Sprawa C‑244/05
Bund Naturschutz in Bayern eV i in.
przeciwko
Freistaat Bayern
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43/EWG – System ochrony przed umieszczeniem siedliska w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty
Streszczenie wyroku
Środowisko naturalne – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43 – Specjalne obszary ochrony
(dyrektywa Rady 92/43, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1)
Przed umieszczeniem terenu w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przyjmowanym przez Komisję zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia środków ochrony odpowiednich dla zachowania ekologicznego charakteru terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym tej instytucji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 92/43.
Ten system właściwej ochrony wymaga nie tylko, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów, lecz również tego, by podjęły one zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkie środki niezbędne dla uniknięcia takich ingerencji.
W istocie Komisja powinna mieć pewność, że dysponuje wyczerpującą listą terenów, które mogą być wybrane jako specjalne obszary ochrony, ponieważ ich utworzenie ma na celu stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej. Wynika z tego, że w chwili, w której Komisja będzie podejmować swoją decyzję, tereny wyznaczone przez państwa członkowskie powinny znajdować się w stanie, na podstawie którego dokonano oceny naukowej potencjalnych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Gdyby tak nie było, istniałoby niebezpieczeństwo zafałszowania wspólnotowego procesu decyzyjnego, który opiera się nie tylko na całości terenów zgłoszonych przez państwa członkowskie, ale również charakteryzuje się ekologicznymi porównaniami między różnymi terenami zaproponowanymi przez państwa członkowskie, a Komisja nie byłaby w stanie wypełnić swojego zadania w rozpatrywanej dziedzinie.
Ponadto, ponieważ zgodnie z etapem 1 załącznika III do dyrektywy charakter ekologiczny terenu wyznaczonego przez właściwe władze krajowe odzwierciedla wiele kryteriów oceny, które są tam wyraźnie wskazane, państwa członkowskie nie mogą zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenu wyznaczonego na podstawie wspomnianych kryteriów. Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy dana ingerencja niesie niebezpieczeństwo bądź to istotnego zmniejszenia powierzchni terenu, bądź zniknięcia gatunków o znaczeniu priorytetowym żyjących na tym terenie, bądź też w końcu doprowadzenia do zniszczenia terenu lub zniweczenia jego cech charakterystycznych.
(por. pkt 41, 42, 44–47, 51 oraz pkt 1 i 2 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 14 września 2006 r.(*)
Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 92/43/EWG – System ochrony przed umieszczeniem siedliska w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty
W sprawie C‑244/05
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy) postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2005 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 czerwca 2005 r., w postępowaniu:
Bund Naturschutz in Bayern e.V.,
Johann Märkl i in.,
Angelika Graubner-Riedelsheimer i in.,
Friederike Nischwitz i. in.,
przeciwko
Freistaat Bayern,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), P. Kūris, G. Arestis i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,
sekretarz: B. Fülöp, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 kwietnia 2006 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Bund Naturschutz in Bayern eV. przez U. Kalteneggera i P. Rottnera, Rechtsanwälte,
– w imieniu J. Märkla przez C. Deiβlera i A. Schwemera, Rechtsanwälte,
– w imieniu F. Nischwitz przez A. Lehnersa i E. Schönefeldera, Rechtsanwälte,
– w imieniu Freistaat Bayern przez prof. M. Dausesa, G. Schlappa i M. Wigeta, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez M. Van Beeka i M. Heller, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 maja 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, str. 7, zwanej dalej „dyrektywą”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Bund Naturschutz in Bayern eV. i 23 innymi osobami (zwanymi dalej „skarżącymi”) a Freistaat Bayern dotyczącego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowy autostrady.
Dyrektywa
3 Zgodnie z motywem szóstym dyrektywy „w celu odtworzenia lub zachowania siedlisk przyrodniczych i gatunków, objętych zakresem zainteresowania Wspólnoty, we właściwym stanie ochrony, konieczne jest wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej zgodnie z wyznaczonym harmonogramem”.
4 Artykuł 3 dyrektywy stanowi:
„1. Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.
Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG.
2. Każde państwo członkowskie bierze udział w tworzeniu Natury 2000 proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde państwo członkowskie wyznacza, zgodnie z art. 4, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych w ust. 1.
[…]”.
5 Artykuł 4 dyrektywy ma brzmienie następujące:
„1. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. […]
Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu. […]
2. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z pięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Państwa członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3. Wykaz określony w ust. 2 sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.
4. Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej […] wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony […].
5. Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.
6 Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie tworzą dla specjalnych obszarów ochrony konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.
7 Artykuł 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy stanowi:
„2. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4. Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
8 Zgodnie z art. 11 dyrektywy obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, str. 1) w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, gdy ta ostatnia data jest późniejsza.
9 Zgodnie z art. 11 dyrektywy państwa członkowskie prowadzą nadzór nad stanem ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, o których mowa w art. 2, ze szczególnym uwzględnieniem typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Przepisy krajowe
10 Ustawa o drogach federalnych (Bundesfernstraßengesetz) określa między innymi wymogi dotyczące budowy tej kategorii dróg.
11 Paragraf 17 tej ustawy stanowi:
„1. Budowa lub modyfikacja dróg federalnych jest uzależniona od uprzedniego zatwierdzenia planu. Przy zatwierdzaniu planu należy uwzględnić interesy publiczne i prywatne, na które ma wpływ dane przedsięwzięcie, wraz z oddziaływaniem na środowisko.
[…]”.
12 Paragraf 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody i kształtowaniu krajobrazu (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege) ma brzmienie następujące:
„W rozumieniu niniejszej ustawy za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty uważa się tereny umieszczone w wykazie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 92/43/EWG, nawet jeżeli nie zostały jeszcze uznane za tereny chronione w rozumieniu niniejszej ustawy”.
13 Ustawa ta przewiduje w art. 32–38 środki w celu ochrony europejskiej sieci ekologicznej „Natura 2000”.
14 Paragraf 33 tej samej ustawy wprowadza w tym celu procedurę wyboru terenów, które mogą być następnie uwzględnione przez Komisję. Ustęp 5 zdanie pierwsze pkt l tego paragrafu stanowi:
„Jeżeli teren został zgłoszony […]
[…]
1. wszelkie przedsięwzięcia, działania, zmiany lub zakłócenia, które mogą prowadzić do poważnego naruszenia składników o zasadniczym znaczeniu dla funkcji ochronnych terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty, są zakazane do czasu objęcia tego terenu ochroną […]”.
15 Artykuł 13b ust. 1 zdanie pierwsze bawarskiej ustawy o ochronie przyrody, kształtowaniu krajobrazu i rekreacji na wolnym powietrzu (Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur) ma brzmienie następujące:
„Tereny mające znaczenie dla Wspólnoty podlegają ochronie jako specjalne obszary ochrony zgodnie art. 4 ust. 4 dyrektywy 92/43/EWG […]”.
16 Artykuł 13c tej ustawy przewiduje:
„1. Zabrania się zmian lub zakłóceń, które mogą wywierać istotny wpływ na składniki o zasadniczym znaczeniu dla funkcji ochronnych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty lub europejskich obszarów ochrony ptactwa. Działania, o których mowa w poprzednim zdaniu, są zakazane na terenach stanowiących przedmiot uzgodnień, jeżeli mogą wywierać istotny wpływ na ich biotopy lub gatunki o priorytetowym znaczeniu.
2. Zakazane są projekty, które indywidualnie lub w połączeniu z innymi projektami lub planami mogą wywierać istotny wpływ na składniki o zasadniczym znaczeniu dla funkcji ochronnych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty lub europejskich obszary ochrony ptactwa.
3. Plany, które indywidualnie lub w połączeniu z innymi planami lub projektami mogą wywierać istotny wpływ na tereny mające znaczenie dla Wspólnoty lub europejskie obszary ochrony ptactwa, powinny uwzględniać funkcje ochronne i cel zachowania tych obszarów.
[…]”.
17 Artykuł 48 tej samej ustawy stanowi:
„1. Urzędnikom i przedstawicielom organów ochrony przyrody, bawarskiego krajowego urzędu ochrony środowiska oraz gmin dozwolony jest wstęp na teren nieruchomości w celu dokonania ustaleń niezbędnych do realizacji zadań wynikających z tej ustawy; zezwolenie to obejmuje również członków komitetów doradczych ochrony przyrody w ramach przygotowania i przeprowadzenia posiedzeń. Niniejszy przepis znajduje zastosowanie w szczególności do przygotowania i realizacji środków przewidzianych w tej ustawie oraz do przeprowadzenia pomiarów, badania gruntu i podobnych działań. […]
2. Organy ochrony przyrody lub jednostki […] w celu zapewnienia tymczasowej ochrony obszarów i obiektów chronionych mogą do czasu wydania rozporządzeń wykonawczych […] ogłosić w drodze rozporządzenia lub zarządzenia indywidualnego zakazy zmian […] na okres do dwóch lat, jeżeli istnieje niebezpieczeństwo, że zmiany te mogłyby zagrozić planowanemu objęciu ochroną; termin ten może zostać przedłużony o kolejny rok, jeżeli będzie to uzasadnione szczególnymi okolicznościami. Nie można wprowadzać takiego środka, jeżeli właściwy organ ochrony przyrody lub właściwa jednostka nie prowadzi jednocześnie lub bezpośrednio po tym postępowania w sprawie ostatecznego objęcia ochroną.
3. Od chwili zgłoszenia [obszaru ochrony] do chwili wejścia w życie rozporządzenia w sprawie ochrony zakazane są przez okres maksymalny jednego roku wszelkie zmiany w planowanych obszarach ochrony przyrody, o ile w rozporządzeniach lub zarządzeniach indywidualnych, o których mowa w ust. 2, nie zostanie postanowione inaczej. Zgodne z prawem wykorzystanie gruntów w chwili zgłoszenia pozostaje bez zmian. W zgłoszeniu należy poinformować o tym skutku”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i pytania prejudycjalne
18 Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym sprzeciwia się budowie odcinka Forstinning-Pastetten nowej autostrady A 94 München-Mühldorf-Simbach-Pocking. W planie zapotrzebowania na drogi federalne połączenie to zostało zakwalifikowane jako „priorytetowe”.
19 W ramach planowania tej budowy przedmiot sporu stanowi odcinek od miejscowości Forstinning. Istniejąca droga federalna B 12, w korytarzu której projektowana jest większa część budowy nowej autostrady A 94, przebiega przez wieś Haag (zwana dalej „odcinkiem Haag”).
20 Decyzją z dnia 7 marca 2002 r. rząd Górnej Bawarii zatwierdził projekt budowy odcinka Forstinning-Pastetten autostrady A 94, mający 6,2 km długości, rezygnując z odcinka Haag na rzecz odcinka przebiegającego bardziej na północ przez wieś Dorfen (zwanego dalej „odcinkiem Dorfen”). Wybór odcinka Dorfen powoduje, że autostrada A 94 przecina m.in. rzeki Hammerbach i Isen oraz ich dopływy Lappach, Goldach i Rimbach.
21 W niniejszym przypadku chodzi o części obszarów, które w dniu 29 września 2004 r. zostały wyznaczone przez władze niemieckie jako obszary, które mogą zostać wybrane jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Obszary te oznaczone są w sposób następujący:
– Strogn, Hammerbach, Kollinger Bach (DE 7637-371),
– dolina rzeki Isen i jej dopływów (DE 7739-371),
– kolonie nocka na pogórzu Dolnej Bawarii (DE 7839-371).
22 Zgodnie z danymi ekologicznymi dotyczącymi tych obszarów zarówno na obszarze DE 7637-371, jak i na obszarze DE 7739-371 występuje typ siedliska przyrodniczego wymieniony w załączniku I do dyrektywy pod oznaczeniem „Lasy aluwialne z Alnus glutinosa oraz Fraxinus excelsior”.
23 Ponadto w obszarze odcinka Haag władze niemieckie wyznaczyły następujący dodatkowy obszar ochrony:
– Ebersberger und Grosshaager Forst (las Ebersberg i Grosshaag), DE 7837-371.
24 Sąd krajowy, do którego odwołali się skarżący, zaznacza, że uchylenie decyzji zatwierdzającej z dnia 7 marca 2002 r., którego skarżący ci żądają, jest możliwe wyłącznie, jeżeli miałyby miejsce nieodwracalne błędy w ocenie lub naruszenie prawa wspólnotowego, w szczególności jeżeli należałoby przyjąć, że sporny plan oddziałuje w sposób istotny na obszary ochrony zgłoszone w celu uznania ich za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
25 W tych okolicznościach Bayerischer Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Jakiego systemu ochrony wymaga art. 3 ust. 1 dyrektywy 92/43 w związku z motywem szóstym tej dyrektywy oraz uwzględniając wynikający z art. 10 akapit drugi WE zakaz podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu, w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał w dniu 13 stycznia 2005 r. w sprawie C‑117/03, dla terenów, które mogą zostać określone jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, w szczególności tych terenów, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub gatunki o znaczeniu priorytetowym, zanim zostaną one umieszczone w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przyjętym przez Komisję zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 21 tej dyrektywy?
2) Jaki wpływ na ten system ochrony ma okoliczność, że wspomniane tereny zostały już umieszczone w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 92/43
3) Czy krajowy system ochrony wspomnianych terenów przewidziany w art. 48 ust. 2 [..] [bawarskiej ustawy o ochronie przyrody, kształtowaniu krajobrazu i rekreacji na wolnym powietrzu] spełnia wymogi prawa wspólnotowego określone w art. 3 ust. 1 dyrektywy 92/43 w związku z motywem szóstym tej dyrektywy oraz uwzględniając wynikający z art. 10 akapit drugi WE zakaz podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu?
26 W ramach rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu Verwaltungsgerichtshof staje przed pytaniem, czy będący przedmiotem zdefiniowania system ochrony stanowi system podlegający prawu wspólnotowemu, czy też to państwa członkowskie powinny zapewnić ochronę wyznaczonych obszarów poprzez działania wyłącznie w ramach krajowego systemu ochrony. Od odpowiedzi na to pytanie zależą bowiem zasady i kryteria oraz faktyczne warunki, na podstawie których należałoby ocenić przewidywane ingerencje związane ze spornym planem.
27 Verwaltungsgerichtshof zaznacza, że nie można wykluczyć, iż plan ten będzie oddziaływał w istotny sposób na typ siedliska o znaczeniu priorytetowym „lasy aluwialne”. Stwierdza on, że w niniejszym przypadku planowany odcinek wielokrotnie przebiega przez spójny system aluwialny (Isen i jej dopływy) niejako „przecinając” go w ten sposób. Należy również uwzględnić oddziaływanie na ten teren hałasu, spalin, cieni rzucanych przez wiadukty, osuszeń pod mostami, substancji toksycznych emitowanych z drogi oraz wprowadzenia nietypowych gatunków roślin w trakcie budowy.
28 Verwaltungsgerichtshof podnosi w końcu, że określenie stopnia przewidywanego oddziaływania na obszar przeznaczony do umieszczenia w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty zależy również od tego, czy dyrektywa wymaga wzmocnienia ochrony takiego obszaru przed wpisaniem go do tego wykazu.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego i drugiego
29 W pytaniach tych, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zwraca się o udzielenie odpowiedzi na to, jaki system ochrony znajduje zastosowanie do terenów, które zostały wyznaczone przez właściwe władze krajowe w celu uznania ich za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, ale które wymagają jeszcze decyzji Komisji, zanim zostaną umieszczone we właściwym dla nich wykazie.
30 Uściślając, sąd krajowy podnosi kwestię z jednej strony prawnej natury rozpatrywanego systemu ochrony oraz z drugiej strony jego cech materialnych.
31 Należy przypomnieć po pierwsze, że procedura wyznaczania terenów w celu umieszczenia ich w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty uregulowana jest w przepisach art. 3 i 4 dyrektywy.
32 Jak wynika z art. 3 ust. 2 dyrektywy, decyzja właściwych władz krajowych w sprawie wyznaczenia terenu, który może zostać elementem europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony, stanowi pierwszy etap procedury tworzenia sieci „Natura 2000”.
33 W tych ramach należy dokonać ocen naukowych i podjąć decyzje w sprawie wyznaczenia siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, w szczególności siedlisk o znaczeniu priorytetowym, uwzględniając kryteria wyboru określone w załączniku III dyrektywy.
34 W dalszym przebiegu tej procedury zadaniem Komisji jest opracowanie na podstawie wspomnianych kryteriów, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, obejmującego w szczególności tereny, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych lub jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
35 Jeżeli chodzi o poziom ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji, należy przypomnieć, że na podstawie art. 4 ust. 5, dyrektywy system ochrony specjalnych obszarów ochrony przewidziany w art. 6 ust. 2, 3 i 4 tej dyrektywy znajduje zastosowanie wobec danego terenu od chwili umieszczenia go zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy w przyjętym przez Komisję wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
36 Wynika z tego, jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C‑117/03 Dragaggi i in., Rec. str. I‑167, pkt 25, że środki ochrony przewidziane w art. 6 ust. 2–4 dyrektywy są wymagane jedynie w odniesieniu do terenów umieszczonych w wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
37 Trybunał stwierdził jednak w pkt 26 tego wyroku, że nie wynika z tego, iż państwa członkowskie nie mają obowiązku ochrony terenów od chwili zaproponowania ich na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy w wykazie krajowym przekazanym Komisji jako terenów, które mogą być określone jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.
38 Trybunał stwierdził na tej podstawie w pkt 29 tego wyroku, że odnośnie do terenów, które mogą być określone jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty i które umieszczone zostały w wykazach krajowych przekazanych Komisji, wśród których mogą znajdować się w szczególności tereny obejmujące typy siedlisk przyrodniczych lub gatunki o znaczeniu priorytetowym, państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie dyrektywy do przyjęcia środków ochrony „odpowiednich” dla zachowania danego znaczenia ekologicznego.
39 Ponieważ sąd krajowy zwraca się o interpretację obowiązku podjęcia takich „odpowiednich” środków ochrony, a konkretnie o kryteria stosowania systemu ochrony terenów wyznaczonych przez właściwe władze krajowe, należy przypomnieć, że Trybunał orzekł w wyroku z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie C‑371/98 First Corporate Shipping, Rec. str. I‑9235, pkt 22 i 23, że w celu opracowania projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który może prowadzić do utworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony, Komisja powinna dysponować wyczerpującą listą terenów, które na płaszczyźnie krajowej mają istotne znaczenie ekologiczne dla zamierzonego przez dyrektywę celu zachowania siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Jedynie bowiem w ten sposób można osiągnąć wskazany w art. 3 ust. 1 dyrektywy cel zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony danych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków w ich naturalnym zasięgu na całości europejskiego terytorium państw członkowskich.
40 Trybunał stwierdził ponadto w pkt 23 tego wyroku, że uwzględniając fakt, iż państwo członkowskie po sporządzeniu krajowego wykazu terenów nie jest w stanie dokładnie i szczegółowo znać sytuację siedlisk w innych państwach członkowskich, nie może ono ze swej strony eliminować terenów posiadających na płaszczyźnie krajowej istotne znaczenie ekologiczne dla celu zachowania siedlisk, nie zagrażając w ten sposób realizacji tego celu na płaszczyźnie wspólnotowej.
41 W konsekwencji Komisja powinna mieć pewność, że dysponuje wyczerpującą listą terenów, które mogą być wybrane jako specjalne obszary ochrony, ponieważ ich utworzenie ma na celu stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej. Wynika z tego również, że w chwili, w której Komisja będzie podejmować swoją decyzję, tereny wyznaczone przez państwa członkowskie powinny znajdować się w stanie, na podstawie którego dokonano oceny naukowej potencjalnych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
42 Gdyby bowiem tak nie było, istniałoby niebezpieczeństwo zafałszowania wspólnotowego procesu decyzyjnego, który opiera się nie tylko na całości terenów zgłoszonych przez państwa członkowskie, ale również charakteryzuje się ekologicznymi porównaniami między różnymi terenami zaproponowanymi przez państwa członkowskie, a Komisja nie byłaby w stanie wypełnić swojego zadania w rozpatrywanej dziedzinie.
43 Należy dodać, że zgodnie z załącznikiem III etap 2 pkt 1 dyrektywy „[w]szystkie tereny wskazane przez państwa członkowskie w etapie 1, które zawierają typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, są uważane za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty”. Tereny te należy zatem umieścić w wykazie, który powinna przyjąć Komisja.
44 W świetle powyższych rozważań państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia w odniesieniu do terenów wyznaczonych do umieszczenia w wykazie wspólnotowym środków ochrony odpowiednich dla zachowania ekologicznego charakteru tych terenów.
45 Należy przypomnieć w tym względzie, że zgodnie z załącznikiem III etap 1 dyrektywy charakter ekologiczny terenu wyznaczonego przez właściwe władze krajowe powinien odzwierciedlać wskazane tam kryteria oceny, to jest stopień reprezentatywności typu siedliska przyrodniczego, jego powierzchnię, strukturę, funkcje, wielkość i zagęszczenie populacji gatunków żyjących w obrębie terenu, cechy siedliska, które są ważne dla danych gatunków, stopień odizolowania populacji gatunków żyjących w obrębie terenu oraz wartość terenu dla ochrony typu siedliska i danych gatunków.
46 Państwa członkowskie nie mogą zatem zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenu wyznaczonego na podstawie wspomnianych kryteriów. Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy dana ingerencja niesie niebezpieczeństwo bądź to istotnego zmniejszenia powierzchni terenu, bądź zniknięcia gatunków o znaczeniu priorytetowym żyjących na tym terenie, bądź też w końcu doprowadzenia do zniszczenia terenu lub zniweczenia jego cech charakterystycznych.
47 Na pytanie pierwsze i drugie należy zatem odpowiedzieć, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów.
W przedmiocie trzeciego pytania
48 Pytaniem tym sąd krajowy zmierza do uzyskania wykładni prawa wspólnotowego odnośnie sposobu wprowadzenia omawianego powyżej systemu ochrony.
49 Jeżeli chodzi o wprowadzenie systemu ochrony znajdującego zastosowanie do rozpatrywanych terenów, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w tym celu.
50 Znajdujące zastosowanie szczegółowe zasady proceduralne określone są przez wewnętrzny porządek prawny poszczególnych państw członkowskich, pod warunkiem jednakże, że nie są one mniej korzystne niż te, które rządzą podobnymi sytuacjami o charakterze krajowym oraz że nie czynią w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonania uprawnień przyznanych przez wspólnotowy porządek prawny (zob. podobnie w szczególności wyroki z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C‑312/93 Peterbroeck, Rec. str. I‑4599, pkt 12 i z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C‑78/98 Preston i in., Rec. str. I‑3201, pkt 31).
51 W konsekwencji na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym. Do sądu krajowego należy ocena, czy ma to miejsce.
W przedmiocie kosztów
52 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) System właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów.
2) Państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym. Do sądu krajowego należy ocena, czy ma to miejsce.
Podpisy
*Język postępowania: niemiecki.