KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 3.6.2025
COM(2025) 266 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
w sprawie oceny ex post programu „Prawa, równość i obywatelstwo” (część druga), oceny ex post programu „Europa dla obywateli” oraz oceny śródokresowej programu „Obywatele, równość, prawa i wartości” (program CERV)
{SWD(2025) 133 final}
1.Wprowadzenie
W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ustalenia z oceny 1 przeprowadzonej przez Komisję Europejską i składa się ono z trzech elementów:
1) oceny ex post programu „Prawa, równość i obywatelstwo” 2 , w której przeanalizowano długoterminowy wpływ i trwałość efektów programu, opierając się na wynikach pierwszej części oceny ex post 3 zakończonej w 2022 r.;
2) oceny ex post programu „Europa dla obywateli” 4 , w której przeanalizowano osiągnięte wyniki oraz długoterminowy wpływ i trwałość efektów tego programu;
3) oceny śródokresowej programu „Obywatele, równość, prawa i wartości” (program CERV) 5 , w której przeanalizowano wstępne osiągnięcia programu.
Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa 6 w ramach oceny ocenia się te trzy programy pod kątem następujących kryteriów: skuteczności, efektywności, spójności, europejskiej wartości dodanej i adekwatności.
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” ma na celu 7 przyczynienie się do dalszego rozwijania przestrzeni, w której równość i prawa osób – zapisane w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE), Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej i międzynarodowych konwencjach dotyczących praw człowieka, do których to konwencji przystąpiła Unia – są propagowane, chronione i skutecznie wdrażane. Celem prowadzonego równolegle programu „Europa dla obywateli” było wspieranie inicjatyw służących utrwaleniu pamięci o najnowszej historii Europy oraz zwiększeniu aktywności obywatelskiej na szczeblu UE. Od 2021 r. program CERV ma na celu wspieranie i rozwijanie otwartych, demokratycznych, równych, integracyjnych i opartych na prawach społeczeństw funkcjonujących w oparciu o zasadę praworządności. Obejmuje on takie obszary, jak dynamiczne i silne społeczeństwo obywatelskie, zachęcanie do udziału w życiu demokratycznym, obywatelskim i społecznym oraz pielęgnowanie bogatej różnorodności europejskiego społeczeństwa opartej na wspólnych wartościach, historii i pamięci o przeszłości.
Ocena opiera się na dowodach zebranych w ramach badania uzupełniającego przeprowadzonego przez ekspertów zewnętrznych 8 . Podsumowano w niej poprzednią ocenę skutków 9 , mającą na celu analizę ewentualnego wniosku dotyczącego programu „Europejska kultura, prawa i wartości”, oraz wzięto pod uwagę ocenę śródokresową programu „Prawa, równość i obywatelstwo” 10 , pierwszą część oceny ex post programu „Prawa, równość i obywatelstwo” oraz ocenę śródokresową 11 programu „Europa dla obywateli”. W szczególności ocena śródokresowa programu CERV opiera się również na ustaleniach z drugiej części oceny ex post programu „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020, a także na ocenie ex post programu „Europa dla obywateli” 12 .
Oceny ex post programów „Prawa, równość i obywatelstwo” oraz „Europa dla obywateli” obejmują okres realizacji od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz wszystkie działania prowadzone we wszystkich państwach uczestniczących 13 w tym okresie. Ocena śródokresowa programu CERV obejmuje okres realizacji od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz wszystkie działania prowadzone we wszystkich państwach uczestniczących 14 w tym okresie.
Przeprowadzono konsultacje z szerokim gronem zainteresowanych stron, w tym z państwami członkowskimi UE, które są członkami odpowiednich komitetów ds. programów, wnioskodawcami i beneficjentami programów, grupami ekspertów, agencjami, punktami kontaktowymi ds. programów, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i ogółem społeczeństwa. Łącznie w procesie konsultacji informacje zwrotne przekazało ponad 1 000 zainteresowanych stron 15 .
W niniejszym sprawozdaniu podsumowano najważniejsze ustalenia z oceny. Przedstawiono w nim uwagi i wskazano obszary wymagające poprawy, które Komisja mogłaby rozważyć w odniesieniu do obecnego okresu programowania i kolejnego cyklu finansowania.
2.Najważniejsze ustalenia z oceny
Programy „Europa dla obywateli” oraz „Prawa, równość i obywatelstwo” okazały się skuteczne w osiąganiu założonych celów. Doświadczenia zdobyte podczas realizacji tych programów, w tym dotyczące uproszczenia procedur w celu zwiększania efektywności dla Komisji Europejskiej i beneficjentów oraz dotyczące widoczności, przekuto w usprawnienia w ramach programu CERV. W świetle tych usprawnień można również stwierdzić, że program ten jest na dobrej drodze do osiągnięcia założonych celów. W ramach oceny stwierdzono również, że istnieje uzasadniona potrzeba ustanowienia programu obejmującego zagadnienia ujęte w programie CERV. Najważniejsze ustalenia przedstawione poniżej uporządkowano według pięciu kryteriów oceny, przy czym każde kryterium uwzględniono w odniesieniu do każdego programu.
2.1.Skuteczność
Program „Prawa, równość i obywatelstwo”
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” okazał się skuteczny w osiąganiu założonych celów. Skutecznie docierał on do szeregu różnych organizacji, w tym organów publicznych, organizacji społeczeństwa obywatelskiego i jednostek badawczych, zapewniając szerokim grupom zainteresowanych stron możliwość czerpania korzyści z określonych w nim inicjatyw. Dotyczyły one niedyskryminacji, równości płci, ochrony dzieci oraz zapobiegania rasizmowi i przemocy, a jednocześnie obejmowały pośrednio wszystkie osoby w UE doświadczające dyskryminacji, nietolerancji lub przemocy. Chociaż grupy docelowe przyporządkowano do poszczególnych celów szczegółowych w sposób równomierny, w przypadku niektórych grup dało się zauważyć wyraźniejsze powiązania z określonymi celami, co świadczy o elastycznym i adaptacyjnym podejściu w ramach programu, umożliwiającym skuteczne reagowanie na zróżnicowane potrzeby i konteksty.
Patrząc na liczbę sfinansowanych dotacji i zamówień publicznych, a także część budżetu przeznaczoną na realizację dziewięciu celów szczegółowych, można stwierdzić, że program „Prawa, równość i obywatelstwo” w największym stopniu przyczynił się do propagowania skutecznego wdrażania zasady niedyskryminacji oraz do zapobiegania wszelkim formom przemocy wobec dzieci, młodzieży, kobiet i innych grup ryzyka oraz do zwalczania tych zjawisk, zgodnie z planami opracowanymi w ramach rocznych programów prac. Większość projektów finansowanych w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” przyczyniła się jednak do osiągnięcia wielu celów szczegółowych, a nie tylko tego, na który otrzymano finansowanie.
Zgodnie z celami szczegółowymi jednym z osiągnięć programu „Prawa, równość i obywatelstwo” jest liczba mechanizmów koordynacji strukturalnej ustanowionych z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, w tym Romów, w zakresie wdrażania krajowych strategii integracji Romów 16 . Ponadto wskaźnik zatrudnienia kobiet w UE 17 wzrósł z 62,4 % do 66,2 % do końca programu, luka płacowa między kobietami a mężczyznami 18 w UE zmniejszyła się do 12,3 %, a odsetek osób, które uznają przemoc domową wobec kobiet za niedopuszczalną 19 , wzrósł z 84 % do 96 %. Wszystkie te wyniki są pozytywne. Nie można jednak stwierdzić występowania związku przyczynowego, także z uwagi na to, że do postępów odzwierciedlonych w tych wskaźnikach mogło przyczynić się wiele czynników wykraczających poza program „Prawa, równość i obywatelstwo”. Finansowanie w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” posłużyło jako wkład w organizację nagród Access City, Europejskiego Dnia Osób z Niepełnosprawnościami i warsztatów informacyjnych w państwach członkowskich, a także do wdrożenia europejskiej karty osoby z niepełnosprawnością w państwach członkowskich.
W ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” osiągnięto długofalowe rezultaty, wykraczające poza okres 2014–2020. Stworzono liczne narzędzia i mechanizmy współpracy transgranicznej oraz sieci transnarodowych. Dzięki finansowaniu w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” zainteresowane strony były w stanie pracować w całej UE i budować długoterminowe relacje w celu propagowania i wdrażania swoich strategii w dłuższej perspektywie. Ponadto rodzaje finansowanych działań wywierały zazwyczaj długofalowe skutki (np. większa wiedza i świadomość dzięki szkoleniom i działaniom uświadamiającym). W latach 2016–2020 w działaniach szkoleniowych wzięło udział ponad 2,3 mln osób.
Podczas realizacji programu pojawiały się czynniki zewnętrzne, które trzeba było uwzględnić, przy czym największy wpływ miała pandemia COVID-19. Wydaje się, że pomimo konieczności dostosowania harmonogramów i przeniesienia działań realizowanych w ramach projektu na platformy internetowe pandemia nie wpłynęła na skuteczność finansowanych projektów, również dzięki środkom wprowadzonym przez Komisję (takim jak elastyczne podejście do przedłużania okresu obowiązywania umów o udzielenie dotacji). Pozytywnym aspektem pandemii było to, że zachęciła ona beneficjentów do lepszego wykorzystania technologii cyfrowych oraz do współpracy online.
Program obejmował wszystkie państwa członkowskie, przy czym największą liczbę projektów realizowały organizacje we Włoszech, w Belgii, Grecji i Hiszpanii. Ogólnie rzecz biorąc, zainteresowane strony były zadowolone ze sposobu publikowania zaproszeń do składania wniosków i rozpowszechniania informacji. Mniejsze organizacje oddolne napotkały jednak trudności w dostępie do informacji na temat możliwości finansowania, co sugeruje potrzebę lepszego dotarcia do nich oraz zapewnienia im odpowiedniego wsparcia.
Program „Europa dla obywateli”
Osiągnięto cele ogólne i szczegółowe programu „Europa dla obywateli”. Chociaż ustalenie związku przyczynowego nie jest możliwe, z danych Eurobarometru wynika, że odsetek obywateli Unii, którzy czują się Europejczykami 20 , wzrósł z 63 % w 2014 r. do 72 % w 2023 r., znacznie przekraczając zakładany cel programu wynoszący 59 %. Zgodnie ze wskaźnikami skuteczności określonymi w rozporządzeniu (UE) nr 390/2014 21 beneficjenci programu oszacowali, że ponad 9,3 mln uczestników było bezpośrednio zaangażowanych w działania w obu komponentach, a 388 mln osób było zaangażowanych w całej UE. Liczby te są znaczne, ale szacunków należy dokonywać z zachowaniem ostrożności ze względu na zastrzeżenia dotyczące jakości sprawozdawczości w zakresie liczby uczestników. W ramach programu wsparciem objęto również realizację ponad 2 500 projektów w całej UE, a także 14 707 organizacji uczestniczących we wszystkich działaniach. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że program mógł, przynajmniej w pewnym stopniu, przyczynić się do postępów odnotowanych na przestrzeni lat w badaniu Eurobarometr dotyczącym obywatelstwa.
Beneficjenci uznali, że ich projekty osiągnęły oczekiwane rezultaty. Jedna trzecia respondentów biorących udział w konsultacjach publicznych uznała, że program skutecznie przyczynił się do szerzenia wiedzy na temat wspólnej historii i wartości UE oraz uczestnictwa w życiu obywatelskim i demokratycznym. Istnienie odrębnych komponentów poświęconych pamięci o przeszłości i działaniom społeczeństwa obywatelskiego okazało się pomocne w zapewnieniu wyraźnych i odrębnych wkładów w realizację celów ogólnych i szczegółowych.
W ramach programu „Europa dla obywateli” wspierano projekty, których rezultaty mogły potencjalnie wywołać długoterminowe skutki. Wartość wynikająca z tworzenia sieci kontaktów 22 , niskie obciążenie administracyjne, inkluzywność oraz szeroki zakres tematyczny stanowiły czynniki sukcesu, które przyczyniły się do wzmocnienia długoterminowych skutków. Określono kilka przykładowych sposobów kontynuacji działań po zakończeniu projektu lub wywarcia wpływu wykraczającego poza oczekiwane rezultaty projektu, np. opracowanie inicjatyw politycznych na szczeblu lokalnym w celu zapewnienia większej pomocy organizacjom pozarządowym pracującym z grupami szczególnie wrażliwymi oraz utworzenie regionalnych platform dialogu z udziałem zainteresowanych stron.
Najistotniejsze nieoczekiwane skutki dla programu były związane z pandemią COVID-19, która spowodowała opóźnienia w realizacji projektów lub poważne trudności w ich wdrażaniu. Niekoniecznie miało to jednak wpływ na wyniki, ponieważ beneficjenci szybko się dostosowali, i podobnie jak w przypadku programu „Prawa, równość i obywatelstwo”, środki wprowadzone przez Komisję okazały się skuteczne. Przyspieszona cyfryzacja narzucona przez pandemię przyniosła korzystne skutki uboczne, które pozwoliły niektórym organizacjom społeczeństwa obywatelskiego dotrzeć za pomocą narzędzi wirtualnych do większej liczby osób, niż pierwotnie planowano.
Dotacje przyznano beneficjentom we wszystkich państwach członkowskich. Program był widoczny głównie dla większych, dobrze powiązanych kwalifikujących się organizacji, które aktywnie poszukiwały możliwości finansowania. Beneficjenci wskazali, w jaki sposób ich zdaniem program mógłby być aktywniej propagowany, np. za pośrednictwem mediów społecznościowych i interaktywnych. Niemniej jednak program z powodzeniem przyciągnął na przestrzeni lat coraz większą liczbę wnioskodawców składających wniosek po raz pierwszy (w 2019 r. wyniosła ona najwięcej – 66 %), co wskazuje, że potencjalni wnioskodawcy byli lub stali się świadomi istnienia programu.
Program „Obywatele, równość, prawa i wartości”
Na półmetku realizacji program CERV jest na dobrej drodze do osiągnięcia założonych celów. Projekty oraz proponowane w ich ramach działania i rezultaty są zgodne z rodzajami działań przewidzianymi w programie we wszystkich komponentach. Ponadto program przekroczył już większość celów ustanowionych dla poszczególnych wskaźników. Na podstawie zebranych dowodów można stwierdzić, że z dużym prawdopodobieństwem wyniki przewidziane w logice interwencji zostaną osiągnięte, chociaż wciąż jest zbyt wcześnie, aby wydać ostateczną ocenę.
Z dowodów zebranych na potrzeby przedmiotowej oceny wynika, że projekty, na które przyznano dotacje, były zgodne z priorytetami polityki UE, zaspokajały rzeczywiste potrzeby w tej dziedzinie, opierały się na ugruntowanych metodykach i ustanowionych wcześniej solidnych partnerstwach, miały silny wymiar unijny i zapewniały europejską wartość dodaną 23 oraz że w odniesieniu do tych projektów zaplanowano realistyczne i trwałe rezultaty 24 . Wśród wszystkich zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje, panowała zgoda co do tego, że mechanizmy ponownego przyznawania dotacji w obszarach wartości Unii i programu Daphne zaspokajają istotne potrzeby w sektorze społeczeństwa obywatelskiego. Jednocześnie zgromadzone dowody wykazały również, że nadal nie zaspokojono potrzeby zwiększenia finansowania unijnego przeznaczonego na wartości, prawa i obywatelstwo. Przeznaczenie niewystarczających zasobów na te obszary o krytycznym znaczeniu może ograniczyć zdolność do osiągnięcia celów programu CERV.
Czynniki zewnętrzne, takie jak pandemia COVID-19, rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie, brexit 25 i szczególne uwarunkowania krajowe, miały ograniczony wpływ na cały program. Chociaż pandemia COVID-19 spowodowała opóźnienia w realizacji niektórych projektów, wydaje się, że nie miało to żadnego wpływu na sam program CERV. Pandemia COVID-19 i rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie znalazły ponadto odzwierciedlenie w programach prac na lata 2021–2022 i 2023–2025 26 , co pozwoliło utrzymać adekwatność programu.
Widoczność programu przypisuje się głównie krajowym punktom kontaktowym CERV i internetowym webinariom informacyjnym. Informacje udostępnia się również za pośrednictwem kilku innych kanałów 27 , które docierają do potencjalnych wnioskodawców w całej UE. Wydaje się, że program jest znany w państwach członkowskich UE w stopniu umiarkowanym, lecz wiedzą o nim głównie większe organizacje należące do międzynarodowych sieci lub zlokalizowane w dużych miastach. Szeroko doceniono starania krajowych punktów kontaktowych na rzecz zwiększenia widoczności programu i zaangażowania zainteresowanych stron; dowody wskazały jednak na możliwości zwiększenia wiedzy na temat programu CERV, zwłaszcza poza ściśle określonymi grupami docelowymi.
Programem objęte są wszystkie państwa członkowskie UE oraz szereg państw niebędących członkami UE, które zdecydowały się dobrowolnie wziąć w nim udział. W programie CERV można było również dostrzec lepszą równowagę geograficzną, a odsetek projektów realizowanych w Europie Wschodniej jest wyższy niż w przypadku poprzednich programów 28 .
Program CERV jest silnie ukierunkowany na uwzględnianie aspektu równości płci oraz na propagowanie bardziej integracyjnego i sprawiedliwego podejścia do działań realizowanych w jego ramach. Aby zapewnić skuteczną realizację, w ramach programu – opierając się na praktykach zapoczątkowanych w poprzednich programach – uwzględniono aspekt równości płci w zaproszeniach do składania wniosków oraz w metodyce oceny 29 30 . Ponadto każdy projekt finansowany w ramach dotacji jest również poddawany ocenie i punktacji pod kątem wkładu w realizację zasady równości płci. Niemniej jednak, pomimo istotnych starań w zakresie organizacji szkoleń i opracowywania wytycznych, znaczna liczba beneficjentów nadal postrzegała uwzględnienie perspektywy płci jako wyzwanie. Z porównania wyników oceny punktowej w zakresie równości płci 31 określonych w programie CERV i równoważnych unijnych programach finansowania 32 wynika, że w ramach programu CERV największą część środków finansowych przeznacza się na projekty, których bezpośrednim celem jest propagowanie i wspieranie równości płci, co jest zgodne z celami programu. W latach 2021–2023 co czwarte euro z dotacji finansowanych z programu CERV wniosło znaczący wkład w uwzględnienie zasady równości płci; ponadto około połowę wszystkich dotacji przyznano na finansowanie projektów ściśle powiązanych z propagowaniem równości płci 33 .
2.2.Efektywność
Program „Prawa, równość i obywatelstwo”
W rozporządzeniu ustanawiającym program „Prawa, równość i obywatelstwo” określono budżet w wysokości 439 476 000 EUR na lata 2014–2020, przy czym roczne kwoty określono w programach prac. Do sierpnia 2024 r. 91 % przyznanego budżetu przeznaczono na dotacje i zamówienia publiczne 34 . Pomimo pandemii COVID-19 beneficjenci potwierdzili, że wykorzystali przyznane im środki zgodnie z planem, mimo że pandemia nadal była najczęściej wskazywanym czynnikiem wpływającym na realizację wydatków. Z jednej strony przyczyniła się do zmniejszenia budżetu na podróże i diety, a z drugiej – w niektórych przypadkach – doprowadziła do wzrostu kosztów wewnętrznych projektów, np. ze względu na przyznane (bezkosztowe) przedłużenia realizacji projektów lub nieprzewidziane wydatki związane z koniecznością przejścia na seminaria i podcasty online.
Większość beneficjentów była zadowolona z terminowości przekazywania informacji na temat zaproszeń do składania wniosków, kryteriów kwalifikowalności, procesu wyboru i otrzymanych informacji zwrotnych. Wprowadzenie portalu eGrants w 2016 r. wywołało mieszane reakcje: niektórzy docenili łatwość użytkowania, natomiast inni napotkali trudności techniczne. W bieżącej ocenie potwierdzono wyniki pierwszej części oceny ex post, zgodnie z którymi małe organizacje, takie jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego i organizacje oddolne, miały trudności z zapewnieniem wymaganego poziomu współfinansowania na poziomie 20 %. Zainteresowane strony uznały zarówno proces składania wniosków, jak i sprawozdawczość za uciążliwe 35 . Zainteresowane strony zaproponowały przejście na podejście bardziej zorientowane na wyniki, które w międzyczasie uwzględniono w ramach programu CERV poprzez zastosowanie finansowania w postaci płatności ryczałtowych. Ponadto w ramach programu CERV ograniczono również liczbę rocznych spodziewanych rezultatów, które beneficjenci uznali za nadmiernie wygórowane.
Pomimo podkreślanego obciążenia administracyjnego związanego z procesem składania wniosków i sprawozdawczości korzyści płynące z programu „Prawa, równość i obywatelstwo” wyraźnie przewyższały koszty ponoszone przez beneficjentów. Nie tylko istnieje zainteresowanie dalszym ubieganiem się o finansowanie, lecz w przypadku wielu wnioskodawców, którzy już wielokrotnie z niego korzystali, program wypełnił rzeczywistą lukę, zapewniając niezależne finansowanie, przy czym w wielu przypadkach żadne inne finansowanie nie mogłoby objąć tematów i rodzajów finansowanych działań.
Program „Europa dla obywateli”
W rozporządzeniu nr 390/2014 budżet programu „Europa dla obywateli” ustalono na poziomie 185 468 000 EUR. Budżet zwiększono dwukrotnie w okresie realizacji: w 2014 r. – o 2,25 mln EUR, a w 2020 r. – o 6,9 mln EUR. Z wyjątkiem lat 2014 i 2020 wydatki w ramach programu utrzymywały się na stabilnym poziomie przez kolejne lata i były zgodne z planami zawartymi w odpowiednich programach prac.
Wskaźniki powodzenia znacznie się różniły 36 , a duża liczba wysokiej jakości wniosków nie mogła zostać sfinansowana. Korzyści płynące z programu „Europa dla obywateli” przewyższały koszty ponoszone przez beneficjentów, przy czym większość z nich skutecznie wykorzystała przyznane im finansowanie; ci, którzy napotkali trudności w wykorzystaniu środków finansowych, mieli z tym problem z powodu nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły w trakcie pandemii COVID-19. Niemal wszyscy beneficjenci programu „Europa dla obywateli”, z którymi przeprowadzono konsultacje, uznali proces składania wniosków za jasny, dostępny, prosty i przejrzysty. Należy jednak zauważyć, że w ramach programu korzystano z finansowania w postaci płatności ryczałtowych jeszcze zanim zaczął on polegać na systemie eGrants (tak jak miało to miejsce w przypadku programu „Prawa, równość i obywatelstwo” od 2016 r.). Dla niektórych beneficjentów programu „Europa dla obywateli” przejście na system eGrants mogło stanowić wyzwanie, co sprawiło, że uznali oni wcześniejsze procedury za prostsze.
Uproszczenia wprowadzane w kolejnych edycjach programu zwiększyły jego dostępność dla wszystkich organizacji społeczeństwa obywatelskiego, niezależnie od ich rodzaju i wielkości. Wykorzystanie płatności ryczałtowych i kosztów jednostkowych było pozytywnym aspektem programu.
Chociaż dla niektórych mniejszych lub oddolnych organizacji społeczeństwa obywatelskiego stanowiło to wyzwanie, wymóg współfinansowania uznano za konieczny i pomocny w pozyskiwaniu dodatkowych środków finansowych. Większość beneficjentów nie napotkała żadnych szczególnych trudności w pozyskiwaniu dodatkowych środków finansowych. Zwiększenie zaliczki – z 40 % do 50 % w 2019 r. i do 60 % w 2020 r. – jeszcze bardziej ułatwiło mniejszym organizacjom dostęp do programu.
Finansowanie w ramach programu przyniosło wartościowe rezultaty, które przyczyniły się do realizacji jego celów oraz szerszych celów i priorytetów polityki UE. W ocenie zidentyfikowano jednak kilka przypadków, w których obciążenie administracyjne można było jeszcze bardziej zmniejszyć, np. zapewniając więcej wytycznych.
Komunikacja między Komisją a beneficjentami była otwarta i jasna. Proces wyboru uznano za ogólnie sprawiedliwy i przejrzysty, a także odnotowano, że Komisja przekazała odpowiednie informacje zwrotne na temat wyników. Ogólnie rzecz biorąc, wymogi w zakresie sprawozdawczości uznano za jasne, bezpośrednie i proste, choć mniej doświadczone organizacje będące beneficjentami doceniłyby bardziej szczegółowe wytyczne i szkolenia dotyczące wymogów w zakresie sprawozdawczości i formularzy. Grupa dialogu obywatelskiego, która jest szczególną cechą programu „Europa dla obywateli”, wniosła znaczący wkład.
Program „Obywatele, równość, prawa i wartości”
Analiza kryterium efektywności potwierdziła, że jak do tej pory korzyści płynące z programu CERV przewyższają koszty ponoszone przez beneficjentów w związku z ich uczestnictwem.
Główne korzyści płynące z finansowania były bezpośrednio związane z realizacją projektów (tj. możliwością wdrożenia pożądanego podejścia), ale także z zacieśnieniem sieci kontaktów i współpracy z partnerami w innych państwach oraz ze zwiększeniem widoczności i uznania organizacji dzięki otrzymaniu finansowania unijnego. Za istotne korzyści płynące z finansowania uznano również możliwość testowania innowacyjnych podejść pozwalających stawić czoła wyzwaniom społecznym, angażujących nowe rodzaje zainteresowanych stron i przynoszących korzyści grupom docelowym dzięki skuteczniejszemu budowaniu zdolności. Kryzys związany z kosztami utrzymania oznaczał jednak znaczne ograniczenie korzyści płynących z finansowania, przy czym wielu beneficjentów miało trudności z utrzymaniem zaplanowanych budżetów na realizację projektów, a w niektórych przypadkach konieczne było skorygowanie zakresu planowanych działań.
Do najważniejszych skutków wprowadzenia przez Komisję nowych elementów wdrażania 37 w ramach programu CERV można zaliczyć zwiększenie przewidywalności, ograniczenie biurokracji, poprawę monitorowania programów 38 oraz uwzględnienie większej liczby oddolnych i mniejszych organizacji dzięki mechanizmom ponownego przyznawania dotacji 39 . Koszty jednostkowe stanowią jeden z wyjątków od tego ogólnego uproszczenia i ograniczenia biurokracji. Wydaje się, że ich wprowadzenie na poziomie instytucjonalnym Komisji zwiększyło złożoność, zwłaszcza że nie odzwierciedlają one kosztów rzeczywistych działalności i powodują trudne ograniczenia dotyczące kosztów podróży.
Proces składania wniosków odbywa się w odpowiednim czasie, a informacje o zaproszeniach do składania wniosków docierają do wnioskodawców, gdy ich potrzebują. W przypadku beneficjentów projektów główne koszty w ramach programu związane były z czasem pracy personelu i zasobami ludzkimi potrzebnymi do zaangażowania się w proces składania wniosków, przy czym można było zaobserwować znaczne różnice między mniejszymi organizacjami, które postrzegały te koszty jako znacznie wyższe, a większymi organizacjami z wyspecjalizowanymi zespołami przetargowymi, dla których te koszty wydają się stanowić mniejsze wyzwanie. Obciążenie administracyjne uznano za ryzyko dla bardzo małych projektów (takich jak partnerstwo miast), m.in. z powodu wyzwań związanych z korzystaniem z systemu eGrants, co może zniechęcić wnioskodawców do składania wniosków, gdy starania wymagane do złożenia wniosku przewyższają oczekiwaną, stosunkowo ograniczoną kwotę dotacji.
Chociaż poziom zadowolenia z otrzymanych od Komisji informacji zwrotnych na temat wniosków był wysoki, wydaje się, że istnieje możliwość poprawy spójności w zakresie poziomu szczegółowości oraz lepszego wyjaśnienia oczekiwań Komisji wobec wniosków 40 .
Jeżeli chodzi o podejście do sprawozdawczości, w porównaniu z programem „Prawa, równość i obywatelstwo” w znacznym stopniu zwiększono przejrzystość wymogów w zakresie sprawozdawczości. Na przykład ograniczenie wymogów w zakresie sprawozdawczości sprawiło, że projekty mogły być bardziej zorientowane na wyniki.
Stwierdzono ograniczoną niewydolność związaną z wymogami w zakresie sprawozdawczości w odniesieniu do beneficjentów dotacji na działalność 41 . Podkreślono również, że procedura składania wniosków o poprawki budżetowe jest uciążliwa. Gromadzenie danych za pośrednictwem unijnego badania dotyczącego sprawiedliwości, praw i wartości – jednego z narzędzi monitorowania określonych w programie – skrytykowano również za brak adekwatności dla grup docelowych, nadmierną długość oraz wymóg gromadzenia danych dotyczących równouprawnienia 42 .
W ocenie wskazano również, że system eGrants nie jest przyjazny dla użytkownika, a problemy techniczne stanowią istotny czynnik wpływający na efektywność programu 43 .
Ponadto, w porównaniu z innymi rodzajami finansowanych działań, niewielka liczba zamówionych i przyznanych narzędzi technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) wskazuje na możliwość jeszcze lepszego wykorzystania cyfryzacji na poziomie projektu.
2.3.Spójność
Program „Prawa, równość i obywatelstwo”
W ocenie potwierdzono ustalenia z pierwszej części oceny ex post, zgodnie z którymi cele i interwencje w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” były spójne z szerzej zakrojonymi politykami i priorytetami UE. Zapewniono to dzięki charakterowi programu „Prawa, równość i obywatelstwo”, w ramach którego priorytety zaproszeń do składania wniosków opierały się na konkretnych działaniach strategicznych i priorytetach Komisji. W ramach programu sfinansowano działania dotyczące zapobiegania, ochrony i wspierania ofiar, w tym podnoszenia świadomości wśród ogółu społeczeństwa, szkolenia specjalistów oraz budowania zdolności organizacji i struktur zajmujących się tymi kwestiami. W ramach programu wzmocniono pozycję osób LGBTIQ+, wspierano ofiary przestępstw z nienawiści i propagowano ich prawa. Sfinansowano działania mające na celu wspieranie osób z niepełnosprawnościami i propagowanie ich praw, a także wspieranie Romów i propagowanie ich włączenia oraz praw. W ramach programu sfinansowano również działania mające na celu poprawę równości poprzez zwiększenie niezależności ekonomicznej, godzenie życia zawodowego i prywatnego oraz zmniejszenie luki płacowej między kobietami a mężczyznami, a także działania mające na celu położenie kresu przemocy ze względu na płeć. Ponadto przy opracowywaniu programu wzięto pod uwagę uwzględnianie aspektu płci i propagowanie równości płci: kwestie te należało uwzględnić i ocenić w ramach wszystkich finansowanych projektów, zapewniając, by aspekt równości płci był częścią procesu opracowywania, wdrażania, monitorowania i oceny działań.
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” przyczynił się również do realizacji nowych priorytetów Komisji 44 określonych przez przewodniczącą Ursulę von der Leyen na lata 2019–2024.
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” uzupełnił inne instrumenty finansowania unijnego 45 . Zapewniono spójność na poszczególnych etapach cyklu życia programu: od celów określonych w rozporządzeniu przez wdrożenie (roczne programy prac), aż po rozpoczęcie projektu. Około jedna trzecia beneficjentów programu „Prawa, równość i obywatelstwo”, z którymi przeprowadzono konsultacje na potrzeby przedmiotowej oceny, zadeklarowała, że otrzymała finansowanie z innych źródeł 46 . Beneficjenci nie zgłosili braku spójności z tymi źródłami finansowania ani z krajowymi, regionalnymi lub lokalnymi środkami finansowymi, ani też przypadków nakładania się takiego finansowania.
Program „Europa dla obywateli”
Program „Europa dla obywateli” był spójny z politykami i priorytetami UE. Podobnie jak w przypadku programu „Prawa, równość i obywatelstwo” w ocenie stwierdzono, że program „Europa dla obywateli” był zgodny z priorytetami Komisji na lata 2014–2020, a także wykazywał elastyczność w dostosowywaniu się do priorytetów nowej kadencji Komisji na lata 2019–2024. Projekty finansowane w ramach programu dotyczyły kluczowych kwestii, takich jak fałszywe informacje, umiejętność korzystania z mediów i e-demokracja. Wiele z nich dotyczyło kwestii solidarności i włączenia społecznego, wykorzystania narzędzi cyfrowych w celu zwiększenia zaangażowania demokratycznego oraz przestrzegania wartości UE. Ogólnie rzecz biorąc, wszystkie projekty miały na celu zachęcanie do większego uczestnictwa demokratycznego. Podczas pandemii COVID-19 coraz większy zakres cyfryzacji jeszcze bardziej uwypuklił tę zgodność. W rocznych programach prac konsekwentnie zalecano potencjalnym beneficjentom aktywne korzystanie z mediów społecznościowych w celu dotarcia do młodszych pokoleń – okazało się to skuteczne, o czym świadczy ogólnie wysoka liczba uczestników w wieku poniżej 30 lat (tj. niemal połowa szacowanych bezpośrednich uczestników). Program ułatwił wdrażanie działań opartych na podejściu oddolnym, które przyczyniały się do realizacji kluczowych priorytetów UE.
W ramach programu wspierano europejską inicjatywę obywatelską (EIO) – wyjątkowy instrument transnarodowy umożliwiający obywatelom Unii bezpośrednie zaangażowanie się w proces legislacyjny – zgodnie z celem UE, jakim jest wzmocnienie demokracji uczestniczącej. Program uzupełniał inne programy UE 47 , wspierając wyjątkowe działania, które zwiększyły jego wyraźny wkład w realizację celów UE. Cechy programu skutecznie wspierały tworzenie sieci kontaktów i stwarzały nowe możliwości synergii. Było to szczególnie cenne w kontekście zacieśniania współpracy transgranicznej, ułatwiania wymiany edukacyjnej i kulturalnej za pośrednictwem innych programów, takich jak Erasmus+, oraz rozwijania partnerstw dwustronnych z organizacjami partnerskimi. Skupienie na dziedzictwie kulturowym i działaniach związanych z kultywowaniem pamięci o przeszłości było zgodne z inicjatywami takimi jak Europejski Rok Dziedzictwa Kulturowego (2018 r.), podkreślając tym samym rolę programu w propagowaniu wspólnej tożsamości europejskiej.
Program „Obywatele, równość, prawa i wartości”
Program CERV zajmuje unikalną niszę w ramach polityki i finansowania UE, wypełniając luki tam, gdzie inne źródła finansowania nie są dostępne, co zostało potwierdzone przez beneficjentów oraz w drodze konsultacji publicznych. Program CERV oferuje korzyści, z których nie wszystkie można znaleźć w innych programach – takie jak zasięg ogólnoeuropejski, kompleksowy zakres tematów, możliwość pozyskania niezależnych źródeł finansowania, szczególny nacisk na wartości UE, dotacje o znacznej wielkości, dotacje na działalność i mechanizmy ponownego przyznawania dotacji. Wydaje się, że ogólnie rzecz biorąc, program CERV wypełnia przestrzeń w obszarze finansowania wartości i praw, która w przeciwnym razie w dużej mierze pozostawałaby niezapełniona.
Niemniej jednak, biorąc pod uwagę znaczną lukę w finansowaniu, beneficjenci – jeśli to możliwe – korzystają również z innych źródeł finansowania, takich jak Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki. W przypadku niektórych konkretnych tematów beneficjenci starają się uzupełniać finansowanie w ramach programu CERV finansowaniem z innych programów UE, takich jak Erasmus+ i „Horyzont Europa”, lub finansowaniem rządowym (na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym).
Jeśli chodzi o spójność wewnętrzną między czterema komponentami programu, nie wystąpiły żadne konkretne problemy. Beneficjenci wydają się być zadowoleni z jednolitej struktury, która zastąpiła poprzednie programy, i nie uznają podziału tematów na poszczególne komponenty za problem. Uznano, że nowa struktura programu CERV – obejmująca finansowanie UE w obszarach wartości, praw i obywatelstwa w ramach jednego programu – sprzyja spójności i synergii między różnymi priorytetami politycznymi i przyczynia się do bardziej całościowego podejścia do rozwiązywania problemów społecznych i propagowania wartości UE.
Realizacja programu jest spójna z międzynarodowymi zobowiązaniami i celami UE, w tym z celami zrównoważonego rozwoju ONZ. Zobowiązania międzynarodowe są systematycznie uwzględniane w zaproszeniach do składania wniosków. Wyniki pomiaru wykonania budżetu UE jak dotąd wskazują na jedynie ograniczone ekologiczne planowanie budżetu w odniesieniu do horyzontalnych priorytetów ekologicznych – co wynika również z charakteru programu – niemniej jednak realizowanych jest kilka projektów uwzględniających aspekt zmiany klimatu.
2.4.Europejska wartość dodana
Program „Prawa, równość i obywatelstwo”
Dowody potwierdziły, że wyniki programu „Prawa, równość i obywatelstwo” można było osiągnąć wyłącznie dzięki działaniom realizowanym na szczeblu UE. Program przyczynił się do konsekwentnego i spójnego wdrażania prawa UE oraz do uświadamiania społeczeństwa na temat wynikających z niego praw. Jak już wspomniano powyżej, jednym z głównych wyników zgłaszanych przez beneficjentów było zwiększenie wiedzy i świadomości.
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” przyczynił się do budowania wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi i poprawy współpracy transgranicznej, czego wyraźnym przykładem jest 157 sieci transnarodowych utworzonych w latach 2016–2020. Program przyczynił się również do opracowania i rozpowszechniania najlepszych praktyk oraz do opracowania norm minimalnych, praktycznych narzędzi i rozwiązań, które pozwalają sprostać wyzwaniom transgranicznym lub ogólnounijnym. Rezultaty tych działań wykorzystywano nadal po zakończeniu projektów.
Dzięki zapewnieniu niezależnego finansowania program umożliwił zajęcie się delikatnymi kwestiami, które nie zostałyby sfinansowane na szczeblu krajowym. Niemal wszyscy beneficjenci, z którymi przeprowadzono rozmowy, potwierdzili, że gdyby program nie został utrzymany, istniałoby małe prawdopodobieństwo, że rządy krajowe wypełniłyby tę lukę. Program zwiększył możliwości szerokiego grona kluczowych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego i organizacji praw człowieka. Kilku beneficjentów dotacji na działalność podkreśliło, że finansowanie w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” miało zasadnicze znaczenie dla ich organizacji i że w przeciwnym razie nie byliby w stanie utrzymać swojej działalności operacyjnej.
Program „Europa dla obywateli”
Skutki określone w ramach programu „Europa dla obywateli” prawdopodobnie nie zostałyby osiągnięte bez konkretnego wsparcia w ramach programu na szczeblu UE. Wielu beneficjentom trudno byłoby zrealizować projekty na podobną skalę lub o takim samym wpływie.
Program stanowił w szczególności odpowiedź na wyzwania stojące przed organizacjami społeczeństwa obywatelskiego związane z brakiem finansowania w obszarach pracy o kluczowym znaczeniu dla obywatelstwa europejskiego. Miało to kluczowe znaczenie dla działań wymagających współpracy transgranicznej i szerszej europejskiej perspektywy, ponieważ żadne podobne programy krajowe ani regionalne nie mogły dorównać zakresowi i skali programu. W ramach programu sfinansowano działania angażujące obywateli i organizacje z wielu państw uczestniczących, wzmacniające poczucie tożsamości i przynależności europejskiej. W związku z tym program ten nadal wypełniał lukę i tworzył równe warunki działania umożliwiające równy dostęp do programu dla wszystkich, z wyjątkiem niektórych mniejszych organizacji.
Wyniki te były mierzalne na podstawie liczby projektów obejmujących wiele państw oraz osiągniętej skali współpracy transgranicznej. Zdolność programu do niwelowania różnic krajowych i propagowania spójnego europejskiego podejścia odegrała kluczową rolę w stawianiu czoła różnorodnym wyzwaniom na szczeblu krajowym. Na poziomie programu 70 % projektów obejmowało partnerstwo transnarodowe. Ułatwiając partnerstwa transgraniczne i wymianę najlepszych praktyk, program umożliwił organizacjom społeczeństwa obywatelskiego każdej wielkości zaangażowanie się w bardziej inkluzywne i skuteczne działania. Wsparcie to miało kluczowe znaczenie dla zwiększenia zdolności organizacji do prowadzenia działalności na większą skalę lub wykraczającej poza ich zwykły mandat. Chociaż większość beneficjentów nie zawsze uważała finansowanie w ramach programu „Europa dla obywateli” za kluczowe, odegrało ono jednak zasadniczą rolę w umożliwieniu im osiągnięcia więcej, niż byłoby to możliwe bez takiego wsparcia. Program umożliwił organizacjom realizację konkretnych projektów i dotarcie do szerszego grona odbiorców, zwłaszcza w obszarach, w których możliwości finansowania krajowego lub regionalnego były ograniczone. W niektórych przypadkach finansowanie miało zasadnicze znaczenie dla przetrwania organizacji działających w trudnych warunkach finansowania.
Program „Obywatele, równość, prawa i wartości”
Wobec braku funduszy publicznych w wielu państwach członkowskich UE w obszarach tematycznych objętych programem CERV finansowanie w ramach tego programu nadal stanowi istotny wkład w działania społeczeństwa obywatelskiego w tych obszarach. Program wnosi wartość dodaną wykraczającą poza tę tworzoną przez państwa członkowskie działające samodzielnie.
Większość zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje, uznała, że finansowanie publiczne projektów transnarodowych dotyczących praw i wyzwań społecznych w państwach członkowskich jest minimalne lub wręcz nie istnieje. Wiele organizacji społeczeństwa obywatelskiego borykało się również z trudnościami w uzyskaniu krajowego finansowania w obszarach równości, niedyskryminacji oraz przeciwdziałania przemocy wobec kobiet. W tym kontekście podkreślono, że możliwość uzyskania bezpośredniego finansowania od Komisji stanowi jeden z głównych czynników przyczyniających się do zapewnienia sprawiedliwości i niezależności.
Zgromadzone dowody wskazują, że brak programu CERV prawdopodobnie spowodowałby pogorszenie się sytuacji, co mogłoby dodatkowo ograniczyć już kurczącą się przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego w całej UE oraz znacząco spowolnić postępy w kierunku równości płci i równości ogółem. Informacje zwrotne od zainteresowanych stron potwierdziły również, że zaprzestanie finansowania w ramach programu CERV przyczyniłoby się do dalszego osłabienia poczucia obywatelstwa europejskiego i tożsamości europejskiej, zwiększenia liczby barier dla osób z niepełnosprawnościami, nasilenia przemocy wobec dzieci, wzrostu ekstremizmu i radykalizmu oraz dalszych podziałów.
2.5.Adekwatność
Program „Prawa, równość i obywatelstwo”
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” pozostał adekwatny, ponieważ skutecznie odpowiada zarówno na istniejące, jak i pojawiające się potrzeby w UE, w tym na utrzymujące się wyzwania społeczne, takie jak dyskryminacja osób LGBTIQ+, Romów, osób z niepełnosprawnościami i osób starszych. Kwestie takie jak przestępstwa z nienawiści, nawoływanie do nienawiści oraz przemoc wobec kobiet i dzieci, które pojawiły się w konkretnych kontekstach, takich jak środowisko internetowe i pandemia COVID-19, również były kwestiami największej wagi dla programu.
Tempo postępów 48 w osiąganiu pełnej równości i praw podstawowych w całej UE podkreśla dalszą adekwatność celów programu, podczas gdy wysokie wskaźniki składania wniosków w ramach różnych celów szczegółowych potwierdziły silne zapotrzebowanie na wsparcie. Dzięki elastycznemu programowaniu program „Prawa, równość i obywatelstwo” mógł dostosować się do dynamicznej sytuacji społeczno-politycznej w UE i pozostać adekwatny do zmieniających się potrzeb zainteresowanych stron i obywateli.
W związku z pandemią COVID-19 program musiał wykazać elastyczność w zakresie procedur, terminów i działań. Beneficjenci bardzo pozytywnie ocenili sposób, w jaki sprostano powiązanym wyzwaniom, oraz fakt, że zapewniono postępy w realizacji projektu. Beneficjenci uznali, że program stanowi również odpowiedź na czynniki polityczne oraz, w mniejszym stopniu, na czynniki gospodarcze. Wśród wyzwań za istotne problemy uznano inflację oraz ograniczenia związane z kryteriami kwalifikowalności, szczególnie w kontekście państw niebędących członkami UE.
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” był skutecznie ukierunkowany na grupy zmarginalizowane i szczególnie wrażliwe, takie jak ofiary przemocy, mniejszości etniczne i dzieci, odpowiadając na kluczowe wyzwania stojące przed społeczeństwem UE. Program okazał się wysoce adekwatny do potrzeb beneficjentów, ponieważ finansowanie odpowiadało ich celom strategicznym, co pozwoliło uniknąć konieczności wprowadzania nieproporcjonalnych dostosowań w zakresie ich działań. Skupienie się na budowaniu zdolności, dzieleniu się wiedzą i wsparciu strukturalnym skutecznie odpowiadało na potrzeby beneficjentów 49 . Program przyczynił się również do rozwoju i konsolidacji sieci, co miało kluczowe znaczenie dla zwiększenia wpływu działań i wspierania współpracy międzynarodowej.
Niektórzy beneficjenci zasugerowali następujące obszary poprawy: zwrócenie większej uwagi na kwestię intersekcjonalności przy rozwiązywaniu problemów związanych z aspektami płci oraz włączenia społecznego; położenie większego nacisku na pojawiające się kwestie, takie jak dezinformacja, zdrowie psychiczne i wczesny rozwój dziecka, a także włączenie państw niebędących członkami UE na potrzeby lepszej współpracy międzynarodowej.
Program „Europa dla obywateli”
Zgodność z szerszymi celami i priorytetami polityki UE oraz wspieranie poczucia tożsamości europejskiej osiągnięte dzięki programowi „Europa dla obywateli” pozostają istotnymi celami. Wspierając europejską inicjatywę obywatelską, program wzmocnił życie demokratyczne, umożliwiając obywatelom wywieranie wpływu na politykę UE. Działania Komisji na rzecz podnoszenia świadomości i poprawy dostępności europejskiej inicjatywy obywatelskiej wykazały praktyczne podejście do wzmocnienia pozycji obywateli. W ramach programu zachęcano również do uczestnictwa obywatelskiego poprzez inicjatywy oddolne, wspierając poczucie przynależności i wzajemnego zrozumienia między Europejczykami oraz tworząc platformy konstruktywnego dialogu i działań na rzecz rozwiązywania wspólnych kwestii. Działania w ramach partnerstwa miast propagowały interakcje transgraniczne i wymianę kulturalną, wspierając tożsamość europejską i stały dialog na temat integracji i wspólnych wartości, podczas gdy projekty poświęcone Pamięci o przeszłości Europy przyczyniły się do osiągnięcia wspólnego zrozumienia historii Europy.
Program „Europa dla obywateli” był adekwatny do potrzeb beneficjentów końcowych i w przeważającej mierze odpowiadał na potrzeby oraz był skierowany do grup docelowych w obszarach tematycznych, które wciąż pozostają aktualne. Struktura programu wspierała realizację szerokiego zakresu inicjatyw zgodnych z potrzebami i priorytetami organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zapewniając im elastyczność w dostosowywaniu projektów do konkretnych obszarów tematycznych.
Główny nacisk, jaki beneficjenci kładli na zaangażowanie i uczestnictwo obywatelskie, uwypuklił adekwatność programu, zważywszy na jego ukierunkowanie na obywateli. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego również stanowiły kluczową grupę docelową, co odzwierciedlało zawarte w programie zobowiązanie do wspierania otwartego dialogu i współpracy – elementów kluczowych dla osiągnięcia celów polityki UE. W sprawie rzecznictwa zwrócono się do organów publicznych, co zwiększyło adekwatność programu poprzez propagowanie skutecznego dialogu między społeczeństwem obywatelskim a decydentami. Włączenie grup szczególnie wrażliwych potwierdziło również zawarte w programie zaangażowanie na rzecz zwalczania nierówności i uwzględniania głosów grup zmarginalizowanych w procesie demokratycznym.
Beneficjenci byli zgodni co do tego, że priorytety programu były odpowiednio dostosowane do największych potrzeb państw członkowskich w zakresie zaangażowania obywatelskiego i pamięci o przeszłości. Znaczna część respondentów biorących udział w konsultacjach publicznych również uznała, że cele programu pozostają adekwatne do obecnych wyzwań i potrzeb w ich państwach członkowskich. Kontynuacja projektów finansowanych w ramach programu dodatkowo podkreśliła jego adekwatność, ponieważ znaczna część beneficjentów otrzymała środki finansowe na realizację projektów, które opierały się na wcześniejszych inicjatywach i wynikach. Świadczy to o tym, że wsparcie w ramach programu było zgodne z wcześniejszymi potrzebami i priorytetami, zapewniając, aby z upływem czasu finansowanie pozostało adekwatne.
Program „Obywatele, równość, prawa i wartości”
Program CERV pozostaje adekwatny, biorąc pod uwagę jego cele określone w rozporządzeniu 2021/692 50 . Dowody zgromadzone na potrzeby przedmiotowej oceny potwierdzają luki zidentyfikowane w ocenie skutków. UE stoi w obliczu poważnych wyzwań związanych z równością, prawami i demokracją. Pomimo postępów w niektórych obszarach wielu obywateli Unii nadal doświadcza dyskryminacji, przemocy i nierówności. Pandemia COVID-19 i rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie nasiliły te problemy, w szczególności dotykając grupy szczególnie wrażliwe, takie jak dzieci, osoby z niepełnosprawnościami i kobiety. Ogólnie rzecz biorąc, wyzwania te zwracają uwagę na potrzebę zwiększenia starań na rzecz propagowania równości, praw i demokracji w UE, w tym większego wsparcia dla społeczeństwa obywatelskiego i inicjatyw na rzecz podnoszenia świadomości.
Dowody wskazują na bardzo silne dostosowanie potrzeb docelowych zainteresowanych stron, w tym organizacji społeczeństwa obywatelskiego, do działań finansowanych w ramach programu, co przyczynia się do zwiększenia zdolności UE do reagowania na wyżej wymienione wyzwania. Stanowi to nie tylko bezpośrednią odpowiedź na misje i strategie organizacji będących beneficjentami, lecz również umożliwia im dotarcie do nowych grup docelowych. Uznano również, że ogólnounijny wymiar odpowiada ambicjom organizacji społeczeństwa obywatelskiego i musi przyczyniać się do realizacji projektów z udziałem wielu państw w celu zwiększenia możliwości uczenia się i wywierania wpływu.
Beneficjenci podkreślili, że finansowanie w ramach programu CERV, jak również finansowanie w ramach poprzednich programów, odegrało zasadniczą rolę w realizacji najważniejszych priorytetów i inicjatyw, które miały kluczowe znaczenie dla rozwoju i trwałości ich organizacji. Finansowanie to umożliwiło im realizację projektów, których w przeciwnym razie nie byliby w stanie zrealizować, a projekty te często stanowiły podstawę dalszych prac związanych z projektami 51 .
Tematyka zaproszeń do składania wniosków 52 opublikowanych w latach 2021–2023 była adekwatna do potrzeb większości zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje na potrzeby przedmiotowej oceny: jest to jeden z najważniejszych atutów programu. Utrzymują się jednak pewne luki, które dotyczą głównie potrzeby większego uwzględnienia kwestii związanych ze zmianą klimatu i energią, intersekcjonalnością, świadczeniem usług, dezinformacją, zbrodniami wojennymi oraz wsparciem dla ofiar. Program był również adekwatny do potrzeb beneficjentów końcowych, przy czym „obywatele” stanowili najczęściej wymienianą grupę spośród osób, które z niego korzystały.
Program wykazał już elastyczność w dostosowywaniu się do zmieniających się potrzeb, zarówno pod względem procesów i procedur reagowania na ograniczenia w zakresie zdrowia publicznego związane z pandemią COVID-19 i skutki rosyjskiej wojny napastniczej przeciwko Ukrainie, jak i pod względem tematycznym.
Nadal istnieje pole do dalszego wykorzystywania możliwości wynikających z cyfryzacji. Podejście przyjęte w programie dostosowano do tempa cyfryzacji, którą uwzględniono w szeroko zakrojonych definicjach dotyczących przyznawania finansowania. Wydaje się jednak, że aspekty te nie wzbudziły jeszcze zainteresowania ani nie stworzyły zdolności do wykorzystania przedstawionych możliwości, ponieważ do tej pory sfinansowano jedynie niewielką liczbę narzędzi ICT.
3.Wnioski i zdobyte doświadczenia
3.1.Wnioski
Ogólnie rzecz biorąc, osiągnięto wyznaczone cele programów „Europa dla obywateli” i „Prawa, równość i obywatelstwo”, a program CERV także jest na dobrej drodze do osiągnięcia wyznaczonych dla niego celów. Cele programu CERV nadal pozostają wysoce adekwatne. Zgodnie z ustaleniami z przedmiotowej oceny nie ma powodu, aby zrezygnować z realizacji celów ogólnych i szczegółowych komponentów programu CERV lub wprowadzać zmiany do celów, podejścia do komponentów czy redystrybucji tematów w ramach poszczególnych komponentów.
Zarówno w ramach programu „Europa dla obywateli”, jak i programu „Prawa, równość i obywatelstwo” wspierano projekty, których rezultaty mogły potencjalnie wywołać długoterminowe skutki 53 . Znaczna liczba beneficjentów obu programów była również beneficjentami wielokrotnie korzystającymi z dotacji na działania w ramach programu CERV.
W latach 2021–2023 program CERV dotarł do 3 033 organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zapewniając realizację działań w zakresie wsparcia i budowania zdolności we wszystkich państwach członkowskich. Ogólnie rzecz biorąc, oczekuje się, że w projekty objęte wsparciem w latach 2021–2023 zaangażowało się co najmniej 44 mln osób. Projekty przyczyniają się do osiągnięcia rezultatów programu w sposób zrównoważony. Chociaż w połowie okresu realizacji jest zbyt wcześnie, aby wyciągać ostateczne wnioski na temat powodzenia i wpływu programu, wysoki poziom konkurencji i ciągłości projektów oraz ścisłe dostosowanie zaproszeń do składania wniosków do priorytetów UE wskazują na to, że projekty przyczyniają się w sposób zrównoważony do osiągnięcia celów programu.
Bardzo duża część projektów wysokiej jakości przyczynia się do osiągnięcia celów polityki. Istnieje jednak luka w finansowaniu komponentów dotyczących równości, praw i równości płci oraz zwalczania przemocy wobec kobiet i dzieci, co może ograniczać zdolność do realizacji celów tych komponentów programu CERV.
Chociaż poprzednie programy obejmowały już wszystkie państwa członkowskie, w programie CERV można było również dostrzec lepszą równowagę geograficzną i większy odsetek projektów realizowanych w Europie Wschodniej. Kluczowym atutem programu są krajowe punkty kontaktowe i usługi, które świadczą na rzecz potencjalnych wnioskodawców. Niemniej jednak ich opóźnione wyznaczenie, a nawet ich brak w niektórych państwach członkowskich UE nie doprowadziły do niedostatecznej reprezentacji beneficjentów z tych państw. Widoczność programu nadal jest ograniczona, a program jest dobrze znany głównie wśród większych organizacji należących do ogólnounijnych sieci.
Program CERV w znacznym stopniu przyczynił się do propagowania równości płci dzięki dobrym praktykom, które można było wskazać jako wzór do naśladowania w zakresie propagowania równości płci – i równości ogółem – poprzez strategiczne finansowanie i inicjatywy. Jest to związane z wkładami finansowymi, przy czym co czwarte euro pochodzące z dofinansowania ramach dotacji wniosło znaczący wkład w zapewnienie równości płci – około połowę wszystkich dotacji przyznano na finansowanie projektów ściśle powiązanych z propagowaniem równości płci. Dowody wskazują, że przy rozwiązywaniu problemów związanych z aspektami płci oraz włączenia społecznego należy jednak zwrócić większą uwagę na kwestię intersekcjonalności.
Czynniki zewnętrzne, takie jak pandemia COVID-19, rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie i szczególne uwarunkowania krajowe, miały ograniczony wpływ na program CERV. Pandemia COVID-19 wpłynęła na realizację działań projektowych finansowanych zarówno w ramach programu „Europa dla obywateli”, jak i programu „Prawa, równość i obywatelstwo” – mimo że pandemia spowodowała konieczność wprowadzenia dostosowań, zachęciła ona również beneficjentów do lepszego wykorzystania technologii cyfrowych oraz do współpracy online.
Nowe elementy programu CERV przyczyniły się do poprawy efektywności zarówno w przypadku Komisji, jak i beneficjentów dzięki większej przewidywalności, lepszemu monitorowaniu oraz zmniejszeniu obciążeń administracyjnych i sprawozdawczych. Cechy te odzwierciedlały już doświadczenia zdobyte podczas realizacji programów „Europa dla obywateli” oraz „Prawa, równość i obywatelstwo” dotyczące potrzeby uproszczenia i wprowadzenia zmian w programach UE. Proces składania wniosków i sprawozdawczości w ramach programu CERV wypada korzystnie w porównaniu z programem „Prawa, równość i obywatelstwo”, natomiast w porównaniu z programem „Europa dla obywateli” stał się bardziej skomplikowany dla mniejszych organizacji, takich jak miasta i gminy (również ze względu na wprowadzenie systemu eGrants). W ramach programu CERV wprowadzono finansowanie w postaci płatności ryczałtowych, które pozwoli jeszcze bardziej zmniejszyć obciążenia administracyjne. Wprowadzenie kosztów jednostkowych na szczeblu instytucjonalnym Komisji wydaje się jednak zwiększać złożoność, na co dodatkowo wpływa fakt, że te koszty jednostkowe nie odzwierciedlają kosztów rzeczywistych działalności i nakładają nierealistyczne ograniczenia w zakresie kosztów podróży. Mechanizmy ponownego przyznawania dotacji sprawiły, że program CERV jest bardziej inkluzywny niż program „Prawa, równość i obywatelstwo”, ponieważ umożliwiają dotarcie do mniejszych organizacji oraz organizacji oddolnych. Problem braku solidnych ram monitorowania programu „Prawa, równość i obywatelstwo” rozwiązano w ramach programu CERV poprzez usprawnienie wskaźników i wprowadzenie specjalnych narzędzi gromadzenia danych.
Główne korzyści płynące z programu CERV są bezpośrednio związane z projektami (tj. możliwością wdrażania pożądanego podejścia), ale istnieją również szersze, społeczne korzyści. Obejmują one zacieśnienie sieci kontaktów i współpracę w całej UE, większą widoczność i uznanie organizacji otrzymujących finansowanie w ramach programu CERV, a także możliwość testowania innowacyjnych podejść pozwalających stawić czoła wyzwaniom społecznym, rozszerzenia grup docelowych projektu i poprawy zdolności organizacji.
Programy „Europa dla obywateli”, „Prawa, równość i obywatelstwo” oraz CERV są lub były spójne z szerzej zakrojonymi politykami i priorytetami UE, a ich cele wzajemnie się uzupełniały z innymi unijnymi programami finansowania. Skutki określone w ramach programów „Europa dla obywateli” i „Prawa, równość i obywatelstwo” prawdopodobnie nie zostałyby osiągnięte bez konkretnego wsparcia w ramach programu na szczeblu UE: beneficjentom trudno byłoby zrealizować projekty na podobną skalę lub o takim samym wpływie.
Program CERV zajmuje w obszarze finansowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego miejsce, które w przeciwnym razie pozostałoby puste. Kompleksowy zakres tematów, zasięg ogólnoeuropejski, szczególny nacisk na wartości UE, dotacje o znacznej wielkości, dotacje na działalność i mechanizmy ponownego przyznawania dotacji sprawiają, że program stanowi podstawowe źródło finansowania dla organizacji propagujących wartości i prawa UE. Jedną z kluczowych zalet programu CERV jest jego zdolność do zapewniania niezależnych źródeł finansowania, co pozwala organizacjom utrzymać autonomię i realizować cele bez nadmiernego wpływu z zewnątrz. Niemniej jednak – ponieważ luka w finansowaniu nadal jest znacząca – beneficjenci korzystają również z innych źródeł finansowania, o ile są one związane z tematyką programu CERV i umożliwiają uzyskanie synergii.
Wszystkie trzy programy pełniły funkcje w zakresie finansowania, których państwa członkowskie zasadniczo nie byłyby w stanie zrealizować.
Finansowanie programów „Europa dla obywateli” oraz „Prawa, równość i obywatelstwo” miało kluczowe znaczenie dla działań wymagających współpracy transgranicznej i szerszej europejskiej perspektywy, ponieważ żadne podobne programy krajowe ani regionalne nie mogły dorównać zakresowi i skali programów. W ramach programu „Europa dla obywateli” sfinansowano działania angażujące obywateli i organizacje z wielu państw uczestniczących, wzmacniające poczucie tożsamości i przynależności europejskiej. Program „Prawa, równość i obywatelstwo” przyniósł rezultaty transnarodowe, w szczególności zwiększenie świadomości i zrozumienia praw i polityk objętych programem, nawiązywanie lub wzmacnianie współpracy transgranicznej i partnerstw transgranicznych oraz opracowywanie najlepszych praktyk i narzędzi stosowanych w różnych państwach członkowskich.
Program CERV, podobnie jak jego poprzednicy, zapewnia wyraźną wartość dodaną. Dla wielu organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest to jedyne dostępne źródło finansowania w tej dziedzinie. Brak programu CERV spowodowałby pogorszenie się sytuacji i prawdopodobnie wpłynąłby na już kurczącą się przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego w UE. Miałoby to również wpływ na poszanowanie praworządności, praw podstawowych i dialogu demokratycznego, równość płci i prawa osób z niepełnosprawnościami. Prawdopodobnie wzrósłby poziom przemocy wobec dzieci, ekstremizmu i radykalizmu. Poczucie przynależności do wspólnoty europejskiej mogłoby ulec osłabieniu. Wnioski te zostały poparte dowodami zgromadzonymi na potrzeby przedmiotowej oceny 54 .
Istnieje wyraźna potrzeba kontynuowania programu CERV, ponieważ nadal istnieją wyzwania, które miały zostać rozwiązane w ramach tych programów, a w niektórych przypadkach pogłębiły się np. rosnąca polaryzacja społeczeństwa, wzrost populizmu i ekstremizmu oraz zagrożenie dla wartości UE. Wiele z tych luk zostało dodatkowo spotęgowanych przez takie wyzwania, jak pandemia COVID-19 i późniejsze pogorszenie koniunktury gospodarczej. Potrzeby, które miały zostać zaspokojone w ramach programów „Europa dla obywateli”, „Prawa, równość i obywatelstwo” oraz CERV, są zatem nadal bardzo aktualne i prawdopodobnie utrzymają się przez pozostały okres obowiązywania wieloletnich ram finansowych.
3.2.Zdobyte doświadczenia
Na podstawie wniosków z oceny śródokresowej niektóre obszary wymagające usprawnień lub działań następczych mogłyby zostać uwzględnione w ramach obecnej realizacji programu CERV.
W ramach realizacji programu osiągnięto doskonałe wyniki w latach 2021–2023, przy czym większość rezultatów znacznie przekroczyła kamienie milowe i wartości docelowe. Może zaistnieć konieczność ponownej oceny i zmiany celów określonych w ramach monitorowania wyników programu, aby lepiej odzwierciedlały jego rzeczywiste możliwości i wpływ.
Mechanizmy ponownego przyznawania dotacji okazały się skuteczne w zaspokajaniu kluczowych potrzeb sektora społeczeństwa obywatelskiego oraz grup docelowych programu. Oprócz kontynuacji tego programu warto rozważyć możliwość jego rozszerzenia i zwiększenia skali w celu dalszego wsparcia sektora i wywarcia jeszcze większego wpływu.
Program CERV dotarł już do dużej liczby osób. Jest on jednak przede wszystkim dobrze znany wśród większych organizacji należących do ogólnounijnych sieci, co sugeruje, że można by poprawić jego zasięg i rozpoznawalność wśród szerszego grona odbiorców.
Znaczący wkład programu w propagowanie równości płci jest istotnym osiągnięciem. Sukces ten można by podkreślić jako najlepszą praktykę i przedstawić jako wzór do naśladowania dla innych programów, pokazując skuteczne sposoby propagowania i wspierania równości płci – oraz równości ogółem – poprzez strategiczne finansowanie i inicjatywy.
Ponadto nadal istnieje pole do dalszego wykorzystywania możliwości wynikających z cyfryzacji na poziomie działalności. Pomimo możliwości przewidzianych w programach prac wydaje się, że elementy te nie wzbudziły jeszcze zainteresowania ani nie stworzyły zdolności do reagowania na przedstawione możliwości, ponieważ do tej pory sfinansowano jedynie niewielką liczbę narzędzi ICT w porównaniu z innymi rodzajami działań.
Zob. dokument roboczy służb Komisji towarzyszący niniejszemu sprawozdaniu.
Biorąc pod uwagę, że w 2021 r. znaczna liczba projektów nadal była na etapie realizacji, pierwsza część oceny ex post programu „Prawa, równość i obywatelstwo” ( COM(2022) 118 final ) zawierała przegląd podziału środków finansowych oraz ocenę wstępnych osiągnięć. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono drugą część oceny ex post i skoncentrowano się na długoterminowym wpływie i trwałości efektów programu.
Do przeprowadzenia konsultacji wykorzystano specjalne metody i narzędzia w zależności od danej grupy zainteresowanych stron: internetowe konsultacje publiczne prowadzone za pomocą kwestionariusza, wywiady, grupy dyskusyjne, warsztaty deliberatywne i ukierunkowane badania. Konsultacje te uzupełniły dane i informacje zgromadzone innymi metodami, takimi jak badanie źródeł wtórnych i analizy przykładów.
Beneficjenci, z którymi przeprowadzono rozmowy i którzy wzięli udział w badaniu, uznali, że unijny wymiar programu jest dla nich kluczowym atutem i czynnikiem motywującym do ubiegania się o pracę w wielu państwach członkowskich UE. W niektórych przypadkach praca w całej Europie oraz propagowanie i wdrażanie strategii UE były możliwe jedynie dzięki finansowaniu w ramach programu CERV.
Pierwsza przyznana dotacja często stanowiła krok w kierunku dalszego rozwoju metodyk i podejść do kolejnych projektów oraz pomogła w konsolidacji sieci organizacji.
W świetle tych ustaleń wydaje się, że brak krajowych punktów kontaktowych w Belgii, Bułgarii, Irlandii, na Malcie, Węgrzech i w Polsce nie wpłynął na równowagę geograficzną w latach 2021–2023, co można tłumaczyć obecnością innych kanałów informacyjnych skierowanych do potencjalnych wnioskodawców.
Wszystkie zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje w ramach oceny, potwierdziły, że wprowadzenie mechanizmu ponownego przyznawania dotacji osobom trzecim (tj. wsparcia finansowego dla osób trzecich) pomogło poprawić dostępność finansowania unijnego dla małych i oddolnych organizacji dzięki uproszczonym procesom składania wniosków ułatwianym przez „pośredników”.
Terminy składania sprawozdań nie zawsze były zgodne z latami budżetowymi beneficjentów, co skutkowało wnioskami o przedłużenie. Często wynikało to z faktu, że wymagane dane nie były jeszcze dostępne w zaplanowanym terminie składania sprawozdań, ponieważ zależały od zamknięcia roku budżetowego beneficjenta. Formularz sprawozdawczy opracowano również na potrzeby sprawozdawczości opartej na projektach, która może nie być uznawana za odpowiednią przez wszystkie rodzaje beneficjentów.
Unia, która mierzy wyżej. Mój program dla Europy. Wytyczne polityczne na następną kadencję Komisji Europejskiej (2019–2024) .