1. 

W dniu 2 października 2006 r. Komisja Wspólnot Europejskich wniosła na mocy art. 230 WE skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów ( 2 ), twierdząc, że rozporządzenie to jest nieważne ze względu na wadliwą podstawę prawną. Zdaniem skarżącej sporne rozporządzenie winno być oparte na dwojakiej podstawie prawnej, to jest jednocześnie na art. 175 ust. 1 WE i na art. 133 WE, podczas gdy autorzy projektu rozporządzenia powołują jedynie art. 175 ust. 1 WE.

2. 

Niniejsza sprawa przekazana Trybunałowi stanowi ostatni z przejawów długotrwałego konfliktu pomiędzy z jednej strony Komisją a Parlamentem Europejskim i Radą z drugiej strony co do posługiwania się art. 133 WE i 175 ust. 1 WE jako podstawą prawną aktów wspólnotowych realizujących cele środowiskowe za pomocą środków dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów. Znaczące w tej sprawie orzecznictwo, przynajmniej na poziomie bardziej szczegółowym, nie ułatwia wyjaśnienia sprawy. Strona pozwana jest nawet zdania, że jest ono w tej dziedzinie obarczone wewnętrzną sprzecznością, a w każdym razie jest źródłem argumentów przemawiających tak za jedną, jak i za drugą z tez prezentowanych w niniejszej sprawie. W konsekwencji strony wniosły, na podstawie art. 44 ust. 3 akapit drugi regulaminu Trybunału, o rozpoznanie sprawy przez wielką izbę.

3.

Rada podnosi na wstępie zarzut niedopuszczalności skargi z tego względu, że Komisja, wbrew wymogom art. 38 ust. 1 lit. c) regulaminu Trybunału, nie wskazała szczegółowo w skardze, które z przepisów zaskarżonego rozporządzenia winny, jej zdaniem, znajdować podstawę prawną w art. 133 WE, a które z nich w art. 175 ust. 1 WE, oraz w określonych przypadkach nie wskazała tych spośród nich, dla których podstawą prawną winny być oba postanowienia traktatu.

4.

Zasadność zarzutu niedopuszczalności nie jest jednak tak oczywista, jak twierdzi strona pozwana. Skarga Komisji streszcza podniesione zarzuty i jest sformułowana w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny, aby umożliwić Radzie przygotowanie obrony, a Trybunałowi wydanie orzeczenia w sprawie. Przedstawia ona w istocie przyczyny, dla których Komisja jest zdania, że zostały spełnione wskazane w orzecznictwie przesłanki posłużenia się podwójną podstawą prawną. Artykuł 38 ust. 1 lit. c) regulaminu Trybunału nie wymaga, by Komisja wskazała, które spośród przepisów zaskarżonego rozporządzenia wynikają z jednej lub drugiej podstawy prawnej. W każdym razie Komisja stwierdziła w skardze, że art. 175 ust. 1 WE został słusznie przyjęty jako podstawa prawna większość przepisów zaskarżonego rozporządzenia, jednakże przepisy tytułów IV i VI, które dotyczą przemieszczania odpadów (przywozu, wywozu i tranzytu) do i z państw trzecich, winny były znaleźć podstawę prawną w art. 133 WE.

5.

Należy na wstępie wyjaśnić, że kontrowersyjna kwestia wyboru adekwatnej podstawy prawnej nie ma w niniejszej sprawie znaczenia czysto formalnego, w którym to przypadku podniesiony zarzut stwierdzenia nieważności byłby bezskuteczny.

6.

Można z pewnością argumentować, że wskazana kontrowersja nie rzutuje na równowagę instytucjonalną, skoro bez względu na wybór art. 175 ust. 1 WE jako podstawy prawnej aktu czy też dodanie do niego również art. 133 WE pozostawia procedurę legislacyjną w odniesieniu do spornego rozporządzenia bez zmian. Oba postanowienia wymagają bowiem kwalifikowanej większości głosów w obrębie Rady. Prawdą jest, że art. 175 WE przewiduje procedurę współdecydowania oraz że art. 133 WE w związku z art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE nie przyznaje Parlamentowi żadnego prawa udziału w procesie decyzyjnym. Wydaje się jednak, iż analiza orzecznictwa Trybunału wskazuje na pewną preferencję co do postanowienia włączającego jak najściślej Parlament do procesu stanowienia aktu, która winna być decydująca wobec wyboru pomiędzy dwoma podstawami prawnymi, których cele są realizowane w ten sam sposób ( 3 ). Jeśliby podążać za tą logiką, preferencja ta winna również decydować o wyborze przeprowadzanej procedury w przypadku zastosowania dwojakiej podstawy prawnej, z których każda przewiduje inny proces decyzyjny ( 4 ). Mimo faktu, że mam poważne wątpliwości co do zasadności preferencji przyznanej procedurom decyzyjnym zwiększającym istotnie udział Parlamentu ( 5 ), wydaje mi się trudne, aby proponować na tym etapie podważanie takiego podejścia, mając na uwadze fakt, że wspomniana linia orzecznictwa została niedawno potwierdzona ( 6 ). Innymi słowy, zakładając nawet, że przedsięwzięta analiza prowadziłaby do wniosku, że rzeczywiście art. 133 WE winien być dodany do art. 175 ust. 1 WE – przyjętego jako wyłączna podstawa prawna spornego rozporządzenia, to mimo to procedura współdecydowania, przewidziana tym ostatnim postanowieniem traktatu, pozostałaby procedurą stosowną do stanowienia tego aktu. Skoro jednak naruszenie prawa, na jakie powołuje się strona skarżąca co do wyboru podstawy prawnej, nie miało wpływu na zastosowaną procedurę stanowienia aktu, nie mogło również determinować jego treści ( 7 ).

7.

Niemniej jednak wybór pomiędzy art. 133 i art. 175 WE ma poważne reperkusje w zakresie podziału kompetencji pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi, ponieważ pierwszy z nich przyznaje wyłączne kompetencje Wspólnocie, drugi natomiast przewiduje podział kompetencji. Wybór art. 175 ust. 1 WE jako jedynej podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia powoduje zatem ograniczenie kompetencji Wspólnoty, z którego wynikają uprawniania państw członkowskich, w tym uprawnienia legislacyjne w zakresie wywozu i przywozu odpadów, przy założeniu jednak że, i w takim zakresie jak podobne inicjatywy państw członkowskich nie naruszają przepisów wspólnotowych ustanowionych w tej dziedzinie. Zdaniem Komisji wykonanie takich uprawnień nadanych państwom członkowskim prowadziłoby bez wątpienia do zakłócenia konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami państw członkowskich na rynkach zewnętrznych oraz do perturbacji na rynkach wewnętrznych Wspólnoty.

8.

Jedyny zarzut powołany na poparcie żądania stwierdzenia nieważności rozporządzenia dotyczy błędnego wybory podstawy prawnej – podczas gdy prawodawca wspólnotowy oparł zaskarżone rozporządzenie wyłącznie na art. 175 WE, Komisja twierdzi, że przepis ten powinien być uzupełniony powołaniem art. 133 WE.

9.

Ustosunkowując się do takiej argumentacji, należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu wspólnotowego musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których należą w szczególności cel i treść aktu ( 8 ). Jeżeli sporny akt realizuje dwojaki cel lub ma tego rodzaju elementy składowe, winien co do zasady zostać oparty na podstawie prawnej, która odpowiada celowi aktu lub jego składnikom uznanym za główne lub dominujące ( 9 ).

10.

Jedynie tytułem wyjątku, jeśli tylko zostało ustalone, że akt realizuje jednocześnie kilka celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, a żaden z tych celów lub elementów nie ma charakteru drugorzędnego lub pośredniego w stosunku do pozostałych, akt taki należy oprzeć na różnych, odpowiednich podstawach prawnych ( 10 ). Niemniej jednak nawet zakładając, że sporny akt realizuje jednocześnie wiele celów lub składa się z dwóch elementów, równorzędnych i nierozłącznie związanych, posłużenie się podwójną podstawą prawną jest wyłączone w dwóch przypadkach: jeżeli wybrana podwójna podstawa prawna jest zawarta w przepisie traktatu WE i przepisie traktatu UE ( 11 ) oraz gdy procedury przewidziane dla obu tych podstaw są ze sobą niezgodne oraz gdy kumulacja podstaw prawnych może ograniczać prawa Parlamentu ( 12 ).

11.

Opierając się na tym orzecznictwie, Komisja twierdzi, że zaskarżone rozporządzenie zawiera tak jeśli chodzi o jego cel, jak i treść dwa nierozłącznie ze sobą związane elementy składowe – jeden dotyczący wspólnej polityki handlowej, drugi jest związany z polityką środowiskową, wobec czego wymaga dwojakiej podstawy prawnej. Twierdzi ona w tym zakresie, że sporny akt nie ma wyłącznie na celu uregulowania kwestii przewozu odpadów w ramach Wspólnoty dla celów czysto środowiskowych, ale że zawiera on w tytułach IV i VI szczegółowe przepisy w zakresie handlu odpadami z państwami trzecimi, dotyczące przywozu do Wspólnoty odpadów pochodzących z państw trzecich, wywozu do państw trzecich odpadów ze Wspólnoty oraz tranzytu przez Wspólnotę odpadów pochodzących lub z przeznaczeniem w państwie trzecim. Podsumowując, innymi słowy, mając na uwadze, że sporne rozporządzenie reguluje również kwestie przemieszczania odpadów pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi, art. 133 WE powinien był zostać dodany do art. 175 WE jako podstawa prawna aktu.

12.

Pierwsza wątpliwość, jaką rodzi argumentacja Komisji, dotyczy możliwości wyjątkowego posłużenia się dwojaką podstawą prawną, w przypadku takim jak w niniejszej sprawie, gdy jeden z przepisów będących źródłem uprawnienia, art. 133 WE, nadaje Komisji wyłączną kompetencję w zakresie stanowienia zaskarżonego aktu, podczas gdy drugi — art. 175 WE, przyznaje jej wyłącznie kompetencję dzieloną. Charakter kompetencji wspólnotowej wpływa w rzeczywistości w istotny sposób na pozostałe kompetencje państw członkowskich. Istnienie wyłącznej kompetencji wspólnotowej wyklucza wszelką interwencję normatywną państw członkowskich, poza uprawnieniem do działania jako zarządca wspólnego interesu w celu uniknięcia luk prawnych w razie gdy prawodawca wspólnotowy zaniecha działania ( 13 ). Natomiast w przypadku istnienia kompetencji dzielonej państwa członkowskie pozostają wolne w zakresie stanowienia prawa w omawianej dziedzinie, jeżeli tylko stanowione przepisy krajowe nie mają wpływu na skuteczność obowiązujących w danej dziedzinie przepisów wspólnotowych ( 14 ). Najlepszym wyrazem połączenia kompetencji legislacyjnych Wspólnoty i państw członkowskich w sytuacji kompetencji dzielonych jest właśnie art. 176 WE, który uprawnia państwa członkowskie, nawet w przypadku istnienia przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie, do stanowienia bardziej rygorystycznych przepisów w zakresie ochrony środowiska, pod jedynym warunkiem że są one zgodne z traktatem. Można zatem, jak to uczyniła Rada, Parlament i Zjednoczone Królestwo w niemniejszej sprawie, zadawać sobie pytanie, czy kompetencja do stanowienia danego aktu może mieć jednocześnie wyłączny i dzielony charakter. Jak w takim razie pozostawiona państwom członkowskim kompetencja legislacyjna w sytuacji kompetencji dzielonej, na mocy której akt wspólnotowy został ustanowiony, może znajdować zastosowanie, jeżeli przywołany akt zostały wydany w ramach wyłącznej kompetencji wspólnotowej?

13.

Trybunał dopuścił możliwość podobnej kumulacji w dwóch sprawach, w których przedmiotem sporu były te same podstawy prawne jak kwestionowane w niniejszej sprawie ( 15 ). Uważna lektura obu orzeczeń wskazuje jednak, że stanowisko Trybunału zostało podyktowane tym, że było możliwe, mimo iż sporne akty zawierają dwa równoważne elementy składowanie rozłącznie ze sobą związane, przeprowadzenie wyraźnej różnicy pomiędzy tym, co w tych aktach wynikało z wyłącznej kompetencji Wspólnoty, przewidzianej w art. 133 WE, a tym, co wchodziło w zakres kompetencji dzielonej nadanej Wspólnocie na mocy art. 175 WE. Tak dzieje się w przypadkach, gdy istnieje możliwość wyróżnienia w akcie przepisów, które opierają się na jednej lub drugiej podstawie prawnej. Jest również wyobrażalna sytuacja, w której jeden i ten sam przepis ma dwojaką podstawę prawną, jeżeli tylko realizują odmienne cele. Jednakże to samo zagadnienie nie może jednocześnie należeć do wyłącznej i dzielonej kompetencji.

14.

W niniejszej sprawie łączne odwołanie do art. 133 WE i 175 WE jako podstawy spornego rozporządzenia jest teoretycznie możliwe. Jak to zostało wcześniej podkreślone, Komisja w istocie wskazała przepisy, której jej zdaniem powinny były opierać się na art. 133 WE, wskazując jednocześnie, że pozostałe z nich zostały słusznie powiązane z art. 175 WE, podczas gdy przepisy tytułów IV i VI, dotyczące przemieszczania odpadów (przywozu, wywozu i tranzytu) z lub do państw trzecich, powinny były znaleźć podstawę prawną w art. 133 WE.

15.

Poza tym nie można wykluczyć dodania art. 133 WE do art. 175 WE z tego względu, że procedury przewidziane przez obie podstawy prawne są ze sobą niezgodne lub że kumulacja dwóch podstaw prawnych ograniczałaby uprawnienia Parlamentu ( 16 ). W istocie, jak już wcześniej podkreślałem ( 17 ), dodanie art. 133 WE, który wyłącza Parlament z procesu decyzyjnego, nie zmienia w żaden sposób znajdującej zastosowanie procedury legislacyjnej. Zgodnie z orzecznictwem procedura współdecydowania przewidziana w art. 175 WE pozostaje podstawą do ustanowienia całości przepisów tego aktu.

16.

Pozostaje ustalić, czy analiza celów i treści spornego rozporządzenia wskazuje, że w istocie zawiera ono elementy z zakresu ochrony środowiska i z zakresu handlu, równorzędne i nierozłącznie związane, z których żaden nie ma charakteru drugorzędnego lub pośredniego w stosunku do pozostałych ( 18 ).

17.

Argumentacja przedstawiona na tę okoliczność przez skarżącą nie przekonuje mnie. Bez wątpienia, jak twierdzi skarżąca, zakres stosowania wspólnej polityki handlowej był zwykle ( 19 ) interpretowany w sposób rozszerzający ( 20 ). Wynika stąd, że akt regulujący handel z państwami trzecimi pozostaje środkiem polityki handlowej, nawet jeśli służy on jednocześnie celom pokrewnym innym dziedzinom, takim jak cel polityki rozwoju ( 21 ), polityki zagranicznej i polityki w zakresie bezpieczeństwa ( 22 ) czy też ochrony środowiska ( 23 ). W ostatniej z wymienionych dziedzin przejawia się to o tyle silniej, iż zgodnie z zasadą integracji wyrażoną obecnie w art. 6 WE (uprzednio art. 130 R ust. 2 WE) wymogi związane z ochroną środowiska winny być włączone w wytyczanie i realizowanie całokształtu polityki i działań wspólnotowych ( 24 ). Fakt, że przepisy spornego rozporządzenia włączają w jego zakres również troskę o zagrożenie środowiskowe, nie oznacza z pewnością, że nie mogą lub nie powinny opierać się na art. 133 WE. Byłoby odmiennie jedynie w przypadku, gdy cel z zakresu ochrony środowiska miałby charakter dominujący, a wymiar handlowy miałby charakter dodatkowy. W takim przypadku ustanowienie spornego aktu nie powinno opierać się na art. 175 ust. 1 WE ( 25 ). W istocie bowiem wynika tak z analizy przedmiotu i celu zaskarżonego rozporządzenia, jak i z jego kontekstu, że wymiar środowiskowy ma charakter dominujący.

18.

Należy na wstępnie zaznaczyć, że sporne rozporządzenie bezsprzecznie realizuje cel przede wszystkim środowiskowy. Pierwszy motyw tego rozporządzenia potwierdza, że „[g]łównym i najważniejszym celem i przedmiotem niniejszego rozporządzenia jest ochrona środowiska”. Dalsza część preambuły rozporządzenia potwierdza tę przesłankę. Poza motywem 16 i 19 tego rozporządzenia, które odnoszą się do dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego, wszystkie pozostałe motywy preambuły przejawiają mniej lub bardziej bezpośrednio troskę o zagrożenie dla środowiska. W szczególności motyw 7 kładzie ogólny nacisk na „potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi”. W ten sam sposób motyw 42 przypomina o celu rozporządzenia, którym jest „zapewnienie ochrony środowiska podczas przemieszczania odpadów”. Nawet we fragmentach dotyczących przywozu lub wywozu odpadów w ramach Wspólnoty lub ze Wspólnoty troska o zagrożenie dla środowiska jest wszechobecna. W ten sam sposób motyw 28 odnotowuje, że „[w] celu ochrony środowiska w objętych nim państwach” konieczne jest wyjaśnienie zakresu obowiązywania zakazu wywozu ze Wspólnoty odpadów niebezpiecznych przeznaczonych do odzysku w państwie, którego nie obowiązuje decyzja Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Podobnie motyw 33 podkreśla, że gospodarka odpadami przywożonymi do Wspólnoty powinna odbywać się, w trakcie całości przewozu, „bez powodowania niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi i bez stosowania procesów albo metod, które mogą szkodzić środowisku”.

19.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżonego rozporządzenia, Komisja twierdzi, że jego tekst zawiera szczegółowe uregulowanie handlu zewnętrznego z państwami trzecimi, że przepisy, jakie formułuje, odnoszą się również do przywozu odpadów pochodzących z państw trzecich do Wspólnoty, do wywozu odpadów ze Wspólnoty do państw trzecich oraz do tranzytu odpadów przez terytorium Wspólnoty na trasie z lub do państwa trzeciego. Również w tym zakresie wchodzi ono w zakres wspólnej polityki handlowej.

20.

Niemniej jednak przedmiotem omawianego rozporządzenia jest ustanowienie obowiązków w zakresie dokonywania zgłoszeń, procedury i kontroli w dziedzinie przemieszczania odpadów w taki sposób, by tego rodzaju przemieszczanie odbywało się we właściwych warunkach gwarantujących ochronę środowiska. Obowiązki te zostały sformułowane w przepisach tytułu II rzeczonego rozporządzenia i mogą zostać podsumowane następująco. Na mocy art. 3 ust. 1 przemieszczanie wszelkich odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania, jak również przemieszczanie odpadów wymienionych w załączniku IV do zaskarżonego rozporządzenia, które mają zostać poddane procesom odzysku, podlega procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody. W ramach wspominanej procedury zgłoszenia i zgody zgłaszający jest zobowiązany do dostarczenia dowodu na okoliczność istnienia umowy zawartej pomiędzy nim a odbiorcą, dotyczącej unieszkodliwiania lub odzysku zgłoszonych odpadów (art. 4 ust. 4 i 5 zaskarżonego rozporządzenia) oraz do ustanowienia gwarancji finansowej lub równoważnego ubezpieczenia pokrywającego koszty przewozu, procesów odzysku lub unieszkodliwiania oraz koszty składowania danych odpadów (art. 4 ust. 5 i 6 zaskarżonego rozporządzenia). W przypadku zgłoszenia przewozu odpadów właściwy organ, powołując się na podstawy o charakterze zasadniczo środowiskowym wymienione w art. 11 i 12 zaskarżonego rozporządzenia, może przedstawić warunki wyrażenia zgody na zgłoszone przemieszczanie lub zgłosić wobec niego uzasadniony sprzeciw (art. 9–12 zaskarżonego rozporządzenia). Przepisy art. 22–25 zobowiązują zgłaszającego do odbioru odpadów w przypadku braku możliwości realizacji przemieszczenia zgodnie z planem lub przemieszczania niezgodnego z prawem, przewidując zasady w zakresie kosztu odbioru.

21.

Odnosząc się do zewnętrznych aspektów spornego rozporządzenia, wystarczy odnotować, że wywóz odpadów ze Wspólnoty, przywóz odpadów do Wspólnoty i tranzyt odpadów przez jej terytorium, o ile nie jest zakazany rozporządzeniem z powodów dotyczących ochrony środowiska, podlega tym samym procedurom kontrolnym, na podstawie odpowiednio przepisów tytułów IV, V i VI ww. rozporządzenia.

22.

Wreszcie art. 49 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia przewiduje obowiązek po stronie wytwórcy, zgłaszającego oraz innych przedsiębiorstw zaangażowanych w przemieszczanie odpadów lub ich odzysk albo unieszkodliwienie podjęcia „działań niezbędnych dla zapewnienia, że wszelkie odpady, które przesyłają, są zagospodarowane bez narażania zdrowia ludzkiego oraz w sposób racjonalny ekologicznie przez cały okres przemieszczania oraz odzysku i unieszkodliwiania”, kładąc nacisk na jednorodność całego systemu kontroli i najważniejszy cel – ochronę środowiska. Powyższy obowiązek ma w istocie zastosowanie nie tylko do przemieszczania odpadów w granicach Wspólnoty ale również w przypadku wywozu i przywozu odpadów do Wspólnoty.

23.

Oczywiście procedura zgłoszenia i uprzedniej pisemnej zgodny na przemieszczanie odpadów stanowi sedno systemu ustanowionego spornym rozporządzeniem. W istocie bowiem procedura ta jest bardzo podobna do procedury udzielania wcześniejszej zgody, która została uznana przez Trybunał za „typowy instrument polityki w dziedzinie środowiska naturalnego” ( 26 ). Co więcej, z tego właśnie względu Komisja uznała, że jako że system ten jest przewidziany w przepisach tytułu II rozporządzenia w celu regulowania, po pierwsze, przemieszczania odpadów wewnątrz Wspólnoty, stosowną podstawą prawną jest art. 175 ust. 1 WE. Skoro na mocy przepisów tytułów IV–VI system ten znajduje zastosowanie mutatis mutandis do przemieszczania odpadów poza granice Wspólnoty, przyznaję, że napotykam na trudności w zdefiniowaniu, z jakich względów ten sam przepis dotyczący kontroli nie miałby dłużej na celu ochrony przed zagrożeniami dla środowiska, jakie mogą powodować omawiane przemieszczenia. Odwrotnie, jeżeli połączy się analizę Komisji, zgodnie z którą system ustanowiony winien być postrzegany jako regulacja handlu zewnętrznego odpadami, wchodząc w ten sposób w zakres wspólnej polityki handlowej, należałoby logicznie uznać, że stosowany do przemieszczeń opadów poza granice Wspólnoty ten sam system zmierza do zapewnienia swobodnego przepływu wspomnianych odpadów i winien w związku z tym zostać oparty na art. 95 WE, a nie na art. 175 WE.

24.

Co prawda, jak słusznie przypomina Komisja, odpady stanowią towary w rozumieniu art. 28 WE i z tego powodu mogą być przedmiotem umów handlowych ( 27 ). Mimo że procedury kontrolne ustanowione rozporządzeniem znajdują zastosowanie do wymiany handlowej dotyczącej odpadów, a zatem mogą na nią oddziaływać, nie oznacza to jednak, że ich przedmiotem jest promocja, ułatwianie lub regulowanie wspomnianej wymiany handlowej. W związku z powyższym nie sposób podważyć twierdzenia, opartego na analizie celu i treści rozporządzenia, iż jest ono instrumentem, który zmierza przede wszystkim do zagwarantowania ochrony środowiska, a skutki, jakie rodzi w dziedzinie handlu, mają wyłącznie charakter uboczny i pośredni. Również rozszerzająca wykładnia pojęcia wspólna polityka handlowa nie może tym bardziej podważyć powyższego twierdzenia ( 28 ). Przedmiotem omawianego rozporządzenia nie jest określanie cech, jakie powinny posiadać odpady w celu ich nieograniczonego obrotu, ale dostarczenie zharmonizowanego systemu procedur, które mogą ograniczyć cyrkulację odpadów w celu zapewnienia ochrony środowiska ( 29 ). Podążając za wykładnią Komisji, należy stwierdzić, że szczególne przepisy traktatu dotyczące ochrony środowiska byłyby pozbawione znaczenia w przeważającej części, ponieważ ustalenie faktu, iż działanie wspólnotowe może oddziaływać na wymianę handlową, skutkowałoby tym, że planowany środek wchodziłby w zakres wspólnej polityki handlowej ( 30 ).

25.

W każdym razie zakładając nawet, że twierdzenie Komisji, zgodnie z którym przepisy tytułów IV, V i VI spornego rozporządzenia wchodzą w zakres wspólnej polityki handlowej, było prawdziwe, dodanie art. 133 WE jako podstawy prawnej nie byłoby uzasadnione, ponieważ charakter dominujący przeznaczenia lub elementu składowego aktu winien być oceniany w kontekście celu i treści spornego aktu w całości ( 31 ). W istocie bowiem analiza ogółu przepisów zaskarżonego rozporządzenia ujawniła dominujący charakter jego wymiaru środowiskowego.

26.

Na tym polega właściwa różnica pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą Energy Star ( 32 ). Koordynacja programów oznakowania dotyczących wydajności energetycznej wyposażenia biur na podstawie porozumienia będącego przedmiotem sporu w tej sprawie zmierzała w pierwszym rzędzie do ułatwienia handlu tym wyposażeniem, pozwalając producentom, którzy zamierzali wprowadzać to wyposażenie do obrotu na rynku amerykańskim i wspólnotowym, na posługiwanie się, na mocy procedury wzajemnego uznawania zgłoszeń, wspólnym logo w celu identyfikacji wobec konsumentów pewnych towarów odpowiadających wspólnym specyfikacjom w zakresie wydajności energetycznej. Obniżenie zużycia energii spodziewane wskutek zmiany rzeczywistego postępowania producentów i konsumentów, które spowodował ten program, stanowiło jedynie skutek pośredni.

27.

Skarżąca wierzy jednak, iż może wesprzeć prawdziwość swego twierdzenia, powołując rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w związku z wyborem podstawy prawnej decyzji w sprawie przyjęcia konwencji rotterdamskiej ( 33 ) oraz rozporządzenia wykonawczego w stosunku do tej konwencji ( 34 ). Przytoczona umowa międzynarodowa ustanowiła procedurę zgody po uprzednim poinformowaniu w stosunku do niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych i pestycydów bardzo podobną do procedur kontrolnych przewidzianych spornym rozporządzeniem. Trybunał ponadto uznał tę procedurę za „typowy instrument polityki w dziedzinie środowiska naturalnego” ( 35 ). Mimo to Trybunał orzekł, że posłużenie się dwojaką podstawą prawną w postaci art. 133 WE i 175 WE było konieczne.

28.

Argumentowi Komisji można przeciwstawić wybór podstawy prawnej dokonany przy sporządzeniu protokołu z Kartaginy, wobec której Trybunał uznał za stosowne odwołanie się wyłącznie do art. 175 WE w odniesieniu do wdrożenia bardzo podobnej procedury kontroli dotyczącej organizmów żywych zmodyfikowanych genetycznie, która również jest postrzegana jako „typowy instrument polityki w dziedzinie środowiska naturalnego” ( 36 ). Należy zatem przyznać, podobnie jak między innymi Rada i Zjednoczone Królestwo, że istnieje sprzeczność pomiędzy oboma rozwiązaniami. Niniejsza sprawa przekazana pod obrady wielkiej izby jest okazją, aby sprzeczność tę ostatecznie rozstrzygnąć.

29.

Uważna lektura orzeczeń wydanych w obu sprawach dotyczących konwencji rotterdamskiej umożliwia jednakże rozstrzygnięcie tej sprzeczności, która jest wyłącznie pozorna. Cokolwiek się myśli o zasadności przyjętego w niej rozwiązania ( 37 ), należy zwrócić uwagę, że aby uzasadnić odwołanie do podwójnej podstawy prawnej – art. 133 WE i 175 WE, Trybunał pokreślił wyraźny związek ustanowiony przez konwencję rotterdamską pomiędzy handlem a środowiskiem naturalnym, skoro procedura kontrolna przewidziana w jej przepisach znajduje zastosowanie wyłącznie do niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych i pestycydów, będących przedmiotem handlu międzynarodowego, a jej stosowanie jest uregulowane przepisami normującymi bezpośrednio handel tymi produktami. Związek tego rodzaju nie występuje w protokole z Kartaginy, ponieważ mechanizm kontrolny ustanowiony na mocy tego protokołu znajduje zastosowanie do działalności związanej z traktowaniem organizmów żywych zmodyfikowanych genetycznie, a więc nie tylko do ich transgranicznego przemieszczania w celach handlowych ( 38 ).

30.

W niniejszej sprawie bowiem procedura uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody ustanowiona mocą spornego rozporządzenia nie reguluje wyłącznie przemieszczania odpadów poza granice Wspólnoty. Dotyczy ona w pierwszej kolejności i przede wszystkim przemieszczania odpadów wewnątrz Wspólnoty. Należy zatem wywieść wniosek w świetle obu rozstrzygnięć wydanych odpowiednio w sprawie protokołu z Kartaginy i w sprawach dotyczących konwencji rotterdamskiej, że zaskarżone rozporządzenie zawiera przede wszystkim elementy środowiskowe, przy jednoczesnym braku dostatecznie wyraźnego związku pomiędzy handlem a środowiskiem naturalnym. Analiza tak jego celu, jak i przedmiotu wskazuje, że nie zmierza ono do uregulowania handlu odpadami, co zapewnia, że przemieszczanie odpadów dokonuje się w warunkach zgodnych z ochroną środowiska. W konsekwencji prawodawca wspólnotowy słusznie przyjął art. 175 WE jako wyłączną podstawę prawną rozporządzenia.

31.

Kontekst stanowi również element, który należy uwzględnić w celu dokonania oceny adekwatności wybranej podstawy prawnej aktu ( 39 ). Wniosek wyciągnięty z analizy przedmiotu i celu zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z którym rozporządzenie to winno opierać się wyłącznie na art. 175 WE, potwierdza badanie kontekstu, w który akt ten się wpisuje.

32.

Po pierwsze zaskarżone rozporządzenie zostało ustanowione w celu zastąpienia i aktualizacji rozporządzenie Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar ( 40 ), którym się w znacznym zakresie inspiruje. Rozporządzenie to natomiast zostało oparte na art. 130 S EWG (który stał się po zmianie art. 175 WE), a Trybunał na podstawie skargi Parlamentu, który domagał się, by akt ten został oparty łącznie na art. 100 A (po zmianie — art. 95 WE) i art. 113 EWG (który stał się po zmianie art. 133 WE), wyraźnie uznał adekwatność tej postawy prawnej ( 41 ). Wprawdzie z powodów związanych z ograniczeniem prawa Parlamentu do wniesienia skargi Trybunał orzekł jedynie co do wymiaru wewnątrzwspólnotowego rozporządzenia nr 259/93 i nie poddał badaniu kwestii, czy elementy tego rozporządzenia dotyczące przemieszczania odpadów pomiędzy Wspólnotą i państwami trzecimi uzasadniałyby dodanie art. 113 EWG. Niemniej jednak fakt, że elementy składowe rozporządzenia dotyczące przemieszczania odpadów wewnątrz Wspólnoty zostały słusznie oparte na art. 130 S, a nie na art. 100 A, przemawia przeciw adekwatności łącznego odwołania się do art. 113 WE, ponieważ rozporządzenie nr 259/93 ograniczyło się, podobnie jak rozporządzenie sporne w niniejszej sprawie, zaledwie do włączenia do zakresu przepisów regulujących kontrolę przemieszczania odpadów wewnątrz Wspólnoty, które zostały wydane na podstawie art. 130 S, przemieszczania odpadów również poza jej granice.

33.

Po drugie zaskarżone rozporządzenia ma również na celu wykonanie zobowiązań wynikających z konwencji dotyczących kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów niebezpiecznych w celu ich unieszkodliwienia, podpisanej w Bazylei w dniu 22 marca 1989 r. (zwanej dalej „konwencją bazylejską”). Nie budzi sprzeciwu fakt, że podstawowym przedmiotem tej konwencji jest „racjonalne ekologiczne gospodarowanie” odpadami w celu ochrony zdrowia ludzi i środowiska naturalnego, poprzez zmniejszanie wytwarzania niebezpiecznych odpadów każdorazowo, gdy jest to możliwe, i poprzez ścisłą kontrolę ich składowania, przemieszczania, obróbki, ponownego wykorzystania, recyklingu, ich odzysku i ostateczne unieszkodliwiania za pomocą „zintegrowanego podejścia opartego na cyklu życia” odpadów. W konsekwencji przywołana konwencja została zawarta w imieniu Wspólnoty decyzją Rady ( 42 ) opartą na art. 130 S EWG i sklasyfikowana jako wielostronne porozumienie w sprawie ochrony środowiska przez Światową Organizację Handlu (WTO). Niesłusznie zatem Komisja w celu umniejszenia znaczenia tego precedensu podkreśla różnice pomiędzy konwencją bazylejską a zaskarżonym rozporządzeniem, podnosząc, że konwencja dotyczy wyłącznie unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, podczas gdy rozporządzenie odnosi się do wszystkich rodzajów odpadów, bez względu na to, czy są one niebezpieczne, czy nie, oraz czy są one przeznaczone do unieszkodliwienia, czy do odzysku. Jak słusznie zwróciły uwagę rządy brytyjski i francuski, bardziej uważna lektura tekstu przytoczonej konwencji, w szczególności art. 2 ust. 4 i załącznika IV wskazuje, że wbrew temu, co sugeruje jej tytuł, ma ona jednoczesne zastosowanie do następujących po przemieszczeniu obróbki odpadów, polegającej na ich odzysku, recyklingu, odzysku lub ponownego wykorzystania, a nie wyłącznie unieszkodliwiania. W każdym razie fakt, że zaskarżone rozporządzenie stosuje się również do odpadów innych niż niebezpieczne i do odpadów przeznaczonych do odzysku, nie nadaje mu charakteru handlowego, osłabiając jego charakter środowiskowy, skoro odpady jakiegokolwiek rodzaju są z natury szkodliwe dla środowiska ( 43 ).

34.

Wprawdzie znaczenie tych precedensów może zostać zakwestionowane z tego powodu, że praktyka instytucjonalna nie ma mocy uchylającej w stosunku do przepisów traktatu i nie może w związku z tym tworzyć precedensów wiążących instytucje Wspólnoty co do wyboru stosownej podstawy prawnej ( 44 ) oraz że określenie podstawy prawnej aktu winno zostać dokonane przy uwzględnieniu jego treści i celu, a nie z uwagi na podstawę prawną wybraną przy stanowieniu innych aktów wspólnotowych posiadających, jak w niniejszym przypadku, podobne cechy ( 45 ). Niemniej jednak, o ile w rzeczywiści praktyka instytucji nie determinuje wyboru podstawy prawnej ze szkodą dla wyników analizy celu i treści spornego aktu, o tyle może stanowić znaczący czynnik w kontekście, w który się dany akt wpisuje, wspierając wybór podstawy prawnej wynikającej z badania jego celu i treści. W ten też sposób Trybunał wyraźnie uzasadnił wybór dwojakiej podstawy prawnej w postaci art. 133 WE i 175 WE rozporządzenia (WE) nr 304/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. dotyczącego wywozu i przywozu niebezpiecznych chemikaliów ( 46 ) faktem, iż stanowił on wykonanie na planie wspólnotowym konwencji rotterdamskiej, która zgodnie z wyrokiem wydanym tego samego dnia ( 47 ) również powinna mieć dwojaką podstawę prawną, i poprzez uwzględnienie oczywistej zbieżności pomiędzy przepisami obu aktów ( 48 ). Tym samym Trybunał wyraźnie potwierdził wybór art. 95 WE jako podstawy prawnej dyrektywy, który wynikał z analizy jej celu i treści, stwierdzając, że dyrektywa ta zmieniła dyrektywę wcześniej obowiązującą, opartą na tym samym przepisie ( 49 ). W niniejszej sprawie, jak zostało wykazane, zaskarżone rozporządzenie zmierza do wykonania konwencji bazylejskiej i przejmuje w znacznej części przepisy rozporządzenia nr 259/93, które zastępuje.

35.

Z powodów wskazanych powyżej proponuję, aby Trybunał oddalił skargę Komisji o stwierdzenie nieważności rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.