KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 14.7.2025
COM(2025) 402 final
2025/0217(NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, które ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej w Komitecie Ministrów Rady Europy w sprawie przedłużenia terminu przystąpienia Kazachstanu do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement
UZASADNIENIE
1.Przedmiot wniosku
Niniejszy wniosek dotyczy decyzji ustalającej stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii na posiedzeniu Komitetu Ministrów Rady Europy we wrześniu 2025 r. w związku z planowanym przyjęciem decyzji przyznającej Kazachstanowi przedłużenie o dwa lata terminu przystąpienia do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej („konwencja stambulska” lub „konwencja”).
1.1.Konwencja stambulska
W konwencji stambulskiej ustanowiono kompleksowy i zharmonizowany zbiór postanowień służących zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w Europie i poza nią. Konwencja weszła w życie 1 sierpnia 2014 r.
UE podpisała konwencję w czerwcu 2017 r., a procedurę przystąpienia zakończyła 28 czerwca 2023 r., dzięki czemu – w odniesieniu do UE – konwencja weszła w życie 1 października 2023 r. UE przystąpiła do konwencji w odniesieniu do kwestii wchodzących w zakres jej wyłącznych kompetencji, mianowicie kwestii dotyczących instytucji i administracji publicznej Unii 1 oraz spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, kwestii azylu i zasady non-refoulement 2 . W odniesieniu do tych ostatnich Irlandia i Dania nie są związane wykonywaniem kompetencji Unii 3 . Dotychczas do konwencji przystąpiło 39 stron, w tym UE i 22 spośród jej państw członkowskich 4 .
1.2.Komitet Ministrów Rady Europy
Komitet Ministrów jest organem decyzyjnym Rady Europy. W skład Komitetu Ministrów wchodzą ministrowie spraw zagranicznych 46 państw członkowskich Rady Europy i ich stali przedstawiciele w Strasburgu pełniący funkcję zastępców. Rola i funkcje Komitetu Ministrów zostały opisane w rozdziale IV statutu Rady Europy („statut”) 5 . Zgodnie z art. 14 statutu każdy członek Rady Europy ma prawo do jednego przedstawiciela w Komitecie Ministrów, a każdemu przedstawicielowi przysługuje jeden głos. Członkami Rady Europy są wszystkie państwa członkowskie UE, a zatem są one reprezentowane w Komitecie Ministrów. Komitet Ministrów zbiera się raz do roku na szczeblu ministerialnym, a na szczeblu zastępców – co tydzień.
1.3.Planowana decyzja Komitetu Ministrów Rady Europy
Art. 75 ust. 1 konwencji stambulskiej stanowi, że do konwencji mogą przystąpić państwa członkowskie Rady Europy, państwa niebędące członkami Rady Europy, które brały udział w jej opracowaniu, oraz UE. Art. 76 ust. 1 stanowi ponadto, że do konwencji mogą przystąpić również państwa niebędące członkami, które nie brały udziału w jej opracowaniu, pod warunkiem że zostały one formalnie zaproszone do przystąpienia przez Komitet Ministrów. W związku z tym Komitet Ministrów może, po zasięgnięciu opinii stron konwencji stambulskiej i otrzymaniu ich jednomyślnej zgody, zaprosić każde państwo niebędące członkiem Rady Europy do przystąpienia do konwencji na podstawie decyzji podjętej większością dwóch trzecich głosów Komitetu Ministrów 6 , z zastrzeżeniem jednomyślności przedstawicieli stron konwencji uprawnionych do zasiadania w Komitecie Ministrów 7 .
W dniu 22 kwietnia 2020 r. Komitet Ministrów postanowił zaprosić Kazachstan do przystąpienia do konwencji stambulskiej. Zgodnie z decyzją zaproszenie to było ważne przez pięć lat od jej przyjęcia, tj. do dnia 23 kwietnia 2025 r.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2025 r. Kazachstan zwrócił się o przedłużenie terminu jego przystąpienia do konwencji o dwa lata, aby mógł zakończyć swoje procesy wewnętrzne. Pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. poinformowano państwa członkowskie Rady Europy i strony konwencji stambulskiej o tym wniosku i o tym, że wymaga on nowej decyzji Komitetu Ministrów. Grupa sprawozdawców ds. współpracy prawnej Komitetu Ministrów (GR-J) ma zbadać ten wniosek na posiedzeniu w dniu 11 września 2025 r., a następnie Komitet Ministrów ma przyjąć decyzję o przedłużeniu terminu przystąpienia Kazachstanu do konwencji stambulskiej o dwa lata, zgodnie z wnioskiem („planowana decyzja”).
2.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii
Proponuje się, aby stanowisko, które ma być zajęte w imieniu UE na posiedzeniu Komitetu Ministrów we wrześniu 2025 r., polegało na udzieleniu poparcia dla przedłużenia o dwa lata terminu przystąpienia Kazachstanu do konwencji stambulskiej, tak by dać Kazachstanowi czas niezbędny na zakończenie procesów wewnętrznych. Przystąpienie Kazachstanu byłoby korzystne dla Unii, ponieważ rozszerzyłoby stosowanie ambitnych norm ustanowionych w konwencji w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej na ten kraj.
3.Podstawa prawna
3.1.Proceduralna podstawa prawna
3.1.1.Zasady
Art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) określa tryb przyjmowania decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.
Art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie niezależnie od tego, czy Unia jest członkiem organu lub stroną umowy 8 .
Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje również akty o charakterze organizacyjnym, które mają wpływ na sposób podejmowania decyzji w ramach organu, na przykład jeżeli organ posiadający uprawnienia decyzyjne akceptuje nowe państwo jako członka.
3.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Komitet Ministrów jest organem utworzonym na mocy umowy, a mianowicie statutu. Decyzja o przedłużeniu terminu przystąpienia Kazachstanu do konwencji stambulskiej, która ma zostać przyjęta przez Komitet Ministrów, stanowi akt mający skutki prawne. Przedłużenie terminu przystąpienia do konwencji oznacza „odnowienie” zaproszenia z uwagi na fakt, iż pierwotne zaproszenie wygasło w dniu 23 kwietnia 2025 r. Jeżeli termin zostanie przedłużony i jeżeli Kazachstan przystąpi do konwencji w tych nowych ramach czasowych, między UE a Kazachstanem ustanowione zostaną stosunki traktatowe w ramach konwencji stambulskiej. Decyzja podjęta przez Komitet Ministrów może mieć również skutki prawne dla Unii, ponieważ przystąpienie Kazachstanu do konwencji stambulskiej wpłynęłoby na sposób podejmowania decyzji w ramach Komitetu Stron konwencji stambulskiej. Planowany akt nie uzupełnia ani nie zmienia ram instytucjonalnych umowy. W związku z tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 9 TFUE.
3.2.Materialna podstawa prawna
3.2.1.Zasady
Materialna podstawa prawna decyzji przyjętej w trybie art. 218 ust. 9 TFUE jest uzależniona głównie od celu i treści planowanego aktu, którego dotyczy stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie poboczny charakter, decyzja przyjęta w trybie art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, a mianowicie podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.
Jeżeli planowany akt ma jednocześnie wiele celów lub elementów składowych, które są nierozerwalnie powiązane, a żaden nie ma charakteru pobocznego w stosunku do pozostałych, materialna podstawa prawna decyzji przyjętej w trybie art. 218 ust. 9 TFUE musi – na zasadzie wyjątku – obejmować różne, odpowiadające tym celom i elementom podstawy prawne.
3.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Zgodnie z materialną podstawą prawną UE przystąpiła do konwencji stambulskiej w odniesieniu do kwestii wchodzących w zakres jej wyłącznych kompetencji, mianowicie kwestii dotyczących instytucji i administracji publicznej Unii 9 oraz spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, kwestii azylu i zasady non-refoulement 10 . UE przystąpiła do konwencji stambulskiej w drodze dwóch odrębnych decyzji Rady, aby uwzględnić szczególne stanowisko Danii i Irlandii w odniesieniu do tytułu V TFUE. W związku z tym decyzję ustalającą stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii w Komitecie Ministrów, należy podzielić na dwie równoległe decyzje, ponieważ stosunki traktatowe z Kazachstanem zostaną ustanowione w odniesieniu do wszelkich aspektów konwencji. Podstawa prawna niniejszej decyzji dotyczy spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, azylu i zasady non-refoulement. Materialna podstawa prawna proponowanej decyzji obejmuje w związku z tym następujące postanowienia: art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE.
3.3.Podsumowanie
Podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 84 w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
2025/0217 (NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, które ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej w Komitecie Ministrów Rady Europy w sprawie przedłużenia terminu przystąpienia Kazachstanu do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 84 w związku z jego art. 218 ust. 9,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Unia przystąpiła do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej („konwencja stambulska” lub „konwencja”) decyzją Rady (UE) 2023/1075 11 w odniesieniu do instytucji i administracji publicznej Unii oraz decyzją Rady (UE) 2023/1076 12 w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, do azylu i zasady non-refoulement; w dniu 1 października 2023 r. konwencja ta weszła w życie w odniesieniu do Unii. Dotychczas do konwencji przystąpiło 39 stron, w tym UE i 22 spośród jej państw członkowskich.
(2)Komitet Ministrów Rady Europy („Komitet Ministrów”) jest organem decyzyjnym Rady Europy. W jego skład wchodzą ministrowie spraw zagranicznych 46 państw członkowskich Rady Europy i ich stali przedstawiciele w Strasburgu pełniący funkcję zastępców. Rola i funkcje Komitetu Ministrów zostały opisane w rozdziale IV statutu Rady Europy 13 . Zgodnie z art. 14 statutu każdy członek Rady Europy ma prawo do jednego przedstawiciela w Komitecie Ministrów, a każdemu przedstawicielowi przysługuje jeden głos. Członkami Rady Europy są wszystkie państwa członkowskie UE, a zatem są reprezentowane w Komitecie Ministrów.
(3)Zgodnie z art. 76 ust. 1 konwencji stambulskiej Komitet Ministrów może, po zasięgnięciu opinii stron konwencji i otrzymaniu ich jednomyślnej zgody, zaprosić każde państwo niebędące członkiem Rady Europy, do przystąpienia do konwencji stambulskiej. Taka decyzja wymaga większości przewidzianej w art. 20 lit. d) statutu (większość dwóch trzecich głosów Komitetu Ministrów) oraz jednomyślnego głosowania przedstawicieli stron konwencji uprawnionych do zasiadania w Komitecie Ministrów.
(4)W dniu 22 kwietnia 2020 r. Komitet Ministrów postanowił zaprosić Kazachstan do przystąpienia do konwencji stambulskiej. Zgodnie z decyzją zaproszenie to było ważne przez pięć lat od jej przyjęcia, tj. do dnia 23 kwietnia 2025 r.
(5)Pismem z dnia 3 kwietnia 2025 r. Kazachstan zwrócił się o przedłużenie terminu jego przystąpienia do konwencji stambulskiej o dwa lata, aby mógł zakończyć swoje procesy wewnętrzne.
(6)Na posiedzeniu we wrześniu 2025 r. Komitet Ministrów ma zostać przyjęta decyzja przyznająca Kazachstanowi przedłużenie o dwa lata terminu przystąpienia do konwencji stambulskiej.
(7)Należy ustalić stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii w Komitecie Ministrów, ponieważ przedłużenie terminu przystąpienia Kazachstanu do konwencji stambulskiej może mieć skutki prawne dla Unii. Wraz z przedłużeniem terminu odnowione zostaje wygasłe zaproszenie Kazachstanu do przystąpienia, co może zatem oznaczać ustanowienie stosunków traktatowych między Unią a Kazachstanem w ramach konwencji stambulskiej. Decyzja ta może również wpływać na sposób podejmowania decyzji w ramach Komitetu Stron konwencji stambulskiej.
(8)Przystąpienie Kazachstanu byłoby korzystne dla Unii, ponieważ rozszerzyłoby stosowanie ambitnych norm konwencji na ten kraj. Stanowisko Unii powinno zatem polegać na przyznaniu Kazachstanowi dodatkowych dwóch lat na zakończenie procedur wewnętrznych.
(9)Ponieważ Unia nie jest członkiem Rady Europy, ale należą do niej wszystkie państwa członkowskie, stanowisko Unii ma zostać wyrażone przez państwa członkowskie Unii działające wspólnie.
(10)Irlandia nie jest związana decyzją Rady (UE) 2023/1076, a zatem nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji.
(11)Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Stanowisko, które ma być zajęte w imieniu Unii na posiedzeniu Komitetu Ministrów Rady Europy we wrześniu 2025 r., polega na udzieleniu poparcia dla przedłużenia o dwa lata terminu przystąpienia Kazachstanu do konwencji stambulskiej.
Artykuł 2
Stanowisko, o którym mowa w art. 1, wyrażają państwa członkowskie Unii, które są członkami Komitetu Ministrów Rady Europy, działające wspólnie.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.
Sporządzono w Brukseli dnia r.
W imieniu Rady
Przewodniczący