KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 3.3.2025

COM(2025) 64 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Czwarta prognoza w sprawie czystego powietrza

1.Wprowadzenie

Dzięki stosowaniu unijnych przepisów na rzecz czystego powietrza i podjęciu wspólnych działań przez UE oraz władze na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym zanieczyszczenie powietrza w UE zmniejszyło się na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci. W latach 2005–2024 znacznie spadły emisje pięciu głównych zanieczyszczeń powietrza. Mimo to jakość powietrza nadal stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia obywateli Unii – zwłaszcza na obszarach miejskich, gdzie poziomy zanieczyszczeń utrzymują się powyżej poziomów zalecanych przez WHO 1 – oraz dla stanu ekosystemów.

Podejście UE do poprawy jakości powietrza obejmuje podejmowanie działań w trzech obszarach (lub „filarach”). Pierwszym z nich są normy jakości powietrza określone w zmienionej dyrektywie w sprawie jakości powietrza 2 . Drugim jest ustanowienie krajowych zobowiązań w zakresie redukcji emisji, o których mowa w dyrektywie w sprawie redukcji krajowych emisji (dyrektywie NEC) 3 w odniesieniu do głównych transgranicznych zanieczyszczeń powietrza 4 . Trzecim jest określenie na szczeblu UE przewidzianych w prawodawstwie norm emisji dla kluczowych źródeł zanieczyszczeń – od emisji pochodzących z pojazdów i statków po emisje pochodzące z wykorzystania energii i emisje przemysłowe, a także wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów i pieców. Większość emisji z działalności rolniczej nie podlega jednak regulacjom.

UE zintensyfikowała działania w ramach wszystkich trzech filarów, aby dostosować je do nowej polityki i rozwoju nauki. W szczególności w celu wdrożenia Europejskiego Zielonego Ładu i zgodnie z dążeniem UE do eliminacji zanieczyszczeń na rzecz nietoksycznego środowiska zmieniono dyrektywę w sprawie jakości powietrza, aby wprowadzić do 2030 r. bardziej ambitne normy jakości powietrza, dzięki którym UE wejdzie na ścieżkę prowadzącą do eliminacji emisji zanieczyszczeń powietrza najpóźniej do 2050 r. Normy te są lepiej dostosowane do zaktualizowanych wytycznych Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) dotyczących jakości powietrza w odniesieniu do najważniejszych zanieczyszczeń powietrza 5 . Te ambitniejsze normy jakości powietrza oznaczają, że państwa członkowskie będą musiały jeszcze bardziej ograniczyć emisje zanieczyszczeń powietrza.

W ramach drugiego filaru, czyli dyrektywy NEC, od 2022 r. UE przeprowadza coroczne kontrole zgodności pod kątem wypełniania krajowych zobowiązań w zakresie redukcji emisji na lata 2020–2029 w odniesieniu do pięciu najbardziej szkodliwych transgranicznych zanieczyszczeń powietrza. Pierwsza kontrola zgodności przeprowadzona w 2022 r. z wykorzystaniem danych dotyczących emisji z 2020 r. wykazała, że należy podjąć znacznie więcej działań, w szczególności w celu ograniczenia emisji amoniaku.

Trzecim filarem jest przeciwdziałanie emisjom u źródła. W tym kontekście od czasu trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza sfinalizowano szereg zmian w przepisach 6 . Zmiany te obejmują sfinalizowanie normy emisji Euro 7 dla nowych pojazdów silnikowych 7 , zmianę dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych 8 oraz, co szczególnie ważne, pakiet inicjatyw „Gotowi na 55” i REPowerEU. Nadal trwają prace nad zmianą kryteriów ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń.

W niniejszym czwartym wydaniu prognozy w sprawie czystego powietrza zawarto ocenę perspektyw w zakresie osiągnięcia celów dyrektywy NEC na 2030 r. i kolejne lata pod względem ograniczenia emisji zanieczyszczeń powietrza i późniejszego wpływu na jakość powietrza, zdrowie, ekosystemy i gospodarkę. Uzupełnia ono drugie sprawozdanie z wdrożenia dyrektywy NEC opublikowane w lipcu 2024 r. 9 poprzez przedstawienie analizy perspektywicznej. Analiza ta opiera się na wspomnianych wyżej zmianach legislacyjnych oraz na komunikacie w sprawie celu klimatycznego UE na 2040 r. i towarzyszącej mu ocenie skutków 10 .

Czwarta prognoza w sprawie czystego powietrza stanowi bezpośredni wkład w przygotowanie drugiego sprawozdania Europejskiej Agencji Środowiska (EEA) i Wspólnego Centrum Badawczego (JRC) dotyczącego monitorowania i prognoz eliminacji zanieczyszczeń 11 , zapewniając analizę perspektyw osiągnięcia dwóch celów planu działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń 12 związanych z czystym powietrzem. Celami tymi są:

-ograniczenie – w UE do 2030 r. – skutków zanieczyszczenia powietrza dla zdrowia (wyrażonych jako przedwczesne zgony) o ponad 55 %; oraz

-ograniczenie o 25 % liczby ekosystemów, w których zanieczyszczenie powietrza zagraża różnorodności biologicznej (w porównaniu z poziomami z 2005 r.).

Ponadto w czwartej prognozie w sprawie czystego powietrza przedstawiono zaktualizowaną analizę na potrzeby bieżącej oceny dyrektywy NEC, która to ocena ma zostać zakończona do końca 2025 r. 13 , i podkreślono dodatkowe korzyści dla klimatu i jakości powietrza wynikające z ograniczenia emisji metanu.

2.Stan emisji zanieczyszczeń powietrza i jakości powietrza

2.1.Obecna sytuacja pod względem emisji zanieczyszczeń powietrza i jakości powietrza

Na przestrzeni lat UE ograniczyła emisje głównych zanieczyszczeń powietrza, choć tempo tego ograniczenia było bardzo różne i zależało od rodzaju zanieczyszczeń. Jak pokazano na wykresie 1, od 2005 r. UE zmniejszyła już o ponad 80 % emisje SO2, o 50 % emisje NOx oraz o ponad 30 % emisje NMLZO i PM2,5. Emisja amoniaku (NH3), w przypadku którego 90 % emisji wytwarzane jest w sektorze rolnym, pozostaje jednak niepokojąco niezmienna, a w ostatnich latach nawet wzrosła w niektórych państwach członkowskich.

Wykres1: Tendencje w zakresie emisji w UE-27 w latach 2005–2022 (% poziomów z 2005 r.)

Źródło: Europejska Agencja Środowiska , w oparciu o bilanse emisji zanieczyszczeń powietrza państw członkowskich.

Pomimo ogólnego spadku zanieczyszczenia powietrza nadal utrzymuje się problem wpływu zanieczyszczenia na zdrowie i ekosystemy. W 2022 r. większość osób mieszkających na obszarach miejskich w UE była narażona na zanieczyszczenie powietrza na poziomach, które szkodzą ich zdrowiu 14 . EEA szacuje, że zanieczyszczenie powietrza stanowi największe środowiskowe zagrożenie dla zdrowia w Europie i w sposób nieproporcjonalny wpływa na wrażliwe i podatne na zagrożenia grupy społeczne 15 . W związku z tym rozwiązanie problemu zanieczyszczenia powietrza jest również kwestią sprawiedliwości i równości.

Około 239 000 przedwczesnych zgonów w UE rocznie można przypisać narażeniu na działanie pyłu drobnego – 70 000 w przypadku ozonu i 48 000 w przypadku dwutlenku azotu 16 . EEA oszacowała także, że w 2022 r. 73 % ekosystemów w UE przekraczało ładunek krytyczny dla eutrofizacji. Duża część lasów i ekosystemów rolniczych była narażona na stężenie ozonu w warstwie przyziemnej przekraczające wartości progowe, co spowodowało szkody dla roślinności i plonów 17 .

2.2.Zgodność z przepisami UE na rzecz czystego powietrza

Po dokonaniu przeglądu bilansów emisji za 2020 r. przedłożonych przez państwa członkowskie w 2022 r. 18 Komisja stwierdziła, że 14 państw członkowskich nie wywiązało się z ustalonych zobowiązań w zakresie redukcji w odniesieniu do co najmniej jednego zanieczyszczenia. W 11 z tych państw członkowskich jednym z emitowanych zanieczyszczeń przekraczających normy jest amoniak. W związku z tym Komisja wystosowała do 14 państw członkowskich wezwania do usunięcia uchybienia dotyczące 19 przypadków niezgodności 19 . Na podstawie oceny zgodności z 2023 r. Komisja wystosowała w listopadzie 2023 r. dodatkowe wezwania do usunięcia uchybienia i wydała uzasadnione opinie 20 . Bilanse z 2024 r. wskazują na niewielką poprawę, chociaż sytuacja w zakresie zgodności z przepisami w odniesieniu do amoniaku nadal jest trudna, ponieważ osiem państw członkowskich w dalszym ciągu nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji 21 .

Dane na temat emisji z 2022 r. przedłożone przez państwa członkowskie w 2024 r. wyraźnie świadczą o tym, że kilka państw członkowskich musi podjąć znacznie bardziej zdecydowane działania w celu ograniczenia emisji kilku zanieczyszczeń, aby wypełnić swoje bardziej ambitne zobowiązania w zakresie redukcji emisji na rok 2030 i kolejne lata. Z analizy EEA 22 wynika, że istnieje potrzeba obniżenia emisji PM2,5 i NOx o ponad 30 % w latach 2022–2030 w przypadku odpowiednio 8 i 5 państw członkowskich. W odniesieniu do emisji NMLZO i amoniaku odpowiednio 8 i 10 państw członkowskich musi ograniczyć swoje emisje o ponad 10 % w okresie od 2022 do 2030 r.

Państwa członkowskie określają swoje strategie polityczne i środki mające na celu przeciwdziałanie zanieczyszczeniu powietrza w krajowych programach ograniczania zanieczyszczenia powietrza 23 . Dyrektywa NEC zawiera wymóg, aby państwa członkowskie aktualizowały swoje programy co najmniej raz na cztery lata lub częściej 24 , jeśli najnowszy bilans emisji lub dane dotyczące prognozowanych emisji wskazują, że nie wywiążą się one ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji. W drugim sprawozdaniu Komisji z wdrażania dyrektywy NEC 25 podsumowano ocenę przedłożonych przez państwa członkowskie krajowych programów ograniczania zanieczyszczenia powietrza.

Jeśli chodzi o zgodność z dyrektywami w sprawie jakości powietrza, w styczniu 2025 r. toczyło się 25 postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu niewłaściwego stosowania dyrektyw w sprawie jakości powietrza przez 16 państw członkowskich. Postępowania toczące się zarówno przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i przed sądami krajowymi potwierdzają, że w wielu przypadkach plany ochrony powietrza były nieodpowiednie lub przyjęto niewystarczające środki w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza.

3.Wdrożenie dyrektywy NEC

3.1.Zmiany prawodawstwa i kontekst polityczny

Od czasu trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza Rada i Parlament zakończyły prace ustawodawcze nad wszystkimi dokumentami związanymi z pakietem „Gotowi na 55” z 2021 r., które zwiększają ambicje UE w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. do co najmniej 55 % poniżej poziomów z 1990 r. Poziom ambicji zwiększono jeszcze bardziej za sprawą planu REPowerEU 26 , który ma położyć kres uzależnieniu UE od przywozu gazu, ropy i węgla z Rosji.

W lutym 2024 r. Komisja Europejska przedstawiła komunikat dotyczący celu klimatycznego dla UE na 2040 r. wraz z towarzyszącą mu oceną skutków i zaleciła zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych netto w UE o 90 % w 2040 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. Ewolucję systemu energetycznego UE przedstawioną w „scenariuszu S3” w tej ocenie skutków, który obrazuje ścieżkę do osiągnięcia redukcji emisji gazów cieplarnianych w preferowanym wariancie docelowym, uwzględniono jako podstawę modelowania leżącego u podstaw niniejszej czwartej prognozy w sprawie czystego powietrza. Bardziej ambitna polityka energetyczna i klimatyczna zasadniczo przynosi dodatkowe korzyści dla jakości powietrza dzięki zmniejszeniu emisji najważniejszych zanieczyszczeń powietrza (PM2,5, NOx i SO2) 27 .

Jeżeli chodzi o emisje z transportu, analiza przedstawiona w czwartej prognozie w sprawie czystego powietrza opiera się na przyjętej normie emisji Euro 7 i uwzględnia zmienione docelowe poziomy emisji CO2 dla samochodów osobowych, samochodów ciężarowych i innych pojazdów ciężkich.

Ponadto w niniejszej czwartej prognozie w sprawie czystego powietrza uwzględniono zmiany wynikające z rewizji dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (IED). Modelowanie zakłada co najmniej zgodność z górnym krańcem poziomów emisji związanych z wnioskami dotyczącymi najlepszych dostępnych technik (BAT-AEL) 28 . Odzwierciedlenie wyników przeglądu dyrektywy IED wymagało odstąpienia od niektórych zmian modelu wprowadzonych na potrzeby trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza, np. propozycji uwzględnienia dużych ferm bydła.

3.2.Perspektywy realizacji zobowiązań w zakresie redukcji emisji określonych w dyrektywie NEC

Zgodnie z wynikami czwartej prognozy w sprawie czystego powietrza tylko cztery państwa członkowskie 29 są na dobrej drodze do osiągnięcia w 2030 r. wszystkich swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji w ramach obecnych środków krajowych i przepisów UE oraz zgodnie z opisanymi powyżej zmianami w strategiach politycznych (jest to „bazowy” scenariusz polityczny 30 ). Wszystkie inne państwa członkowskie muszą wprowadzić dodatkowe środki w celu wypełnienia swoich zobowiązań. Konieczne są w szczególności działania na rzecz redukcji emisji amoniaku, ponieważ emisje te musi zmniejszyć do 2030 r. 21 państw członkowskich. W tabeli 1 przedstawiono państwa członkowskie, które zgodnie z przewidywaniami nie spełnią swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji w odniesieniu do poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń. Te wyniki modelowania perspektywicznego potwierdzają tendencję zaobserwowaną w danych analizowanych przez EEA (zob. sekcja 2.2).

Analizując modelowanie poziomów emisji w 2025 r. oraz to, czy państwa członkowskie podążają liniową ścieżką redukcji 31 , aby osiągnąć swoje bardziej ambitne zobowiązania w zakresie redukcji emisji na 2030 r., można stwierdzić, że tylko osiem państw członkowskich 32 jest na dobrej drodze do zmniejszenia wszystkich pięciu zanieczyszczeń w wystarczającym stopniu. Pozostałe państwa członkowskie muszą bardzo szybko podjąć działania, w szczególności w celu zmniejszenia emisji amoniaku. Z szacunków wynika, że w 2025 r. 17 państw członkowskich nie podąża liniową ścieżką redukcji emisji amoniaku. Wykorzystanie wszystkich dostępnych środków technicznych 33 umożliwiłoby wszystkim państwom członkowskim wywiązanie się z zobowiązań na 2030 r., z wyjątkiem jednego państwa członkowskiego w odniesieniu do NH3.

W toku analizy potwierdzono dość niepokojące perspektywy, jeśli chodzi o zgodność w odniesieniu do NH3, na co zwrócono już uwagę w poprzednich prognozach. Od czasu trzeciej prognozy odnotowano wzrost liczby państw, które prawdopodobnie nie wywiążą się ze zobowiązań w zakresie redukcji emisji PM2,5. Można to wyjaśnić wzrostem szacowanych emisji ze spalania paliw stałych (biomasy i węgla) w sektorze mieszkaniowym, związanym z uwzględnieniem w modelu GAINS nowych informacji na temat struktury instalacji, zużycia drewna i węgla oraz współczynników emisji.

Tabela1: Państwa członkowskie, które zgodnie z przewidywaniami nie spełnią swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji

Scenariusz	Rok	NH3	NMLZO	NOx	PM2,5	SO2
Scenariusz odniesienia	2025	BG, CZ, DK, DE, IE, ES, FR, HR, LV, LU, HU, NL, PL, PT, SK, SI, SE	LT	LT, RO	CZ, HU, PL, RO, SI	-
Scenariusz odniesienia	2030	BE, BG, CZ, DK, DE, IE, ES, FR, HR, CY, LV, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SK, SI, SE	LT, HU, SI	MT, RO	CZ, DK, CY, ES, HU, PT, RO, SI	-
Wszystkie środki techniczne	2030	NL	-	-	-	-

Źródło: na podstawie wyników modelowania ze sprawozdania IIASA (2025).

Uwaga: ocenę na 2025 r. określa się z uwzględnieniem liniowej ścieżki redukcji, jak wyjaśniono w przypisie 31. „-” oznacza przewidywanie, że wszystkie państwa członkowskie osiągną docelowe poziomy.

3.3.Rozszerzenie zakresu emisji objętych dyrektywą NEC

Modelowanie stanowiące podstawę niniejszego wydania prognozy w sprawie czystego powietrza opiera się na nowym podejściu polegającym na uwzględnieniu emisji frakcji kondensującej cząstek stałych. Chodzi tu o emisje, które występują początkowo w postaci pary (wewnątrz lub w pobliżu komina), lecz po uwolnieniu do powietrza przekształcają się w cząstki stałe. Uwzględnianie tych emisji jest ważne, ponieważ przyczyniają się one do pogorszenia jakości powietrza, którym oddychamy. Emisje frakcji kondensującej cząstek stałych są szczególnie znaczące w przypadku ogrzewania gospodarstw domowych i zgodnie z szacunkami kształtują się na mniej więcej tym samym poziomie co emisje podlegające filtrowaniu. W wyniku wprowadzonych niedawno usprawnień w oficjalnej sprawozdawczości dotyczącej emisji frakcji kondensującej 34 konfiguracja modelu bazowego obejmuje obecnie spójną reprezentację frakcji kondensującej emisji cząstek stałych związanej ze spalaniem drewna i węgla w sektorze mieszkaniowym 35 .

W ramach analizy wrażliwości przetestowano alternatywne założenia, by ocenić wpływ uwzględnienia jedynie pyłu zawieszonego podlegającego filtracji lub uwzględnienia zestawu wyższych współczynników emisji, które odzwierciedlają złe praktyki spalania. Perspektywy wywiązania się z zobowiązań dotyczących redukcji emisji PM2,5 prawie nie różnią się w przypadku każdego z tych założeń 36 , ale całkowita wielkość zgłoszonych emisji zmienia się w zależności od tego, jaki dokładnie współczynnik emisji zastosowano.

Kolejną poprawę modelowania rzeczywistych wielkości emisji przynosi włączenie emisji NOx oraz NMLZO z rolnictwa. Te źródła emisji nie są uwzględnianie w kontrolach zgodności wykonywanych w ramach dyrektywy NEC 37 ze względu na brak wystarczająco wiarygodnych danych w momencie ustalania zobowiązań. Nowsze dane pozwalają obecnie na włączenie tych informacji do modelowania. Gdyby emisje te faktycznie zostały uwzględnione, zmieniłby się przewidywany status zgodności w kilku państwach członkowskich.

Przy uwzględnieniu emisji NOx z rolnictwa pogarszają się perspektywy wypełnienia zobowiązań w zakresie redukcji emisji na 2030 r. w ramach scenariusza odniesienia. Oczekuje się, że poziom niezgodności wzrośnie z dwóch państw członkowskich (MT, RO) do ośmiu (DK, FR, HU, IE, LT, MT, RO, SE). Przy uwzględnieniu emisji NMLZO z rolnictwa perspektywy niewypełnienia zobowiązań na 2030 r. w ramach scenariusza odniesienia również się pogarszają, a liczba państw członkowskich z taką perspektywą rośnie z trzech (HU, LT, SI) do sześciu (HU, IE, LT, LU, SI, ES). Pokazuje to, że chociaż obecnie nie jest to wymagane na mocy dyrektywy NEC, w kilku państwach członkowskich potrzebne są dodatkowe działania w celu uwolnienia pełnego potencjału sektora w zakresie ograniczenia zanieczyszczenia powietrza.

4.Perspektywy osiągnięcia celów w zakresie eliminacji zanieczyszczeń związanych z czystym powietrzem

4.1.Cele UE na 2030 r. w zakresie czystego powietrza w planie działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń

W planie działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń zawarto dwa cele na szczeblu UE na 2030 r. w zakresie czystego powietrza:

1)ograniczyć o ponad 55 % skutki zanieczyszczenia powietrza dla zdrowia (przedwczesne zgony) w porównaniu z danymi z 2005 r.;

2)ograniczyć o 25 % liczbę ekosystemów w UE, w których zanieczyszczenie powietrza zagraża różnorodności biologicznej, rozumianych jako obszary, na których przekroczono „ładunki krytyczne” depozycji azotu (w porównaniu z danymi z 2005 r.).

Zgodnie z analizą przedstawioną pokrótce w trzeciej prognozie w sprawie czystego powietrza UE jest obecnie na dobrej drodze do osiągnięcia celu w zakresie eliminacji zanieczyszczeń ukierunkowanego na zmniejszenie skutków zdrowotnych w ramach scenariusza odniesienia. W analizie oszacowano, że w latach 2005–2030 liczba przedwczesnych zgonów zmniejszy się o 62 %. UE nie jest jednak na dobrej drodze do terminowego osiągnięcia celu dotyczącego ekosystemów, gdyż w latach 2005–2030 oczekiwany spadek na obszarach zagrożonych wynosi zaledwie 19 % 38 .

4.1.1.Cel związany z ochroną zdrowia i ogólne skutki zdrowotne w poszczególnych scenariuszach

Stężenie tła zanieczyszczeń powietrza i narażenie ludności

Nawet w scenariuszu odniesienia spodziewane jest obniżenie z czasem stężenia zanieczyszczeń, a przewidywania wskazują, że do 2030 r. na bardzo niewielu obszarach w UE poziom PM2,5 przekroczy 20 µg/m3. Przewiduje się jednak, że w 2030 r. a nawet w 2050 r. na dużych obszarach poziom stężenia zanieczyszczeń będzie w dalszym ciągu przekraczał aktualnie zalecane wytyczne WHO dotyczące jakości powietrza, wynoszące 5 µg/m3.

Przełożenie poziomów stężenia tła na wpływ na zdrowie ludności UE pokazuje, że liczba osób zamieszkujących obszary z czystym powietrzem znacznie wzrośnie. Choć stanowiłoby to znaczną poprawę, konieczne są dalsze środki z zakresu polityki w celu ograniczenia negatywnych skutków zdrowotnych również dla (mniej więcej) pozostałej połowy ludności UE, która w 2050 r. nadal będzie narażona na poziom zanieczyszczeń powyżej wytycznych WHO z 2021 r.

Jak wynika z wykresu 2, wyniki różnią się w poszczególnych państwach, choć w przypadku wszystkich przewidywana jest stała poprawa zarówno w zakresie stężeń tła, jak i odsetka ludności narażonej na zanieczyszczenie. Wynika z niego również, że w przypadku niektórych krajów – w scenariuszu zakładającym, że wszystkie państwa członkowskie wywiążą się ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji – do 2030 r. osiągnięta zostanie dalsza poprawa.

Wykres 2: Narażenie ludności UE-27 na różne stężenia PM2,5

Źródło: sprawozdanie IIASA (2025).

Uwaga: „ERC” to scenariusz zakładający, że wszystkie państwa członkowskie wywiążą się ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji. „MTFR” to scenariusz zakładający wdrożenie „wszystkich środków technicznych”.

Obecnie większość ludności UE (97 %) zamieszkuje obszary, na których poziom zanieczyszczenia NO2 jest niższy od obecnego unijnego limitu wynoszącego 40 μg/m3, a prawie 60 % – obszary poniżej określonego w wytycznych WHO limitu wynoszącego w 2025 r. 10 μg/m3. Przewiduje się, że do 2030 r. we wszystkich scenariuszach wynik ten wzrośnie do ponad 70 %, a w przypadku wdrożenia wszystkich środków technicznych – do ponad 80 %. W ramach wszystkich scenariuszy przewiduje się, że do 2050 r. znacznie ponad 95 % ludności UE będzie zamieszkiwać obszary, na których zanieczyszczenie NO2 będzie utrzymywać się poniżej poziomu zalecanego przez WHO.

Przedwczesne zgony i osiągnięcie celu w zakresie eliminacji zanieczyszczeń

Przewiduje się, że w przypadku wszystkich scenariuszy (łącznie ze scenariuszem odniesienia) liczba przedwczesnych zgonów 39 spowodowanych narażeniem na PM2,5 spadnie w latach 2030 i 2050 o około 62–79 % w porównaniu z danymi z 2005 r. Liczba przedwczesnych zgonów będzie spadać nieco szybciej, jeżeli państwa wywiążą się ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji, oraz znacznie szybciej, jeżeli wdrożą również wszystkie środki techniczne.

Zakładając, że wszystkie polityki uwzględnione w scenariuszu odniesienia przyniosą zamierzone skutki, UE może w 2030 r. osiągnąć związany z ochroną zdrowia cel w zakresie eliminacji zanieczyszczeń z dużym zapasem. Cel ten sformułowano na szczeblu UE, ale przekłada się on również na zmniejszenie liczby przedwczesnych zgonów o 55 % lub więcej na poziomie poszczególnych państw członkowskich.

Wykres 3: Przypadki przedwczesnych zgonów przypisywanych narażeniu na łączne stężenia PM2,5 w UE-27, w tysiącach przypadków rocznie

Źródło: sprawozdanie IIASA (2025).

Uwaga: zaznaczone 55 % odnosi się do celu w zakresie eliminacji zanieczyszczeń. Uwzględniono jedynie antropogeniczne źródła PM2,5, zgodnie ze sposobem, w jaki ustalono cel w zakresie eliminacji zanieczyszczeń.

W liczbach absolutnych 40 z prognozy tej wynika, że powinno dojść od znacznej poprawy w stosunku do scenariusza odniesienia, co nie zmienia faktu, że uwzględnione w niej szacunki na 2030 r. wskazują na 220 000 przedwczesnych zgonów spowodowanych narażeniem na PM2,5. Wdrożenie wszystkich środków technicznych zmniejszyłoby liczbę przedwczesnych zgonów o ponad 37 000.

W ramach scenariusza odniesienia przewiduje się, że narażenie na NO2 spowoduje w 2030 r. ok. 68 000 przedwczesnych zgonów. Wdrożenie wszystkich środków technicznych zmniejszyłoby liczbę zgonów o ponad 11 000. W latach 2030–2050 liczba przedwczesnych zgonów spowodowanych narażeniem na NO2 zmniejszy się o ponad połowę. W ramach scenariusza odniesienia przewiduje się, że narażenie na ozon w warstwie przyziemnej spowoduje w 2030 r. ok. 65 100 przedwczesnych zgonów 41 ; liczba ta będzie się różnić tylko nieznacznie w zależności od scenariusza i w czasie.

4.1.2.Cel związany z ekosystemem i ogólny wpływ na ekosystem

Zanieczyszczenie powietrza oddziałuje na zdrowie ekosystemu poprzez zakwaszanie, eutrofizację oraz wpływ ozonu. Wyniki modelowania 42 pokazują, że w miarę upływu czasu doszłoby do znacznej poprawy, jeśli chodzi o zakwaszanie: zgodnie ze scenariuszem odniesienia do 2030 r. zjawisko kwaśnych deszczy przekraczających ładunki krytyczne będzie występować na mniej niż 3 % powierzchni ekosystemów w UE, w porównaniu z 15 % w 2005 r. Świadczy to o korzyściach ze znacznego obniżenia emisji SO2, które udało się już osiągnąć w ostatnich dziesięcioleciach. Korzyści byłyby jeszcze większe, gdyby wszystkie państwa członkowskie wywiązały się ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji lub gdyby wdrożono wszystkie środki techniczne.

Podobnie jak w poprzednich prognozach sytuacja przedstawia się znacznie mniej optymistycznie, jeśli chodzi o wpływ zanieczyszczenia powietrza na eutrofizację 43 . Wiąże się to z obecnymi przewidywaniami, że UE nie osiągnie związanego z ekosystemem celu w zakresie eliminacji zanieczyszczeń, trzymając się wyłącznie polityk zawartych w scenariuszu odniesienia. Zakłada on bowiem, że w 2030 r. w 69 % ekosystemów UE nadal występowałoby zjawisko eutrofizacji (w porównaniu z 86 % w 2005 r.). W ramach scenariusza odniesienia obszary chronione w 2030 r. nadal byłyby mocno zagrożone: zjawisko eutrofizacji występowałoby w 60 % obszarów Natura 2000 (w porównaniu z 78 % w 2005 r.). W przypadku wdrożenia wszystkich środków technicznych odsetek ekosystemów UE, w których występuje eutrofizacja, spadłby do 2030 r. do 59 % (a na obszarach Natura 2000 do 49 %).

Wykres 4: Ekosystemy w UE-27, w których doszło do przekroczenia ładunków krytycznych dla eutrofizacji

Źródło: sprawozdanie IIASA (2025).

Uwaga: zaznaczona linia 25 % wskazuje cel w zakresie eliminacji zanieczyszczeń.

Do oszacowania opłacalnego zestawu środków niezbędnych do osiągnięcia celu redukcji emisji o 25 % na poziomie UE (scenariusz „ZPAP” – plan działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń – na wykresie 4) wykorzystano model GAINS. Cel ten może zostać osiągnięty poprzez wprowadzenie dodatkowych środków służących ograniczeniu emisji amoniaku we wszystkich państwach członkowskich (amoniak jest czynnikiem zanieczyszczenia powietrza o największym wpływie na ekosystemy). Środki takie ukierunkowane byłyby na zmniejszenie emisji pochodzących z obornika bydlęcego (w szczególności rozrzucania obornika na polach), a kolejne środki – na ograniczenie emisji pochodzących ze stosowania nawozów mineralnych oraz z hodowli trzody chlewnej i drobiu.

Łącznie środki te doprowadziłyby do zmniejszenia emisji amoniaku na poziomie UE-27 o 14 % w 2030 r. w porównaniu ze scenariuszem odniesienia, przy jednoczesnym osiągnięciu celu w zakresie eliminacji zanieczyszczeń związanego z eutrofizacją. Przyjęcie tych środków również znacznie zwiększyłoby szanse na wypełnienie zobowiązań dotyczących obniżenia emisji amoniaku zawartych w dyrektywie NEC oraz sprawiłoby, że mniej państw członkowskich nie spełniałoby w 2030 r. tych zobowiązań (ich liczba spadłaby z 21 do 7).

Środki te są ujęte w dyrektywie NEC jako środki obowiązkowe albo dobrowolne 44 . W trakcie trwającej oceny dyrektywy NEC Komisja zbada, czy ten wykaz środków oraz ich obowiązkowy lub dobrowolny status są nadal adekwatne do zakładanych celów. Weźmie również pod uwagę odpowiednie ustalenia z trwającego procesu przeglądu wytycznych Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości dotyczących zapobiegania emisjom amoniaku pochodzącym z rolnictwa i ich zmniejszania 45 . W międzyczasie zdecydowanie zachęca się państwa członkowskie, w szczególności kraje napotykające trudności w realizacji obecnych lub przyszłych zobowiązań w zakresie redukcji emisji amoniaku, do zintensyfikowania działań w celu wdrożenia środków łagodzących przez:

–zmianę przepisów krajowych tak, aby określone praktyki rolnicze stały się wiążące;

–propagowanie tych praktyk w ramach kampanii informacyjnych i uświadamiających, w tym poprzez zapewnianie doradztwa rolniczego w ramach nowej wspólnej polityki rolnej.

Działania te powinny stanowić część zintegrowanego podejścia do azotu, zwłaszcza pochodzącego z rolnictwa, obejmującego środki mające na celu przeciwdziałanie eutrofizacji ekosystemów wodnych spowodowanej przez azotany wypłukiwane i spływające z pól uprawnych oraz przez zanieczyszczenie zasobów słodkowodnych, w tym wód gruntowych. Komisja dokonuje obecnie oceny dyrektywy azotanowej i w świetle tej oceny, której publikacja jest zaplanowana na drugą połowę 2025 r., rozważy potrzebę podjęcia dalszych kroków.

Oczekuje się, że wdrożenie rozporządzenia w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych 46 zaowocuje dodatkowymi wysiłkami na rzecz zmniejszenia presji zanieczyszczeń na ekosystemy, a także zwiększenia ogólnej odporności ekosystemów. Odbudowa ekosystemów miejskich również może zapewnić oparte na naturze rozwiązania w zakresie łagodzenia wpływu zanieczyszczenia powietrza w miastach na zdrowie ludzi.

4.2.Skutki gospodarcze

Zanieczyszczenie powietrza niesie ze sobą wiele skutków gospodarczych. Większość tych skutków nie znajduje odzwierciedlenia w cenach rynkowych – dotyczy to szczególnie bezpośrednich skutków zanieczyszczenia dla zdrowia. Degradacja ekosystemów (w tym obszarów rolniczych i lasów) oraz szkody materialne wywołane zanieczyszczeniem powietrza także generują koszty. Zanieczyszczenie powietrza wywołuje również skutki pośrednie, w tym pewne konsekwencje makroekonomiczne odzwierciedlone w cenach rynkowych. Z tego właśnie powodu koszty środków zmniejszających zanieczyszczenie powietrza należy zestawiać z korzyściami, jakie środki te przynoszą społeczeństwu, przypisując tym korzyściom wartość pieniężną 47 .

W ramach scenariusza odniesienia szacowane na 2030 r. szkody dla zdrowia spowodowane zanieczyszczeniem powietrza wynoszą 290–950 mld EUR rocznie. Szacuje się, że w 2050 r. obniżą się one do poziomu 191–745 mld EUR 48 wraz ze spadkiem populacji narażonej na zanieczyszczenie powietrza. Biorąc pod uwagę wyłącznie skutki narażenia na poziomy zanieczyszczenia powietrza przekraczające wartości wskazane w wytycznych WHO z 2021 r., szacowane na 2030 r. szkody dla zdrowia wynoszą 105–347 mld EUR rocznie. Szacuje się, że do 2050 r. obniżą się one do poziomu 35–124 mld EUR. W przypadku scenariusza zakładającego wdrożenie wszystkich środków technicznych przewiduje się, że do 2030 r. szkody dla zdrowia wynikające z narażenia na stężenia przekraczające poziomy określone w wytycznych WHO spadną o ponad jedną trzecią w porównaniu ze scenariuszem odniesienia.

Gospodarcze koszty degradacji ekosystemów wywołanej zanieczyszczeniem powietrza 49 w 2030 r. szacuje się na 3,7–11,0 mld EUR. Przewiduje się wyłącznie nieznaczny spadek tego przedziału, do 3,3–9,9 mld EUR w perspektywie 2050 r., co odzwierciedla jedynie niewielkie zmniejszenie liczby obszarów Natura 2000, na których występuje eutrofizacja, zgodnie ze scenariuszem odniesienia. W scenariuszu odniesienia szacowane koszty szkód w odniesieniu do upraw i lasów w 2030 r. wynoszą odpowiednio 13,0 mld EUR i 18,0 mld EUR i maleją tylko nieznacznie w przypadku wdrożenia wszystkich środków technicznych. Wynika to z faktu, że same działania łagodzące podejmowane przez UE przyniosą ograniczoną poprawę poziomu ozonu, który powoduje szkody w rolnictwie i lasach (zob. następna sekcja). W scenariuszu odniesienia szacowany koszt gospodarczy szkód materialnych spowodowanych zanieczyszczeniem powietrza wynosi w 2030 r. 742 mln EUR, a w 2050 r. spada do 384 mln EUR.

Przewiduje się, że w porównaniu z obecnymi politykami różne scenariusze będą generować różne poziomy korzyści nierynkowych i różne poziomy dodatkowych kosztów związanych z potrzebnymi środkami zmniejszającymi zanieczyszczenie. We wszystkich ocenianych tutaj scenariuszach analiza stosunku korzyści do kosztów wykazuje bezpośrednie korzyści netto (korzyści minus koszty) w porównaniu ze scenariuszem odniesienia.

Środki ograniczania zanieczyszczenia powietrza i ich pozytywny wpływ na jakość powietrza mają również szersze skutki makroekonomiczne 50 odzwierciedlone przez rynek. Środki zmniejszające zanieczyszczenia generują zarówno koszty dla niektórych sektorów, jak i możliwości rynkowe dla innych, natomiast jakość powietrza ma wpływ zarówno na wydajność pracy, jak i wydajność upraw, a zatem na całą gospodarkę. Zgodnie z najnowszymi założeniami dotyczącymi wpływu na wydajność pracy 51 wszystkie scenariusze prowadzące do czystszego powietrza skutkowałyby zwiększeniem unijnego PKB w 2030 r. w porównaniu ze scenariuszem odniesienia (to samo dotyczy lat 2040 i 2050, wykres 5).

Wykres 5: Makroekonomiczne skutki rynkowe scenariuszy polityki czystego powietrza, wyrażone jako % zmiany unijnego PKB w porównaniu ze scenariuszem odniesienia

Źródło: sprawozdanie IIASA (2025) w oparciu o modelowanie JRC, na podstawie założeń OECD dotyczących wydajności pracy z 2019 r.

Pokazuje to nadrzędność pozytywnych skutków gospodarczych środków zmniejszających zanieczyszczenie. Skutki netto są największe w scenariuszu, w którym wdrożono wszystkie środki techniczne (+0,24 %), a bardziej ograniczone w scenariuszach zakładających realizację do 2030 r. zobowiązań dotyczących redukcji emisji i osiągnięcie celów w zakresie eliminacji zanieczyszczeń. Z podziału skutków według sektorów można wywnioskować, że jedynie w sektorze produkcji zwierzęcej wystąpiłoby niewielkie zmniejszenie produkcji (poniżej 2 %) w porównaniu ze scenariuszem odniesienia.

5.Dodatkowe korzyści wynikające z działań na rzecz czystego powietrza i klimatu dzięki ograniczeniu emisji metanu i sadzy

Dyrektywa NEC uznaje związek między zanieczyszczeniem powietrza z jednej strony a metanem i sadzą – dwoma kluczowymi nietrwałymi czynnikami wpływającymi na zmianę klimatu – z drugiej strony. Państwa członkowskie mają obowiązek zgłaszać krajowe emisje sadzy, gdy dane w tym zakresie są dostępne; obecnie wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem dwóch dopełniają tego obowiązku. W ramach trwającej oceny dyrektywy NEC Komisja zajmuje się emisjami metanu i analizuje, czy podjęta w momencie przyjęcia dyrektywy decyzja współprawodawców, aby do zanieczyszczeń powietrza objętych przepisami nie włączać metanu, nie przeszkodziła w osiągnięciu większej synergii z polityką klimatyczną i innymi politykami.

Metan jest zarówno silnym czynnikiem wpływającym na zmianę klimatu, jak i prekursorem zanieczyszczenia ozonem w warstwie przyziemnej. Antropogeniczne emisje metanu w UE pochodzą głównie z rolnictwa (56 %), odpadów (24 %) i energii (16 %) 52 . W 2024 r. weszło w życie rozporządzenie UE w sprawie redukcji emisji metanu w sektorze energetycznym 53 . Obejmuje ono swoim zakresem ropę naftową, gaz ziemny i węgiel. Rozporządzenie to zawiera szereg środków, które łącznie przyczynią się do poprawy pomiaru i raportowania emisji metanu w UE; ograniczenia emisji metanu w UE dzięki obowiązkowym środkom redukcji emisji; zwiększenia przejrzystości w zakresie emisji metanu w UE i na świecie; oraz zachęcania międzynarodowych partnerów UE do pomiaru, raportowania i ograniczania emisji metanu. Wysoki udział emisji metanu z rolnictwa nadal jednak nie jest przedmiotem wielu działań w UE. Rozwiązanie problemu metanu jako prekursora ozonu pomoże państwom członkowskim osiągnąć bardziej rygorystyczne wartości docelowe dotyczące ozonu zgodnie ze zmienioną dyrektywą w sprawie jakości powietrza 54 .

Sadza 55 tworzy pył drobny i negatywnie wpływa na zdrowie i środowisko. Powstaje ona w wyniku spalania niecałkowitego paliw kopalnych i drewna. Sadza pochłania światło i ciepło w powietrzu, przez co również przyczynia się do zmiany klimatu. Osadzając się na lodzie i śniegu, zmniejsza ona albedo powierzchni 56 , przyczyniając się tym samym do jej nagrzewania, szczególnie w regionach arktycznych.

Ograniczenie emisji metanu i sadzy może więc przynieść korzyści zarówno pod względem czystego powietrza, jak i łagodzenia zmiany klimatu poprzez zwiększanie wskaźnika korzyści i kosztów środka służącego ich ograniczeniu. Z modelowania przeprowadzonego na potrzeby niniejszego sprawozdania wynika, że w scenariuszu odniesienia emisje sadzy w UE znacznie spadną (o 45 %) w latach 2020–2030, głównie dzięki stopniowemu wprowadzaniu wymogów dotyczących ekoprojektu dla domowych urządzeń grzewczych i zmniejszeniu zużycia węgla w tym sektorze. Jedna czwarta osiągniętej redukcji pochodzi z sektora transportowego, głównie w wyniku zaawansowanych norm emisji Euro dla pojazdów silnikowych, wymagających instalacji wydajnych filtrów cząstek stałych. Jeszcze większy spadek (66 % poniżej poziomu bazowego w 2020 r.) można by osiągnąć, gdyby wdrożono wszystkie środki techniczne.

Podobnie w ramach scenariusza odniesienia przedstawionego w niniejszym sprawozdaniu przewiduje się, że emisje metanu w UE spadną w latach 2020–2030 o 21 %, a do 2040 r. ich poziom obniży się o 31 % dzięki dalszym działaniom mającym na celu dekarbonizację gospodarki i ograniczenie emisji związanych z gospodarowaniem odpadami.

Ponieważ jednak metan przenosi się w skali całej półkuli, działania na poziomie UE należy koniecznie uzupełnić działaniami globalnymi. W listopadzie 2021 r. UE wspólnie ze Stanami Zjednoczonymi ogłosiła globalne zobowiązanie dotyczące metanu 57 , które zapewniło impuls do przyspieszenia działań. Wprowadza ono dobrowolne zobligowanie się do ograniczenia emisji netto metanu do 2030 r. o co najmniej 30 % w porównaniu z poziomami z 2020 r.

Jednocześnie Konwencja w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości stanowi forum umożliwiające badanie synergii między międzynarodowymi przepisami dotyczącymi czystego powietrza i klimatu. W szczególności proces przeglądu jej protokołu z Göteborga (zob. następna sekcja) otworzył dyskusję na temat roli metanu jako prekursora ozonu, a zatem zanieczyszczenia istotnego dla polityk czystego powietrza.

Przeprowadzone na potrzeby niniejszej prognozy modelowanie potwierdza, że na całym świecie istnieje ogromny potencjał redukcji metanu i innych prekursorów ozonu (NOx, NMLZO i tlenku węgla). Wspólne działania na szczeblu globalnym zmniejszają stężenie ozonu w Europie – dzięki czemu wiele dodatkowych stacji spełnia cel dotyczący ozonu określony w dyrektywie w sprawie jakości powietrza – w większym stopniu niż w przypadku podjęcia działań przez samą UE lub podjęcia globalnych działań w celu ograniczenia jedynie metanu, a nie pozostałych prekursorów. Wpływ dodatkowych środków łagodzących widać szczególnie wyraźnie w 2040 r. 58

6.Zanieczyszczenia transgraniczne i działania międzynarodowe

Zanieczyszczenie powietrza w każdym państwie pochodzi z wielu źródeł – emisji krajowych, emisji wytwarzanych w krajach sąsiadujących oraz źródeł naturalnych. Głównymi źródłami zanieczyszczeń w większości państw członkowskich są źródła krajowe, stąd priorytetem jest ograniczenie emisji krajowych w celu obniżenia poziomów tła zanieczyszczeń powietrza. W analizie potwierdzono jednak, że w większości państw członkowskich znaczną część stężenia tła PM2,5 stanowią emisje wytworzone w innych państwach członkowskich 59 . Odzwierciedla to transgraniczny charakter zanieczyszczenia powietrza, co uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu UE, gdyż zanieczyszczenie powietrza wygenerowane w jednym państwie członkowskim może wywierać negatywne skutki poza jego granicami 60 . Ponadto z analizy wynika, że część stężenia tła zanieczyszczeń powietrza pochodzi również z państw trzecich, w różnym stopniu w zależności od położenia geograficznego danego państwa członkowskiego 61 . W miarę upływu czasu oraz wobec coraz bardziej rygorystycznych scenariuszy redukcji zanieczyszczenia powietrza w UE przewiduje się, że udział zanieczyszczeń pochodzących z obszaru UE spadnie (z uwagi na dodatkowe działania podjęte w UE), zwiększając względny udział źródeł spoza UE (w szczególności w przypadkach, gdy państwa spoza UE nie będą ograniczać zanieczyszczenia powietrza na równie ambitnym poziomie). Zwiększa to potrzebę podjęcia przez UE bardziej zdecydowanych działań dwustronnych (zwłaszcza w kontekście polityki akcesyjnej i polityki sąsiedztwa, ale również poprzez budowanie silniejszych partnerstw międzynarodowych), jak również na forach wielostronnych, takich jak Konwencja w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości.

Obowiązki wynikające z dyrektywy NEC uwzględniono, w znacznym stopniu, na szczeblu międzynarodowym w ramach Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości oraz zmienionego protokołu z Göteborga do tej konwencji. W ostatnich latach wzrosła liczba państw, które ratyfikowały ten protokół, ale nadal ratyfikowało go bardzo niewiele państw niesąsiadujących z UE. W UE dwa państwa członkowskie 62 nie są jeszcze jego stronami, ale są bliskie zakończenia procesu ratyfikacji. W grudniu 2023 r. strony postanowiły, że aby osiągnąć cele protokołu, konieczne są dalsze zmiany polegające na zintensyfikowaniu działań zmierzających do zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza w Europie i Ameryce Północnej. Priorytetem w przeglądzie protokołu z Göteborga będzie rozważenie, w jaki sposób doprowadzić do jego ratyfikacji przez państwa, które obecnie nie są jego stronami. Modelowanie stanowiące podstawę niniejszego sprawozdania zostanie również wykorzystane jako podstawa analizy przeprowadzonej w procesie przeglądu w celu określenia ewentualnych zobowiązań w zakresie redukcji emisji dla regionu. Oczekuje się, że proces przeglądu zakończy się do grudnia 2026 r., ale grupa regularnie dostosowuje program prac i przewidywaną datę zakończenia. Jak wspomniano w poprzedniej sekcji, strony konwencji w sprawie zanieczyszczania powietrza nadal badają potencjał synergii między międzynarodowymi ramami dotyczącymi czystego powietrza i klimatu oraz rozważają, w jaki sposób doprowadzić do dalszych ratyfikacji w regionie EKG ONZ i co można jeszcze uczynić, aby konwencja w sprawie zanieczyszczania powietrza była inspiracją dla podobnych traktatów międzynarodowych. Podobny cel wyznaczono również w rezolucji Zgromadzenia ONZ ds. Ochrony Środowiska nr 6/10 63 „Promowanie współpracy regionalnej w zakresie zanieczyszczenia powietrza w celu poprawy jakości powietrza na świecie”, uzgodnionej w marcu 2024 r. Rezolucja doprowadziła do stworzenia przez Koalicję na rzecz klimatu i czystego powietrza nowej platformy wymiany w zakresie zarządzania jakością powietrza 64 . Celem tej nowej platformy jest ułatwienie regionalnej i subregionalnej wymiany informacji i wiedzy na temat najlepszych praktyk oraz pomoc w realizacji wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza i osiąganiu celów pośrednich.

7.Wniosek

Czwarta prognoza w sprawie czystego powietrza potwierdza, że emisje zanieczyszczeń powietrza w UE nadal spadają. Jest to dobra wiadomość dla obywateli UE oraz gospodarki i społeczeństwa. W ciągu ostatnich 20 lat UE osiągnęła znaczną redukcję emisji większości spośród pięciu głównych substancji zanieczyszczających uregulowanych dyrektywą NEC. Wyjątkiem pozostaje amoniak, którego emisje zmniejszyły się w znacznie mniejszym stopniu, przy czym w 2022 r. osiem państw członkowskich nadal nie zrealizowało swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji. Trwająca ocena dyrektywy NEC pozwoli stwierdzić, co sprawdziło się we wdrażaniu dyrektywy, a co stanowi wyzwanie, w tym w zakresie realizacji zobowiązań dotyczących redukcji emisji.

Perspektywy dotyczące emisji amoniaku są nadal niepokojące. Z przedstawionych tutaj prognoz wynika, że 21 państw członkowskich może nie wywiązać się z (bardziej ambitnych) zobowiązań w zakresie redukcji emisji do 2030 r. Te państwa członkowskie muszą podjąć istotne dodatkowe działania w celu redukcji emisji amoniaku u źródła poprzez propagowanie dobrych praktyk rolniczych, w tym w ramach wdrażania przez państwa członkowskie wspólnej polityki rolnej. Dodatkowe działania są także niezbędne w celu ograniczenia emisji PM2,5, w odniesieniu do których przewiduje się obecnie, że osiem państw członkowskich nie zrealizuje swoich zobowiązań w zakresie redukcji do 2030 r.

Ogólnie rzecz biorąc, UE jest na dobrej drodze do osiągnięcia celu planu działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń związanego z ochroną zdrowia. Nadal nie jest jednak na dobrej drodze do osiągnięcia celu związanego z ekosystemem w 2030 r. Podkreśla to potrzebę podjęcia dalszych działań w celu redukcji emisji amoniaku. Podsumowując, na podstawie wyników tej analizy można stwierdzić, że chociaż UE i jej państwa członkowskie osiągnęły wyraźne postępy, potrzebne są dalsze działania w celu zmniejszenia negatywnego wpływu zanieczyszczenia powietrza na zdrowie i środowisko, zgodnie z unijnym dążeniem do osiągnięcia zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń i w pełnej synergii ze zobowiązaniem nowej Komisji do zapewnienia trwałego dobrobytu. Jest to również zgodne z procesem przeglądu protokołu z Göteborga. Obiecującym sposobem na zwiększenie czystości powietrza jest zastosowanie do problemu zanieczyszczenia powietrza podejścia „Jedno zdrowie”, zgodnie z którym zdrowie ludzi, zwierząt i środowiska są ze sobą wzajemnie powiązane.

Aby przedstawione tutaj spodziewane redukcje mogły się urzeczywistnić, ważne jest pełne wdrożenie obowiązujących przepisów i skorzystanie w tym celu ze wsparcia Komisji dostępnego dla państw członkowskich 65 . Obejmuje to działania państw członkowskich zmierzające do spełnienia ambitniejszych norm jakości powietrza, które zostały właśnie przyjęte w ramach zmienionej dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Dodatkowe działania przyczyniłyby się do dalszego ograniczenia wpływu zanieczyszczenia powietrza na zdrowie i ekosystemy oraz przyniosłyby korzyści makroekonomiczne. Ambitny cel klimatyczny na 2040 r. nie tylko skonsoliduje i wzmocni ambicje klimatyczne UE, ale także przyniesie dodatkowe korzyści związane z czystym powietrzem, zarówno w zakresie poprawy zdrowia publicznego, jak i pobudzenia gospodarki 66 .

Załącznik: Różnice metodyczne w stosunku do trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza

Najważniejsze aktualizacje od czasu trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza

–Scenariusz odniesienia stanowi odzwierciedlenie niedawno przyjętych i zaproponowanych polityk UE. W szczególności opiera się on na modelowaniu przeprowadzonym na potrzeby oceny skutków towarzyszącej komunikatowi w sprawie celu klimatycznego na 2040 r. („scenariusz S3”, który obrazuje ścieżkę do osiągnięcia redukcji emisji gazów cieplarnianych w preferowanym wariancie docelowym w tej ocenie skutków), zwłaszcza w odniesieniu do ewolucji systemu energetycznego UE. Obecnie uwzględnia on zmienioną dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych, podczas gdy trzecia prognoza w sprawie czystego powietrza opierała się na wniosku legislacyjnym Komisji, który był bardziej ambitny, w szczególności w odniesieniu do włączenia do działalności regulowanej dużych ferm bydła.

–Do obliczania emisji zanieczyszczeń powietrza oraz stężeń PM2,5 i NO2 wykorzystano model GAINS, stosując to samo podejście i tę samą wersję modelu co w przypadku trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza. Stężenia ozonu obliczono jednak przy użyciu modelu EMEP 67 , co stanowi różnicę w stosunku do trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza, w której obliczono je również przy użyciu modelu GAINS.

–Zaktualizowano scenariusz odniesienia, biorąc pod uwagę informacje otrzymane od państw członkowskich podczas konsultacji dotyczących scenariusza odniesienia, tak aby w jak największym stopniu odzwierciedlić najnowsze bilanse emisji, prognozy oraz strategie polityczne i środki państw członkowskich.

–Scenariusz odniesienia obejmuje obecnie spójną reprezentację frakcji kondensującej emisji cząstek stałych, podczas gdy w trzeciej prognozie w sprawie czystego powietrza frakcja kondensująca była uwzględniona wyłącznie w analizie wrażliwości.

–Zaktualizowano metodykę wykorzystaną do oceny wpływu na zdrowie. Chociaż metodyka ta jest w dużej mierze zgodna z metodyką zastosowaną na potrzeby trzeciej prognozy w sprawie czystego powietrza, wpływ PM2,5 i NO2 na zachorowalność oszacowano na podstawie nowych prac w ramach badania EMAPEC („Estimating the Morbidity from Air Pollution and its Economic Consequences” [Szacowanie zachorowalności spowodowanej zanieczyszczeniem powietrza i jej konsekwencji gospodarczych]) koordynowanego przez WHO 68 .

Bardziej wyczerpujący opis aktualizacji ram modelowania jest dostępny w sprawozdaniu IIASA (2025).

(1) https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2660 .

(2) Dyrektywa (UE) 2024/2881 w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.

(3) Dyrektywa (UE) 2016/2284 w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych.

(4) Dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx), amoniaku (NH3), niemetanowych lotnych związków organicznych (NMLZO) i pyłu drobnego (PM2,5).

(5) WHO (2021) Wytyczne WHO dotyczące globalnej jakości powietrza. .

(6) COM(2022) 673 final.

(7) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1257 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych i silników oraz układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do takich pojazdów, w odniesieniu do emisji i trwałości akumulatora (Euro 7).

(8) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1785 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie zmiany dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) i dyrektywy Rady 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów.

(9) COM(2024) 348 final.

(10) COM(2024) 63 final, leżąca u jego podstaw ocena skutków: SWD(2024) 63 final.

(11) https://environment.ec.europa.eu/strategy/zero-pollution-action-plan/zero-pollution-targets_en .

(12) COM(2021) 400 final.

(13) Na podstawie art. 13 dyrektywy NEC. Więcej informacji na temat oceny, w tym zidentyfikowanych pytań ewaluacyjnych, można znaleźć w portalu „Wyraź swoją opinię” oraz na stronie internetowej Komisji dotyczącej powietrza .

(14) Europejska Agencja Środowiska (2024) Europe’s air quality status 2024 [Stan jakości powietrza w Europie w 2024 r.] .

(15) Sprawozdanie EEA nr 22/2018 .

(16) https://www.eea.europa.eu/en/analysis/publications/harm-to-human-health-from-air-pollution-2024 . Szacunki te opracowano na podstawie monitorowania stężenia zanieczyszczenia powietrza i obejmują one jedynie przedwczesne zgony związane z zanieczyszczeniem powietrza powyżej poziomu wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza. Natomiast inne szacunki zawarte w dalszej części tego sprawozdania opracowano na podstawie wyników modelowania przedstawionych w Klimont i in., „Support to the development of the fourth Clean Air Outlook” [„Wsparcie w opracowaniu czwartej prognozy w sprawie czystego powietrza”], IIASA i in., 2025 [IIASA 2025], które – aby zachować spójność z poprzednimi analizami prognozy w sprawie czystego powietrza – odzwierciedlają wszystkie skutki (w tym poniżej poziomu wytycznych WHO).

(17) https://www.eea.europa.eu/en/analysis/publications/impacts-of-air-pollution-on-ecosystems-in-europe

(18) Bilanse emisji przekazuje się z dwuletnim opóźnieniem, co oznacza, że kontrole zgodności ze zobowiązaniami na lata 2020–2029 odbyły się po raz pierwszy w 2022 r.

(19) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/EN/inf_23_142

(20) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_23_5380 .

(21) Wyniki przeglądu bilansów z 2024 r. podsumowano w sprawozdaniu horizontal review report 2024 .

(22) https://www.eea.europa.eu/publications/national-emission-reduction-commitments-directive-2024 ; liczby te opierają się na danych przekazanych przez państwa członkowskie, bez uwzględnienia dokonanego przez Komisję przeglądu tych danych.

(23) Dostępne na stronie https://environment.ec.europa.eu/topics/air/reducing-emissions-air-pollutants/national-air-pollution-control-programmes-and-projections_pl .

(24) Taka wcześniejsza aktualizacja obejmuje aktualizację strategii politycznych i środków mających na celu przeciwdziałanie zanieczyszczeniu powietrza.

(25) COM(2024) 348 final.

(26) COM(2022) 230.

(27) W scenariuszach zawartych w ocenie skutków dotyczącej celu klimatycznego na 2040 r. (SWD(2024) 63 final) przewiduje się redukcję emisji SO2, NOx i PM2,5 o około 60–75 % w latach 2015–2040.

(28) Zmieniona dyrektywa IED spowoduje położenie większego nacisku na dolny kraniec zakresów BAT-AEL i jego stosowanie. W związku z tym zmieniona dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych prawdopodobnie doprowadzi do redukcji wykraczających poza redukcje zakładane w niniejszym dokumencie, jednak obecnie oszacowanie zakresu tej dalszej redukcji nie jest możliwe.

(29) EE, EL, IT, FI.

(30) Opis wszystkich scenariuszy wymienionych w niniejszym sprawozdaniu znajduje się w sekcji 3 IIASA (2025). Wszystkie przedstawione tutaj wyniki wynikają z modelu GAINS ( https://gains.iiasa.ac.at/gains ).

(31) Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy NEC orientacyjne poziomy emisji z 2025 r. są obliczane z wykorzystaniem liniowej ścieżki redukcji ustalonej pomiędzy poziomami emisji określonymi w zobowiązaniach w zakresie redukcji emisji na rok 2020 a poziomami emisji określonymi w zobowiązaniach w zakresie redukcji emisji na rok 2030. Ocenę przeprowadza się zatem w odniesieniu do maksymalnego dozwolonego poziomu emisji, który jest średnią maksymalnych dozwolonych poziomów wynikających z zobowiązań w zakresie redukcji emisji na lata 2020–2029 i 2030.

(32) BE, CY, EE, EL, IT, MT, AT, FI.

(33) Maksymalnie wykonalny pod względem technicznym scenariusz redukcji znany jako „wszystkie środki techniczne”.

(34) Nastąpiło to po wprowadzeniu do przewodnika EEA/EMEP zestawu współczynników emisji, w tym frakcji kondensującej. Jak podano w sprawozdaniu IIASA (2025), pięć państw członkowskich (Austria, Estonia, Niemcy, Litwa i Luksemburg) nie uwzględnia w swoich bilansach frakcji kondensującej emisji cząstek stałych pochodzących ze spalania paliw stałych w gospodarstwach domowych. W modelu GAINS stosuje się specyficzne dla danego kraju współczynniki emisji cząstek stałych, które zakładają uwzględnienie frakcji kondensującej, również w przypadku tych pięciu państw. Założenie to przekazano państwom członkowskim podczas konsultacji przeprowadzonych przez IIASA na początku 2024 r.

(35) W trzeciej prognozie w sprawie czystego powietrza frakcja kondensująca była konsekwentnie uwzględniana wyłącznie w analizie wrażliwości.

(36) Maskuje to pewne zmiany w marginesie wypełnienia zobowiązań, który zmienia się w różnych kierunkach w poszczególnych państwach członkowskich. Obejmuje to przypadki, w których uwzględnienie wysokich współczynników emisji poprawia margines wypełnienia zobowiązań.

(37) Art. 4 ust. 3 lit. d) dyrektywy NEC.

(38) Osiągnięcie celu spadku o 25 % spodziewane jest między rokiem 2040 a 2045.

(39) Skutki zdrowotne zanieczyszczenia powietrza nie ograniczają się do śmiertelności i obejmują również zachorowalność. Skutki te zostały przeanalizowane, określana jest też ich wartość pieniężna, aby można było ocenić skutki gospodarcze oraz korzyści płynące z mniejszego zanieczyszczenia powietrza (zob. sekcja 4.2).

(40) Przy zastosowaniu tego samego podejścia metodycznego co w drugiej prognozie w sprawie czystego powietrza, która była podstawą do wyznaczenia celów w zakresie eliminacji zanieczyszczeń.

(41) Jest to dość wyraźna zmiana w porównaniu z przedstawionymi w trzeciej prognozie szacunkami wynoszącymi 50 000 zgonów związanych z narażeniem na ozon. Wynika ona z przyjęcia bardziej rozwiniętego i szczegółowego podejścia do modelowania, jak wyjaśniono w sprawozdaniu IIASA (2025).

(42) Oszacowanie wpływu na ekosystemy opiera się na tej samej metodyce, którą zastosowano w trzeciej prognozie w sprawie czystego powietrza, w oparciu o tę samą bazę danych dotyczących ładunków krytycznych, sporządzoną przez Centrum Koordynacji Skutków grupy roboczej ds. skutków w ramach Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości (zob. sprawozdanie IIASA z 2025 r.).

(43) Oceniany jako powierzchnia ekosystemów, w przypadku których depozycja azotu przekracza ładunki krytyczne.

(44) Załącznik III część 2.

(45) Wersja dokumentu z 2014 r. jest dostępna pod adresem: https://unece.org/DAM/env/documents/2012/EB/ECE_EB.AIR_120_ENG.pdf , natomiast nowa wersja ma być dostępna w 2025 r.

(46) Rozporządzenie (UE) 2024/1991 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych i zmiany rozporządzenia (UE) 2022/869.

(47) Opis metodyki stanowiącej podstawę wyników w niniejszej sekcji znajduje się w sprawozdaniu IIASA (2025).

(48) Zakresy te odzwierciedlają, czy śmiertelność wycenia się przy użyciu wartości roku życia czy wartości statystycznego życia, wartości wyrażane są w skali roku, w cenach z 2015 r. Przyjęto zachowawcze podejście, które wyklucza wpływy NO2 w przypadkach, w których istnieje możliwość podwójnego liczenia skutków w stosunku do kwantyfikacji skutków PM2,5.

(49) Skutki te szacuje się na podstawie utraty usług ekosystemowych w wyniku eutrofizacji tylko na obszarach Natura 2000. A zatem nie odzwierciedlają one całkowitej utraty usług ekosystemowych.

(50) Skutki te zostały obliczone przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej z zastosowaniem modelu JRC-GEM-E3 ( https://joint-research-centre.ec.europa.eu/gem-e3_en ). Bardziej szczegółowe informacje przedstawiono w sekcji 5.5 sprawozdania IIASA (2025).

(51) Dechezleprêtre, A., Rivers, N. i Stadler, B., „The economic cost of air pollution: Evidence from Europe” [„Gospodarczy koszt zanieczyszczenia powietrza: Dowody z Europy”], OECD Economics Department Working Papers, 2019 [OECD, 2019].

(52) Dane z 2022 r. na podstawie EEA greenhouse gases – data viewer [Przeglądarka danych dotyczących gazów cieplarnianych] (obejmujące sektor użytkowania gruntów).

(53) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1787 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie redukcji emisji metanu w sektorze energetycznym oraz zmieniające rozporządzenie (UE) 2019/942.

(54) W zmienionej dyrektywie utrzymano wartość docelową 120 μg/m3, ale zmniejszono liczbę dni kalendarzowych, w których wartość ta może zostać przekroczona, do 18 (z 25) dni uśrednionych w ciągu trzech lat.

(55) Elementy tego opisu zaczerpnięto ze strony Climate and Clean Air Coalition (Koalicja na rzecz klimatu i czystego powietrza).

(56) Zdolność do odbijania światła słonecznego.

(57) https://www.globalmethanepledge.org/ . W styczniu 2025 r. jego uczestnikami było ponad 150 państw.

(58) Możliwości dodatkowego łagodzenia do 2030 r. są bardziej ograniczone, biorąc pod uwagę krótki czas, jaki pozostał na wdrożenie środków łagodzących.

(59) Szczegółowe wyniki dotyczące pochodzenia stężeń PM2,5 w państwach członkowskich UE są dostępne w sprawozdaniu IIASA (2025). Chociaż inne zanieczyszczenia powietrza są również transportowane przez granice, w sprawozdaniu bardziej szczegółowo skupiono się na PM2,5, ponieważ to one mają największy wpływ na zdrowie.

(60) Skuteczność transgranicznego monitorowania zanieczyszczeń można znacznie poprawić dzięki wykorzystaniu unijnych danych satelitarnych i usług, takich jak usługa programu Copernicus w zakresie monitorowania atmosfery.

(61) Mniejsze i bardziej odizolowane państwa członkowskie mogłyby najwięcej skorzystać na redukcji zanieczyszczenia w krajach sąsiadujących niebędących członkami UE, jak również na obniżeniu emisji pochodzących z żeglugi międzynarodowej (szczególnie w przypadku wysp).

(62)

Włochy i Polska.

(63) https://documents.un.org/doc/undoc/gen/k24/008/31/pdf/k2400831.pdf

(64) https://aqmx.org/

(65) W tym w ramach wsparcia UE, takiego jak Instrument Wsparcia Technicznego ( https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/technical-support-instrument/technical-support-instrument-tsi_pl ) oraz finansowanych przez UE inicjatyw z zakresu badań naukowych i innowacji związanych z zapobieganiem zanieczyszczeniu powietrza i jego remediacji ( https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/c9d4c0b5-f85e-4599-986d-e6b2438229fc_pl ).

(66) Zob. SWD(2024) 63 final, część 1 sekcja 6.3.

(67) Model transportu chemicznego opracowany i prowadzony przez Meteorological Synthesizing Centre-West (MSC-W) europejskiego programu monitorowania i oceny (EMEP), zob. ogólny opis w Simpson i in. (2012) https://doi.org/10.5194/acp-12-7825-2012 .

(68) https://doi.org/10.1097/EE9.0000000000000314