czuwanie nad stosowaniem postanowień traktatu i kontrolowanie, czy państwa członkowskie działały zgodnie z tymi postanowieniami. Jeśli Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie uchybiło tym postanowieniom, do niej należy ocena, czy stosowne jest wszczęcie postępowania przeciwko temu państwu członkowskiemu, jak również określenie przepisów, które państwo to naruszyło, oraz wybór chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom; względy, które zdecydowały o podjęciu takich decyzji, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi Komisji. Biorąc pod uwagę ten zakres uznania, Komisja ma prawo wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jedynie przeciwko niektórym z państw członkowskich znajdujących się w sytuacji porównywalnej z punktu widzenia przestrzegania prawa wspólnotowego. Może ona także w szczególności podjąć decyzję o wszczęciu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko innym państwom członkowskim w terminie późniejszym, po zapoznaniu się z rezultatem pierwszych postępowań.
(por. pkt 23, 24)
Nie uchybia zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 43 WE i 56 WE, państwo członkowskie, które utrzymuje w mocy przepisy zastrzegające prawo do prowadzenia prywatnej apteki prowadzącej sprzedaż detaliczną wyłącznie dla osób fizycznych posiadających dyplom farmaceuty oraz dla spółek, których udziałowcami są wyłącznie farmaceuci.
Nie ulega wątpliwości, że takie uregulowania krajowe stanowią ograniczenie w rozumieniu postanowień wspomnianych wyżej artykułów, ponieważ, jeżeli chodzi o art. 43 WE, pozbawiają one inne podmioty gospodarcze dostępu do tej działalności prowadzonej na własny rachunek w danym państwie członkowskim, a jeżeli chodzi o art. 56 WE, uniemożliwiają inwestorom z innych państw członkowskich, którzy nie są farmaceutami, nabywanie udziałów w tego rodzaju spółkach.
Jednakże tego typu ograniczenie może być uzasadnione ochroną zdrowia publicznego, a dokładniej, celem polegającym na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze.
W tym względzie lecznicze skutki produktów leczniczych, które je zasadniczo odróżniają od innych produktów, powodują, że jeśli produkty lecznicze są spożywane bez potrzeby lub w nieodpowiedni sposób, mogą w poważnym stopniu zaszkodzić zdrowiu, czego pacjent może nie być świadomy podczas ich spożywania. Nadmierne lub nieprawidłowe spożywanie produktów leczniczych prowadzi poza tym do marnotrawienia zasobów finansowych, które jest tym bardziej szkodliwe, że sektor farmaceutyczny generuje znaczne koszty i musi zaspokajać rosnące potrzeby, podczas gdy zasoby finansowe, które mogą być przeznaczone na opiekę zdrowotną, nie są nieograniczone, niezależnie od zastosowanego sposobu finansowania. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy tymi zasobami finansowymi a zyskami podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w sektorze farmaceutycznym, ponieważ w większości państw członkowskich za przepisywanie produktów leczniczych odpowiedzialne są dane zakłady ubezpieczeń zdrowotnych.
W świetle wspomnianych zagrożeń dla zdrowia publicznego i dla równowagi finansowej systemów zabezpieczenia społecznego państwa członkowskie mogą nałożyć na osoby zajmujące się detaliczną dystrybucją produktów leczniczych ścisłe wymogi dotyczące między innymi sposobów sprzedaży tych produktów i osiągania zysków. W szczególności mogą co do zasady zastrzec prawo do detalicznej sprzedaży produktów leczniczych dla farmaceutów ze względu na gwarancje, jakie oni powinni zapewniać, i informacje, które powinni być w stanie przekazać konsumentom.
W tym względzie, zważywszy na przyznane państwom członkowskim kompetencje w zakresie podejmowania decyzji o poziomie ochrony zdrowia publicznego, państwa członkowskie mogą wymagać, aby produkty lecznicze były dystrybuowane przez apteki korzystające z rzeczywistej niezależności zawodowej. Mogą także podjąć środki prowadzące do wyeliminowania lub zmniejszenia zagrożenia naruszenia takiej niezależności, jako że takie naruszenie może mieć wpływ na pewność i jakość zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze.
Skoro niefarmaceuci nie mają z definicji wykształcenia, doświadczenia i odpowiedzialności równoważnych z tymi, jakie posiadają farmaceuci, i nie zapewniają w konsekwencji takich samych gwarancji jak te, które zapewniają farmaceuci, to wynika z tego, że państwo członkowskie może w ramach przysługującego mu zakresu uznania uznać, że w odróżnieniu od placówki prowadzonej przez farmaceutę prowadzenie apteki przez niefarmaceutę może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności dla pewności i jakości detalicznej dystrybucji produktów leczniczych, ponieważ osiąganie zysków w ramach prowadzenia apteki nie jest ograniczane czynnikami takimi jak: wykształcenie, doświadczenie zawodowe i odpowiedzialność, jaka ciąży na farmaceutach, a które charakteryzują działalność tych ostatnich.
Ponieważ nie zostało wykazane, że środek mniej ograniczający swobody zagwarantowane w art. 43 WE i 56 WE, inny niż przepis wykluczający niefarmaceutów, umożliwiałby zapewnienie poziomu pewności i jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze w sposób równie skuteczny jak ten wynikający z zastosowania wspomnianego przepisu, wydaje się, że rozpatrywane uregulowania krajowe są właściwe, by zagwarantować osiągnięcie celu, w jakim zostały ustanowione, i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia.
W szczególności państwo członkowskie może uznać, że istnieje zagrożenie, iż przepisy ustawowe chroniące niezależność zawodową farmaceutów mogą być w praktyce naruszane lub obchodzone. Podobnie nie można z tą samą skutecznością oddalić zagrożenia dla pewności i jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze za pomocą obowiązku zawarcia umowy ubezpieczeniowej, ponieważ taki środek niekoniecznie uniemożliwi danemu prowadzącemu aptekę wywieranie wpływu na zatrudnionych farmaceutów.
(por. pkt 44–48, 51, 52, 55–59, 61–63, 87, 88, 105)
Istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał.
(por. pkt 98)
Nie uchybia zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 43 WE i 56 WE, państwo członkowskie, które utrzymuje w mocy przepisy ustawowe uniemożliwiające przedsiębiorstwom, zajmującym się dystrybucją produktów leczniczych, udział w spółkach prowadzących apteki gminne.
Nie ulega wątpliwości, że takie uregulowania prowadzą do ograniczeń w rozumieniu art. 43 WE i 56 WE w zakresie, w jakim sprzeciwiają się one temu, by niektóre podmioty gospodarcze, czyli podmioty zajmujące się dystrybucją produktów leczniczych, prowadziły jednocześnie działalność w ramach aptek gminnych. Podobnie takie uregulowania uniemożliwiają inwestorom pochodzącym z innych państw członkowskich, którzy prowadzą przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją produktów leczniczych, nabycie udziałów w niektórych spółkach, czyli spółkach zajmujących się prowadzeniem aptek gminnych.
Jednakże tego typu ograniczenie może być uzasadnione ochroną zdrowia publicznego, a dokładniej, celem polegającym na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze.
Omawiane uregulowania są bowiem właściwe do zagwarantowania osiągnięcia tego celu i ponadto nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia, zważywszy, że państwo członkowskie może uznać, że przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją produktów leczniczych mają możliwość wywierania pewnej presji na zatrudnianych farmaceutów, aby zapewnić pierwszeństwo interesowi polegającemu na osiąganiu zysków. Ponadto dane państwo członkowskie może w ramach przysługującego mu uznania stwierdzić, że uprawnienia gmin do kontrolowania spółek zajmujących się zarządzaniem aptekami gminnymi nie są właściwe do zapobieżenia wywieraniu przez przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją wpływu na zatrudnionych farmaceutów.
(por. pkt 100–103, 105)