Sprawa T-166/98
Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl i in.
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Wspólna organizacja rynku wina – Rozporządzenie (EWG) nr 2499/82 – Pomoc wspólnotowa – Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga na bezczynność – Skarga o odszkodowanie
Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (druga izba) z dnia 23 listopada 2004 r. II–0000
Streszczenie wyroku
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty zaskarżalne – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Instytucja nieposiadająca kompetencji do przyjęcia wnioskowanego aktu – Wyłączenie – Odrzucenie wniosku o zmianę przepisu rozporządzenia – Brak legitymacji procesowej
(traktat WE, art. 173 (obecnie, po zmianie, art. 230 WE); rozporządzenie Komisji nr 2499/82)
2. Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu
(regulamin Sądu, art. 44 § 1 lit. c))
3. Skarga na bezczynność – Osoby fizyczne i prawne – Zaniechania podlegające zaskarżeniu – Zaniechanie Komisji w zakresie uwzględnienia wniosku o wypłatę pomocy rzekomo należnej na podstawie rozporządzenia nr 2499/82 – Niedopuszczalność
(traktat WE, art. 175 akapit trzeci (obecnie art. 232 akapit trzeci WE); rozporządzenie Komisji nr 2499/82)
4. Skarga na bezczynność – Osoby fizyczne i prawne – Akt objęty wnioskiem – Rozporządzenie – Niedopuszczalność
(traktat WE, art. 175 (obecnie art. 232 WE))
5. Skarga o odszkodowanie – Przedmiot – Wniosek o odszkodowanie zarzucający sprzeczność z prawem decyzji wydanej przez jedno z państw członkowskich w trakcie stosowania regulacji wspólnotowej – Rozporządzenie nr 2499/82 – Pomoc wspólnotowa dla prewencyjnej destylacji wina stołowego – Wybór państwa członkowskiego dotyczący stosowania procedury przewidzianej w art. 9 tego rozporządzenia dla celów wypłaty tej pomocy – Brak mechanizmu gwarantującego wypłatę pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika – Niezgodność z prawem dotycząca samego rozporządzenia nr 2499/82 – Odpowiedzialność jednej z instytucji wspólnotowych za zarzucaną niezgodność z prawem
(traktat WE, art. 215 akapit drugi (obecnie art. 288 akapit drugi WE); rozporządzenie Komisji nr 2499/82, art. 8 i art. 9)
6. Skarga o odszkodowanie – Charakter autonomiczny – Uprzednie wyczerpanie krajowych środków odwoławczych – Wyjątek – Brak możliwości uwzględnienia przez sad krajowy powództwa o zapłatę w przypadku braku przepisu wspólnotowego zezwalającego właściwym podmiotom krajowym na wypłatę dochodzonych kwot – Dopuszczalność skargi złożonej bez wyczerpania krajowych środków odwoławczych
(traktat WE, art. 178 i art. 215 akapit drugi (obecnie art. 235 WE i art. 288 akapit drugi WE))
7. Skarga o odszkodowanie – Autonomia w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność – Granice – Skarga o odszkodowanie mogąca prowadzić do skutku porównywalnego ze skutkami innych środków odwoławczych – Dopuszczalność
(traktat WE, art. 178 (obecnie art. 235 WE))
8. Skarga o odszkodowanie – Termin przedawnienia – Rozpoczęcie biegu – Odpowiedzialność wynikająca z faktu przyjęcia aktu normatywnego – Data wystąpieniem szkodliwych skutków tego aktu
(traktat WE, art. 178 i art. 215 akapit drugi (obecnie art. 235 WE i art. 288 akapit drugi WE); Statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 46)
9. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego – Artykuł 9 rozporządzenia nr 2499/82 – Pomoc wspólnotowa dla prewencyjnej destylacji wina stołowego – Brak mechanizmu gwarantującego wypłatę pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika – Naruszenie zakazu bezpodstawnego wzbogacenia – Naruszenie zasady niedyskryminacji
(traktat WE, art. 178 i art. 215 akapit drugi (obecnie art. 235 WE i art. 288 akapit drugi WE); rozporządzenie Komisji nr 2499/92)
1. Aktami, na które można wnieść skargę o stwierdzenie nieważności, są jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne, które mogą naruszyć interes prawny skarżącego, wpływając w sposób istotny na jego sytuację prawną.
Nie ma to miejsca w przypadku aktów stanowiących o odrzuceniu wniosku, gdy dana instytucja nie posiada kompetencji do przyjęcia wnioskowanego aktu, a zatem odrzucenie nie ma charakteru ostatecznego.
Tak samo skarga na decyzję Komisji dotyczącą odmowy dokonania z mocą wsteczną zmiany aktu wspólnotowego jest niedopuszczalna, jeżeli żądana zmiana ma zostać przyjęta w formie rozporządzenia o charakterze generalnym, ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącego.
(por. pkt 64, 76)
2. Ponieważ zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu Sądu skarga powinna określać przedmiot sporu, a zatem żądania zmierzające do stwierdzenia nieważności aktów innych niż ten, który został zaskarżony, na których się on oparł bądź też które były z nim powiązane, a które nie zostały wskazane, wobec braku wystarczającej precyzji muszą zostać uznane za niedopuszczalne.
(por. pkt 79)
3. Ponieważ Komisja nie ma kompetencji do uwzględnienia wniosku producentów wina o wypłatę na ich rzecz pomocy rzekomo należnej na podstawie rozporządzenia nr 2499/82 ustanawiającego przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/83, skarga na bezczynność skierowana przeciwko takiemu zaniechaniu jest niedopuszczalna. W istocie Komisji nie można zarzucać, iż zaniechała wydania aktu skierowanego do skarżących innego niż zalecenie lub opinia w rozumieniu art. 175 akapit trzeci traktatu (obecnie art. 232 akapit trzeci WE).
(por. pkt 70, 81)
4. Jednostki, które nie są uprawnione do zaskarżania legalności aktu prawodawczego, nie są również uprawnione do wniesienia do Trybunału skargi na bezczynność przeciwko nieprzyjęciu tego samego aktu, po skierowaniu do instytucji wspólnotowej wezwania do jego wydania.
(por. pkt 82)
5. Ponieważ system płatności pomocy przewidziany w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 ustanawiającego przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/83 nie gwarantuje, zwłaszcza w przypadku upadłości gorzelnika, pośredniej wypłaty producentom pomocy zawartej w minimalnej cenie skupu za wino dostarczone temu gorzelnikowi i przedestylowane zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, a zatem ewentualna niezgodność z prawem polegająca na braku gwarancji skorzystania z tej pomocy na rzecz producentów wynika bezpośrednio z luki prawnej rozporządzenia nr 2499/82, a nie z wyboru przyjętego przez dane państwo członkowskie, na podstawie art. 8 tego rozporządzenia, na rzecz systemu pośredniej płatności pomocy, o którym mowa w owym art. 9. Wynika z tego, że rzeczona niezgodność z prawem dotyczy samego rozporządzenia, a nie zachowania danego państwa członkowskiego, które ograniczyło się do prawidłowego wykonania tego rozporządzenia. Dlatego jest za nią odpowiedzialna Komisja, która wydała przedmiotowe rozporządzenie.
(por. pkt 109–112)
6. O ile prawdą jest, iż skargę o odszkodowanie należy rozpatrzyć w kontekście całości systemu ochrony prawnej jednostki, a zatem jej dopuszczalność może być uzależniona w pewnych przypadkach od wyczerpania krajowych środków odwoławczych, o tyle koniecznym jest jednak, aby te krajowe środki odwoławcze gwarantowały w sposób skuteczny ochronę osób zainteresowanych, które twierdzą, że ich prawa zostały naruszone przez akty instytucji wspólnotowych i aby mogły one doprowadzić do naprawy dochodzonej szkody.
W tym kontekście dopuszczalność skargi o odszkodowanie nie może być uzależniona od wyczerpania krajowych środków odwoławczych, jeżeli nieważność zaskarżonej regulacji wspólnotowej została stwierdzona wyrokiem wydanym przez Trybunał w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 177 traktatu WE (obecnie art. 234 WE), sądy krajowe nie mogą bowiem uwzględnić powództwa o zapłatę – lub innego odpowiedniego powództwa – bez uprzedniej interwencji prawodawcy wspólnotowego, ze względu na brak przepisu wspólnotowego zezwalającego właściwym władzom krajowym na wypłatę dochodzonych kwot. W istocie w takiej sytuacji byłoby sprzeczne nie tylko z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i wymogami ekonomki procesowej, lecz również warunkiem dotyczącym istnienia skutecznego krajowego środka odwoławczego, gdyby zainteresowane osoby zmuszone były do wyczerpania krajowej drogi prawnej przed wniesieniem skargi o odszkodowanie.
(por. pkt 115–117)
7. Skarga o odszkodowanie stanowi autonomiczny środek odwoławczy, mający szczególną funkcję w ramach systemu środków odwoławczych i podporządkowany przesłankom dostosowanym do jego szczególnego przedmiotu. Ma ona na celu naprawienie szkody spowodowanej przez instytucję wspólnotową. Gdyby zatem przyjąć, że skarga o odszkodowanie jest niedopuszczalna z tego względu, iż mogłaby prowadzić, przynajmniej w odniesieniu do skarżących, do skutku porównywalnego ze skutkami skargi o stwierdzenie nieważności lub skargi na bezczynność, byłoby to sprzeczne z autonomicznością tej skargi oraz ze skutecznością systemu środków odwoławczych ustanowionego w traktacie. Wyłącznie w przypadku, gdyby skarga o odszkodowanie zmierzała w rzeczywistości do uchylenia indywidualnej decyzji skierowanej do skarżących, która stała się prawomocna – wobec czego miałaby ona ten sam przedmiot i ten sam skutek co skarga o stwierdzenie nieważności – mogłaby zostać uznana za nadużycie proceduralne.
(por. pkt 122)
8. Termin przedawnienia dla skarg z tytułu odpowiedzialności pozaumownej instytucji Wspólnoty, przewidziany w art. 46 Statutu Trybunału Sprawiedliwości, może rozpocząć bieg dopiero wtedy, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki, od których zależy obowiązek naprawienia szkody, a mianowicie: wystąpienie niezgodnego z prawem zachowania instytucji wspólnotowych, rzeczywista szkoda i istnienie związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem a dochodzoną szkodą. Przesłanka nieuniknionej szkody jest spełniona, jeżeli szkoda jest nieuchronna i przewidywalna z wystarczającą pewnością, nawet jeżeli nie można jej jeszcze dokładnie oszacować.
Wynika z tego, że jeżeli chodzi odpowiedzialność Wspólnoty wynikającą z aktu normatywnego, przedawnienie nie może rozpocząć biegu przed wystąpieniem szkodliwych skutków tego aktu i w konsekwencji przed chwilą, w której zainteresowani ponieśli nieuniknioną szkodę. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczyna bieg w chwili, w której skarżący jest w stanie rzeczywiście zdać sobie sprawę z tej szkody, gdyż jawi się ona jako nieuchronna i przewidywalna.
(por. pkt 129–131, 145, 149, 154)
9. Nie przewidując w systematyce rozporządzenia nr 2499/82, ustanawiającego przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/83, uwzględnienia w systemie pomocy wspólnotowej, przewidzianym w art. 9 tego rozporządzenia, mechanizmu gwarantującego jej wypłatę producentom w przypadku upadłości gorzelnika, Komisja w sposób oczywisty i poważny przekroczyła granice swobodnego uznania.
W rzeczywistości rzeczony system jest oczywiście sprzeczny z ogólną zasadą prawa wspólnotowego zakazu bezpodstawnego wzbogacenia, ponieważ nie posiada on żadnego mechanizmu, który mógłby zagwarantować wypłatę pomocy wspólnotowej producentom, którzy wypełnili wszystkie swoje zobowiązania i dokonali destylacji w terminach określonych w tym rozporządzeniu.
Ponadto w przypadku upadłości gorzelnika, wybór między procedurami przewidzianymi w art. 9 i 10 rozporządzenia nr 2499/82 w zakresie wypłaty pomocy wspólnotowej wprowadza nierówność traktowania w zależności od państwa członkowskiego w odniesieniu do gwarancji wypłaty tej pomocy danym producentom, chociaż pomoc ta jest im należna co do zasady na mocy znajdującej zastosowanie regulacji wspólnotowej. Taka różnica nie jest obiektywnie uzasadniona zróżnicowaniem danych sytuacji, gdyż nie dotyczy ona warunków przyznania pomocy na destylację prewencyjną, lecz wyłącznie procedur administracyjnych tego przyznania, a zatem nie może być tłumaczona różnicami dotyczącymi sytuacji producentów wina lub bardziej ogólnie sytuacją sektorów wina w różnych państwach członkowskich.
W konsekwencji rozporządzenie nr 2499/82 wyczerpuje znamiona naruszenia zasady niedyskryminacji i zasady zakazu bezpodstawnego wzbogacenia, co pociąga za sobą odpowiedzialność pozaumowną Wspólnoty za szkody spowodowane przez instytucje.
(por. pkt 157, 161, 172–174, 176)
WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba)
z dnia 23 listopada 2004 r.
Wspólna organizacja rynku wina – Rozporządzenie (EWG) nr 2499/82 – Pomoc wspólnotowa – Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga na bezczynność – Skarga o odszkodowanie
W sprawie T‑166/98
Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl, z siedzibą w Dolianova (Włochy),
Cantina Trexenta Soc. coop. rl, z siedzibą w Senorbì (Włochy),
Cantina sociale Marmilla – Unione viticoltori associati Soc. coop. rl, z siedzibą w Sanluri (Włochy),
Cantina sociale S. Maria La Palma Soc. coop. rl, z siedzibą w Santa Maria La Palma (Włochy),
Cantina sociale del Vermentino Soc. coop. rl Monti-Sassari, z siedzibą w Monti (Włochy),
reprezentowane przez adwokatów C. Dorego i G. Dore, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
skarżący,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, początkowo reprezentowanej przez F. Ruggeri Laderchiego i A. Alves Vieira, następnie przez A. Alves Vieira i L. Visaggio, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 173 i 175 traktatu WE (obecnie art. 230 i 232 WE) – odpowiednio i alternatywnie – nieważności pisma Komisji z dnia 31 lipca 1998 r. odmawiającego skarżącym bezpośredniej wypłaty pomocy na destylację prewencyjną w roku winiarskim 1982/1983 oraz niezgodności z prawem bezczynności Komisji lub ewentualnie, na podstawie art. 178 traktatu WE (obecnie art. 235 WE), żądanie naprawienia szkody poniesionej rzekomo przez skarżące w wyniku zachowania Komisji,
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (druga izba),
w składzie, J. Pirrung, prezes, A.W.H. Meij i N.J. Forwood, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozpraw w dniu 14 września 2000 r. i 10 lutego 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
1 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 337/79 z dnia 5 lutego 1979 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wina (Dz.U. L 54, str. 11) zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2144/82 z dnia 27 lipca 1982 r. (Dz.U. L 227, str. 1) stanowi w art. 11 ust. 1, że w każdym roku gospodarczym może zostać otwarta prewencyjna destylacja wina stołowego oraz wina nadającego się do produkcji wina stołowego.
2 Zgodnie z motywem szóstym rozporządzenia nr 2144/82, w celu podniesienia dochodów danych producentów należy przyznać im na określonych warunkach gwarantowaną cenę minimalną na wino stołowe i w tym celu umożliwić producentowi w szczególności dostawy wina stołowego jego produkcji do destylacji po gwarantowanej cenie minimalnej lub podjąć na ich rzecz wszelkie inne odpowiednie działania.
3 W dniu 15 września 1982 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 2499/82 ustanawiające przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/83 (Dz.U. L 267, str. 16).
4 Artykuł 1 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że producenci, którzy zamierzają oddać winno do destylacji na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 337/79, zobowiązani są zawrzeć z zatwierdzoną gorzelnią umowy dostawy i przedłożyć je narodowej agencji interwencyjnej. Artykuł 1 ust. 3 tego samego rozporządzenia ze zmianami stanowi, że umowy te są skuteczne na podstawie tego rozporządzenia, pod warunkiem zatwierdzenia ich najpóźniej do dnia 20 marca 1983 r. przez agencję interwencyjną państwa członkowskiego, w którym wino znajdowało się w chwili zawarcia umowy.
5 Artykuł 21 ust. 1 rozporządzenia nr 2499/82 ze zmianami nakładał na państwa członkowskie obowiązek informowania Komisji najpóźniej do 15 kwietnia 1983 r. o ilościach wina podanych w zatwierdzonych umowach.
6 Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 2499/82, wino może być poddane destylacji wyłącznie po zatwierdzeniu odnoszącej się do niego umowy lub oświadczenia.
7 Artykuł 5 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia określa minimalną cenę skupu wina dostarczanego do destylacji.
8 Zgodnie z motywem ósmym rozporządzenia nr 2499/82, cena ta normalnie nie pozwala na sprzedaż na warunkach rynkowych produktów otrzymanych z tej destylacji. W konsekwencji w rozporządzeniu przewidziany został mechanizm kompensacji polegający na wypłacaniu przez agencję interwencyjną pomocy, której kwota określona jest w art. 6 akapit pierwszy i drugi tego rozporządzenia.
9 Zgodnie z motywem jedenastym wspomnianego rozporządzenia, należy przewidzieć, aby zagwarantowana producentom cena minimalna była im wypłacana co do zasady w terminach pozwalających na osiągnięcie zysku porównywalnego z zyskiem, jaki osiągnęliby przy sprzedaży komercyjnej. W tych warunkach niezbędnym okazało się ustalenie możliwie szybkiego terminu wypłaty pomocy należnej z tytułu danej destylacji, zapewniając jednocześnie poprzez odpowiedni system zabezpieczeń prawidłowe przeprowadzenie tych operacji. Aby środek ten mógł w pełni spełnić w państwach członkowskich swoje zadanie, należało przewidzieć również sposoby wypłaty pomocy i zaliczek zgodne z systemami administracyjnymi różnych państw członkowskich.
10 Artykuł 8 rozporządzenia nr 2499/82 przewiduje, że dla wypłaty minimalnej ceny zakupu wina i wypłaty pomocy ze strony agencji interwencyjnej państwa członkowskie mogą stosować wedle wyboru jedną z dwóch procedur, o których mowa w art. 9 i 10 tego rozporządzenia. Republika Włoska postanowiła zastosować na swoim terytorium procedurę, o której mowa w art. 9.
11 Artykuł 9 rozporządzenia nr 2499/82 stanowi:
„1. Minimalna cena skupu, określona w art. 5 ust. 1 akapit pierwszy, wypłacana jest przez gorzelnika producentowi najpóźniej w ciągu 90 dni od dostarczenia do gorzelni [całej ilości wina lub w danym przypadku każdej partii wina].
2. Najpóźniej w ciągu 90 dni od przedłożenia dowodu, że cała ilość wina podana w umowie została przedestylowana, agencja interwencyjna wypłaca gorzelnikowi pomoc, o której mowa w art. 6 .
[...]
Gorzelnik zobowiązany jest dostarczyć agencji interwencyjnej dowód, że zapłacił minimalną cenę skupu, o której mowa w art. 5 ust. 1 akapit pierwszy, w terminie określonym w ust. 1. [...] Jeżeli dowód ten nie zostanie dostarczony w ciągu 120 dni od dostarczenia dowodu, o którym mowa w akapicie pierwszym, wypłacone kwoty są odzyskiwane przez agencję interwencyjną [...]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
12 Artykuł 10 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Najpóźniej w ciągu 30 dni od dostarczenia do gorzelni [całej ilości wina lub w danym przypadku każdej partii wina] gorzelnik wypłaca producentowi co najmniej różnicę między minimalną ceną skupu określoną w art. 5 ust. 1 akapit pierwszy a pomocą, o której mowa w art. 6 akapit pierwszy.
2. Najpóźniej w ciągu 30 dni od dostarczenia dowodu, że cała ilość wina podana w umowie została przedestylowana, agencja interwencyjna wypłaca producentowi pomoc, o której mowa w art. 6 [...]”.
13 Artykuł 11 rozporządzenia nr 2499/82 ze zmianami stanowi:
„1. Gorzelnik, w przypadku wskazanym w art. 9, lub producent, w przypadku wskazanym w art. 10, może złożyć wniosek o wypłatę kwoty, która jest równa pomocy określonej w art. 6 akapit pierwszy, tytułem zaliczki, pod warunkiem ustanowienia zabezpieczenia na rzecz agencji interwencyjnej w wysokości 110% tej kwoty.
2. Zabezpieczenie to ustanawiane jest w formie gwarancji udzielonej przez podmiot odpowiadający kryteriom ustalonym przez państwo członkowskie, któremu podlega agencja interwencyjna.
3. Zaliczka wypłacana jest w ciągu 90 dni od dostarczenia dowodu ustanowienia zabezpieczenia i w każdym przypadku po zatwierdzeniu umowy lub oświadczenia.
4. Z zastrzeżeniem art. 13 zabezpieczenie, o którym mowa w ust. 1, zwalniane jest tylko wtedy, gdy najpóźniej do 29 lutego 1983 r. zostanie dostarczony dowód,
– że cała ilość wina podana w umowie została przedestylowana,
– i, jeżeli gorzelnikowi została wypłacona zaliczka, że wypłacił on producentowi minimalną cenę skupu określoną w art. 5 ust. 1 akapit pierwszy [...].
Jeżeli jednak dowody, o których mowa w akapicie pierwszym, zostaną dostarczone po dniu wskazanym w niniejszym ustępie, ale przed 1 czerwca 1984 r., kwota podlegająca zwolnieniu wynosi 80% zabezpieczenia, a różnica ulega przepadkowi.
Jeżeli dowody te nie zostaną dostarczone przed dniem 1 czerwca 1984 r., zabezpieczenie ulega przepadkowi w całości”.
14 Zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 2499/82, jeżeli w przypadku niespodziewanym lub z powodu siły wyższej całość lub partia wina nie może być poddana destylacji, gorzelnik lub producent poinformuje o tym niezwłocznie agencję interwencyjną. W tym przypadku agencja wypłaca pomoc określoną w art. 6 za tę ilość wina, która faktycznie została przedestylowana.
15 Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 z dnia 20 lutego 1978 r. w sprawie uznawania utraconych zabezpieczeń, poręczeń i gwarancji złożonych w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 50, str. 1), zabezpieczenia określone w art. 1, które uległy przepadkowi, są w całości wykorzystane przez służby lub organy płatnicze w państwach członkowskich w celu zmniejszenia wydatków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
16 Skarżące są spółdzielniami winiarskimi produkującymi wino na Sardynii (Włochy). W ramach destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/1983 zawarły one umowy dostawy wina z zatwierdzoną gorzelnią Distilleria Agricola Industriale de Terralba (zwaną dalej „DAI”). Umowy te zostały zatwierdzone przez Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (włoska agencja interwencyjna zwana dalej „AIMA”) zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 2499/82.
17 Z przedłożonych przez skarżące faktur wymieniających wyraźnie kwotę „premii AIMA” („premio AIMA” lub „premio comunitario, a carico della AIMA”) zawartą w minimalnej cenie skupu, która była określona przez rozporządzenie nr 2499/83 i którą DAI zobowiązane było wypłacić za wino dostarczone do destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/1983, wynika, że kwota pomocy wspólnotowej wynosiła 169 328 945 lirów włoskich (ITL) przy minimalnej cenie skupu wynoszącej 247 801 380 ITL obejmującej podatek od wartości dodanej (VAT) w przypadku wina dostarczonego przez Cantina sociale di Dolianova (faktura z dnia 18 kwietnia 1983 r.), 102 145 631 ITL przy minimalnej cenie skupu wynoszącej 149 483 181 ITL wraz z VAT‑em w przypadku wina dostarczonego przez Cantina Trexenta (faktura z dnia 30 kwietnia 1983 r.), 346 391 958 ITL przy minimalnej cenie skupu wynoszącej 506 921 061 ITL wraz z VAT‑em w przypadku wina dostarczonego przez Cantina sociale Marmilla (faktura z dnia 28 lutego 1983 r.), 215 084 906 ITL przy minimalnej cenie skupu wynoszącej 316 505 762 ITL wraz z VAT‑em w przypadku wina dostarczonego przez Cantina sociale Santa Maria La Palma (faktury z dnia 30 marca 1983 r. i 20 kwietnia 1983 r.) i 33 908 702 ITL przy minimalnej cenie skupu wynoszącej 54 812 419 ITL wraz z VAT‑em w przypadku wina dostarczonego przez Cantina sociale del Vermentino (faktura z dnia 10 maja 1983 r.).
18 Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez skarżące, których Komisja nie zakwestionowała, wino zostało dostarczone w okresie od stycznia do marca 1983 r., a destylacja została przeprowadzona w terminie określonym w art. 4 rozporządzenia nr 2499/82. Przewidziany w art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia termin wypłaty minimalnej ceny skupu wina przez gorzelnika upłynął w czerwcu 1983 r., ponieważ ostatnie dostawy wina miały miejsce w marcu 1983 r.
19 W dniu 22 czerwca 1983 r. DAI złożyła do AIM‑y wniosek o wypłatę, na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 2499/82, zaliczki w wysokości pomocy wspólnotowej za wino, które zostało dostarczone między innymi przez skarżące i przedestylowane przez DAI. W tym celu ustanowiła ona wymagane zabezpieczenie wynoszące 110% kwoty pomocy w postaci polisy ubezpieczeniowej wystawionej przez Assicuratrice Edile SpA (zwanej dalej „Assedile”) na rzecz AIM‑y. Zabezpieczenie to opiewało na kwotę 1 169 040 262 ITL.
20 Zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 2499/82 w dniu 10 sierpnia 1983 r. AIMA wypłaciła DAI tytułem zaliczki na pomoc wspólnotową kwotę 1 062 763 876 ITL.
21 Z powodu trudności finansowych DAI w zależności od danego przypadku albo nie dokonała w ogóle płatności, albo dokonała jej jedynie w części na rzecz producentów, wśród nich skarżących, którzy dostarczyli wino przeznaczone do destylacji.
22 W dniu 17 października 1983 r. DAI złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustanowienia zarządu przymusowego przewidzianego przez włoskie prawo upadłościowe. Po przyjęciu tego wniosku przez właściwy w tym przypadku sąd, to jest Tribunale d’Oristano (Włochy), DAI zawiesiła wszelkie płatności włącznie z płatnościami reszty kwot należnych producentom, którzy dostarczyli jej wino.
23 Chociaż AIMA została poinformowana o wszczęciu tego postępowania, zażądała od DAI zwrotu pomocy wspólnotowej z potrąceniem kwot wypłaconych prawidłowo wyżej wymienionym producentom, ze względu na to, że DAI nie dostarczyła jej w terminie określonym w art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 2499/82 dowodu wypłaty innym producentom minimalnej ceny skupu wina w terminie 90 dni od dostarczenia wina do gorzelni przewidzianym w art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponieważ DAI nie zwróciła tej pomocy, AIMA zażądała od Assedile wypłacenia jej kwoty zabezpieczenia.
24 Na wniosek DAI Pretore de Terralba (Włochy) wydał w dniu 26 lipca 1984 r. zarządzenie tymczasowe zakazujące Assedile wypłaty zabezpieczenia na rzecz AIM-y. Wyznaczył on DAI termin 60 dni na wniesienie powództwa w sprawie głównej.
25 We wrześniu 1984 r. DAI skierowała takie powództwo do Tribunale civile [sąd cywilny] w Rzymie (Włochy). Wniosła między innymi o stwierdzenie, że producenci są ostatecznymi odbiorcami zabezpieczenia w granicach kwot, które pozostały im do wypłaty, i ewentualnie, że roszczenia AIM‑y mogą dotyczyć co najwyżej reszty kwoty, której DAI nie wypłaciła jeszcze producentom. DAI podniosła w tym postępowaniu, że wypłaciła producentom około połowy kwoty zaliczki, która została jej wypłacona przez AIM‑ę, nie twierdząc jednak przed tym sądem – co stwierdził on w wyroku z dnia 27 stycznia 1989 r. – że dokonała tych wypłat w terminie przewidzianym w rozporządzeniu nr 2499/88 (zob. niżej pkt 30). Zaproponowała zwrócenie się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi w sprawie wykładni znajdujących zastosowanie regulacji wspólnotowych. Uważa ona, że nie można jej było zarzucać niewypełnienia zobowiązań, ponieważ nie była ona w stanie dokonać całości płatności. Zabezpieczenie było przeznaczone do zagwarantowania wypłaty minimalnej ceny skupu producentom proporcjonalnie do ilości dostarczonych produktów w przypadku niewypełnienia zobowiązań przez gorzelnika. DAI podkreśliła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wspólnotowymi, jeżeli pomoc została zwrócona do AIM‑y, powinna ona była zostać zwrócona następnie właściwemu organowi wspólnotowemu. Szanse producentów, posiadających prawo podmiotowe do wypłaty pomocy, zostałyby w ten sposób przekreślone wskutek działania osoby trzeciej (tj. działania podmiotu innego niż DAI).
26 Assedile i AIMA wystąpiły jako pozwane, a zainteresowani producenci – to jest skarżące, inna spółdzielnia winiarska i konsorcjum spółdzielni winiarskich – przystąpili do sporu jako interwenienci uboczni.
27 Z wyroku sądu cywilnego w Rzymie z dnia 27 stycznia 1989 r. wynika, że zdaniem AIM‑y na dwanaście umów skupu wina zawartych przez DAI i zatwierdzonych zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 2499/82 DAI dostarczyła dowód wypłaty minimalnej ceny skupu zgodnie z przepisami regulacji wspólnotowej jedynie w odniesieniu do trzech producentów na kwotę ogółem 111 602 075 ITL. AIMA podniosła, że z wyjątkiem tych trzech producentów DAI nie wypłaciła producentom minimalnej ceny skupu, a w każdym razie nie dostarczyła dowodu, że płatności tej dokonano w terminie określonym w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2499/82, i w końcu, że nie dostarczyła ona dowodu w terminie określonym w art. 9 ust. 2 tego rozporządzenia. AIMA podkreśliła, że w tym kontekście „na podstawie art. 11 wyżej wymienionego rozporządzenia zabezpieczenie uległo przepadkowi w całości i w konsekwencji producenci, którzy nie otrzymali zapłaty, mogli podnosić swoje roszczenia wyłącznie wobec gorzelni […]”. Wniosła ona wobec tego powództwo wzajemne w celu zasądzenia jej od Assedile zapłaty kwoty zabezpieczenia w wysokości 1 047 084 185 ITL wraz z odsetkami.
28 Interwenienci uboczni w postępowaniu przed sądem cywilnym w Rzymie poparli stanowisko DAI (zob. wyżej pkt 25). Podnieśli oni, że kwoty stanowiące przedmiot zabezpieczenia ustanowionego przez Assedile przysługiwały im proporcjonalnie do ilości dostarczonego wina. Wniosły zatem do tego sądu o stwierdzenie, że Assedile jest zobowiązana wypłacić im kwotę ich niespłaconych wierzytelności przysługujących wobec DAI, powiększoną o rewaloryzację i odsetki oraz ewentualnie o stwierdzenie, że AIMA jest zobowiązana zapłacić im te kwoty. Skarżące podały w szczególności, że kwoty ich niespłaconych wierzytelności wynikające z umów zatwierdzonych zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 2499/82 wynosiły 106 571 589 ITL w przypadku Cantina sociale di Dolianova, 79 483 181 ITL w przypadku Cantina Trexenta, 506 921 061 ITL w przypadku Cantina sociale Marmilla, 192 954 189 ITL w przypadku Cantina sociale Santa Maria La Palma i 54 812 419 ITL w przypadku Cantina sociale del Vermentino.
29 W tym samym czasiem wyrokiem z dnia 27 lutego 1986 r. Tribunale d’Oristano ogłosił upadłość DAI.
30 W wyroku z dnia 27 stycznia 1989 r. sąd cywilny w Rzymie stwierdził:
„Ostatecznie rozporządzenie [...] nr 2499/82 uzależnia prawo do pomocy od przestrzegania ściśle określonych terminów i warunków, ponieważ nieprzestrzeganie tych terminów i warunków prowadzi do konieczności częściowego lub całościowego zwrotu pomocy wypłaconej w drodze zaliczki.
Gorzelnicy są – zgodnie z procedurą przyjętą przez [Republikę Włoską] [przewidzianą w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82] – odbiorcami pomocy, podczas gdy producenci wina i winogron są jej odbiorcami ostatecznymi.
Z powyższego wynika, że przywoływane rozporządzenie nie powoduje trudności w wykładni i że nie ma potrzeby zwracania się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości.
[...]
Jeżeli chodzi o stosunki między Assedile i AIM‑ą, [wystawiona przez Assedile polisa stanowiąca zabezpieczenie] przewiduje w art. 2 ogólnych warunków ubezpieczenia, że Assedile gwarantuje AIM‑ie do wysokości ubezpieczonej kwoty (tj. 1 169 040 262 ITL) zwrot kwot, które byłyby jej ewentualnie należne od strony umowy [DAI] z tytułu zwrotu w całości lub części zaliczki wypłaconej przez AIM‑ę, w przypadku gdyby stwierdzono brak prawa do pomocy nadzwyczajnej na destylację w odniesieniu do całości lub części ilości podanych we wniosku o wypłatę zaliczki lub umowie destylacji.
Zgodnie z art. 3 AIMA powinna skierować do DAI nakaz zwrotu bezpodstawnie otrzymanej kwoty, która jest zobowiązana zapłacić żądaną kwotę w ciągu 15 dni. Jeżeli po upływie tego terminu nakaz nie zostanie wykonany, AIMA może zażądać wypłaty tej kwoty od towarzystwa [Assedile], które jest zobowiązane do dokonania tej płatności w ciągu 15 dni od doręczenia wezwania do zapłaty bez prawa do podnoszenia jakichkolwiek zarzutów.
Na podstawie art. 4 towarzystwo [Assedile] wstępuje w granicach zapłaconej kwoty we wszelkie prawa, zarzuty i powództwa AIM‑y wobec strony umowy i jej następców prawnych.
Wspomniane zapisy umowy są jasne i proste w wykładni: w szczególności jest w nich mowa o tym, że zabezpieczenie jest ustanowione na rzecz AIM‑y, a nie na rzecz innych osób, takich jak producenci, i że wobec tego nie mają oni żadnego roszczenia wobec Assedile do kwoty zabezpieczenia.
Podobnie wyłączenie możliwości podniesienia zarzutów wobec beneficjenta wynika wyraźnie z brzmienia art. 3, który ustanawia dla towarzystwa [Assedile] obowiązek zapłaty w ciągu 15 dni od doręczenia wniosku o płatność beneficjenta, który nie otrzymał zapłaty.
Nawet gdyby przyjąć, że stwierdzenie braku (w całości lub części) prawa do pomocy na destylację stanowi warunek zwrotu płatności, nie ma wątpliwości, że prawo to wygasło ze względu na niezachowanie przez skarżącą DAI terminów i warunków przewidzianych w rozporządzeniu wspólnotowym.
Dowiedziono bowiem, że skarżąca gorzelnia nie wypełniła swoich obowiązków w trojaki sposób: 1) nie wypłaciwszy (co wynika z braku dowodu wypłaty w aktach sprawy) ceny minimalnej producentom z wyjątkiem 110 795 870 ITL; 2) nie wypłaciwszy pomocy producentom w terminie 90 dni od dostarczenia wina do gorzelni (termin ten upłynął w czerwcu 1983 r.) i niezależnie od tego; 3) nie dostarczywszy przed dniem 1 czerwca 1984 r. dowodu, że dokonała płatności. Karą przewidzianą za niewypełnienie tych obowiązków jest przepadek zabezpieczenia w całości.
Poza tym sąd nie może przyjąć przedstawionego przez gorzelnię uzasadnienia dla niedokonania płatności (niemożność dokonania płatności z powodu poddania jej zarządowi przymusowemu i przestrzeganie zasady równości wierzycieli), ponieważ terminy dokonania wspomnianych płatności (czerwiec 1983 r.) i zwrotu pomocy (lipiec 1983 r.) upłynęły przed dniem, w którym został ustanowiony zarząd przymusowy (październik 1983 r.).
[...]
W konsekwencji AIM‑ie przysługuje zwrot na mocy wspomnianych przepisów wspólnotowych kwoty wynoszącej 110% pomocy wypłaconej tytułem zaliczki, z potrąceniem pomocy, której faktyczna wypłata została wykazana, tj. 1 047 084 185 ITL (wynikająca z umów kwota ogółem, której dowodu wypłaty nie dostarczono, powiększona o 10% – tj. 1 046 277 980 ITL – do której należy dodać różnicę między pomocą, której dowód wypłaty został dostarczony, a pomocą wypłaconą tytułem zaliczki – tj. 806 205 ITL).
Należy zauważyć, że DAI nigdy nie kwestionowała tych kwot: twierdzi ona wprawdzie, że wypłaciła producentom około połowę otrzymanej pomocy, ale nie twierdziła ani razu, że wypłaciła tę pomoc w terminach przewidzianych w rozporządzeniu nr 2499/82.
[...]
Nie bez znaczenia jest podkreślenie, że skarżącej gorzelni trudno jest kwestionować fakt, że spółdzielnie winiarskie po dostarczeniu produktów napotkały trudności w realizacji swoich wierzytelności, ponieważ wszczynając postępowanie upadłościowe bezpośrednio po otrzymaniu pomocy wspólnotowej przeznaczonej do wypłaty producentom, znalazła się ona w sytuacji, w której spełnienie zobowiązań umownych stało się niemożliwe.
Spółdzielnie winiarskie – podobnie jak poręczyciel zabezpieczenia, jeżeli zdecyduje się na działanie jako podmiot, który wstąpił w prawa – mogą uzyskać zaspokojenie swoich wierzytelności w ramach postępowania upadłościowego wraz z wszystkimi innymi wierzycielami i z zachowaniem zasady równości wierzycieli”.
31 W dniu 27 września 1989 r. cztery skarżące – z wyjątkiem Cantina sociale del Vermentino – wniosły odwołanie od tego wyroku do Corte d’appello [sądu apelacyjnego] w Rzymie. Wyrokiem z dnia 19 listopada 1991 r. sąd apelacyjny orzekł niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że skarżące nie dostarczyły prawidłowo odwołania do syndyka („la curatela fallimentare”) DAI, lecz do samej DAI znajdującej się w stanie upadłości i że następnie nie ponowiły go prawidłowo w terminie, jaki został im wyznaczony przez sędziego-komisarza („il consigliere istruttore”).
32 W tym czasie w dniu 16 stycznia 1990 r. Assedile wypłaciła AIM‑ie należne kwoty.
33 Wyrokiem z dnia 28 listopada 1994 r. włoski Corte di cassazione [sąd kasacyjny] odrzucił skargę kasacyjną czterech skarżących od wyroku sądu apelacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podniosły w szczególności, że wniosły odwołanie od wspomnianego wyroku sądu cywilnego w Rzymie w celu stwierdzenia nieprawidłowości rozstrzygnięcia wyroku nie w odniesieniu do DAI, lecz wyłącznie w odniesieniu do AIM‑y i Assedile.
34 Wszystkie pięć skarżących zgłosiło prawidłowo swoje wierzytelności wobec DAI w ramach postępowania upadłościowego obejmującego jej majątek.
35 Pismem z dnia 22 stycznia 1996 r. zażądały od AIM‑y uregulowania ich wierzytelności wobec DAI, podnosząc, że AIMA, pobierając zabezpieczenie, wzbogaciła się bezpodstawnie.
36 AIMA odrzuciła to żądanie, podnosząc, że zabezpieczenie jej się należy i że producentom nie przysługuje wobec niej żadne bezpośrednie powództwo w celu realizacji ich wierzytelności wobec DAI.
37 W dniu 16 lutego 1996 r. skarżące pozwały AIM‑ę do Trybunale civile [sąd cywilny] w Cagliari (Włochy) z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia.
38 W dniu 13 listopada 1996 r. skarżące skierowały do Komisji skargę, w której zarzuciły naruszenie przez AIM‑ę regulacji wspólnotowej, w szczególności rozporządzenia nr 2499/82, i zażądały od Komisji między innymi wezwania AIM‑y i Republiki Włoskiej do wypłacenia im kwot, których nie otrzymały z tytułu pomocy wspólnotowej w roku winiarskim 1982/1983.
39 Pismem z dnia 25 czerwca 1997 r. Komisja poinformowała skarżące, że Assedile wypłaciła kwotę zabezpieczenia AIM‑ie w dniu 16 stycznia 1990 r. Dodała przy tym, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 352/78, zabezpieczenia, które uległy przepadkowi, powinny zostać potrącone przez daną agencję interwencyjną od wydatków EFOGR, innymi słowy, że powinny zostać zaksięgowane na rzecz EFOGR. Komisja zaznaczyła, że jej służby przeprowadzą konieczne dochodzenie, w szczególności w AIM‑ie, w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia kwoty zabezpieczenia pobranego przez AIM‑ę.
40 W następstwie dochodzenia w AIM‑ie Komisja poinformowała skarżące pismem z dnia 8 grudnia 1997 r., że AIMA powiadomiła ją, iż w dniu 21 lutego 1991 r. zrealizowała polecenie zapłaty („il vaglia”) na kwotę 1 047 084 185 ITL wystawiony na rachunek Assedile w dniu 16 stycznia 1990 r. i że zaksięgowała tę kwotę, „która odpowiadała prawdopodobnie kwocie zabezpieczenia”, na rzecz EFOGR w roku obrotowym 1991.
41 Pismem z dnia 23 stycznia 1998 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 5 lutego 1998 r., skarżące zwróciły się do tej instytucji o wypłatę im kwoty odpowiadającej kwocie ich wierzytelności wobec DAI, powołując się na to, że zabezpieczenie pobrane przez AIM‑ę zostało zwrócone do EFOGR. Podniosły one, że z celu rozporządzenia nr 2499/82 polegającego na wspieraniu producentów wina wynika, iż należy uważać ich za faktycznych i jedynych odbiorców pomocy przewidzianej w tym rozporządzeniu. Pozostawiony państwu członkowskiemu wybór między procedurami wypłaty pomocy przez agencję interwencyjną, przewidzianymi odpowiednio w art. 9 i 10 tego rozporządzenia, nie może poddawać w wątpliwość tego celu. Zwłaszcza w procedurze przewidzianej w art. 9 wspomnianego rozporządzenia zabezpieczenie ustanowione przez gorzelnika ma na celu zagwarantowanie prawidłowości całego przebiegu destylacji prewencyjnej, w szczególności w odniesieniu do faktycznej wypłaty pomocy producentom. Wszelka inna wykładnia stanowi naruszenie zasady równego traktowania zawartej w art. 6 traktatu WE (obecnie art. 12 WE). Taki wniosek potwierdzają późniejsze rozporządzenia Komisji ustanawiające przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w kolejnych latach winiarskich, które przewidziały w sposób wyraźny, że jeżeli gorzelnik nie zapłacił producentowi minimalnej ceny skupu, producent może zwrócić się z wnioskiem o wypłatę pomocy bezpośrednio do agencji interwencyjnej.
42 Komisja oddaliła ten wniosek pismem z dnia 31 lipca 1998 r., podpisanym przez dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i otrzymanym przez skarżące w dniu 14 sierpnia 1998 r. (zwanym dalej „spornym pismem”). Podniosła ona, że w procedurze wypłaty pomocy gorzelnikowi znajdującej zastosowanie w niniejszym przypadku, pomoc przysługiwała w pierwszej kolejności jemu, żeby mógł skompensować wyższą cenę skupu wina. Zabezpieczenie zostało ustanowione na rzecz AIM‑y i producenci nie mają do niego żadnego prawa. Pozostawiona danemu państwu członkowskiemu możliwość wyboru między procedurą przewidzianą w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 a procedurą bezpośredniej wypłaty pomocy producentowi przewidzianą w art. 10 tego rozporządzenia nie może prowadzić do jednolitej wykładni tych dwóch przepisów w ten sposób, że beneficjentami pomocy zawsze pozostają producenci. Poza tym Komisja stwierdziła, że ta różnica w regulacji nie jest sprzeczna z zasadą równego traktowania, ponieważ wynika ona z różnic faktycznych (różne systemy administracyjne i różna ilość producentów w zależności od państwa członkowskiego, mogące uzasadniać w określonych państwach członkowskich centralizację płatności pomocy poprzez gorzelników). Komisja podkreśliła, że w prawomocnym wyroku z dnia 27 stycznia 1989 r. sąd cywilny w Rzymie odmówił uznania roszczenia skarżących o zabezpieczenie. Stwierdziła ona na tej podstawie, że ponieważ skarżącym nie przysługuje żadne roszczenie o kwotę zabezpieczenia pobranego przez AIM‑ę, roszczenie takie tym bardziej nie może powstać, jeżeli kwota ta została zwrócona Komisji. Dodatkowo Komisja zaznaczyła, że zatwierdzenie przez AIM‑ę umów zawartych między skarżącymi a DAI nie zmienia prywatnoprawnego charakteru tych umów, a zatem rzekome zobowiązania Komisji wobec skarżących mają charakter pozaumowny. W konsekwencji wszelkie roszczenia przeciwko Wspólnocie są od tej chwili przedawnione na podstawie art. 46 statutu Trybunału Sprawiedliwości, ponieważ kwota zabezpieczenia została wypłacona AIM‑ie w dniu 16 stycznia 1990 r. i zwrócona do EFOGR w roku obrotowym 1991.
43 Ponadto zgodnie z pisemnymi odpowiedziami skarżących na pytania Sądu, postępowanie w sprawie bezpodstawnego wzbogacenia wszczęte przed sądem cywilnym w Cagliari zostało w wyniku, wspomnianego wyżej w pkt 40, dochodzenia Komisji zawieszone w celu osiągnięcia przez strony polubownego rozwiązania kwestii zwrotu kosztów. Ponieważ dochodzenie to wykazało, że AIMA – wbrew temu, co utrzymywała przed wszczęciem wspomnianego postępowania i w jego trakcie – zwróciła do EFOGR kwotę zabezpieczenia, postępowanie to zdaniem skarżących stało się bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ od tej chwili okazało się, że nie doszło do bezpodstawnego wzbogacenia AIM‑y.
44 W końcu w pisemnej odpowiedzi na pytanie Sądu skarżące wskazały, że postępowanie upadłościowe zostało zamknięte w 2000 r. i że brały one udział w podziale jako wierzyciele uprzywilejowani ze względu na ich status spółdzielni rolniczych zgodnie z art. 2751 bis ust. 5 bis i art. 2776 włoskiego kodeksu cywilnego. W trakcie tego podziału zostały spłacone ich wierzytelności wobec DAI w wysokości 39% kwoty tych wierzytelności. W wyniku tego podziału kwoty ich niezaspokojonych wierzytelności wynosiły 72 797 022 ITL w przypadku Cantina sociale di Dolianova, 54 412 685 ITL w przypadku Cantina Trexenta, 350 554 208 ITL w przypadku Cantina sociale Marmilla, 133 888 664 ITL w przypadku Cantina sociale Santa Maria La Palma i 37 212 737 ITL w przypadku Cantina sociale del Vermentino.
Przebieg postępowania i żądania stron
45 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 12 października 1998 r., skarżące wniosły niniejszą skargę.
46 Po wpłynięciu odpowiedzi na skargę Sąd pismem sekretarza z dnia 25 lutego 1999 r. wezwał skarżące do skoncentrowania się w replice na kwestii dopuszczalności skargi. Skarżące ustosunkowały się do tego wezwania.
47 Skarżące wnoszą do Sądu o:
– „stwierdzenie na podstawie art. 173 lub art. 175 traktatu WE nieważności decyzji Komisji z dnia 31 lipca 1998 r. […] oraz każdego aktu przywołanego w tej decyzji lub na którym w każdym razie decyzja ta została oparta, lub z którym jest ona związana […]”;
– „stwierdzenie, że [skarżące] mają roszczenie o pomoc wspólnotową, która nie została im wypłacona w terminie przez DAI w wyniku jej upadłości, i której kwota została odzyskana przez AIM-ę [...] i zwrócona do EFOGR […]”;
– „nakazanie Komisji, ewentualnie również z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia lub z tytułu odszkodowania na podstawie art. 178 traktatu WE, zapłaty [skarżącym odszkodowania w wysokości odpowiadającej ich niespłaconych wierzytelności wobec DAI, określonym w skardze], ewentualnie wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 1 stycznia 1992 r. lub co najmniej od dnia 23 stycznia 1998 r., to jest dnia przesłania do Komisji wezwania do zapłaty […]”;
– „obciążenie pozwanej kosztami postępowania”.
48 Komisja wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie niedopuszczalności skargi;
– ewentualnie stwierdzenie bezzasadności skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
49 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił otworzyć procedurę ustną z pominięciem środków dowodowych.
50 Strony przedstawiły swoje stanowiska i udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 14 września 2000 r.
51 Podczas tej rozprawy skarżące wycofały drugie żądanie.
52 Na koniec rozprawy w dniu 14 września 2000 r. prezes drugiej izby zamknął procedurę ustną i zawiesił postępowanie na okres trzech miesięcy w celu przemyślenia sprawy przez strony.
53 Pismem z dnia 14 grudnia 2000 r. Komisja poinformowała, że nie znaleziono rozwiązania pozwalającego na polubowne załatwienie sprawy.
54 Zarządzeniem z dnia 18 września 2001 r. Sąd ponownie otworzył procedurę ustną w celu zadania stronom szeregu pytań pisemnych w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu. Komisja odpowiedziała na te pytania w piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 16 listopada 2001 r. Skarżące przedstawiły swoje stanowisko dotyczące tych odpowiedzi pismem złożonym w sekretariacie Sąd dnia 27 czerwca 2003 r.
55 W tym czasie zmienił się skład drugiej izby Sądu w wyniku wygaśnięcia mandatu jednego z członków Sądu.
56 Sąd (druga izba) wezwał strony na drugą rozprawę oraz wezwał skarżące do udzielenia przed rozprawą odpowiedzi na piśmie na nowe pytania. Skarżące ustosunkowały się do tego wezwania pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 stycznia 2004 r.
57 Strony przedstawiły swoje stanowiska i udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r.
Co do prawa
A – W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność
Argumenty stron
58 Komisja utrzymuje, po pierwsze, że żądanie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 173 traktatu WE (obecnie art. 230 WE), jest niedopuszczalne, ponieważ sporne pismo z dnia 31 lipca 1998 r. nie ma charakteru decyzji. Komisja nie odmówiła w tym piśmie zapłaty żądanych kwot, lecz wskazała jedynie, że nie jest uprawniona do działania lub wydania decyzji dotyczącej żądanej płatności. Uprawnienie to przysługuje narodowym agencjom interwencyjnym, których obowiązkiem jest wypłata pomocy przewidzianych w rozporządzeniu nr 2499/82.
59 Jedyny element decyzyjny zawarty w spornym piśmie dotyczył umorzenia postępowania. Jest to jednak decyzja o charakterze wyłącznie wewnętrznym, która nie narusza praw skarżących.
60 Po drugie, Komisja podnosi, że żądanie oparte na art. 175 traktatu WE (obecnie art. 232 WE) również jest niedopuszczalne, ponieważ skarżące nie wezwały jej uprzednio do działania. Nawet gdyby można było uznać, że pismo z dnia 23 stycznia 1998 r. stanowi wezwanie do działania, czemu Komisja zaprzecza, niniejsza skarga na bezczynność zostałaby wniesiona po terminie. Wbrew bowiem temu, co utrzymują skarżące, wezwanie do działania stanowi chwilę, od której biegną terminy procesowe.
61 Skarżące utrzymują, po pierwsze, że ich żądanie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne. Treść spornego pisma wskazuje, że ma ono charakter decyzji, ponieważ z jednej strony zawiera ono oddalenie ich wniosku z dnia 23 stycznia 1998 r., a z drugiej strony umarza postępowanie. Skarżące podnoszą, że wniosek z dnia 23 stycznia 1998 r. był jasny, uzasadniony pod względem faktycznym i prawnym i ostateczny. Ponadto poprzedzony był długim dochodzeniem. W spornym piśmie, w następstwie wspomnianego dochodzenia, Komisja oddaliła ten wniosek, uzasadniając oddalenie pod względem faktycznym i prawnym.
62 Ponadto nawet jeżeli wbrew stanowisku skarżących sporne pismo nie mogłoby być postrzegane jako rzeczywista decyzja, żądanie stwierdzenia nieważności byłoby i tak dopuszczalne, ponieważ jest ono skierowane nie tylko przeciwko temu pismu, lecz dotyczy również „każdego aktu przywołanego w [tym piśmie] lub na którym w każdym razie decyzja ta została oparta lub z którym jest ona związana”. Należy zatem uznać, że żądanie to dotyczy „zaskarżonego aktu negatywnego, polegającego na braku pozytywnej decyzji odnośnie do żądania wniesionego wówczas przez spółdzielnie z tych samych powodów”. Zostało ono wniesione zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. c) regulaminu Sądu, który przewiduje jedynie, że skarga powinna określać „przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów”.
63 Po drugie, skarżące uważają, że ich skarga skierowana przeciwko braku „wydania aktu pozytywnego, o który wniesiono do Komisji”, oparta na art. 175 traktatu WE, również jest dopuszczalna. Podnoszą one, że dwumiesięczny termin wniesienia skargi na bezczynność działania przez instytucję wspólnotową wezwaną uprzednio do działania zaczyna bieg od chwili, w której objawi się bezczynność instytucji. Zdaniem skarżących w niniejszym przypadku bezczynność Komisji objawiła się w następstwie pisma Komisji z dnia 31 lipca 1998 r. oddalającego wniosek sformułowany w piśmie z dnia 23 stycznia 1998 r. Wcześniej sytuacja nie była jasna. W trakcie rozmów telefonicznych z adwokatem skarżących w miesiącach po wpłynięciu do Komisji wspomnianego wniosku urzędnik Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa zapewnił, że sprawa został przekazana do zbadania przez służby Komisji i że decyzja zostanie wydana do końca lata 1998 r. Skarżące zaproponowały, aby Sąd ewentualnie wezwał p. Petrucciego na świadka w celu zweryfikowania tych faktów.
Ocena Sądu
W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności
64 W celu oceny w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności należy przeanalizować charakter spornego pisma. Nie wystarczy bowiem, że pismo zostało wysłane przez instytucję wspólnotową do jego adresata w odpowiedzi na złożony przez niego wniosek, aby mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja w rozumieniu art. 173 traktatu (obecnie art. 230 WE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aktami, na które można wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 173 traktatu, są jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne, które mogą naruszyć interesy skarżącego, wpływając w sposób istotny na jego sytuację prawną (wyrok Trybunału z dnia 14 stycznia 1993 r. w sprawie C‑257/90 Italsolar przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9, pkt 21; postanowienia Sądu z dnia 4 października 1996 r. w sprawie T‑5/96 Sveriges Betodlares i Henrikson przeciwko Komisji, Rec. p. II‑1299, pkt 26 i z dnia 11 grudnia 1998 r. w sprawie T‑22/98 Scottish Soft Fruit Growers przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4219, pkt 34).
65 W niniejszej sprawie należy zatem ocenić najpierw, czy sporne pismo w jego kontekście prawnym mogło wywołać takie skutki w zakresie, w jakim odmówiło ono uwzględnienia wniosku skarżących zmierzającego zasadniczo do tego, aby Komisja wypłaciła im bezpośrednio kwotę nieotrzymanej pomocy wspólnotowej przewidzianej w rozporządzeniu nr 2499/82 na wino dostarczone do destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/1983 (zob. wyżej pkt 41 i 42).
66 W tym względzie należy przypomnieć przede wszystkim, że zgodnie z przepisami dotyczącymi stosunków między Wspólnotą a państwami członkowskimi, jeżeli brak jest odmiennego przepisu wspólnotowego, zadaniem państw członkowskich jest zapewnienie na ich terytorium wykonania rozporządzeń wspólnotowych, w szczególności w ramach wspólnej polityki rolnej. Mówiąc dokładniej, zastosowanie przepisów wspólnotowych dotyczących wspólnej organizacji rynków podlega powołanym w tym celu agencjom narodowym. Służby Komisji nie są uprawnione do wydawania decyzji w zastosowaniu tych przepisów (postanowienie Sądu z dnia 21 października 1993 r. w sprawach połączonych T‑492/93 i T‑492/93 R Nutral przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1023, pkt 26 i wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie 54/96 Oleifici Italiani i Fratelli Rubino przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3377, pkt 51).
67 W niniejszym przypadku z rozporządzenia nr 2499/82 wynika, że – nawet jeżeli ciężar finansowy operacji destylacji prewencyjnej w ostateczności ponoszony jest przez Wspólnotę – do narodowych agencji interwencyjnych (w niniejszym przypadku AIM‑y) należy zapewnienie na ich terytorium przeprowadzenia operacji destylacji prewencyjnej zgodnie z przepisami tego rozporządzenia.
68 W szczególności zgodnie z rozporządzeniem nr 2499/82 to agencje narodowe
– kontrolują i zatwierdzają umowy zawarte między producentami wina i gorzelnikami (art. 1 ust. 3 i art. 3 rozporządzenia),
– wypłacają pomoc wspólnotową lub na określonych warunkach kwotę równą tej pomocy tytułem zaliczki (art. 6, art. 9 ust. 2 i art. 11 rozporządzenia),
– odzyskują w danym przypadku kwoty wypłacone bezpodstawnie jako pomoc lub zaliczka na pomoc (art. 9 ust. 2 i art. 11 ust. 3 rozporządzenia).
69 Rozporządzenie nr 2499/82 nie przyznało natomiast Komisji kompetencji do współdziałania w przeprowadzeniu operacji destylacji prewencyjnej przez narodowe agencje interwencyjne. Z tego rozporządzenia wynika bowiem, że Komisja mogła jedynie przyjąć do wiadomości działania operacyjne przeprowadzone przez te agencje narodowe, ponieważ art. 21 rozporządzenia nakładał na państwa członkowskie obowiązek powiadomienia tej instytucji w określonych terminach o ilościach wina podanych w zatwierdzonych umowach destylacji, przedestylowanych ilościach wina i ilościach otrzymanych produktów oraz o przypadkach, w których gorzelnik nie wypełnił swoich obowiązków i podjętych w konsekwencji tego działań.
70 W każdym razie w tych ramach prawnych Komisja nie miała kompetencji do uwzględnienia wniosku, jaki w niniejszym przypadku skierowały do niej skarżące, o wypłatę przez tę instytucję pomocy rzekomo należnej producentom wina na podstawie rozporządzenia nr 2499/82.
71 Z powyższego wynika, że oddalenie tego wniosku w spornym piśmie i jednoczesne umorzenie postępowania nie mogło zmienić sytuacji prawnej skarżących. Pismo to jest więc pozbawione charakteru decyzyjnego i nie stanowi tym samym aktu, który można zaskarżyć na podstawie art. 173 traktatu, w zakresie, w jakim odmawia ono skarżącym wypłaty wnioskowanej pomocy wspólnotowej.
72 Poza tym należy ocenić również dopuszczalność żądania stwierdzenia nieważności spornego pisma w zakresie, w jakim może ono być rozumiane jako oddalenie dorozumianego wniosku skarżących o zmianę przepisów rozporządzenia nr 2499/82 tak, aby były zgodne z powołaną przez skarżące zasadą równego traktowania.
73 W piśmie tym Komisja nie ogranicza się bowiem do wyjaśnień dotyczących zastosowania regulacji dotyczącej wypłacania pomocy wspólnotowej przez AIM‑ę na podstawie właściwych przepisów rozporządzenia nr 2499/82, w szczególności w odniesieniu do pobrania przez narodową agencję interwencyjną w przypadku niewypełnienia zobowiązań przez gorzelnika zabezpieczenia, które zostało ustanowione przez niego w celu zagwarantowania wypłaty kwoty pomocy w formie zaliczki.
74 Sporne pismo zawiera również stanowisko Komisji w kwestii zgodności z zasadą równego traktowania systemu wypłaty pomocy ustanowionego w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82.
75 Sąd stwierdza w tym względzie, że nawet jeżeli z jednej strony pismo skarżących z dnia 23 stycznia 1998 r. mogłoby być interpretowane jako zawierające wniosek, żeby Komisja dokonała z mocą wsteczną zmiany rozporządzenia nr 2499/82 w celu zagwarantowania wypłaty pomocy wspólnotowej zainteresowanym producentom – co nie wynika jednak w sposób wyraźny z brzmienia tego pisma skarżących – i że z drugiej strony sporne pismo mogłoby być rozumiane jako oddalające taki wniosek, żądanie stwierdzenia nieważności tego pisma należałoby odrzucić jako niedopuszczalne ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących.
76 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną na odmowę Komisji dokonania z mocą wsteczną zmiany aktu wspólnotowego jest bowiem niedopuszczalna, jeżeli żądana zmiana miałaby zostać przyjęta w formie rozporządzenia o charakterze generalnym (ww. postanowienia w sprawie Sveriges Betodlares i Henrikson przeciwko Komisji, pkt 28 i w sprawie Scottish Soft Fruit Growers przeciwko Komisji, pkt 41).
77 W niniejszym przypadku rozporządzenie nr 2499/82 ma charakter generalny, ponieważ dotyczy wszystkich producentów wina i gorzelników we Wspólnocie i ustanawia w sposób generalny i abstrakcyjny przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/1983. W tych warunkach poprawka tego rozporządzenia mogłaby zostać przyjęta wyłącznie w formie rozporządzenia o charakterze generalnym.
78 Z powyższych względów żądanie stwierdzenia nieważności spornego pisma jest niedopuszczalne.
79 W zakresie, w jakim żądania skarżących zmierzają do stwierdzenia nieważności każdego aktu przywołanego w spornym piśmie lub na którym się ono oparło, lub było z nim powiązane, wystarczy zaznaczyć, że żądaniom tym brakuje wystarczającej dokładności, jeżeli chodzi o ich przedmiot, i wobec tego, jak utrzymuje Komisja, również są niedopuszczalne na podstawie art. 44 § 1 lit. c) regulaminu.
80 W konsekwencji skarga o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalna w całości.
W przedmiocie dopuszczalności skargi na bezczynność
81 Jeżeli chodzi w drugiej kolejności o niezgodną z prawem bezczynność polegającą na powstrzymaniu się Komisji od wydania decyzji dotyczącej przyznania skarżącym wspomnianej pomocy wspólnotowej, wystarczy przypomnieć, że Komisja nie była właściwa dla wydania takiej decyzji, jak już stwierdzono wyżej w pkt 70. Skarga na bezczynność, na podstawie art. 175 traktatu WE (obecnie art. 232 WE), jest zatem niedopuszczalna w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko takiemu zaniechaniu, ponieważ Komisji nie można zarzucać, iż zaniechała wydania aktu skierowanego do skarżących innego niż zalecenie lub opinia w rozumieniu art. 175 akapit trzeci traktatu (zob., np. ww. wyrok w sprawie Italsolar przeciwko Komisji, pkt 30). Ponadto przyjmując, że pismo skarżących z dnia 23 stycznia 1998 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 5 lutego 1998 r., zawierało wyraźne wezwanie do wydania decyzji dotyczącej przyznania skarżącym wspomnianej pomocy, niniejsza skarga, wniesiona w dniu 12 października 1998 r., byłaby w każdym razie, jak podnosi Komisja, spóźniona. Zgodnie z art. 175 akapit drugi traktatu, Komisja powinna była bowiem zająć stanowisko przed 5 kwietnia 1998 r., a skarga o bezczynność powinna była zostać wniesiona najpóźniej w dniu 15 czerwca 1998 r., biorąc pod uwagę termin uwzględniający odległość.
82 Następnie należy podnieść, że niedopuszczalność niniejszej skargi należy stwierdzić również wtedy, gdyby mogła ona być interpretowana w ten sposób, że zarzucana bezczynność polega na rzekomej odmowie Komisji przyjęcia rozporządzenia dokonującego z mocą wsteczną zmiany rozporządzenia nr 2499/82, mającej na celu zagwarantowanie zapłaty pomocy wspólnotowej zainteresowanym producentom. W niniejszym przypadku pismo skarżących z dnia 23 stycznia 1998 r. nie może być interpretowane jako wezwanie do działania w rozumieniu art. 175 akapit drugi traktatu, ponieważ skarżące nie wezwały w nim Komisji w sposób wyraźny do zmiany rozporządzenia nr 2499/82, wskutek której byłoby ono zgodne z zasadami, na które one się powołują. Poza tym jednostki, które nie są uprawnione do zaskarżania legalności aktu prawodawczego, nie są również uprawnione do wniesienia do Trybunału skargi na bezczynność po skierowaniu do instytucji wspólnotowej wezwania do wydania aktu prawodawczego (wyrok Trybunału z dnia 26 kwietnia 1988 r. w sprawach połączonych 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86 Asteris i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 2181, pkt 17). Zmiana rozporządzenia nr 2499/82, jak już zostało stwierdzone (zob. wyżej pkt 77), wymagała jednak wydania aktu o charakterze generalnym.
83 W konsekwencji należy stwierdzić niedopuszczalność skargi na bezczynność.
B – W przedmiocie skargi o odszkodowanie i żądania zwrotu wartości bezpodstawnego wzbogacenia
W przedmiocie dopuszczalności żądania zwrotu wartości bezpodstawnego wzbogacenia
84 Należy na wstępie odrzucić jako niedopuszczalne żądanie ewentualne skarżących mające na celu nakazanie Komisji wypłaty wspomnianej pomocy wspólnotowej na ich rzecz z tytułu zwrotu wartości bezpodstawnego wzbogacenia, ponieważ traktat nie przewiduje wśród środków odwoławczych możliwości wniesienia skargi na bezpodstawne wzbogacenie. Nie wyklucza to jednak ewentualnej zasadności zarzutu podnoszącego naruszenie zasady zakazu bezpodstawnego wzbogacenia, ponieważ wspomniane żądanie ewentualne może być interpretowane w ten sposób, że skarżące powołują między innymi na tę zasadę w uzasadnieniu skargi o odszkodowanie (zob. niżej pkt 159–164).
W przedmiocie dopuszczalności skargi o odszkodowanie
Argumenty stron
85 Komisja przytacza trzy powody niedopuszczalności niniejszej skargi o odszkodowanie. Po pierwsze, w zarządzaniu środkami wsparcia przewidzianymi w ramach wspólnej polityki rolnej nie ma bezpośredniego stosunku pomiędzy Wspólnotą a podmiotami gospodarczymi. W niniejszym przypadku brak jest więc zachowania, które mogłoby obciążać Komisję, wobec czego nie są spełnione warunki wniesienia skargi do Trybunału na podstawie art. 215 akapit drugi traktatu WE (obecnie art. 288 akapit drugi WE) (wyroki Trybunału z dnia 10 maja 1978 r. w sprawie 132/77 Exportation des sucres przeciwko Komisji, Rec. str. 1061; z dnia 12 grudnia 1979 r. w sprawie 12/79 Wagner Agrarhandel przeciwko Komisji, Rec. str. 3657 i z dnia 27 marca 1980 r. w sprawie 133/79 Sucrimex i Westzucker przeciwko Komisji, Rec. str. 1299).
86 Komisja podnosi w tym względzie w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu, że skarżące w uzasadnieniu żądania odszkodowania nie podniosły niezgodności z prawem rozporządzenia nr 2499/82. Zakwestionowały one jedynie przed sądami krajowymi, a następnie przed Sądem, wykładnię odnośnych przepisów tego rozporządzenia dokonaną przez władze włoskie i Komisję w jej piśmie z dnia 31 lipca 1998 r.
87 Po drugie, skarżące korzystają ze skutecznej ochrony prawnej przed sądem krajowym. W szczególności zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 12 kwietnia 1984 r. w sprawie 281/82 Unifrex przeciwko Komisji i Radzie, Rec. str. 1969, pkt 11, mogły wnieść do sądu krajowego skargę o zapłatę przeciwko agencji interwencyjnej.
88 W niniejszym przypadku w ramach skargi na bezpodstawne wzbogacenie przeciwko AIM‑ie, zawisłej przed sądem cywilnym w Cagliari, skarżące mogłyby wnieść do sądu krajowego o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym, na podstawie art. 177 traktatu WE (obecnie art. 234 WE), w celu umożliwienia Trybunałowi zbadania zgodności z prawem wspomnianych przepisów rozporządzenia.
89 Na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r. w odpowiedzi na pytania Sądu Komisja zaznaczyła, że prawo włoskie daje zainteresowanym producentom odpowiednie środki odwoławcze pozwalające na zasądzenie od AIM‑y zapłaty kwoty pomocy wspólnotowej przewidzianej w rozporządzeniu nr 2499/82. Żądania skarżących nie zostały uwzględnione przez sąd cywilny w Rzymie, ponieważ postępowanie odnosiło się do zabezpieczenia ustanowionego przez DAI na rzecz AIM‑y, nie dotyczyło zatem podmiotowego roszczenia o pomoc wspólnotową dochodzonego przez skarżące. Ponadto skarżące, w ramach ich quasi-umownych stosunków z AIM‑ą, powinny były wnieść powództwo o zapłatę przeciwko temu podmiotowi, a nie powództwo z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, które wniosły do sądu cywilnego w Cagliari. Powództwo o zapłatę przed sądem krajowym, oparte ewentualnie na podnoszonej niezgodności z prawem rozporządzenia nr 2499/82, mogło zostać wniesione bez oczekiwania na wynik postępowania upadłościowego. W końcu okoliczność, że kwota zabezpieczenia została zwrócona Komisji – powołana przez skarżące w uzasadnieniu dopuszczalności niniejszej skargi z tytułu odpowiedzialności pozaumownej – nie pozbawia takiego powództwa o zapłatę jego skuteczności. Nie stanowi ona bowiem przeszkody do nakazania AIM‑ie przez sąd włoski zapłaty skarżącym kwoty rzeczonej pomocy wspólnotowej w następstwie odesłania prejudycjalnego w przedmiocie ważności odnośnych przepisów rozporządzenia nr 2499/82, w przypadku gdyby Trybunał stwierdził nieważność niektórych z tych przepisów. Komisja przywołała w tym względzie postanowienie Sądu z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie T‑244/00 Coillte Teoranta przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1275.
90 Po trzecie, Komisja uważa, że żądanie odszkodowania jest w każdym razie niedopuszczalne na podstawie art. 46 statutu Trybunału, znajdującego zastosowanie w postępowaniu przed Sądem na podstawie art. 53 tego statutu, zgodnie z którym roszczenia wynikające z odpowiedzialności pozaumownej ulegają przedawnieniu z upływem pięciu lat od zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności.
91 Ten termin przedawnienia rozpoczął bieg w chwili, w której skarżące dowiedziały się o okoliczności, która spowodowała szkodę. W niniejszym przypadku niezależnie od tego, czy tę okoliczność stanowiło błędne zastosowanie regulacji wspólnotowej, czy też jej niezgodność z prawem, skarżące dowiedziały się o niej najpóźniej w chwili tego zastosowania. Ani wyrok sądu cywilnego w Rzymie z dnia 27 stycznia 1989 r., ani późniejsze wyroki sądu apelacyjnego w Rzymie i włoskiego sądu kasacyjnego nie mogły przerwać biegu tego przedawnienia.
92 W tym względzie pozwana przypomina, że podnoszoną przez skarżące szkodą jest brak zapłaty ceny wina sprzedanego DAI, która powinna była zostać zapłacona najpóźniej w czerwcu 1983 r. Żądanie odszkodowania dotyczy więc okoliczności, które miały miejsce w 1983 r. Ponieważ skarga została wniesiona dopiero w dniu 12 października 1998 r., roszczenie to było przedawnione.
93 Jeżeli należałoby przyjąć – z czym nie zgadza się Komisja – że termin przedawnienia biegnie od chwili, w której okazało się, że powództwa przed sądami krajowymi nie mogły zostać uwzględnione, należałoby przyjąć datę ogłoszenia wyroku sądu cywilnego w Rzymie, to jest 27 stycznia 1989 r. Jest to bowiem jedyny wyrok co do istoty sprawy dotyczący skarżących. Sąd apelacyjny w Rzymie „odrzucił” odwołanie od tego wyroku, ponieważ nie zostało ono wniesione w wymaganej formie, a włoski sąd kasacyjny wyrok ten utrzymał w mocy. Komisja porównuje ten błąd proceduralny, popełniony przez skarżące w postępowaniu odwoławczym, ze spóźnionym wniesieniem skargi po upływie wyznaczonego terminu. Skarga z tytułu odpowiedzialności pozaumownej przedawniła się zatem w styczniu 1994 r.
94 Jeżeli chodzi o stwierdzenie skarżących, że zdarzeniem, które spowodowało szkodę, jest zaksięgowanie kwoty zabezpieczenia przez AIM‑ę na rzecz EFOGR, Komisja podnosi, że zabezpieczenie to dotyczy stosunków między DAI i AIM‑ą, a nie stosunków między skarżącymi a DAI. Poza tym operacja księgowa dotycząca zabezpieczenia odnosi się do stosunków między EFOGR a AIM‑ą i nie ma istotnego znaczenia w odniesieniu do ewentualnych roszczeń skarżących wobec Komisji.
95 Nawet jeżeli należałoby przyjąć, że zaksięgowanie zabezpieczenia na rzecz EFOGR stanowiło działanie niezgodne z prawem, za które odpowiada Komisja, roszczenie o odszkodowanie było przedawnione. Skarżące miały bowiem już wcześniej wiedzę o tym zaksięgowaniu, ponieważ jest ono przewidziane wyraźnie w prawie wspólnotowym. Ponadto Komisja oświadczyła na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r., że z wyroku sądu cywilnego w Rzymie z dnia 27 stycznia 1989 r. wynika, iż DAI zwróciła uwagę na obowiązek zwrotu zabezpieczenia przez AIM‑ę do właściwego organu wspólnotowego.
96 Skarżące uważają ze swej strony, że niniejsza skarga z tytułu odpowiedzialności pozaumownej nie przedawniła się na podstawie art. 46 statutu.
97 Podnoszą one, że nie można podnieść zarzutu przedawnienia wobec poszkodowanego, który mógł dowiedzieć się o zdarzeniu powodującym szkodę dopiero w późniejszej chwili i tym samym nie dysponował odpowiednim terminem na wniesienie skargi przed upływem terminu przedawnienia (wyrok Trybunału z dnia 7 listopada 1985 w sprawie 145/83 Adams przeciwko Komisji, Rec. str. 3539, pkt 50).
98 W niniejszym przypadku skarżące dopiero w następstwie pisma Komisji z dnia 31 lipca 1998 r. dowiedziały się, że AIMA zwróciła Komisji co najmniej w części kwotę zabezpieczenia. Zwróciły się zatem do Komisji o wypłatę im kwoty wspomnianej pomocy wspólnotowej z tytułu zwrotu wartości bezpodstawnego wzbogacenia lub jako naprawienia poniesionej przez nich szkody na podstawie art. 178 i 215 traktatu (obecnie art. 235 i 288 WE).
99 Wbrew argumentom Komisji skarżące nie mogły wiedzieć, że wspomniana pomoc została zaksięgowana na rzecz EFOGR. Sama Komisja została poinformowana o tym zwrocie dopiero w następstwie dochodzenia w AIM‑ie przeprowadzonego w wyniku skargi skarżących. Poza tym nawet gdyby obowiązek zwrotu Komisji kwoty zabezpieczenia wynikał z regulacji wspólnotowej, której wykładnia ponadto nie była łatwa, w obliczu zachowania AIM‑y nie było żadnej gwarancji, że obowiązek ten został w niniejszym przypadku spełniony. W odpowiedziach pisemnych na pytania Sądu oraz na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r. skarżące podkreśliły w tym względzie, że AIMA nigdy nie oświadczyła, że zabezpieczenie zostało zwrócone Komisji. Wręcz przeciwnie, przed i w trakcie postępowania przed sądem cywilnym w Cagliari utrzymywała, że jest uprawniona do zatrzymania kwoty zabezpieczenia.
100 W każdym razie nawet gdyby przyjąć, że zdarzenie powodujące powstanie roszczenia o odszkodowanie miało miejsce w dniu 31 grudnia 1991 r., w którym AIMA zwróciła kwotę zabezpieczenia do EFOGR, bieg terminu przedawnienia został przerwany bądź to przez pismo z dnia 22 stycznia 1996 r., w którym skarżące zażądały od AIM‑y wypłaty kwoty odpowiadającej rzeczonej pomocy, bądź też przez pismo z dnia 13 listopada 1996 r., którym skarżące wniosły do Komisji skargę w celu otrzymania tej płatności.
Ocena Sądu
101 Należy zbadać trzy przyczyny niedopuszczalności skargi o odszkodowanie podniesione przez Komisję, po pierwsze, brak odpowiedzialności Wspólnoty za zarzucane zachowanie, po drugie, istnienie skutecznych krajowych środków odwoławczych, po trzecie, przedawnienie roszczenia na podstawie art. 46 statutu Trybunału.
1. W przedmiocie zarzutu opartego na braku odpowiedzialności Wspólnoty za zarzucane zachowanie
102 Ponieważ niniejsza skarga o odszkodowanie dotyczy stosowania regulacji wspólnotowej, której wykonanie – jak już stwierdzono (zob. wyżej pkt 67) – jest zadaniem właściwych podmiotów krajowych, należy zbadać zgodnie z orzecznictwem, czy niezgodność z prawem podniesiona przez skarżące w uzasadnieniu skargi pochodzi od instytucji wspólnotowej i czy nie może być przypisana podmiotowi krajowemu (ww. wyroki Trybunału w sprawie Exportation des sucres przeciwko Komisji, pkt 27; w sprawie Sucrimex i Westzucker przeciwko Komisji, pkt 16 i 22-25 i wyrok z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 175/84 Krohn przeciwko Komisji, Rec. str. 753, pkt 19).
103 W tym celu należy przede wszystkim dokładnie określić w kontekście prawnym i faktycznym niniejszego sporu zachowanie, które skarżące zarzucają Komisji, i które spowodowało wniesienie przez nie pomocniczo niniejszej skargi na podstawie art. 178 traktatu WE.
104 Chociaż w wyjątkowym kontekście prawnym i faktycznym niniejszego sporu przezorny i rozważny podmiot gospodarczy mógł zupełnie zasadnie nie zdawać sobie sprawy z braku gwarancji płatności rzeczonej pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika (zob. niżej pkt 136–145), analiza rozporządzenia wykazuje, że w systemie pośredniej płatności pomocy producentom wina poprzez gorzelnika, ustanowionym w art. 9 tego rozporządzenia, producentom w przypadku braku zapłaty przez gorzelnika minimalnej ceny skupu wina, dostarczonego i przedestylowanego zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, nie przysługiwało żadne roszczenie o zabezpieczenie ustanowione przez gorzelnika wyłącznie na rzecz krajowej agencji interwencyjnej celem otrzymania kwoty pomocy tytułem zaliczki.
105 Ponadto w systemie ustanowionym w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 producentom nie przysługiwało prawo do bezpośredniego otrzymania pomocy wspólnotowej nawet w przypadku upadłości gorzelnika, jak wskazała Komisja w piśmie z dnia 31 lipca 1998 r. W tym względzie Komisja zaznaczyła jeszcze w tym piśmie, że różnica między systemami ustanowionymi odpowiednio w art. 9 i 10 tego rozporządzenia nie była sprzeczna z zasadą równego traktowania.
106 Bezsporne jest, iż z jednej strony skarżące wypełniły wszystkie zobowiązania wynikające z ich umów z DAI zatwierdzonych przez AIM‑ę zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 2499/82, a z drugiej strony, iż wino dostarczone przez skarżące zostało przedestylowane w terminach określonych w tym rozporządzeniu. W następstwie trudności finansowych DAI nie wypłaciła skarżącym minimalnej ceny skupu przewidzianej w rozporządzenie nr 2499/82, która obejmowała pomoc wspólnotową, lub też wypłaciła ją jedynie w części.
107 W tym kontekście skarżące zgłosiły żądanie ewentualne naprawienia szkody powstałej z powodu braku zapłaty w całości lub w części minimalnej ceny skupu, który ze swej strony wynikł z luk prawnych w systemie pośredniej płatności pomocy wspólnotowej przewidzianym w odnośnych przepisach tego rozporządzenia, co zresztą Komisja zaznaczyła w piśmie z dnia 31 lipca 1998 r.
108 Skarżące wprawdzie zakwestionowały przed sądem krajowym i w korespondencji z Komisją interpretację odnośnych przepisów rozporządzenia nr 2499/82 dokonaną przez AIM‑ę, nie podważając zgodności z prawem samych tych przepisów, nie muszą one jednak ograniczać się do powtórzenia tych zarzutów przed Sądem. W swojej skardze podniosły one również pomocniczo, że jeżeli należałoby uznać, iż rozporządzenie nr 2499/82 doprowadziło do nierównego traktowania producentów z różnych państw członkowskich – w zależności od tego, na jaki system płatności pomocy wspólnotowej zdecydowały się państwa członkowskie, dysponujące na mocy art. 8 wspomnianego rozporządzenia wyborem między dwoma różnymi systemami przewidzianymi w art. 9 i 10 tego rozporządzenia – naruszałoby to w bardzo poważny sposób szczególnie zasadę równego traktowania.
109 Na podstawie powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że zachowanie zarzucane Komisji polega zasadniczo na tym, że w systemie płatności pomocy przewidzianym w art. 9 – który pod tym względem różni się od systemu przewidzianego w art. 10 – rozporządzenie nr 2499/82 nie gwarantuje, zwłaszcza w przypadku upadłości gorzelnika, wypłaty producentom pomocy zawartej w minimalnej cenie skupu za wino dostarczone temu gorzelnikowi i przedestylowane zgodnie z przepisami tego rozporządzenia.
110 Za podniesioną w ten sposób niezgodność z prawem może być odpowiedzialna Komisja, która wydała rozporządzenie nr 2499/82.
111 W szczególności argument Komisji, że zastosowanie systemu przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 wynika z opcji wyboru przyjętej przez Republikę Włoską na podstawie art. 8 tego rozporządzenia, nie może prowadzić do odmiennej oceny, ponieważ zarzucana niezgodność z prawem dotyczy samego rozporządzenia, a nie zachowania danego państwa członkowskiego, które ograniczyło się do prawidłowego wykonania tego rozporządzenia.
112 Konkretnie skarżące nie kwestionują zgodności z prawem systemu ustanowionego w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 w zakresie, w jakim przewiduje on pośrednią wypłatę pomocy producentom poprzez gorzelnika. Kwestionują one natomiast zasady stosowania tego systemu przewidziane przez odnośne przepisy wspomnianego rozporządzenia, ponieważ nie pozwalają one na zagwarantowanie wypłaty pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika. Jeżeli państwo członkowskie zdecydowało się na system pośredniej płatności pomocy, który co do zasady nie jest kwestionowany w niniejszym przypadku, właściwe władze krajowe nie dysponują zakresem uznania odnośnie do działań, jakie należy podjąć w wykonaniu rozporządzenia nr 2499/82, jeżeli gorzelnik nie wypłacił producentom rzeczonej pomocy. W niniejszym przypadku zarzucana niezgodność z prawem wynika zatem bezpośrednio z podnoszonej luki prawnej tego rozporządzenia, a nie z wyboru przyjętego przez Republikę Włoską na rzecz systemu pośredniej płatności pomocy.
113 W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na niemożliwości przypisania Wspólnocie, w tym przypadku Komisji, zarzucanego zachowania.
2. W przedmiocie zarzutu opartego na istnieniu skutecznych krajowych środków odwoławczych
114 W tym względzie należy zaznaczyć na wstępie, że w ramach żądania odszkodowania skarżące domagają się zapłaty odszkodowania w kwocie ich niespłaconych wierzytelności wobec DAI, wyszczególnionych w skardze i powiększonych o odsetki za zwłokę. Należy zatem zbadać, czy niniejsza skarga o odszkodowanie nie stanowi naruszenia zasad postępowania zarówno w odniesieniu do środków odwoławczych przed sądami krajowymi, jak i w odniesieniu do środków odwoławczych w prawie wspólnotowym.
115 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skargę o odszkodowanie na podstawie art. 178 i art. 215 akapit drugi traktatu należy rozpatrzyć w kontekście całości systemu ochrony prawnej jednostki wprowadzonego przez traktat. Wynika z tego, że jeżeli jednostka uważa, iż prawidłowe zastosowanie regulacji wspólnotowej, którą ona uznaje za niezgodną z prawem, narusza jej prawa i jeżeli za zdarzenie powodujące dochodzoną szkodę jest wskutek tego odpowiedzialna wyłącznie Wspólnota, dopuszczalność takiej skargi o odszkodowanie może być jednak uzależniona w pewnych przypadkach od wyczerpania krajowych środków odwoławczych. Zakłada to niemniej, że krajowe środki odwoławcze gwarantują w sposób skuteczny ochronę praw danych jednostek i mogą doprowadzić do naprawy dochodzonej szkody (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawach połączonych od 197/80 do 200/80, 243/80, 245/80 i 247/80 Ludwigshafener Walzmühle i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 3211, pkt 8 i 9; ww. w sprawie Krohn przeciwko Komisji, pkt 27 i 28; z dnia 29 września 1987 r. w sprawie 81/86 De Boer Buizen przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 3677, pkt 9 i wyrok Sądu z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑195/00 Travelex Global and Financial Services i Interpayment Services przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1677, pkt 87).
116 W szczególności dopuszczalność skargi o odszkodowanie na podstawie art. 178 i art. 215 akapit drugi traktatu nie może być uzależniona od wyczerpania krajowych środków odwoławczych, jeżeli nieważność zaskarżonej regulacji wspólnotowej została stwierdzona wyrokiem wydanym przez Trybunał w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 177 traktatu WE, sądy krajowe nie mogą bowiem uwzględnić powództwa o zapłatę – lub innego odpowiedniego powództwa – bez uprzedniej interwencji prawodawcy wspólnotowego, ze względu na brak przepisu wspólnotowego zezwalającego właściwym podmiotom krajowym na wypłatę dochodzonych kwot. Ten pogląd został w sposób wyraźny lub dorozumiany potwierdzony w orzecznictwie (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 2 grudnia 1971 r. w sprawie 5/71 Zuckerfabrik Schoeppenstedt przeciwko Radzie, Rec. str. 975; z dnia 14 maja 1975 r. w sprawie 74/74 CNTA przeciwko Komisji, Rec. str. 533; z dnia 4 października 1979 r. w sprawach połączonych 64/76 i 113/76, 167/78 i 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79 Dumortier i in. przeciwko Radzie, Rec. str. 3091, pkt 6; w sprawach połączonych 261/78 i 262/78 Interquell Stärke-Chemie przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 3045, pkt 6; ww. w sprawie Unifrex przeciwko Komisji, pkt 12 i ww. w sprawie De Boer przeciwko Radzie i Komisji, pkt 10).
117 W opisanej powyżej sytuacji wykonanie praw przez osoby, które uważają, że ich prawa zostały naruszone, byłoby bowiem niezmiernie trudne przed sądami krajowymi. Byłoby zatem sprzeczne nie tylko z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i wymogami ekonomki procesowej, lecz również warunkiem dotyczącym istnienia skutecznego krajowego środka odwoławczego (zob. wyżej pkt 115), jeżeli zainteresowane osoby zmuszone byłyby do wyczerpania krajowej drogi prawnej i oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie w ich sprawie, aż dane instytucje wspólnotowe odpowiednio zmienią lub uzupełnią znajdujące zastosowanie przepisy wspólnotowe w wykonaniu wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym przez Trybunał, stwierdzającym ewentualnie nieważność tych przepisów (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 24 października 1973 r. w sprawie 43/72 Merkur Aussenhandels przeciwko Komisji, Rec. str. 1055, pkt 6 i z dnia 19 października 1977 r. w sprawach połączonych 117/76 i 16/77 Ruckdeschel i in., Rec. str. 1753, pkt 13 oraz analogicznie wyrok Trybunału z dnia 8 marca 2001 r. w sprawach połączonych C‑397/98 i C‑410/98 Metallgesellschaft i in., Rec. str. I‑1727, pkt 106).
118 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Komisji, skarżące nie dysponują skuteczną ochroną prawną przed sądem krajowym. Niezależnie od oceny ewentualnej zasadności roszczeń skarżących należy zaznaczyć, że w kontekście prawnym niniejszego sporu sąd krajowy byłby uprawniony do nakazania AIM‑ie zapłaty skarżącym kwoty rzeczonej pomocy wspólnotowej wyłącznie w następstwie ewentualnej zmiany z mocą wsteczną rozporządzenia nr 2499/82, co, jak już zostało stwierdzone (zob. wyżej pkt 77), wymagałoby w danym przypadku przyjęcia rozporządzenia przez Komisję. Nawet bowiem w sytuacji, gdyby Trybunał stwierdził w wyroku wydanym w trybie prejudycjalnym nieważność określonych przepisów wspomnianego rozporządzenia, jedynie działanie prawodawcy wspólnotowego pozwoliłoby na przyjęcie podstawy prawnej pozwalającej na taką płatność, co zresztą Komisja przyznała w odpowiedzi na skargę.
119 W tym kontekście argumentacja Komisji oparta na wyżej wymienionym postanowieniu w sprawie Coillte Teoranta przeciwko Komisji, wydanym w następstwie skargi o stwierdzenie nieważności, a nie skargi o odszkodowanie, jak w niniejszym przypadku, jest nieistotna.
120 Wobec tego należy oddalić zarzut oparty na istnieniu skutecznych krajowych środków odwoławczych.
121 Ponadto, podążając tym samym tokiem rozumowania opartego na rozróżnieniu środków odwoławczych, należy zaznaczyć – co zresztą skarżące potwierdziły w replice – że skarga o odszkodowanie ma charakter pomocniczy wobec skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność, które również zostały wniesione przez skarżące w celu uzyskania płatności wspomnianych kwot i zostały uznane przez Sąd za niedopuszczalne (zob. wyżej pkt 80 i 83).
122 W tym względzie Sąd przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga o odszkodowanie na podstawie art. 178 i art. 215 akapit drugi traktatu została ustanowiona jako autonomiczny środek odwoławczy, mający szczególną funkcję w ramach systemu środków odwoławczych i podporządkowany przesłankom dostosowanym do jego szczególnego przedmiotu. Ma ona bowiem na celu wyłącznie naprawienie spowodowanej przez instytucję wspólnotową szkody poniesionej przez skarżącego, a nie uchylenie określonego środka lub stwierdzenie bezczynności danej instytucji. Gdyby zatem przyjąć, że skarga o odszkodowanie jest niedopuszczalna z tego względu, iż mogłaby prowadzić, przynajmniej w odniesieniu do skarżących, do skutku porównywalnego ze skutkami skargi o stwierdzenie nieważności lub skargi na bezczynność, byłoby to sprzeczne z autonomicznością tej skargi oraz ze skutecznością systemu środków odwoławczych ustanowionego w traktacie. Wyłącznie w przypadku, gdyby skarga o odszkodowanie zmierzała w rzeczywistości do uchylenia indywidualnej decyzji skierowanej do skarżących, która stała się prawomocna – wobec czego miałaby ona ten sam przedmiot i ten sam skutek co skarga o stwierdzenie nieważności – mogłaby zostać uznana za nadużycie proceduralne (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 28 kwietnia 1971 r. w sprawie 4/69 Lütticke przeciwko Komisji, Rec. str. 325, pkt 6; ww. w sprawie Zuckerfabrik Schoeppenstedt przeciwko Radzie, pkt 3–5; ww. w sprawie Krohn przeciwko Komisji, pkt 26, 32 i 33 oraz ww. w sprawie Interquell Stärke-Chemie przeciwko Radzie i Komisji, pkt 7 i wyrok Sądu z dnia 24 września 1996 r. w sprawie T‑491/93 Richco przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1131, pkt 64–66; zob. również podobnie wyrok ETPC w sprawie SA Dangeville przeciwko Francji z dnia 16 kwietnia 2002 r., skarga nr 26677/97, Recueil des arrêts et décisions, 2002‑III, § 47 i 61).
123 Nie ma to jednak miejsca w niniejszym przypadku, ponieważ – jak wynika z wcześniejszych rozważań (zob. wyżej pkt 70 i 71) – Komisja nie ma kompetencji do wydania indywidualnej decyzji dotyczącej rzeczonej pomocy.
124 Z powyższych względów niniejsza skarga o odszkodowanie nie może zostać uznana za nadużycie proceduralne.
3. W przedmiocie zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie
– – Uwagi wstępne
125 Zgodnie z art. 46 statutu Trybunału, roszczenia wynikające z odpowiedzialności pozaumownej Wspólnot ulegają przedawnieniu z upływem pięciu lat od zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności. Okres przedawnienia przerywa wniesienie skargi do Trybunału lub uprzednie wniesienie przez poszkodowanego wniosku do właściwej instytucji Wspólnoty, przy czym w ostatnim przypadku przerwanie biegu przedawnienia następuje, jeżeli następnie zostanie wniesiona skarga w terminach określonych w artykułach, do których odsyła art. 46 statutu Trybunału, to jest w terminie dwóch miesięcy przewidzianym w art. 173 traktatu WE lub w terminie czterech miesięcy przewidzianym w art. 175 traktatu WE (wyroki Sądu z dnia 18 września 1995 r. w sprawie T‑167/94 Nölle przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2589, pkt 30 i z dnia 31 stycznia 2001 r. w sprawie T‑76/94 Jansma przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑243, pkt 81).
126 W niniejszej sprawie przed określeniem początku biegu przedawnienia należy zaznaczyć na wstępie, że w każdym przypadku i wbrew twierdzeniom skarżących termin przedawnienia nie został przerwany ani przez pismo do AIM‑y z dnia 22 stycznia 1996 r., ani przez pismo do Komisji z dnia 13 listopada 1996 r. Jest bowiem z jednej strony oczywiste, że żadne z tych pism nie stanowiło wniosku o odszkodowanie skierowanego do Komisji. W szczególności pismo z dnia 13 listopada 1996 r. zawierało skargę dotyczącą rzekomo nieprawidłowej interpretacji rozporządzenia nr 2499/82 dokonanej przez AIM‑ę. Nie kwestionowało ono zgodności z prawem tego rozporządzenia, czy też w sposób bardziej ogólny samego zachowania Komisji (zob. wyżej pkt 38).
127 Z drugiej strony skarżące nie mogą w żadnym wypadku powoływać się w celu przerwania biegu przedawnienia na podstawie art. 46 statutu Trybunału na wspomniane pisma, ponieważ po żadnym z tych pism nie nastąpiło wniesienie skargi do Sądu w terminach przewidzianych w tym artykule (zob. wyżej pkt 125).
128 Po tych uwagach wstępnych należy określić początek biegu przedawnienia niniejszej skargi o odszkodowanie.
– – Istnienie nieuniknionej szkody
129 Termin przedawnienia przewidziany w art. 46 statutu Trybunału może rozpocząć bieg wtedy, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki, od których zależy obowiązek naprawienia szkody. Przesłankami tymi są: wystąpienie niezgodnego z prawem zachowania instytucji wspólnotowych, rzeczywista szkoda i istnienie związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem a dochodzoną szkodą (wyrok Trybunału z dnia 27 stycznia 1982 r. w sprawach połączonych 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 i 5/81 Birra Wührer i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 85, pkt 10 i wyroki Sądu z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie T‑20/94 Hartmann przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑595, pkt 107 i ww. w sprawie Jansma przeciwko Radzie i Komisji, pkt 76). Przesłanka nieuniknionej szkody jest spełniona, jeżeli szkoda jest nieuchronna i przewidywalna z wystarczającą pewnością, nawet jeżeli nie można jej jeszcze dokładnie oszacować (wyrok Trybunału z dnia 14 stycznia 1987 r. w sprawie 281/84 Zuckerfabrik Bedburg przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 49, pkt 14).
130 W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli chodzi, jak w niniejszej sprawie, o przypadki, w których odpowiedzialność Wspólnoty wynika z aktu normatywnego, przedawnienie nie może rozpocząć biegu przed wystąpieniem szkodliwych skutków tego aktu i w konsekwencji przed chwilą, w której zainteresowani ponieśli nieuniknioną szkodę (ww. wyrok w sprawie Birra Wührer i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 10).
131 W niniejszej sprawie Sąd stwierdza zatem, że przedawnienie rozpoczęło bieg w chwili, w której skarżące poniosły w sposób nieunikniony szkodę wynikającą z braku wypłaty w całości lub w części pomocy wspólnotowej.
132 Skarżące nie zaprzeczyły, że zgodnie z systematyką rozporządzenia nr 2499/82, powinny otrzymać zapłatę minimalnej ceny skupu wina od DAI na podstawie art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia najpóźniej w czerwcu 1983 r., co również zaznaczyła Komisja. Zgodnie z tym przepisem gorzelnik powinien bowiem zapłacić tę cenę producentowi najpóźniej w ciągu 90 dni od dostarczenia wina do gorzelni. W niniejszym przypadku bezspornym jest, że ostatnie dostawy wina miały miejsce w marcu 1983 r. (zob. wyżej pkt 18).
133 Niemniej w szczególnych okolicznościach niniejszego sporu nie można jednak przyjąć, że szkoda poniesiona przez skarżące pod koniec czerwca 1983 r. z powodu braku zapłaty w terminie całości lub części minimalnej ceny skupu miała w owej chwili charakter nieunikniony, to znaczy, że była nieuchronna i przewidywalna.
134 W dniu 22 czerwca 1983 r. DAI złożyła bowiem do AIM‑y wniosek o wypłatę tytułem zaliczki kwoty rzeczonej pomocy wspólnotowej i ustanowiła w tym celu zabezpieczenie na rzecz tego podmiotu zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 2499/82. Strony nie zaprzeczyły, że po otrzymaniu zaliczki w dniu 10 sierpnia 1983 r. DAI wypłaciła część tej kwoty niektórym z producentów, między innymi niektórym ze skarżących, jak wynika z informacji dostarczonych przez skarżące w odpowiedzi na pytania Sądu i co ponadto potwierdziła DAI przed sądem cywilnym w Rzymie (zob. wyżej pkt 16, 19, 20, 25, 26 i 43).
135 Ponadto we wrześniu 1984 r. DAI wniosła powództwo do sądu cywilnego w Rzymie mające na celu stwierdzenie w szczególności, że zabezpieczenie było przeznaczone do zagwarantowania zapłaty minimalnej ceny skupu producentom w przypadku niewypełnienia zobowiązań przez gorzelnika. Zainteresowani producenci, wśród nich skarżące, przystąpili do sporu, popierając żądania DAI. Żądania te zostały oddalone wyrokiem sądu cywilnego w Rzymie z dnia 27 stycznia 1989 r. (zob. wyżej pkt 25, 26, 28 i 30). Odwołanie od tego wyroku wniesione przez cztery z pięciu skarżących zostało oddalone wyrokiem sądu apelacyjnego w Rzymie z dnia 19 listopada 1991 r., utrzymanym wyrokiem włoskiego sądu kasacyjnego z dnia 28 listopada 1994 r.
136 Dla oceny nieuniknionego charakteru szkody należy uwzględnić te postępowania dotyczące w szczególności losu zabezpieczenia. Pomimo stwierdzonej przez Sąd (zob. wyżej pkt 118) nieskuteczności krajowych środków odwoławczych należy bowiem uznać, że w wyjątkowych okolicznościach niniejszego przypadku dla przezornego i rozważnego podmiotu gospodarczego było niezwykle trudne uświadomienie sobie, iż nie mógł on uzyskać płatności rzeczonej pomocy przed sądem krajowym.
137 W niniejszym przypadku należy zaznaczyć, że wymiana korespondencji skarżących z AIM‑ą z jednej strony i z Komisją z drugiej strony, jak również postępowania wszczęte przed sądami włoskimi wskazują, iż skarżące początkowo jednoznacznie wiązały odmowę wypłaty pomocy przez AIM‑ę z błędnym zastosowaniem rozporządzenia nr 2499/82 (zob. wyżej pkt 28, 35–38, 41 i 42).
138 W tym względzie należy zaznaczyć, że wspomniana odmowa ze strony AIM‑y nie opierała się na wyraźnych przepisach rozporządzenia nr 2499/82, lecz na luce prawnej tego rozporządzenia, ponieważ nie przewidywało ono w systemie wprowadzonym w art. 9 mechanizmu zapewniającego wypłatę pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika. Ponadto art. 11 wspomnianego rozporządzenia uzależniał wypłatę pomocy gorzelnikowi tytułem zaliczki od ustanowienia przez niego zabezpieczenia w wysokości 110% kwoty tej pomocy na rzecz agencji interwencyjnej. W tych okolicznościach zainteresowani mogli zupełnie zasadnie nie zdawać sobie sprawy, że przyczyną poniesionej przez nich szkody była właśnie luka prawna rozporządzenia nr 2499/82, w wyniku czego nie mogli oni uzyskać naprawy szkody przed sądem krajowym z powodu braku podstawy prawnej pozwalającej na wypłatę pomocy producentom, jak to już zostało stwierdzone (zob. wyżej pkt 118).
139 Poza tym należy stwierdzić, że w kontekście ich quasi-umownych stosunków z AIM‑ą skarżące mogły zasadnie oczekiwać nakazania temu podmiotowi przez sąd krajowy zapłaty kwoty pomocy wspólnotowej zawartej w minimalnej cenie skupu, która nie została im wypłacona przez DAI, co zresztą stwierdziła Komisja na rozprawie (zob. wyżej pkt 89).
140 Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że umowy zawarte między skarżącymi i DAI, zatwierdzone przez AIM‑ę, wymieniały wyraźnie kwotę dotacji EFOGR, która była zawarta w minimalnej cenie skupu określonej w rozporządzeniu nr 2499/82 i podanej w umowie.
141 Poza tym nie zostało zaprzeczone, że skarżące wypełniły wszystkie swoje zobowiązania i że destylacja prewencyjna została przeprowadzona w terminach określonych we wspomnianym rozporządzeniu.
142 Ponadto brak w systemie ustanowionym w art. 9 tego rozporządzenia mechanizmu gwarantującego wypłatę pomocy wspólnotowej producentom, w szczególności w przypadku upadłości gorzelnika, jest niezgodny z jednym z zasadniczych celów destylacji prewencyjnej. Sięgnięcie do destylacji prewencyjnej ma bowiem na celu nie tylko zapobiec wprowadzaniu do obrotu wina średniej jakości, lecz również, jak wynika z motywu szóstego rozporządzenia nr 2144/82, podniesienie dochodów producentów poprzez przyznanie im w określonych warunkach „gwarantowanej ceny minimalnej” na wino stołowe. Oprócz tego zgodnie z motywem jedenastym rozporządzenia nr 2499/82 należało zapewnić, aby cena minimalna zagwarantowana producentom była im wypłacana co do zasady w terminach pozwalającym im na osiągnięcie zysku porównywalnego z zyskiem, jaki osiągnęliby przy sprzedaży komercyjnej; w tych warunkach zgodnie z tym motywem należna pomoc powinna zostać wypłacona możliwie jak najszybciej, z jednoczesnym zagwarantowaniem prawidłowego przeprowadzenia tej operacji w drodze regulacji w przedmiocie zabezpieczenia.
143 W tym kontekście przezorny i rozważny producent mógł w uzasadniony sposób liczyć na uzyskanie płatności pomocy. W szczególności, ponieważ zabezpieczenie zostało ustanowione przez gorzelnika na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 2499/82 w celu zagwarantowania prawidłowości operacji, można było zasadnie uważać, że ryzyko upadłości gorzelnika było zabezpieczone w odniesieniu do kwoty pomocy wypłaconej w formie zaliczki gorzelnikowi, jeżeli producenci wypełnili wszystkie swoje zobowiązania i wino zostało przedestylowane zgodnie z przepisami tego rozporządzenia.
144 Wyjątkowy charakter sytuacji spowodowanej wspomnianą luką prawną rozporządzenia nr 2499/82 w dziedzinie destylacji prewencyjnej wina stołowego jest ponadto potwierdzony faktem, że zgodnie z regulacją ustanowioną w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1931/76 z dnia 20 lipca 1976 r. ustalającym ogólne zasady destylacji wina przewidzianej w art. 6b, 6c, 24a i 24b rozporządzenia (EWG) nr 816/70 (Dz.U. L 211, str. 5), pomoc wspólnotowa wypłacana była bezpośrednio danemu producentowi przez narodową agencję interwencyjną. Wprawdzie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 343/79 z dnia 5 lutego 1979 r. ustanawiającego ogólne zasady dotyczące określonych operacji destylacji wina (DZ.U. L 54, str. 64), zastępującego rozporządzenie nr 1931/76 z dniem 2 kwietnia 1979 r., państwa członkowskie mogły przewidzieć wypłatę części pomocy producentom bądź to przez agencję interwencyjną, bądź przez gorzelnika (w drugim przypadku agencja interwencyjna zwracała kwotę pomocy gorzelnikowi, jeżeli został dostarczony dowód, że cała ilość wina podana w umowie została przedestylowana), rozporządzenie to nie wprowadzało jednak systemu takiego jak system przewidziany w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82, który znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku. Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia nr 343/79 stanowił bowiem, że jeżeli wspomniany dowód został dostarczony, agencja interwencyjna wypłacała producentowi różnicę między należną pomocą a kwotą określoną w ust. 2. W przeciwieństwie do systemu przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 przyznanie pomocy wspólnotowej nie było zatem ostatecznie uzależnione od wykazania zapłaty pomocy producentowi przez gorzelnika w wyznaczonym terminie.
145 Wobec powyższego, uwzględniając złożoność systemu wprowadzonego rozporządzeniem nr 2499/82 i wspomniane wyjątkowe okoliczności, skarżące dopiero po zakończeniu postępowań w sprawie zabezpieczenia wszczętych przed sądami włoskimi mogły uświadomić sobie, że nie otrzymają płatności pomocy z zabezpieczenia.
146 W niniejszym przypadku, chociaż zabezpieczenie zostało pobrane przez AIM‑ę w lutym 1991 r. na mocy wyroku sądu cywilnego w Rzymie i zaksięgowane w tym samym roku na rzecz EFOGR (zob. wyżej pkt 40), beneficjent tego zabezpieczenia na podstawie przepisów rozporządzenia nr 2499/82 został wskazany w sposób ostateczny przez sąd włoski dopiero wyżej wymienionym wyrokiem włoskiego sądu kasacyjnego z dnia 28 listopada 1994 r. W tym względzie przytoczona przez Komisję okoliczność, że sąd apelacyjny w Rzymie stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu nieprawidłowego wniesienia pisma odwoławczego do DAI, nie pozwala na przyjęcie, że przeznaczenie zabezpieczenia zostało w sposób ostateczny określone wspomnianym wyrokiem sądu cywilnego w Rzymie, ponieważ odwołanie zostało wniesione przez cztery skarżące w wyznaczonym terminie i prawidłowo doręczone AIM‑ie i Assedile, a następnie cztery skarżące wniosły prawidłowo kasację od wyroku sądu apelacyjnego (zob. wyżej pkt 31 i 33 i analogicznie opinię rzecznika generalnego Darmona z dnia 18 czerwca 1991 r. do wyroku Trybunału z dnia 8 kwietnia 1992 r. w sprawie C‑55/90 Cato przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2533, I‑2545, pkt 25–27 i z dnia 4 lutego 1992 r., Rec. str. I‑2559, pkt 19). Stąd szkoda poniesiona przez skarżące nie mogła mieć charakteru nieuniknionego przed dniem 28 listopada 1994 r.
147 W tych warunkach termin przedawnienia wynoszący pięć lat, przewidziany w art. 46 statutu Trybunału, nie mógł rozpocząć biegu przed tą ostatnio wymienioną datą, wobec czego niniejszej skargi o odszkodowanie wniesionej w 1998 r. nie można uważać za spóźnioną.
148 Wobec tego należy oddalić zarzut przedawnienia roszczenia.
149 Ponadto należy zaznaczyć, że w następstwie wyroku włoskiego sądu kasacyjnego z dnia 28 listopada 1994 r. szkoda poniesiona przez skarżące mogła natomiast być postrzegana jako pewna, ponieważ wówczas okazała się ona nieuchronna i przewidywalna, nawet jeżeli nie można było jeszcze dokładnie określić jej kwoty (zob. wyżej pkt 129 i 130). Ponieważ skarżące jako spółdzielnie rolnicze korzystały ze statusu wierzycieli uprzywilejowanych – co wynika z niekwestionowanych przez Komisję odpowiedzi skarżących na pytania pisemne Sądu – nie było bowiem wykluczone, że będą one mogły odzyskać część niespłaconych wierzytelności wobec DAI w ramach postępowania upadłościowego, które zgodnie z tymi odpowiedziami zakończyło się dopiero w roku 2000.
150 Wobec powyższego żądania odszkodowanie są dopuszczalne.
W przedmiocie zasadności skargi o odszkodowanie
Argumenty stron
151 Skarżące podnoszą w uzasadnieniu skargi o odszkodowanie niezgodność z prawem rozporządzenia nr 2499/82, ponieważ wskazana przez nich luka prawna wprowadza, po pierwsze, nierówne traktowanie producentów ze względu na ich przynależność państwową. Rozporządzenie to narusza w poważny sposób zasadę niedyskryminacji zawartą w art. 6 i art. 40 ust. 3 akapit drugi traktatu WE (obecnie odpowiednio art. 12 WE i art. 34 ust. 2 akapit drugi WE), ponieważ w okolicznościach, takich jak w niniejszym przypadku, jedynie producenci objęci systemem art. 9 tego rozporządzenia zostali pozbawieni korzyści pomocy wspólnotowej. Poza tym z systemu tego wynika, że ta sama pomoc jest przeznaczona bądź to dla producenta, jeżeli dane państwo członkowskie wybrało procedurę przewidzianą w art. 10 rozporządzenia, bądź dla gorzelnika, jeżeli państwo to wybrało procedurę przewidzianą w art. 9 tego rozporządzenia, co ponadto było w oczywisty sposób sprzeczne z celami tego rozporządzenia. Po drugie, skarżące podnoszą, że brak gwarancji wypłaty pomocy producentom doprowadził w niniejszym przypadku do bezpodstawnego wzbogacenia Wspólnoty.
152 Następnie, jeżeli chodzi o oszacowanie poniesionej szkody, skarżące podały w skardze kwoty swoich niespłaconych wierzytelności wobec DAI, których dochodziły już przed sądem cywilnym w Rzymie (zob. wyżej pkt 28), i co nie zostało zakwestionowane przez Komisję. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r. zaznaczyły one w odpowiedzi na pytanie Sądu, że w wyniku podziału dokonanego w ramach postępowania upadłościowego DAI w roku 2000, dochodzona przez nie szkoda odpowiada wyłącznie części pomocy wspólnotowej w kwocie ich niezaspokojonych wierzytelności wobec DAI po tym podziale (zob. wyżej pkt 44). Tę część należy zatem obliczyć proporcjonalnie do części, jaką pomoc – określona w umowach zatwierdzonych przez AIM‑ę – stanowiła w uzgodnionej minimalnej cenie skupu.
153 Komisja utrzymuje ze swej strony, że w systemie płatności pomocy wspólnotowej przewidzianym w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 bezpośrednimi beneficjentami tej pomocy są gorzelnicy. Natomiast w systemie przewidzianym w art. 10 tego rozporządzenia jej beneficjantami byli producenci. To rozróżnienie nie stanowi bynajmniej dyskryminacji, lecz odpowiada potrzebie uwzględnienia przy wypłacie pomocy i zaliczek różnych systemów administracyjnych państw członkowskich, co zostało wskazane w motywie jedenastym tego rozporządzenia.
Ocena Sądu
154 Odpowiedzialność pozaumowna Wspólnoty z powodu szkód spowodowanych przez instytucje, przewidziana w art. 215 akapit drugi traktatu WE, powstaje, jeżeli spełniony jest łącznie zespół przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego wystąpienia szkody i istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym bezprawnym zachowaniem i dochodzoną szkodą (ww. wyrok w sprawie Ludwigshafener Walzmühle i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 18 i wyrok Sądu z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawach połączonych T‑195/94 i T‑202/94 Quiller i Heusmann przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2247, pkt 48).
155 W odniesieniu do pierwszej z tych przesłanek orzecznictwo wymaga, aby zostały wyczerpane znamiona naruszenia normy prawnej przyznającej prawa jednostkom (wyrok Trybunału z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5291, pkt 42). Jeśli chodzi o przesłankę wyczerpania znamion naruszenia prawa, rozstrzygającym kryterium pozwalającym uznać go za spełniony jest oczywiste i poważne wykroczenie przez zainteresowaną instytucję Wspólnoty poza przysługujący jej zakres swobodnej oceny. W sytuacji gdy instytucji tej przysługuje jedynie bardzo ograniczony zakres swobodnego uznania lub nie ma go ona wcale, nawet nieznaczne odejście od litery prawa wspólnotowego może wystarczyć do wykazania, iż wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa (wyrok Trybunału z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. str. I‑11355, pkt 54 i wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 i T‑255/99 Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1975, pkt 134).
156 W niniejszym przypadku skarżące podnoszą zasadniczo, że różnica między systemami płatności pomocy przewidzianymi, odpowiednio, w art. 9 i 10 rozporządzenia nr 2499/82 ma charakter dyskryminujący ze względu na brak gwarancji płatności pomocy producentom w systemie przewidzianym w art. 9. Ponadto niedokonanie w całości lub w części płatności pomocy na rzecz skarżących doprowadziło do bezpodstawnego wzbogacenia Wspólnoty (zob. wyżej pkt 84).
157 Odnośnie do zarzutu opartego na naruszeniu zakazu bezpodstawnego wzbogacenia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skarżące, jak już zostało stwierdzone (zob. wyżej pkt 141), wypełniły wszystkie swoje zobowiązania i że destylacja prewencyjna wina dostarczonego przez nie do DAI została przeprowadzona w terminach określonych w rozporządzeniu nr 2499/82. Cele tego rozporządzenia odnoszące się do destylacji prewencyjnej zostały tym samym w pełni osiągnięte.
158 Niemniej w następstwie upadłości DAI, w zamian za swoje świadczenia, skarżące nie otrzymały świadczenia wzajemnego przewidzianego w ramach ich quasi-umownych stosunków z AIM‑ą w postaci płatności za pośrednictwem DAI kwoty pomocy EFOGR określonej w umowach zawartych z DAI i zatwierdzonych przez AIM‑ę.
159 W tych warunkach doszło do bezpodstawnego wzbogacenia Wspólnoty, wynikającego z braku wypłacenia skarżącym w całości rzeczonej pomocy, podczas gdy zabezpieczenie ustanowione przez DAI – w celu zagwarantowania prawidłowego przeprowadzenia operacji destylacji prewencyjnej i otrzymania zapłaty tytułem zaliczki – i pobrane przez AIM‑ę zostało przez nią zaksięgowane na rzecz EFOGR w roku obrotowym 1991.
160 Zakaz bezpodstawnego wzbogacenia stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego (wyrok Trybunału z dnia 10 lipca 1990 r w sprawie C‑259/87 Grecja przeciwko Komisji, Rec. str. I-2845, ogłoszony w formie skróconej, pkt 26 i wyroki Sądu z dnia 10 października 2001 r. w sprawie T‑171/99 Corus UK przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2967, pkt 55 i z dnia 3 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych T‑44/01, T‑119/01 i T‑126/01 Vieira i Vieira Argentyna przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1209, pkt 86).
161 Należy zatem stwierdzić, że system pośredniej płatności pomocy wprowadzony w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 jest oczywiście sprzeczny z ogólną zasadą zakazu bezpodstawnego wzbogacenia, ponieważ nie posiadał on żadnego mechanizmu, który mógłby zagwarantować wypłatę pomocy wspólnotowej producentom w przypadku upadłości gorzelnika, jeżeli poza tym wszystkie przesłanki przyznania pomocy zostały spełnione.
162 W konsekwencji rozporządzenie nr 2499/82 wyczerpuje znamiona naruszenia zakazu bezpodstawnego wzbogacenia, mającej na celu przyznanie praw jednostkom.
163 Jeżeli chodzi w drugiej kolejności o zarzut naruszenia zasady niedyskryminacji, Sad stwierdza na wstępie, że przewidziana w art. 8 rozporządzenia nr 2499/82 możliwość wyboru pomiędzy z jednej stronny wypłatą pomocy producentom za pośrednictwem gorzelnika (art. 9) oraz z drugiej strony bezpośrednią wypłatą pomocy producentom przez agencję interwencyjną (art. 10), była uzasadniona co do zasady koniecznością zapewnienia pełnej skuteczności destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/1983 na całym obszarze Wspólnoty, uwzględniając zróżnicowanie systemów administracyjnych poszczególnych państw członkowskich, jak wskazuje motyw jedenasty tego rozporządzenia. Zgodność z prawem systemu pośredniej płatności pomocy producentom nie jest zresztą kwestionowana co do istoty przez skarżące.
164 W niniejszym przypadku należy zbadać, czy zasady systemu pośredniej płatności pomocy przewidziane w odnośnej regulacji nie wprowadzają dyskryminacji między producentami Wspólnoty, zakazanej przez art. 40 ust. 3 traktatu, ponieważ obciąża ona producentów mających siedzibę w państwie członkowskim, które wybrało ten system płatności pośredniej przewidziany w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82, ryzykiem dotyczącym płatności pomocy wspólnotowej, którego nie ponosili producenci mający siedzibę w państwie członkowskim, które wybrało system przewidziany w art. 10 tego rozporządzenia.
165 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakaz dyskryminacji zawarty w art. 40 ust. 3 traktatu jest jedynie specyficznym wyrazem ogólnej zasady równości, należącej do zasad podstawowych prawa wspólnotowego. Zgodnie z tą zasadą sytuacje podobne nie mogą być traktowane w odmienny sposób, chyba że zróżnicowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok Trybunału z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawach połączonych od C‑267/88 do C‑285/88 Wuidart i in., Rec. str. I-435, pkt 13).
166 Jeżeli chodzi o sądową kontrolę warunków wykonania tego zakazu, należy jednak wyjaśnić, że prawodawca wspólnotowy dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki rolnej szerokim zakresem uznania, odpowiadającym odpowiedzialności politycznej, którą nakładają na niego art. 40 i 43 traktatu (obecnie art. 34 i 37 WE) (ww. wyrok Wuidart i in., pkt 14).
167 W niniejszej sprawie z celów wspomnianego rozporządzenia wynika, że niezależnie od wybranego systemu płatności pomocy, była ona przeznaczona dla producentów (zob. wyżej pkt 142). Wprawdzie na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 2499/82 agencja interwencyjna była zobowiązana do wypłaty pomocy gorzelnikowi, niemniej jednak wypłata ta była uzależniona od zapłaty w terminie określonym w ust. 1 tego artykułu przez gorzelnika producentowi minimalnej ceny skupu zawierającej kwotę pomocy. W tym systemie gorzelnik pełnił faktycznie rolę pośrednika przy wypłacie pomocy wspólnotowej, która była zawarta w gwarantowanej minimalnej cenie skupu.
168 W tych warunkach Sąd stoi na stanowisku, że brak gwarancji płatności pomocy wspólnotowej producentom w systemie przewidzianym w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82, w szczególności w przypadku upadłości gorzelnika, nie stanowi zwykłego ryzyka handlowego właściwego realizacji umów dostawy, takich jak umowy zawarte między gorzelnikami a producentami, oraz w szczególności ryzyka niewykonania obowiązku płatności uzgodnionej ceny w przypadku upadłości nabywcy.
169 W związku z tym należy stwierdzić, że umowy między gorzelnikami a producentami, o których mowa w art. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 2499/82, biorąc pod uwagę ich ramy prawne, nie mogą być postrzegane jak zwykłe umowy handlowe, ponieważ uzgodnione w nich ceny obejmowały kwotę pomocy wspólnotowej. Przewidując bowiem przyznanie pomocy EFOGR, Sekcja Gwarancji, dla określonej kategorii podmiotów gospodarczych na dokładnie ustalonych warunkach, rozporządzenie nr 2499/82 wyłączyło co do zasady wszelkie ryzyko gospodarcze lub handlowe odnośnie do wypłaty pomocy, jeżeli wszystkie warunki jej przyznania zostały spełnione.
170 W tym kontekście wyraźne określenie kwoty pomocy wspólnotowej zawartej w minimalnej cenie skupu uzgodnionej w umowach zawartych między producentami a gorzelnikami i zatwierdzonych przez agencję interwencyjną potwierdza brak co do zasady jakiegokolwiek ryzyka niedokonania zapłaty ceny odpowiadającej kwocie pomocy. Należy natomiast podkreślić, że część minimalnej ceny skupu nie pokryta przez pomoc wspólnotową podlegała nadal ryzyku właściwemu każdej umowie handlowej.
171 Niemniej w praktyce z powodu braku regulacji gwarantującej płatność pomocy producentom w systemie przewidzianym w art. 9 rozporządzenia, w szczególności w przypadku upadłości gorzelnika, faktyczna wypłata pomocy wspólnotowej gorzelnikom nadal była objęta ryzykiem o charakterze czysto handlowym, które mogło zafałszować warunki jej przyznania.
172 Fakt, że system pomocy na destylację był ukształtowany w ten sposób, iż wspólnotowe środki finansowe przewidziane na ten cel mogły przepaść w pośrednich operacjach handlowych, zanim dotarłyby do ich beneficjenta, jest oczywiście sprzeczny z celem tego systemu i jego charakterem publicznym. Wprawdzie zabezpieczenie przewidziane w przypadku wypłaty pomocy tytułem zaliczki mogło zabezpieczyć w danym przypadku interesy finansowe Wspólnoty, niemniej jednak w warunkach takich jak w niniejszym przypadku system nie zachował w sposób wyraźny jednego ze swych celów, mianowicie podniesienia dochodów danych producentów. W tym względzie należy stwierdzić, że argument Komisji, iż w ramach wspólnej polityki rolnej przyjęte jest, że beneficjent prawny pomocy sytuuje się przed beneficjentem gospodarczym, którym jest producent rolny, nie może zmienić tej oceny, ponieważ wybór między procedurami przewidzianymi w art. 9 i 10 rozporządzenia nie został wprowadzony po to, aby państwa członkowskie mogły dowolnie wybrać beneficjenta pomocy, lecz wyłącznie po to, aby ułatwić im dostosowanie zasad stosowania tego systemu do ich systemu administracyjnego (motyw jedenasty rozporządzenia nr 2499/82).
173 Należy zatem stwierdzić, że wspomniana luka prawna w rozporządzeniu nr 2499/82 wprowadziła nierówność traktowania w zależności od państwa członkowskiego w odniesieniu do gwarancji wypłaty pomocy wspólnotowej danym producentom, chociaż pomoc ta była im należna co do zasady na mocy znajdującej zastosowanie regulacji wspólnotowej.
174 Takie rozróżnienie byłoby zgodne z zasadą niedyskryminacji tylko wtedy, gdyby była ona obiektywnie uzasadniona zróżnicowaniem danych sytuacji. Należy stwierdzić, że nie ma to miejsca w niniejszym przypadku. W szczególności, ponieważ kwestionowane różne traktowanie nie dotyczy warunków przyznania pomocy na destylację prewencyjną, lecz wyłącznie procedur administracyjnych tego przyznania, nie może ona być tłumaczona różnicami dotyczącymi sytuacji producentów wina lub bardziej ogólnie sytuacją sektorów wina w różnych państwach członkowskich.
175 Poza tym wbrew twierdzeniom Komisji, to różne traktowanie nie jest tym bardziej uzasadnione względami praktycznymi związanymi z koniecznością uwzględnienia różnych systemów administracyjnych w poszczególnych państwach członkowskich. System płatności pomocy producentom za pośrednictwem gorzelników, przewidziany w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82, mógł bowiem zostać bez problemu wyposażony w mechanizm gwarantujący wypłatę pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika, nie ograniczając przy tym skuteczności tego systemu. Komisja powinna była zatem podjąć w odpowiednim czasie działania, które uznałaby za najbardziej odpowiednie dla usunięcia tej luki wspomnianego rozporządzenia. Argument Komisji, że zarzucane różne traktowanie było uzasadnione faktem, iż system płatności pomocy przewidziany w art. 10 rozporządzenia nr 2499/82 nakładał więcej ograniczeń administracyjnych na producentów niż system przewidziany w art. 9 tego rozporządzenia, nie jest ani poparty dowodami, ani zasadny. Zarzuty skarżących nie dotyczą bowiem samej zasady wypłacania pomocy producentom za pośrednictwem gorzelnika, lecz występowania luk prawnych w tym systemie, ponieważ nie gwarantuje on wypłaty pomocy rzeczywistym beneficjentom w przypadku upadłości gorzelnika. Ten brak gwarancji mógł pozbawić danych producentów, z powodów od nich niezależnych, pomocy, o którą mieli roszczenie, i dlatego nie ma nic wspólnego ze zwykłymi wymogami dotyczącymi dowodu, od których art. 10 rozporządzenia nr 2499/82 uzależniał bezpośrednią wypłatę pomocy producentom przez agencję interwencyjną. Jeżeli chodzi o argument zgłoszony przez Komisję w odpowiedziach na pytania pisemne Sądu, że producenci również w systemie przewidzianym w art. 10 rozporządzenia nr 2499/82 ponosiliby ryzyko nieotrzymania pomocy wspólnotowej, gdyby gorzelnik nie wykonał swojego obowiązku przeprowadzenia destylacji wina w wyznaczonym terminie, należy zaznaczyć z jednej strony, że ryzyko takie ciąży na wszystkich producentach, niezależnie od wyboru dokonanego przez dane państwo członkowskie i, drugiej strony, że nie ma ono żadnego związku z ryzykiem związanym z upadłością gorzelnika, o wyłącznie które chodzi w niniejszym przypadku, ponieważ bezsporne jest, że wino dostarczone przez skarżące zostało przedestylowane w wyznaczonych terminach.
176 W tych okolicznościach nie przewidując w systematyce rozporządzenia nr 2499/82 uwzględnienia w systemie pomocy przewidzianym w art. 9 tego rozporządzenia mechanizmu gwarantującego wypłatę pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika, Komisja w sposób oczywisty i poważny przekroczyła granice swobodnego uznania. W konsekwencji rozporządzenie nr 2499/82 również wyczerpuje znamiona naruszenia zasady niedyskryminacji, która ma na celu przyznanie praw jednostkom (ww. wyrok Dumortier i in. przeciwko Radzie, pkt 11).
177 Poza tym należy odrzucić argument Komisji, że skarżące nie wykazały istnienia związku przyczynowego między szkodą wynikającą z braku zapłaty w całości lub w części pomocy skarżącym a zachowaniem tej instytucji, ponieważ nie wykazały one związku przyczynowego między brakiem zapłaty pomocy przez DAI – który stanowi zdaniem Komisji zdarzenie powodujące szkodę – a zachowaniem tej instytucji. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że skarżące słusznie podnoszą, że ich szkoda, która nie została zakwestionowana przez Komisję, spowodowana została przez to, że instytucja ta nie wprowadziła w ramach systemu przewidzianego w art. 9 rozporządzenia nr 2499/82 mechanizmu gwarantującego wypłatę pomocy producentom w przypadku upadłości gorzelnika (zob. wyżej pkt 111 i 112). Brak zapłaty w całości lub w części rzeczonej pomocy skarżącym, w następstwie upadłości DAI, wynika bezpośrednio z tej luki rozporządzenia nr 2499/82. W konsekwencji istnienie związku przyczynowego między tą szkodą a zarzucanym zachowaniem Komisji zostało jednoznacznie wykazane.
178 Wobec powyższego należy stwierdzić, że przesłanki odpowiedzialności Wspólnoty dotyczące niezgodności z prawem zarzucanego zachowania, rzeczywistego wystąpienia szkody i związku przyczynowego między tym zachowaniem a dochodzoną szkodą, zostały spełnione.
179 Ponieważ, uwzględniając argumentację stron, wysokość szkody poniesionej przez skarżące nie może być określona na obecnym etapie postępowania, należy orzec w drodze wyroku wstępnego, że Komisja jest zobowiązana do naprawienia szkody poniesionej przez skarżące w wyniku braku w całości lub w części zapłaty udziału reprezentującego pomoc wspólnotową – o którą miały roszczenie na podstawie rozporządzenia nr 2499/82 – w kwocie ich niespłaconych wierzytelności wobec DAI.
180 Sąd wzywa zatem strony do zawarcia porozumienia w świetle tego wyroku w przedmiocie kwoty odszkodowania za poniesioną szkodę w terminie czterech miesięcy od ogłoszenia niniejszego wyroku. W przypadku braku porozumienia strony przedłożą Sądowi w tym terminie żądania wyrażone liczbowo.
W przedmiocie kosztów
181 Odnosząc się do poprzedniego punktu, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Z powyższych względów
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Komisja jest zobowiązana do naprawienia szkody poniesionej przez skarżące w następstwie upadłości Distilleria Agricola Industriale de Terralba spowodowanej brakiem mechanizmu, który gwarantowałby w ramach systemu wprowadzonego art. 9 rozporządzenia (EWG) nr 2499/82 ustanawiającego przepisy dotyczące destylacji prewencyjnej w roku winiarskim 1982/83 wypłatę pomocy wspólnotowej przewidzianej w tym rozporządzeniu na rzecz zainteresowanych producentów.
2) Strony przekażą Sądowi w ciągu 4 miesięcy od ogłoszenia tego wyroku wyrażoną liczbowo wysokość odszkodowania uzgodnioną za obopólnym porozumieniem.
3) W braku takiego porozumienia strony przekażą Sądowi w tym samym terminie swoje żądania wyrażone liczbowo.
|
Pirrung |
Meij |
Forwood |
Ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 listopada 2004 r.
|
Sekretarz |
Prezes |
|
H. Jung |
J. Pirrung |
Spis treści
Ramy prawne
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Przebieg postępowania i żądania stron
Co do prawa
A – W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność
Argumenty stron
Ocena Sądu
W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności
W przedmiocie dopuszczalności skargi na bezczynność
B – W przedmiocie skargi o odszkodowanie i żądania zwrotu wartości bezpodstawnego wzbogacenia
W przedmiocie dopuszczalności żądania zwrotu wartości bezpodstawnego wzbogacenia
W przedmiocie dopuszczalności skargi o odszkodowanie
Argumenty stron
Ocena Sądu
1. W przedmiocie zarzutu opartego na braku odpowiedzialności Wspólnoty za zarzucane zachowanie
2. W przedmiocie zarzutu opartego na istnieniu skutecznych krajowych środków odwoławczych
3. W przedmiocie zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie
– – Uwagi wstępne
– – Istnienie nieuniknionej szkody
W przedmiocie zasadności skargi o odszkodowanie
Argumenty stron
Ocena Sądu
W przedmiocie kosztów