KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 29.7.2024
COM(2024) 315 final
Zalecenie
DECYZJA RADY
upoważniająca Komisję do negocjowania w imieniu Unii Europejskiej zmiany Protokołu do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, zmienionego w 2012 r. (protokół z Göteborga)
UZASADNIENIE
1.KONTEKST WNIOSKU
Przyczyny i cele wniosku
Protokół do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, znany też jako protokół z Göteborga, zwany dalej „protokołem”) został przyjęty w dniu 30 listopada 1999 r. i wszedł w życie w dniu 17 maja 2005 r. Celem protokołu jest ograniczenie szkodliwych skutków zanieczyszczenia powietrza w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Cele te osiąga się między innymi poprzez: ograniczanie emisji siarki, tlenków azotu, lotnych związków organicznych i amoniaku, wyznaczenie celów redukcji emisji na poziomie krajowym oraz dopuszczalnych wartości emisji dla niektórych rodzajów działalności przemysłowej i produktów przemysłowych. Unia jest stroną protokołu po przystąpieniu do niego na podstawie decyzji Rady 2003/507/WE 1 .
Protokół został zmieniony w 2012 r., a zmieniona wersja weszła w życie w dniu 9 października 2019 r. Dnia 17 lipca 2017 r. Rada przyjęła decyzję o zatwierdzeniu zmienionego protokołu 2 w imieniu UE. Na tej podstawie UE zatwierdziła zmieniony protokół w dniu 30 sierpnia 2017 r. Łącznie do zmienionego protokołu przystąpiło 30 stron: 24 państwa członkowskie UE oraz UE, Zjednoczone Królestwo, Stany Zjednoczone, Szwajcaria, Kanada i Norwegia.
Podczas swojego 42. posiedzenia Organ Wykonawczy konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości przyjął sprawozdanie końcowe na temat przeglądu protokołu 3 . Grupa ekspertów ds. opracowania wariantów strategicznych konwencji zastanawiała się również nad wariantami strategicznymi uwzględniającymi wnioski z przeglądu 4 . Na 43. posiedzeniu (Genewa, 11–14 grudnia 2023 r.) Organ Wykonawczy konwencji postanowił rozpocząć proces przeglądu protokołu, aby uwzględnić wnioski ze sprawozdania z przeglądu protokołu z 2023 r. 5
Proces przeglądu obejmie negocjacje dotyczące m.in. następujących kwestii:
–nowe zobowiązania do redukcji emisji zanieczyszczeń obecnie objętych protokołem;
–potencjalne zmiany w załącznikach technicznych do protokołu, w tym w odniesieniu do ich zakresu i poziomu ambicji;
–sposoby dalszej redukcji emisji sadzy;
–czy i w jaki sposób należy rozwiązać problem emisji metanu;
–metody osiągnięcia dodatkowych redukcji emisji amoniaku;
–nowe formy elastyczności i inne podejścia służące usprawnieniu ratyfikacji, a następnie wdrażania przez państwa niebędące obecnie stronami protokołu;
–nadrzędne, zbiorowe cele oparte na analizie ryzyka w zakresie ograniczenia szkodliwych skutków dla zdrowia i ekosystemów, w tym utraty różnorodności biologicznej w regionie Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych 6 ; oraz
–jak zintegrować strategie w dziedzinie klimatu, energii i powietrza.
Decyzja Organu Wykonawczego konwencji ma na celu zakończenie przeglądu do 46. posiedzenia Organu Wykonawczego, tj. do grudnia 2026 r. Aby pomóc w osiągnięciu tego celu, należy upoważnić Komisję Europejską do negocjowania zmiany protokołu w imieniu Unii.
Spójność z obowiązującym ustawodawstwem UE w tej dziedzinie polityki
Kwestie będące przedmiotem negocjacji w kontekście przeglądu wchodzą w zakres kompetencji Unii, a UE od dawna posiada przepisy w dziedzinie zanieczyszczenia powietrza, takie jak:
–dyrektywa (UE) 2016/2284 dotycząca krajowych zobowiązań do redukcji emisji niektórych rodzajów zanieczyszczenia atmosferycznego 7 , która wprowadza do prawa Unii m.in. krajowe zobowiązania do redukcji emisji na lata 2020–2029 podjęte na mocy protokołu ze zmianami wprowadzonymi w 2012 r.;
–dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych (IED) 8 , która obejmuje niektóre zobowiązania wynikające z protokołu, w szczególności dopuszczalne wartości emisji ze źródeł stacjonarnych (cząstki stałe, siarka, tlenki azotu i lotne związki organiczne);
–przepisy określające normy emisji dla kluczowych źródeł zanieczyszczenia powietrza, takich jak pojazdy transportu drogowego 9 , domowe instalacje grzewcze i instalacje przemysłowe 10 ; oraz
–dyrektywy w sprawie jakości powietrza 11 , w których określono normy jakości w odniesieniu do poziomów stężenia niektórych zanieczyszczeń powietrza i które są poddawane przeglądowi.
Spójność z innymi politykami Unii
Proponowane zalecenie jest również spójne z innymi politykami Unii. Jak ustalono w Europejskim Zielonym Ładzie 12 i planie działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń 13 UE dąży do ograniczenia zanieczyszczenia powietrza i usprawnienia środków gromadzenia danych na potrzeby powiązanych inicjatyw politycznych. W 8. unijnym programie działań w zakresie środowiska do 2030 r. określono również cele priorytetowe dotyczące osiągnięcia nietoksycznego środowiska, m.in. dla powietrza.
2.WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI ORAZ OCENY SKUTKÓW
Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa
Nie dotyczy.
Konsultacje z zainteresowanymi stronami
Nie dotyczy.
Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej
Nie dotyczy.
Ocena skutków
Nie dotyczy.
Sprawność regulacyjna i uproszczenie
Nie dotyczy.
Prawa podstawowe
Zgodnie z art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Proponowane zalecenie ma na celu upoważnienie do rozpoczęcia negocjacji w celu rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza. Oczekuje się, że będzie to miało pozytywny wpływ na prawo do ochrony środowiska zapisane w art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
3.ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU
Podstawa prawna
Proceduralną podstawą prawną proponowanego zalecenia jest art. 218 ust. 3 i 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Art. 218 ust. 3 TFUE stanowi, że Komisja przedstawia zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań i mianującą negocjatora Unii. Zgodnie z art. 218 ust. 4 TFUE Rada może kierować wytyczne do negocjatora oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania.
Pomocniczość i proporcjonalność
Problemu zanieczyszczenia powietrza nie można rozwiązać w sposób wystarczający wyłącznie na poziomie państw członkowskich. Wynika to z transgranicznego charakteru zanieczyszczenia powietrza: modelowanie atmosferyczne i pomiary zanieczyszczenia powietrza wykazały ponad wszelką wątpliwość, że zanieczyszczenia emitowane w jednym państwie członkowskim przyczyniają się do mierzalnego zanieczyszczenia w innych państwach członkowskich.
UE przyjęła już przepisy wykonawcze do protokołu (przedstawione w sekcji 1). Należy koniecznie dopilnować, aby przegląd protokołu pozostał spójny z istniejącym i proponowanym prawodawstwem UE oraz aby wniósł w nie wartość dodaną.
Niezbędny jest zatem udział UE w przyszłych negocjacjach i wynikających z nich umowach międzynarodowych. Proponowane zalecenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia założonych celów.
Wybór instrumentu
Zgodnie z art. 218 ust. 3 i 4 TFUE do upoważnienia UE do rozpoczęcia negocjacji w sprawie zmiany protokołu w celu rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza konieczna jest decyzja Rady.
4.WPŁYW NA BUDŻET
Na obecnym etapie niemożliwe jest określenie dokładnego wpływu niniejszej inicjatywy na budżet, ponieważ jej zakres i kluczowe elementy muszą stać się przedmiotem wielostronnych negocjacji.
5.INNE ASPEKTY
Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania
Harmonogram, wyniki prac grup zadaniowych oraz kwestie ułatwienia ratyfikacji i wdrożenia protokołu przez podmioty niebędące obecnie stronami omówiono na 62. posiedzeniu grupy roboczej ds. strategii i przeglądu w dniach 27–31 maja 2024 r. w Genewie (Szwajcaria).
Oczekuje się, że negocjacje w sprawie samej zmiany protokołu rozpoczną się na 44. posiedzeniu Organu Wykonawczego w dniach 9–12 grudnia 2024 r.
Dokumenty wyjaśniające (w przypadku dyrektyw)
Nie dotyczy.
Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku
Komisja zaleca, aby:
–Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia i prowadzenia negocjacji w sprawie zmiany protokołu;
–Komisję mianowano negocjatorem Unii,
–Komisja prowadziła negocjacje w konsultacji ze specjalnym komitetem wyznaczonym przez Radę zgodnie z art. 218 ust. 4 TFUE, oraz
–Rada przyjęła wytyczne negocjacyjne załączone do niniejszego proponowanego zalecenia.
Zalecenie
DECYZJA RADY
upoważniająca Komisję do negocjowania w imieniu Unii Europejskiej zmiany Protokołu do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, zmienionego w 2012 r. (protokół z Göteborga)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 218 ust. 3 i 4,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Protokół do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, znany też jako protokół z Göteborga („protokół”) 14 został przyjęty w dniu 30 listopada 1999 r. i zmieniony w 2012 r.
(2)Unia Europejska jest stroną protokołu z 1999 r. i zmienionego protokołu 15 .
(3)Krajowe zobowiązania w zakresie redukcji emisji zawarte w protokole wdrożono do prawa Unii dyrektywą (UE) 2016/2284 w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych 16 .
(4)Organ Wykonawczy konwencji rozpoczął proces przeglądu protokołu na swoim 43. posiedzeniu w grudniu 2023 r. 17 Na tej podstawie oczekuje się, że negocjacje w sprawie samej zmian do protokołu rozpoczną się na 44. posiedzeniu Organu Wykonawczego w dniach 9–12 grudnia 2024 r.
(5)Niniejszym upoważnia się Komisję do negocjowania w imieniu Unii zmiany Protokołu do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, zmienionego w 2012 r.,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Niniejszym upoważnia się Komisję do negocjowania w imieniu Unii zmiany Protokołu do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, zmienionego w 2012 r. (protokół z Göteborga).
Artykuł 2
Wytyczne negocjacyjne przedstawiono w załączniku.
Artykuł 3
Negocjacje prowadzone są w konsultacji z [nazwa komitetu specjalnego do uzupełnienia przez Radę].
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Komisji.
Sporządzono w Brukseli dnia r.
W imieniu Rady
Przewodniczący
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 29.7.2024
COM(2024) 315 final
ZAŁĄCZNIK
do
zalecenia dotyczącego decyzji Rady
upoważniającej Komisję do negocjowania w imieniu Unii Europejskiej zmiany Protokołu do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, zmienionego w 2012 r. (protokół z Göteborga)
ZAŁĄCZNIK
Wytyczne negocjacyjne dotyczące zmiany Protokołu do Konwencji z 1979 r. w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, którego celem jest przeciwdziałanie zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej, zmienionego w 2012 r. (protokół z Göteborga)
1. Komisja powinna dążyć do zapewnienia zgodności wszelkich zmian protokołu i jego stosowania z odpowiednimi przepisami i politykami oraz innymi umowami międzynarodowymi Unii Europejskiej, w tym z odpowiednimi wielostronnymi umowami środowiskowymi w dziedzinie zanieczyszczenia powietrza, transformacji cyfrowej i ekologicznej, bezpieczeństwa i odporności.
2. Komisja musi dopilnować, aby planowana zmiana protokołu nadal zawierała stosowne postanowienia pozwalające Unii być jego stroną.
3. Komisja składa specjalnemu komitetowi Rady sprawozdanie z wyników negocjacji oraz z wszelkich ewentualnych problemów, które wynikną w czasie negocjacji.
4. Zmiana powinna być oparta na zasadach ostrożności, działania zapobiegawczego i naprawiania szkody w środowisku w pierwszym rzędzie u źródła oraz na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.