UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

7 października 2023 r. UE bezzwłocznie i z całą stanowczością potępiła liczne masowe ataki, których dopuścił się Hamas w całym Izraelu, i wyraziła solidarność z Izraelem.

Po 7 października 2023 r., w odpowiedzi na te przerażające ataki, w styczniu 2024 r. ustanowiono nowy specjalny reżim sankcji wobec Hamasu i Palestyńskiego Islamskiego Dżihadu.

UE nieprzerwanie wzywa do natychmiastowego zawieszenia broni w Gazie i do bezwarunkowego uwolnienia wszystkich zakładników, aby doprowadzić do trwałego zaprzestania działań wojennych. Jej stanowisko w tej kwestii pozostaje niezmienione.

Odkąd w październiku 2023 r. wybuchł konflikt w Gazie między Izraelem a Hamasem, pogorszyła się sytuacja humanitarna w tej strefie, a dostarczana pomoc nie wystarcza, aby zaspokoić potrzeby ludności. Od 2 marca do 18 maja 2025 r. Izrael utrzymywał całkowitą blokadę pomocy humanitarnej w Gazie, co znacznie pogorszyło sytuację humanitarną do bezprecedensowego i niedopuszczalnego poziomu. Trwająca operacja wojskowa Izraela doprowadziła do wielokrotnych masowych wysiedleń i załamania się podstawowych usług. Ponad 88 % Strefy Gazy objęte jest nakazem ewakuacji lub znajduje się pod bezpośrednią kontrolą wojskową 1 .

Ze sprawozdań ONZ wynika, że 90 % gospodarstw domowych boryka się z poważnym brakiem bezpieczeństwa wodnego, a wskaźniki niedożywienia gwałtownie rosną. Poważne niedobory leków, sprzętu i personelu medycznego wskazują na pilną potrzebę pomocy humanitarnej. 22 sierpnia 2025 r. FRC (Famine Review Committee), czyli komitet odpowiedzialny za analizę sytuacji w zakresie zagrożenia głodem, stwierdził, że w prowincji Gazy (Gaza Północna) występuje obecnie klęska głodu (piąty stopień w skali zagrożenia bezpieczeństwa żywnościowego IPC).

23 czerwca 2025 r. wysoka przedstawicielka przedstawiła Radzie do Spraw Zagranicznych analizę przestrzegania przez Izrael art. 2 Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego Stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Państwem Izrael, z drugiej strony 2 (zwanego dalej „Układem”). W analizie tej stwierdzono, że istnieją przesłanki wskazujące na to, że Izrael narusza art. 2 Układu, ustanawiający poszanowanie praw człowieka i zasad demokracji jako istotny element Układu. Wysoka przedstawicielka przedstawiła następnie ministrom spraw zagranicznych UE wykaz potencjalnych działań, jakie UE mogłaby podjąć, aby wywrzeć presję na Izrael.

UE nieprzerwanie wzywa Izrael do poprawy katastrofalnej sytuacji humanitarnej w Gazie. W wyniku tych wezwań w lipcu 2025 r. Izrael zgodził się na rozszerzenie dostępu pomocy humanitarnej do tej strefy.

Od początku kryzysu UE przeznacza znaczne zasoby ludzkie i finansowe na zaradzenie sytuacji humanitarnej w Gazie. Zmobilizowano wszystkich najważniejszych partnerów i przekazano im unijne środki finansowe, aby mogli udzielać niezbędnej pomocy humanitarnej ludności w Gazie i na Zachodnim Brzegu.

UE nawiązała również dialog z władzami Izraela w celu ułatwienia dostaw i dystrybucji pomocy. Jednak dozwolone ilości pomocy, które można skutecznie rozdzielić między potrzebujących, pozostają niewystarczające i nie pozwalają zapobiec kryzysowi humanitarnemu o katastrofalnej skali.

W związku z zaistniałą sytuacją humanitarną przewodnicząca Komisji Europejskiej ogłosiła 10 września 2025 r. w swoim orędziu o stanie Unii w 2025 r., że zdaniem Komisji Europejskiej istnieją argumenty przemawiające za zawieszeniem niektórych postanowień Układu dotyczących kwestii związanych z handlem.

Poszanowanie praw człowieka należy do istotnych elementów, na których opiera się Układ. W szczególności jego art. 2 stanowi że, „[s]tosunki między Stronami, jak również wszystkie postanowienia samego Układu opierają się na poszanowaniu praw człowieka i na zasadach demokracji, którymi Strony kierują się w swojej polityce wewnętrznej i zagranicznej i które stanowią istotny element [...] Układu”. Pogwałcenie art. 2 Układu stanowi poważne istotne naruszenie tego Układu, uzasadniające jego jednostronne zawieszenie przez UE. Unia Europejska ma zatem prawo zareagować na takie naruszenie w sposób proporcjonalny i mający doprowadzić do zaprzestania naruszeń.

Art. 79 ust. 2 Układu stanowi, że „[j]eśli jedna ze Stron uznaje, iż druga Strona nie wywiązuje się z zobowiązań zgodnie z niniejszym Układem, może ona podjąć odpowiednie środki”. Zgodnie z tym samym postanowieniem w szczególnie pilnych przypadkach środki te można podjąć bez dalszych konsultacji. Taki charakter ma obecny przypadek z uwagi na szybko pogarszającą się sytuację humanitarną w Strefie Gazy oraz powszechną klęskę głodu w następstwie interwencji militarnej Izraela, utrzymującej się blokady pomocy humanitarnej i łamania praw człowieka.

Art. 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi lub między organizacjami międzynarodowymi stanowi, że „[i]stotne naruszenie traktatu dwustronnego przez jedną ze stron upoważnia drugą stronę do powołania tego naruszenia jako podstawy wygaśnięcia traktatu bądź zawieszenia jego działania w całości lub w części. (...). 3. W rozumieniu niniejszego artykułu istotne naruszenie traktatu polega na: (...) b) pogwałceniu postanowienia istotnego dla osiągnięcia przedmiotu i celu traktatu (...)”.

W zaistniałej sytuacji proponowanym aktem jest decyzja Rady dotycząca zawieszenia niektórych postanowień Układu na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE. Zgodnie z art. 79 ust. 2 Układu w związku z międzynarodowym prawem zwyczajowym skodyfikowanym w art. 60 ust. 1 i ust. 3 lit. b) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi lub między organizacjami międzynarodowymi (zwanej dalej „Konwencją wiedeńską o prawie traktatów”) należy przyjąć decyzję Rady, aby umożliwić częściowe zawieszenie Układu z powodu istotnego naruszenia jego art. 2 przez Izrael. Zawieszenie powinno nastąpić w trybie szczególnie pilnym, ze skutkiem natychmiastowym, ze względu na szybko pogarszającą się sytuację humanitarną na miejscu oraz powszechną klęskę głodu w następstwie interwencji militarnej Izraela, blokady pomocy humanitarnej i łamania praw człowieka.

Postanowienia dotyczące kwestii związanych z handlem, które mają zostać zawieszone, obejmują tytuł II [Swobodny przepływ towarów], tytuł III [Prawo przedsiębiorczości i świadczenie usług] oraz tytuł IV rozdziały 2, 3 i 4 [Zamówienia publiczne, konkurencja i własność intelektualna] Układu, a także wszystkie odpowiednie załączniki i protokoły określone w załączniku do niniejszego wniosku w sprawie decyzji.

W związku z kryzysem humanitarnym w Strefie Gazy zawieszenie wspomnianych postanowień Układu dotyczących kwestii związanych z handlem jest środkiem właściwym i proporcjonalnym.

Po przyjęciu decyzji przez Radę Unia powiadomi Radę Stowarzyszenia na piśmie o częściowym zawieszeniu postanowień Układu dotyczących kwestii związanych z handlem, zgodnie z art. 79 ust. 2 Układu w związku z art. 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Wniosek jest spójny z art. 2 Układu, stanowiącym, że poszanowanie praw człowieka i zasad demokracji jest istotnym elementem tego układu.

Wniosek jest ponadto spójny z wnioskiem Komisji Europejskiej w sprawie częściowego zawieszenia uczestnictwa Izraela w unijnym programie „Horyzont Europa”.

Niniejszy wniosek jest też spójny z art. 207 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który stanowi, że wspólna polityka handlowa ma być prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii, w tym zasadami powszechności praw człowieka i praw podstawowych, praworządności oraz prawa międzynarodowego.

•Spójność z innymi politykami Unii

Niniejsza inicjatywa jest spójna z polityką UE w dziedzinie stosunków zewnętrznych (w tym z względami dotyczącymi praw człowieka i podstawowych wolności). W szczególności niniejszy wniosek jest spójny z art. 21 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), który stanowi, że Unia czuwa nad spójnością różnych dziedzin swoich działań zewnętrznych, w tym działań na rzecz umacniania i wspierania praw człowieka.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

•Podstawa prawna

Proceduralna podstawa prawna

Art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określa tryb przyjmowania decyzji zawieszających stosowanie umowy i ustalających stanowiska, „które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.

Ponieważ w niniejszym przypadku Komisja proponuje decyzję Rady w sprawie zawieszenia niektórych postanowień Układu dotyczących kwestii związanych z handlem, art. 218 ust. 9 stanowi odpowiednią proceduralną podstawę prawną.

Materialna podstawa prawna

Materialna podstawa prawna decyzji przyjętej w trybie art. 218 ust. 9 TFUE jest uzależniona głównie od celu i treści planowanego aktu, którego dotyczy stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie poboczny charakter, decyzja przyjęta w trybie art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, a mianowicie podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.

Główny cel i treść planowanego aktu odnoszą się do wspólnej polityki handlowej.

Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 207 ust. 4 akapit pierwszy TFUE.

Podsumowanie

Podstawą prawną proponowanej decyzji Rady powinien być art. 207 ust. 4 akapit pierwszy TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.

•Proporcjonalność

Niniejszy wniosek nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, a mianowicie [częściowego] zawieszenia niektórych postanowień Układu dotyczących kwestii związanych z handlem.

Zawieszenie wspomnianych postanowień Układu dotyczących kwestii związanych z handlem stanowi właściwy i proporcjonalny środek w odpowiedzi na poważne naruszenia art. 2 Układu.

•Wybór instrumentu

Cele niniejszego wniosku można osiągnąć jedynie w drodze aktu częściowo zawieszającego stosowanie odnośnej umowy międzynarodowej. W związku z tym niezbędna jest decyzja Rady w sprawie częściowego zawieszenia Układu.

3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa

Nie dotyczy.

•Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Nie dotyczy.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

Nie dotyczy.

•Ocena skutków

Nie dotyczy.

•Sprawność regulacyjna i uproszczenie

Nie dotyczy.

•Prawa podstawowe

Nie dotyczy.

4.WPŁYW NA BUDŻET

Nie dotyczy.

5.ELEMENTY FAKULTATYWNE

•Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania

Nie dotyczy.

•Dokumenty wyjaśniające (w przypadku dyrektyw)

Nie dotyczy.

•Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku

Nie dotyczy.

2025/0890 (NLE)

Wniosek

DECYZJA RADY

w sprawie zawieszenia niektórych postanowień Układu śródziemnomorskiego ustanawiającego Stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Państwem Izrael, z drugiej strony, dotyczących kwestii związanych z handlem

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 207 ust. 4 akapit pierwszy w związku z jego art. 218 ust. 9,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)Unia potępia ataki terrorystyczne Hamasu na Izrael, które wywołały spiralę przemocy w regionie, i wzywa do natychmiastowego zawieszenia broni w Strefie Gazy i do bezwarunkowego uwolnienia wszystkich zakładników, aby doprowadzić do trwałego zaprzestania działań wojennych.

(2)Układ eurośródziemnomorski ustanawiający Stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Państwem Izrael, z drugiej strony 3 („Układ”), jest stosowany od dnia 21 czerwca 2000 r. Układ ma na celu zapewnienie odpowiednich ram prawnych i instytucjonalnych dla dialogu politycznego i współpracy gospodarczej między Unią a Izraelem.

(3)Art. 2 Układu stanowi, że „[s]tosunki między Stronami, jak również wszystkie postanowienia samego Układu opierają się na poszanowaniu praw człowieka i na zasadach demokracji, którymi Strony kierują się w swojej polityce wewnętrznej i zagranicznej i które stanowią istotny element [...] Układu”.

(4)Art. 79 ust. 2 Układu stanowi, że jeśli jedna ze Stron uznaje, iż druga Strona nie wywiązuje się z zobowiązań wynikających z Układu, może ona podjąć odpowiednie środki i może działać bez dalszych konsultacji w szczególnie pilnych przypadkach, a przy wyborze środków pierwszeństwo mają te, które w najmniejszym stopniu zakłócają funkcjonowanie Układu.

(5)Podobnie jak w przypadku poprzedniego wniosku Komisji w sprawie zawieszenia w kontekście przedmiotowego Układu, środki te można podjąć bez dalszych konsultacji w szczególnie pilnych przypadkach, takich jak obecna sytuacja, z uwagi na szybko pogarszającą się sytuację humanitarną w Strefie Gazy w następstwie interwencji militarnej Izraela, blokady pomocy humanitarnej i łamania praw człowieka.

(6)Dnia 23 czerwca 2025 r. wysoka przedstawicielka Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przedstawiła Radzie do Spraw Zagranicznych analizę przestrzegania przez Izrael art. 2 Układu. W analizie tej stwierdzono, że istnieją przesłanki wskazujące na to, że Izrael narusza swoje zobowiązania w zakresie praw człowieka wynikające z art. 2 Układu.

(7)Dnia 29 lipca 2025 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie częściowego zawieszenia Umowy między Unią Europejską, z jednej strony, a Izraelem, z drugiej strony, w sprawie uczestnictwa Izraela w unijnym programie ramowym w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont Europa” (instrumencie „Akcelerator” Europejskiej Rady ds. Innowacji (EIC), o którym mowa w art. 48 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2021/695 („Akcelerator EIC”)).

(8)Dnia 10 września 2025 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie Gazy pt. „Gaza na skraju wytrzymałości: działania UE mające na celu zwalczanie głodu oraz pilna potrzeba uwolnienia zakładników i wdrożenia rozwiązania dwupaństwowego” 4 .

(9)W drodze interwencji w Strefie Gazy i spowodowanej tą interwencją katastrofy humanitarnej, obejmującej dziesiątki tysięcy ofiar śmiertelnych wśród ludności cywilnej i szybko rosnącą liczbę przypadków skrajnego niedożywienia, zwłaszcza dzieci, Izrael narusza prawa człowieka i międzynarodowe prawo humanitarne, a tym samym narusza istotny element swojej współpracy z UE w ramach Układu.

(10)Z powodu istotnego naruszenia art. 2 Układu przez Izrael Układ należy częściowo zawiesić, w trybie szczególnie pilnym, zgodnie z art. 79 ust. 2 Układu w związku z międzynarodowym prawem zwyczajowym skodyfikowanym w art. 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi lub między organizacjami międzynarodowymi.

(11)Zgodnie z art. 21 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) Unia jest zobowiązana zapewnić spójność między różnymi dziedzinami swoich działań zewnętrznych. W myśl art. 207 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wspólna polityka handlowa ma być prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii.

(12)W odpowiedzi na poważne naruszenia art. 2 Układu zawieszenie niektórych jego postanowień dotyczących kwestii związanych z handlem wydaje się właściwym i proporcjonalnym środkiem. Postanowienia te obejmują w szczególności tytuł II [Swobodny przepływ towarów], tytuł III [Prawo przedsiębiorczości i świadczenie usług] oraz tytuł IV rozdziały 2–4 [Zamówienia publiczne, konkurencja i własność intelektualna] Układu, a także wszystkie odpowiednie załączniki i protokoły określone w załączniku do niniejszej decyzji,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

1.Zawiesza się stosowanie tytułu II [Swobodny przepływ towarów], tytułu III [Prawo przedsiębiorczości i świadczenie usług] oraz tytułu IV rozdziałów 2, 3 i 4 [Zamówienia publiczne, konkurencja i własność intelektualna] Układu ustanawiającego Stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Państwem Izrael, z drugiej strony, a także stosowanie wszystkich odpowiednich załączników i protokołów określonych w załączniku do niniejszej decyzji.

2.Zawieszenie, o którym mowa w ust. 1, staje się skuteczne w terminie trzydziestu dni od daty powiadomienia o nim Rady Stowarzyszenia ustanowionej na mocy Układu.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.

Sporządzono w Brukseli dnia r.

W imieniu Rady

Przewodniczący