KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 16.7.2025
COM(2025) 571 final
2025/0571(APP)
Wniosek
ROZPORZĄDZENIE RADY
określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2028–2034
UZASADNIENIE
1.Kontekst wniosku
Art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) stanowi, że rozporządzeniem Rady, przyjętym przez Radę jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, ustanawia się wieloletnie ramy finansowe na okres co najmniej pięciu lat. Wieloletnie ramy finansowe („WRF”) „określają kwoty rocznych pułapów środków na zobowiązania z podziałem na kategorie wydatków oraz rocznego pułapu środków na płatności”, a także „zawierają wszelkie inne postanowienia wymagane dla prawidłowego prowadzenia rocznej procedury budżetowej”.
Obowiązujące obecnie wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 (rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2020/2093) przyjęto w dniu 17 grudnia 2020 r. Dnia 16 grudnia 2020 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja zatwierdziły porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami oraz w sprawie nowych zasobów własnych, w tym również harmonogramu wprowadzania nowych zasobów własnych.
Przyjęte w 2020 r. rozporządzenie w sprawie WRF dwukrotnie poddano przeglądowi. W grudniu 2022 r., w następstwie wybuchu niczym niesprowokowanej i nieuzasadnionej wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie, zmieniono rozporządzenie w sprawie WRF, aby umożliwić udzielenie Ukrainie wsparcia strukturalnego w postaci pożyczek na kwotę 18 mld EUR w latach 2023 i 2024. W czerwcu 2023 r. Komisja przedstawiła śródokresową rewizję funkcjonowania WRF w pierwszych latach ich stosowania, obejmującą ocenę stabilności pułapów wydatków, a także wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia w sprawie WRF, aby budżet Unii umożliwił podejmowanie działań w ramach polityki w odpowiedzi na pojawiające się wyzwania oraz wypełnianie zobowiązań prawnych, których nie można było spełnić w ramach obowiązujących pułapów ani niemal wyczerpanych już przepisów dotyczących elastyczności i instrumentów szczególnych. Zmianę rozporządzenia w sprawie WRF przyjęto dnia 29 lutego 2024 r. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2024 r.
Zgodnie z wymogami art. 312 TFUE niniejszy dokument zawiera wniosek dotyczący rozporządzenia Rady ustanawiającego wieloletnie ramy finansowe mające zastosowanie od dnia 1 stycznia 2028 r. W uzasadnieniu zawarto także informacje o wniosku dotyczącym nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami („porozumienie międzyinstytucjonalne”), które ma zastąpić porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 16 grudnia 2020 r.
2.Dynamiczny budżet Unii na miarę priorytetów przyszłości
2.1.Główne wytyczne polityczne
Wnioski dotyczące nowego rozporządzenia w sprawie WRF („projekt rozporządzenia w sprawie WRF”) i nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego („projekt porozumienia międzyinstytucjonalnego”) są zgodne z zasadami i głównymi celami politycznymi wyznaczonymi w komunikacie Komisji „XXXXXXXXX” przyjętym w dniu 16 lipca 2025 r. („komunikat w sprawie WRF”), w szczególności w odniesieniu do okresu obowiązywania WRF, ich struktury odzwierciedlającej priorytety polityczne, potrzeby większej elastyczności oraz kwot przewidzianych w samych WRF.
2.2.Struktura WRF i pułapy w nich określone
WRF proponowane na lata 2028–2034 obejmują trzy działy odpowiadające głównym sektorom działalności Unii wspieranym z budżetu Unii oraz są ukierunkowane na realizację wspólnych priorytetów politycznych. Czwarty dział stanowią wydatki na europejską administrację publiczną. Szczegółowy opis struktury i polityk, które mają wchodzić w zakres poszczególnych działów, zawarto w komunikacie w sprawie WRF.
Aby wspierać realizację priorytetów Unii w okresie od dnia 1 stycznia 2028 r. do dnia 31 grudnia 2034 r. przy jednoczesnym wypełnianiu zobowiązań dotyczących spłaty w ramach NextGenerationEU, Komisja proponuje zapisanie w WRF na lata 2028–2034 pułapu zobowiązań na poziomie 1 763,1 mld EUR w cenach stałych z 2025 r., co stanowi 1,26 % DNB UE, oraz odpowiadającego mu pułapu płatności na poziomie 1 761 mld EUR w cenach stałych z 2025 r., co stanowi 1,26 % DNB UE.
Wraz z niniejszym wnioskiem Komisja przedstawia zmieniony wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej.
2.3.Elastyczność
W dynamicznie zmieniającej się sytuacji międzynarodowej Unia musi mieć zdolność do działania – i reagowania – w przypadku zmiany okoliczności. W związku z tym Komisja proponuje większą elastyczność w całym budżecie długoterminowym, z jednoczesnym zachowaniem przewidywalności, która sprawia, że budżet UE jest silnym motorem inwestycji.
Na stopień elastyczności lub sztywności ram finansowych ma wpływ wiele czynników, takich jak długość okresu objętego WRF, liczba i struktura działów wydatków, udział wydatków UE wstępnie przydzielonych państwom członkowskim lub wstępnie określonych w prawodawstwie dotyczącym programów wydatków sektorowych, marginesy dostępne w ramach każdego pułapu wydatków oraz marginesy pozostawione między pułapami ram finansowych a pułapem zasobów własnych. Podczas przygotowywania wniosków dotyczących kolejnych WRF Komisja wzięła te elementy pod uwagę.
Głównymi czynnikami zapewniającymi elastyczność na lata 2028–2034 są: prostsza struktura WRF, a w ramach tej struktury – mniejsza liczba programów, wyższy udział kwot nieobjętych programowaniem, a także mechanizmy i wbudowane rezerwy umożliwiające lepsze i szybsze reagowanie na zmieniające się potrzeby, bez wywoływania przy tym większych zakłóceń.
W kolejnych WRF potrzebna jest lepsza równowaga między przewidywalnością inwestycji a elastycznością, aby możliwe było dostosowywanie priorytetów w zakresie wydatków oraz reagowanie na nieoczekiwane potrzeby i kryzysy.
Orientacyjne pule środków finansowych na programy wydatków i instrumenty powinny pozostać głównym punktem odniesienia dla wieloletniego programowania finansowego, ale władza budżetowa powinna mieć możliwość dostosowywania priorytetów w zakresie wydatków w corocznej procedurze budżetowej.
Instrumenty szczególne umożliwiające zapisywanie środków poza pułapami zostaną zracjonalizowane: jednolity margines będzie umożliwiał łączenie niewykorzystanych w przeszłości marginesów poniżej pułapów działów WRF oraz wykorzystanie tych marginesów we wszystkich obszarach polityki, a instrument elastyczności będzie zapewniać wsparcie w przypadku nowych lub nieoczekiwanych potrzeb. Oprócz stałej kwoty rocznej instrument elastyczności będzie obejmował kwoty odpowiadające umorzeniom dokonanym w roku poprzednim, a także grzywnom netto zapisanym w budżecie w roku poprzednim.
Proponowany zracjonalizowany zestaw narzędzi zapewniających elastyczność określony w projekcie rozporządzenia w sprawie WRF obejmuje zatem jeden tematyczny instrument szczególny poświęcony finansowaniu wsparcia dla Ukrainy („Rezerwa na rzecz Ukrainy”) oraz dwa nietematyczne instrumenty szczególne, oparte na wcześniejszych mechanizmach, wzmocnionych w WRF na lata 2021–2027: jednolity margines i instrument elastyczności.
•3.Aspekty prawne wniosku
•Podstawa prawna
Podstawę prawną przyjęcia WRF stanowią art. 312 TFUE i art. 106a Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.
•Pomocniczość
Inicjatywa wchodzi w zakres dziedziny polityki, w której UE ma wyłączne kompetencje (na mocy art. 312 TFUE). Zasada pomocniczości nie ma zatem zastosowania.
•Proporcjonalność
Wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ ogranicza się do minimum wymaganego, by osiągnąć wymienione cele na szczeblu unijnym, i nie wykracza poza to, co konieczne do osiągnięcia tych celów.
4.Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku
4.1.Rozporządzenie w sprawie wieloletnich ram finansowych
Przepisy projektu rozporządzenia w sprawie WRF podzielono na cztery rozdziały.
W art. 1 określono okres obowiązywania WRF, który wynosi siedem lat, od dnia 1 stycznia 2028 r. do dnia 31 grudnia 2034 r.
Dla zachowania ciągłości z poprzednimi WRF w ustępie trzecim wskazano, że pokrycie budżetowe pomocy finansowej w formie pożyczek dla państw członkowskich i dla Ukrainy nie jest objęte WRF.
W związku z tym, gdyby Unia musiała wywiązać się z zobowiązań do spłaty przy wykorzystaniu zasobów budżetu Unii – w przypadku gdy państwo będące beneficjentem (państwo członkowskie lub Ukraina) nie dokona w terminie należnej płatności – niezbędne kwoty byłyby uruchamiane poza pułapami WRF do wysokości pułapu zasobów własnych (w ramach tzw. marginesu elastyczności).
Przepis ten stanowi powtórzenie art. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093. Przestrzeganie pułapu zasobów własnych musi być zapewnione w każdym roku. Gdyby pułapy środków na płatności skutkowały stawką poboru zasobów własnych, która przekraczałaby pułap zasobów własnych, pułapy określone w WRF należałoby zmienić w drodze rewizji WRF (art. 9).
Przepis ten opiera się na art. 4 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093. Kwoty w ramach finansowych podano w cenach stałych z 2025 r. Uproszczono i dostosowano ustęp pierwszy, aby odzwierciedlić zmiany związane z instrumentami szczególnymi.
W ustępie drugim przewidziano nową metodę przeliczania kwot pułapów wydatków i innych kwot określonych w WRF w cenach stałych z 2025 r. na kwoty w cenach bieżących. Ta nowa metoda ma pozwolić rozwiązać problemy związane z niestabilną inflacją. Roczne dostosowanie nadal opiera się na stałym deflatorze, ale przewidziana jest możliwość jego dostosowania. W praktyce, zawsze gdy inflacja w UE będzie utrzymywać się w przedziale od 1 % do 3 %, roczne dostosowanie cenowe wyniesie 2 %, a gdy według projekcji rzeczywista inflacja będzie miała kształtować się na poziomie niższym niż 1 % lub wyższym niż 3 %, dostosowanie będzie równe rzeczywistej prognozowanej stopie inflacji. Referencyjną stopą inflacji będzie deflator PKB UE-27.
Pozostała część artykułu, w tym przepisy dotyczące procedury, pozostaje taka sama jak w obecnie obowiązującym rozporządzeniu.
W artykule tym wprowadza się przepisy szczegółowe w celu zapewnienia dostępności środków na zobowiązania przez dozwolony okres zawieszenia w przypadku przyjęcia – zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) ppkt (i) oraz (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – środków dotyczących zawieszenia zobowiązań budżetowych. W takich przypadkach środki na zobowiązania na dany rok budżetowy zostaną przeniesione na kolejne lata budżetowe.
Przeniesienie jest ograniczone do okresu dwóch lat, zgodnie z limitem czasowym określonym w art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, a jeżeli nie zostanie przyjęta decyzja wykonawcza Rady uchylająca zawieszenie, po upływie tego okresu przeniesione środki na zobowiązania wygasną.
Uproszczono i zracjonalizowano rozdział dotyczący instrumentów szczególnych. Proponowany zracjonalizowany zestaw narzędzi zapewniających elastyczność określony we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie WRF obejmuje zatem jeden tematyczny instrument szczególny poświęcony finansowaniu wsparcia dla Ukrainy oraz dwa nietematyczne instrumenty szczególne, oparte na mechanizmach istniejących i wzmocnionych w WRF na lata 2021–2027: jednolity margines i instrument elastyczności. Te dwa nietematyczne instrumenty szczególne są jedynymi narzędziami umożliwiającymi reagowanie na nieprzewidywalne zdarzenia lub pojawiające się nowe priorytety we wszystkich liniach budżetowych.
Stworzono nowy tematyczny instrument szczególny, aby umożliwić Unii dalsze wspieranie Ukrainy tak długo, jak długo będzie to konieczne, i zdecydowanie pomagać jej w dążeniu do przystąpienia do Unii. Ten instrument szczególny jest powiązany z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) [XXX] [Globalny wymiar Europy]. Środki na część wsparcia dla Ukrainy udzielanego w ramach [Globalnego wymiaru Europy] w formie bezzwrotnego wsparcia i tworzenia rezerw na gwarancje budżetowe będą udostępniane za pośrednictwem tego tematycznego instrumentu szczególnego. Środki na zobowiązania i odpowiadające im środki na płatności będą uruchamiane corocznie w ramach procedury budżetowej określonej w art. 314 TFUE, poza pułapami WRF.
Artykuł ten odpowiada art. 12 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093. Roczna kwota stała instrumentu elastyczności zostanie zwiększona do 2 mld EUR (w cenach z 2025 r.).
Ponadto, dla zachowania ciągłości z mechanizmami istniejącymi w obecnych WRF (instrument EURI i dostosowania dotyczące poszczególnych programów), przewiduje się zasilanie instrumentu elastyczności co roku:
–kwotą odpowiadającą umorzeniom środków innych niż zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel, dokonanym w roku n-2, z wyłączeniem kwot umorzeń ponownie udostępnionych zgodnie z art. 15 rozporządzenia (UE, Euratom) 2024/2509 oraz z rozporządzeniem [(UE) XXXX/XX] [Fundusz Partnerstwa Krajowego i Regionalnego], a także
–kwotą odpowiadająca kwocie netto grzywien, innych kar i sankcji nałożonych przez instytucje Unii, oraz wszelkim narosłym odsetkom lub innym dochodom wygenerowanym przez te grzywny, kary i sankcje, zapisaną w budżecie na rok n-2 zgodnie z art. 107 rozporządzenia finansowego.
Informacje o obliczeniu kwot dostępnych w obrębie instrumentu elastyczności będą w dalszym ciągu przekazywane w ramach rocznego dostosowania technicznego określonego w art. 4. Instrument elastyczności może zostać uruchomiony przez Parlament Europejski i Radę w ramach procedury budżetowej przewidzianej w art. 314 TFUE. Wszelkie niewykorzystane kwoty w ramach instrumentu elastyczności można przenosić przez cały okres obowiązywania WRF.
Bez uszczerbku dla przysługującego Komisji prawa inicjatywy przepisy tego rozdziału odnoszą się do przypadków, w których uznaje się, że konieczna będzie rewizja WRF, i które należy w związku z tym wyraźnie określić w rozporządzeniu w sprawie WRF.
Artykuł ten odnosi się do wymogu zrewidowania w dół pułapów WRF, jeżeli będzie to konieczne do zapewnienia zgodności z pułapem zasobów własnych (art. 3 ust. 2).
Artykuł ten stanowi powtórzenie art. 15 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093.
Artykuł ten obejmuje przypadek przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii.
Artykuł ten stanowi powtórzenie art. 17 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093.
Brzmienie tego artykułu odpowiada brzmieniu art. 21 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093. Nakłada się w nim na Komisję obowiązek przedstawienia wniosku w sprawie nowych WRF do dnia 1 lipca 2033 r.
W ostatnim artykule określono datę wejścia w życie i datę rozpoczęcia stosowania WRF.
Porozumienie międzyinstytucjonalne powinno wejść w życie w tym samym dniu, ponieważ te dwa akty prawne wzajemnie się uzupełniają.
4.2.Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami
Projekt nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego opiera się na ustaleniach dotyczących współpracy, które zawarto w poprzednich WRF w celu wzmocnienia współpracy międzyinstytucjonalnej w kwestiach budżetowych i poprawy funkcjonowania corocznej procedury budżetowej. Zasady te zostały określone pierwotnie w porozumieniu międzyinstytucjonalnym, a następnie – w 2024 r. – włączone do wersji przekształconej rozporządzenia finansowego. W związku z tym nie ma konieczności zamieszczania ich w projekcie porozumienia międzyinstytucjonalnego.
Wprowadzenie – pkt 1–6 projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego
W części wprowadzającej projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego zawarto odniesienie do art. 295 TFUE, podkreślono wiążący charakter porozumienia i jego spójność z innymi aktami prawnymi związanymi z WRF i procedurą budżetową, a także opisano strukturę projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego oraz określono datę jego wejścia w życie (taką samą jak w przypadku WRF).
Pkt 7 odpowiada pkt 15 obecnego porozumienia międzyinstytucjonalnego. W celu ułatwienia przyjęcia rozporządzenia w sprawie WRF zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, o której mowa w art. 312 ust. 2 TFUE, w punkcie tym przewidziano środki współpracy, o których mowa w art. 312 ust. 5 TFUE i które są podejmowane przez Parlament Europejski, Radę i Komisję („instytucje”) podczas negocjacji dotyczących rozporządzenia w sprawie WRF lub każdej jego rewizji.
Pkt 8 i 9 zawierają przepisy określające procedury mające zastosowanie do uruchomienia następujących instrumentów szczególnych, określonych w rozporządzeniu w sprawie WRF: instrumentu elastyczności i marginesu na nieprzewidziane wydatki.
Pkt 10 i 11 odnoszą się do włączenia przepisów finansowych do prawnie wiążących aktów Unii dotyczących wieloletnich programów lub instrumentów oraz do orientacyjnego programowania finansowego.
W pkt 11 wyszczególniono informacje, które mają być zawarte w programowaniu finansowym i które powinny należycie wskazywać odpowiednie programy wieloletnie, akty prawne ustanawiające lub powierzające zadania agencjom zdecentralizowanym, oraz działania roczne. W orientacyjnym programowaniu finansowym należy w przejrzysty sposób przedstawić nieprzydzielone rezerwy i bufory w ramach programów wieloletnich.
Zachowano obowiązujące od dawna ustalenia i procedurę w zakresie współpracy międzyinstytucjonalnej w sprawie finansowania nowych agencji zdecentralizowanych lub w sprawie nowych przepisów zawierających zmiany zadań istniejących agencji zdecentralizowanych (pkt 12–14). Pozostają one niezmienione w stosunku do obecnego porozumienia międzyinstytucjonalnego.
W tej części projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego, jak również w załączniku, określono zasady oraz szczegółowe ustalenia dotyczące współpracy między instytucjami w trakcie corocznej procedury budżetowej.
W pkt 17 określono zasady współpracy między instytucjami w celu ułatwienia przebiegu corocznej procedury budżetowej, w tym zasady organizacji budżetowych rozmów trójstronnych; zasady te były wcześniej zawarte w art. 19 rozporządzenia w sprawie WRF. Szczegółowe procedury opisano, tak jak poprzednio, w załączniku do projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego.
Pkt 18 dotyczy marginesów poniżej pułapów oraz zasady należytego zarządzania finansami w ramach rocznej procedury budżetowej, o której mowa w pkt 7 obecnego porozumienia międzyinstytucjonalnego. W rozporządzeniu w sprawie WRF dla wszystkich działów określa się roczne pułapy wydatków, które muszą być przestrzegane podczas każdej corocznej procedury budżetowej, zgodnie z wymogami Traktatów. Należy jednak zachować praktykę mającą na celu zapewnienie w jak największym stopniu dostatecznych marginesów poniżej pułapów. Stanowi ona element współpracy międzyinstytucjonalnej oraz wyraz dobrej woli instytucji w procedurze budżetowej.
Oprócz budżetowych rozmów trójstronnych organizowanych w kluczowych momentach corocznej procedury budżetowej praktyka zwoływania specjalnych posiedzeń międzyinstytucjonalnych poświęconych konkretnym zagadnieniom okazała się cennym sposobem wymiany informacji i poglądów między instytucjami. Proponuje się zachowanie tej praktyki w formie opisanej w pkt 19 projektu porozumienia międzyinstytucjonalnego; wcześniej przepisy dotyczące takich spotkań były zamieszczone w załączniku do porozumienia międzyinstytucjonalnego.
Posiedzenia te mogą nie tylko być poświęcone kwestiom związanym z prognozami dotyczącymi płatności i monitorowaniem zmian zobowiązań pozostających do realizacji, ale także stanowić okazję do przedstawienia i wymiany poglądów na temat określonych sprawozdań przewidzianych w rozporządzeniu finansowym, które są istotne dla władzy budżetowej, takich jak długoterminowa prognoza przyszłych wpływów i wypływów oraz roczna ocena finansów Unii oparta na uzyskanych wynikach (art. 253 ust. 1 lit. c) i e) rozporządzenia finansowego) lub sprawozdanie roczne dotyczące zobowiązań warunkowych wynikających z gwarancji budżetowych i pomocy finansowej oraz stabilności tych zobowiązań warunkowych (art. 256 rozporządzenia finansowego).
W pkt 20 i 21 zachowano ustalenia zawarte w obecnym porozumieniu międzyinstytucjonalnym dotyczące współpracy i przekazywania informacji na temat kwestii budżetowych w odniesieniu do umów w sprawie połowów, wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi kwot, które mają zostać zapisane w budżecie odpowiednio w operacyjnej linii budżetowej lub w rezerwie. Proponuje się, aby kwoty przeznaczone na nowe umowy w sprawie połowów lub na przedłużenie umów w sprawie połowów, które mają wejść w życie do dnia 1 stycznia danego roku budżetowego lub być stosowane tymczasowo od tego dnia, zostały uwzględnione w głównej operacyjnej linii budżetowej.
Pkt 22 stanowi powtórzenie pkt 22 obowiązującego porozumienia międzyinstytucjonalnego.
Pkt 23 stanowi w dużej mierze powtórzenie pkt 23 obecnego porozumienia międzyinstytucjonalnego.
Pkt 24 pozostaje bez zmian w stosunku do obecnego porozumienia międzyinstytucjonalnego.
Przepisy zawarte w tym załączniku pozostają w dużej mierze niezmienione w stosunku do obowiązującego porozumienia międzyinstytucjonalnego, gdyż okazało się ono dobrą podstawą współpracy między instytucjami.
W pkt 2 i 5 wprowadza się jednak zmiany w celu sprecyzowania, że:
–w trakcie pierwszych rozmów trójstronnych w danym roku instytucje omówią priorytety finansowania, które należy wziąć pod uwagę w budżecie na nadchodzący rok budżetowy, z uwzględnieniem priorytetów politycznych Unii określonych przez instytucje w odpowiednich dokumentach. Celem dyskusji będzie przygotowanie gruntu pod procedurę budżetową i przeanalizowanie, w jaki sposób uzgodnione priorytety można najlepiej odzwierciedlić w kolejnym budżecie.
–wniosek Komisji dotyczący projektu budżetu powinien przedstawiać rzeczywiste potrzeby Unii w zakresie finansowania zgodnie z priorytetami polityki Unii.
2025/0571 (APP)
Wniosek
ROZPORZĄDZENIE RADY
określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2028–2034
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 312,
uwzględniając Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, w szczególności jego art. 106a,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,
uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego,
po konsultacji z Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym,
po konsultacji z Komitetem Regionów,
stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu przewidywalności, aby przygotować i realizować inwestycje długoterminowe, okres obowiązywania wieloletnich ram finansowych („WRF”) należy ustalić na siedem lat począwszy od dnia 1 stycznia 2028 r.
(2)Zgodnie z art. 312 ust. 1 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) roczny budżet Unii („budżet”) powinien być zgodny z wieloletnimi ramami finansowymi.
(3)WRF nie powinny uwzględniać pozycji wydatków w budżecie finansowanych z dochodów przeznaczonych na określone cele w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2024/2509 („rozporządzenie finansowe”).
(4)Ramy finansowe należy określić w cenach z 2025 r. Należy także określić zasady dotyczące rocznych dostosowań technicznych WRF w celu ponownego obliczenia pułapów środków na zobowiązania, pułapu środków na płatności i innych kwot określonych w niniejszym rozporządzeniu. Dostosowanie do cen bieżących powinno uwzględniać najnowsze dane i prognozy dotyczące deflatora produktu krajowego brutto dla Unii podane przez Komisję, dostępne w chwili dokonywania rocznego dostosowania technicznego.
(5)Roczne pułapy środków na zobowiązania według kategorii wydatków oraz roczne pułapy środków na płatności ustanowione w niniejszym rozporządzeniu powinny być zgodne z mającymi zastosowanie pułapami zasobów własnych, określonymi zgodnie z obowiązującą decyzją Rady w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej, która została przyjęta zgodnie z art. 311 akapit trzeci TFUE („decyzja w sprawie zasobów własnych”).
(6)W przypadku gdy konieczne jest uruchomienie gwarancji udzielonych w ramach budżetu w odniesieniu do pomocy finansowej na rzecz państw członkowskich lub Ukrainy, zgodnie z art. 223 ust. 1 rozporządzenia finansowego, niezbędną kwotę należy uruchomić poza pułapami środków na zobowiązania i środków na płatności określonymi w WRF, przestrzegając jednocześnie pułapu zasobów własnych.
(7)Należy ustanowić przepisy szczegółowe, które zapewnią dostępność środków na zobowiązania w okresie zawieszenia w przypadku przyjęcia środków zawieszających zobowiązania budżetowe dotyczące środków finansowych Unii zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) ppkt (i) oraz (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. W przepisach tych należy przestrzegać terminu n+2 określonego w tym rozporządzeniu.
(8)Unia powinna mieć zarówno szczególną, jak i możliwie największą elastyczność w wykonywaniu swoich zobowiązań zgodnie z art. 323 TFUE. W ramach przepisów niezbędnych do sprawnego przebiegu corocznej procedury budżetowej należy ustanowić instrumenty szczególne umożliwiające zapisywanie środków wykraczających poza pułapy WRF.
(9)Należy wprowadzić przepisy szczególne umożliwiające zapisanie w budżecie środków na zobowiązania i odpowiadających im środków na płatności poza pułapami określonymi w WRF, w przypadku gdy zaistnieje konieczność wykorzystania instrumentów szczególnych.
(10)Unia będzie nadal wspierać Ukrainę tak długo, jak długo będzie to konieczne, i zdecydowanie pomagać jej w dążeniu do przystąpienia do Unii. Skala szkód wyrządzonych Ukrainie przez rosyjską wojnę napastniczą wymaga udzielenia Ukrainie znacznego i elastycznego wsparcia, aby zachować funkcjonowanie jej rządu i świadczenie usług publicznych, a także wspierać odbudowę, rekonstrukcję i modernizację tego kraju. W tym celu w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) [XXX] [Globalny wymiar Europy] określono szczególne ramy pomocy, szybkiej odbudowy, rekonstrukcji i modernizacji kraju, aby uruchomić inwestycje i zwiększyć dostęp do finansowania, a także ułatwić Ukrainie dostosowanie się do unijnych norm i wartości na drodze do przystąpienia do Unii.
(11)Wsparcie udzielane Ukrainie na podstawie rozporządzenia (UE) [XXX] [Globalny wymiar Europy] powinno być elastyczne, tak aby zapewnić jego odpowiednią formę i odpowiedni poziom. Wsparcia należy udzielać w szczególności w postaci pożyczek, bezzwrotnego wsparcia oraz rezerw na gwarancje budżetowe. W odniesieniu do części wsparcia dla Ukrainy udzielanego na podstawie tego rozporządzenia w formie pożyczek, należy dopuścić uruchamianie niezbędnych środków w budżecie poza określonymi w WRF pułapami na pomoc finansową dla Ukrainy, dostępnymi do końca 2034 r. W odniesieniu do części wsparcia udzielanego Ukrainie w ramach „Globalnego wymiaru Europy” w formie bezzwrotnego wsparcia i tworzenia rezerw na gwarancje budżetowe – środki należy zapewnić za pośrednictwem tematycznego instrumentu szczególnego pod nazwą „Rezerwa na rzecz Ukrainy”. Środki na zobowiązania i odpowiadające im środki na płatności powinny być uruchamiane corocznie w ramach procedury budżetowej określonej w art. 314 TFUE, poza pułapami WRF na środki na zobowiązania i środki na płatności.
(12)Aby zapewnić przewidywalność wsparcia udzielanego Ukrainie na podstawie rozporządzenia (UE) [XXX] [Globalny wymiar Europy] oraz uporządkowany rozwój wydatków, należy określić maksymalne kwoty, które można corocznie udostępniać w ramach Rezerwy na rzecz Ukrainy przez cały okres obowiązywania WRF.
(13)Nietematyczne instrumenty szczególne są niezbędne, aby zapewnić elastyczność na rzecz dowolnego działu WRF w zależności od potrzeb oraz ułatwić procedurę budżetową. Jednolity margines powinien umożliwiać przesuwanie marginesów dostępnych poniżej pułapów środków na zobowiązania i środków na płatności, odpowiednio, między latami budżetowymi, a, w przypadku środków na zobowiązania – między działami WRF, bez przekraczania łącznych kwot pułapów WRF na środki na zobowiązania i środki na płatności na cały okres WRF. Zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami i ostrożnego budżetowania, uruchomienie kwot marginesów z bieżącego i przyszłego roku budżetowego powinno być ostatecznością.
(14)Instrument elastyczności powinien być dostępny, aby umożliwiać finansowanie konkretnych nieprzewidzianych wydatków w danym roku budżetowym. Instrument elastyczności powinien się składać ze stałej kwoty oraz z kwot odpowiadających dochodom pobieranym w związku z realizacją polityk Unii, na które to kwoty składają się grzywny, inne kary i sankcje nałożone przez instytucje Unii oraz wszelkie narosłe odsetki lub inne dochody generowane przez te kwoty, a także z kwot odpowiadających umorzeniom środków innych niż zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel, z wyłączeniem kwot umorzeń ponownie udostępnionych zgodnie z przepisami szczegółowymi dotyczącymi ponownego udostępniania środków odpowiadających umorzeniom.
(15)Rozszerzenie Unii jest narzędziem strategicznego zaangażowania na rzecz pokoju, bezpieczeństwa, stabilności i dobrobytu w Europie; dzięki niemu Unia zyskuje lepszą pozycję, by mierzyć się z globalnymi wyzwaniami. Należy przewidzieć możliwość rewizji WRF w przypadku przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej.
(16)Należy także przewidzieć możliwość rewizji WRF w przypadku zmiany Traktatów mającej wpływ na budżet, w przypadku ponownego zjednoczenia Cypru, a także, jeżeli wymagają tego okoliczności, aby zapewnić zgodność WRF z pułapami zasobów własnych.
(17)Komisja powinna przedstawić wniosek w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych do dnia 1 lipca 2033 r., aby umożliwić instytucjom przyjęcie go z wystarczającym wyprzedzeniem przed wejściem w życie kolejnych wieloletnich ram finansowych,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE:
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Artykuł 1
Wieloletnie ramy finansowe
Niniejsze rozporządzenie określa wieloletnie ramy finansowe na lata 2028–2034 („WRF”).
Artykuł 2
Przestrzeganie pułapów WRF
1.Parlament Europejski, Rada i Komisja („instytucje”) podczas każdej procedury budżetowej oraz przy wykonywaniu rocznego budżetu Unii („budżet”) muszą zachowywać zgodność z rocznymi pułapami wydatków określonymi w załączniku („pułapy WRF”).
2.W przypadku gdy konieczne jest wykorzystanie zasobów instrumentów szczególnych przewidzianych w art. 6 i 8, środki na zobowiązania i odpowiadające im środki na płatności zapisuje się w budżecie poza odpowiednimi pułapami WRF.
W przypadku gdy konieczne jest wykorzystanie zasobów jednolitego marginesu zgodnie z art. 7, środki na zobowiązania i odpowiadające im środki na płatności zapisuje się w budżecie poza odpowiednimi pułapami WRF na dany rok.
3.W przypadku gdy konieczne jest uruchomienie gwarancji w odniesieniu do pomocy finansowej na rzecz państw członkowskich, zatwierdzonej zgodnie z art. 223 ust. 1 rozporządzenia finansowego, niezbędną kwotę uruchamia się poza pułapami WRF.
W przypadku gdy konieczne jest uruchomienie gwarancji w odniesieniu do pomocy finansowej na rzecz Ukrainy, zatwierdzonej zgodnie z art. 223 ust. 1 rozporządzenia finansowego, niezbędną kwotę uruchamia się poza pułapami WRF.
Artykuł 3
Przestrzeganie pułapu zasobów własnych
1.W każdym roku w okresie objętym WRF wymagana łączna kwota środków na płatności, po rocznym dostosowaniu i z uwzględnieniem wszelkich innych dostosowań i zmian, a także zastosowania art. 2 ust. 2 i 3, nie może skutkować taką stawką poboru zasobów własnych, która przekraczałaby pułap zasobów własnych określony w obowiązującej decyzji Rady w sprawie zasobów własnych Unii Europejskiej, która została przyjęta zgodnie z art. 311 akapit trzeci TFUE („decyzja w sprawie zasobów własnych”).
2.W razie potrzeby pułapy WRF obniża się, aby zapewnić zgodność z pułapem zasobów własnych określonym w decyzji w sprawie zasobów własnych.
Rozdział 2
Dostosowania WRF i przepisy szczegółowe
Artykuł 4
Dostosowania techniczne
1.Każdego roku Komisja, działając z wyprzedzeniem w stosunku do procedury budżetowej dotyczącej roku n+1, dokonuje następujących dostosowań technicznych WRF:
a)przeszacowania – w cenach z roku n+1 – pułapów oraz całkowitych kwot środków na zobowiązania i środków na płatności;
b)obliczenia marginesu dostępnego w ramach pułapu zasobów własnych określonego w decyzji w sprawie systemu zasobów własnych;
c)obliczenia łącznego marginesu na zobowiązania, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. a);
d)obliczenia dostosowania pułapu środków na płatności w ramach łącznego marginesu na płatności, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. b);
e)obliczenia maksymalnej kwoty marginesu na nieprzewidziane wydatki, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. c);
f)obliczenia kwot, które mają zostać udostępnione na rzecz instrumentu elastyczności na podstawie art. 8 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i b).
2.Komisja dokonuje dostosowań technicznych, o których mowa w ust. 1, w następujący sposób, zgodnie ze zmianami produktu krajowego brutto (PKB) i cen oraz w oparciu o najnowsze dostępne dane i prognozy gospodarcze:
a)jeżeli według projekcji inflacja w roku n+1 ma wynieść co najmniej 1 %, ale nie więcej niż 3 %, dostosowań technicznych dokonuje się na podstawie stałego deflatora w wysokości 2 % rocznie;
b)jeżeli według projekcji inflacja w roku n+1 ma wynieść mniej niż 1 % albo więcej niż 3 %, dostosowań technicznych dokonuje się na podstawie projekcji inflacji.
3.Komisja przekazuje wyniki dostosowań technicznych, o których mowa w ust. 1, oraz leżące u ich podstaw prognozy gospodarcze Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.
4.Bez uszczerbku dla art. 9–12, w stosunku do danego roku nie można dokonywać żadnych dalszych dostosowań technicznych ani w ciągu tego roku, ani na zasadzie ex post w latach kolejnych.
Artykuł 5
Przepisy dotyczące działań związanych z ogólnym systemem warunkowości w celu ochrony budżetu Unii
1.W przypadku przyjęcia środków dotyczących zawieszenia zobowiązań budżetowych dotyczących funduszy Unii zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) ppkt (i) oraz (ii) rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 zawieszone środki na zobowiązania automatycznie przenosi się do budżetu na kolejne lata.
2.Środków przyznanych na rok n nie można przenieść w budżecie dalej niż na rok n+2.
Rozdział 3
Instrumenty szczególne
Artykuł 6
Rezerwa na rzecz Ukrainy
1.Rezerwa na rzecz Ukrainy może zostać uruchomiona wyłącznie w celu finansowania wydatków na rzecz Ukrainy na podstawie rozporządzenia (UE) [XXX/XX] [Globalny wymiar Europy].
2.W okresie 2028–2034 rezerwa na rzecz Ukrainy nie może przekroczyć kwoty 88,9 mld EUR w cenach z 2025 r. Roczna kwota uruchomiona w ramach Rezerwy na rzecz Ukrainy w danym roku nie może przekroczyć 13,5 mld EUR w cenach z 2025 r. Niewykorzystaną część rocznej kwoty z danego roku można wykorzystać w kolejnych latach budżetowych, do roku 2034 r.
3.Rezerwa na rzecz Ukrainy może zostać uruchomiona przez Parlament Europejski i Radę w ramach procedury budżetowej przewidzianej w art. 314 TFUE.
Artykuł 7
Jednolity margines
1.Jednolity margines obejmuje:
a)począwszy od 2029 r. – kwoty odpowiadające marginesom, które są nadal dostępne poniżej pułapów WRF dla środków na zobowiązania w roku n-1 i które mają zostać udostępnione poza pułapami WRF dla środków na zobowiązania na lata 2029–2034 („łączny margines na zobowiązania”);
b)począwszy od 2029 r. – kwoty równoważne różnicy między wykonanymi płatnościami a pułapem płatności WRF na rok n-1 w celu dostosowania w górę pułapu płatności na lata 2029–2034 („łączny margines na płatności”);
c)jako instrument do wykorzystania w ostateczności – dodatkowe kwoty, które mogą zostać udostępnione poza pułapami WRF w danym roku dla środków na zobowiązania lub środków na płatności, lub dla obu tych rodzajów środków, w zależności od przypadku, pod warunkiem że będą one w pełni kompensowane: w odniesieniu do środków na zobowiązania – w marginesach jednego lub większej liczby działów WRF na bieżący rok budżetowy lub przyszłe lata budżetowe, oraz w odniesieniu do środków na płatności – w marginesach w ramach pułapu płatności na przyszłe lata budżetowe („margines na nieprzewidziane wydatki”).
2.Łączny margines na zobowiązania może zostać uruchomiony przez Parlament Europejski i Radę w ramach procedury budżetowej przewidzianej w art. 314 TFUE.
3.Dostosowań w górę, w ramach łącznego marginesu na płatności, dokonuje Komisja począwszy od 2029 r. w ramach dostosowania technicznego, o którym mowa w art. 4.
Wszelkie dostosowania w górę w ramach łącznego marginesu na płatności w pełni kompensuje się odpowiadającym im obniżeniem pułapu płatności na rok n-1.
4.Margines na nieprzewidziane wydatki może zostać uruchomiony przez Parlament Europejski i Radę w ramach procedury budżetowej przewidzianej w art. 314 TFUE jako instrument do wykorzystania w ostateczności, w celu reagowania na nieprzewidziane okoliczności.
Kwoty mogą być uruchamiane na podstawie marginesu na nieprzewidziane wydatki jedynie wtedy, gdy kwoty dostępne na podstawie ust. 1 lit. a) i b), stosownie do przypadku, są niewystarczające.
Margines na nieprzewidziane wydatki nie może przekraczać, w żadnym danym roku, 0,04 % dochodu narodowego brutto Unii, obliczonego w ramach rocznego dostosowania technicznego, o którym mowa w art. 4.
Kwot kompensowanych nie uruchamia się w kontekście WRF.
5.Wykorzystanie jednolitego marginesu w każdym danym roku musi być zgodne z pułapami zasobów własnych określonymi w decyzji w sprawie zasobów własnych.
Artykuł 8
Instrument elastyczności
1.Instrument elastyczności może być wykorzystywany na finansowanie, w danym roku budżetowym, określonych nieprzewidzianych wydatków w środkach na zobowiązania i odpowiadających im środkach na płatności, których to wydatków nie można sfinansować w ramach pułapów dostępnych w co najmniej jednym dziale WRF.
2.Instrument elastyczności udostępnia się poza pułapami ustanowionymi w WRF na lata 2028–2034 i obejmuje on roczną kwotę 2 000 mln EUR w cenach z 2025 r. oraz – od 2029 r. – następujące kwoty dodatkowe:
a)kwotę odpowiadającą dochodom z tytułu grzywien, innych kar i sankcji nałożonych przez instytucje Unii oraz wszelkich narosłych odsetek lub innych dochodów przez nie wygenerowanych, o których mowa w art. 107 ust. 2 rozporządzenia finansowego, zapisanych w budżecie na rok n-2, po odliczeniu kwoty na rok n-2, o której mowa w art. 141 ust. 1 Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej;
b)kwotę odpowiadającą umorzeniom środków innych niż zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel, dokonanym w roku n-2, z wyłączeniem kwot umorzeń ponownie udostępnionych zgodnie z przepisami szczegółowymi dotyczącymi ponownego udostępniania środków, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia (UE, Euratom) 2024/2509 oraz w rozporządzeniu [(UE) XXXX/XX] [Funduszu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego].
Co roku, w ramach dostosowań technicznych, o których mowa w art. 4, Komisja oblicza kwoty dostępne na podstawie akapitu pierwszego lit. a) i b) niniejszego ustępu.
3.Instrument elastyczności może zostać uruchomiony przez Parlament Europejski i Radę w ramach procedury budżetowej przewidzianej w art. 314 TFUE.
Niewykorzystana część kwoty dostępnej na dany rok może zostać uruchomiona w kolejnych latach budżetowych, do 2034 r.
Rozdział 4
Rewizja WRF
Artykuł 9
Rewizja WRF w celu zapewnienia zgodności z pułapem zasobów własnych
1.Bez uszczerbku dla art. 10, 11 i 12, w stosownych przypadkach, zgodnie z art. 3 ust. 2, dokonuje się rewizji WRF, aby zapewnić ich zgodność z pułapami zasobów własnych określonymi w decyzji w sprawie zasobów własnych.
2.Co do zasady, wszelkie wnioski dotyczące rewizji WRF zgodnie z ust. 1 przedstawia się i przyjmuje przed rozpoczęciem procedury budżetowej dotyczącej danego roku lub pierwszego roku w danym okresie.
3.Przy każdej rewizji WRF zgodnie z ust. 1 utrzymuje się odpowiedni stosunek między środkami na zobowiązania i środkami na płatności.
Artykuł 10
Rewizja w przypadku rewizji Traktatów
W przypadku rewizji Traktatów, która miałaby wpływ na budżet, dokonuje się odpowiedniej rewizji WRF.
Artykuł 11
Rewizja w przypadku przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej
W przypadku przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej dokonuje się odpowiedniej rewizji WRF, zgodnie z odpowiednimi traktatami o przystąpieniu, aby uwzględnić w WRF potrzeby w zakresie wydatków wynikające z takiego przystąpienia.
Artykuł 12
Rewizja w przypadku ponownego zjednoczenia Cypru
W przypadku ponownego zjednoczenia Cypru dokonuje się rewizji WRF w celu uwzględnienia kompleksowego rozwiązania sytuacji na Cyprze i dodatkowych potrzeb finansowych wynikających z ponownego zjednoczenia.
Rozdział 5
Przepisy końcowe
Artykuł 13
Przejście do następnych wieloletnich ram finansowych
Do dnia 1 lipca 2033 r. Komisja przedstawi wniosek w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych.
Artykuł 14
Wejście w życie i rozpoczęcie stosowania
Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2028 r.
Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Sporządzono w Brukseli dnia r.
W imieniu Rady
Przewodniczący