KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 21.5.2024
COM(2024) 218 final
2024/0120(NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
dotycząca stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej na 16. Posiedzeniu Komitetu Stron Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, w sprawie przyjęcia zalecenia oraz wniosków skierowanych do pięciu państw będących Stronami i dotyczących wdrażania przez nie tej konwencji w zakresie kwestii związanych z instytucjami i administracją publiczną Unii
UZASADNIENIE
1.Przedmiot wniosku
Niniejszy wniosek dotyczy decyzji określającej stanowisko, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii na 16. posiedzeniu Komitetu Stron Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (zwanej dalej „konwencją stambulską” lub „konwencją”) w dniu 31 maja 2024 r. w związku z przewidywanym przyjęciem jednego projektu zalecenia i czterech projektów wniosków, skierowanych do pięciu państw będących Stronami i dotyczących wdrażania przez nie konwencji.
2.Kontekst wniosku
2.1.Konwencja stambulska
Celem konwencji stambulskiej jest ustanowienie kompleksowego i zharmonizowanego zbioru przepisów służących zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w Europie i poza nią. Konwencja weszła w życie 1 sierpnia 2014 r.
UE podpisała konwencję w czerwcu 2017 r., a procedurę przystąpienia zakończyła złożeniem dwóch instrumentów zatwierdzenia 28 czerwca 2023 r., dzięki czemu – w odniesieniu do UE – konwencja weszła w życie 1 października 2023 r. UE przystąpiła do konwencji w odniesieniu do kwestii wchodzących w zakres jej wyłącznych kompetencji, mianowicie instytucji i administracji publicznej Unii oraz spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement. Konwencję podpisały wszystkie państwa członkowskie UE, jednak ratyfikowały ją jedynie 22 państwa.
2.2.Komitet Stron
Komitet Stron składa się z przedstawicieli Stron konwencji. Strony muszą dołożyć starań, aby mianować, jako swoich przedstawicieli, ekspertów możliwie najwyższej rangi w obszarze zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Zadania powierzone Komitetowi Stron wymieniono w punkcie 1 jego regulaminu wewnętrznego. 1 października 2023 r. UE stała się Stroną konwencji stambulskiej, a tym samym członkiem Komitetu Stron (art. 67 ust. 1 konwencji).
2.3.Mechanizm monitorowania konwencji stambulskiej
W konwencji stambulskiej ustanowiono specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia wdrożenia jej postanowień przez Strony. Celem jest dokonanie oceny, na ile postanowienia konwencji są stosowane w praktyce, a także udzielenie Stronom wskazówek. Ten mechanizm obejmuje dwa odrębne, lecz wzajemnie powiązane organy: niezależny organ ekspercki – Grupę ekspertów ds. przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej („GREVIO”) oraz Komitet Stron.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 konwencji GREVIO jest niezależną i bezstronną Grupą ekspertów ds. przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej; jej zadaniem jest czuwanie nad wdrażaniem konwencji stambulskiej w poszczególnych krajach. GREVIO liczy 15 członków wybranych spośród obywateli Stron i mianowanych przez Komitet Stron na czteroletnią kadencję, z możliwością jednorazowego przedłużenia.
Procedurę monitorowania przedstawiono w art. 68 konwencji. Procedura ta w skrócie przebiega następująco: od każdej ze Stron wymaga się przedłożenia sprawozdania opartego na kwestionariuszu przygotowanym przez GREVIO, w którym to sprawozdaniu określone zostają środki legislacyjne i inne środki wdrażające postanowienia konwencji. Na podstawie tych informacji, jak również na podstawie informacji otrzymanych od społeczeństwa obywatelskiego, innych organów traktatowych, innych organów Rady Europy, a także informacji zgromadzonych podczas wizyt w poszczególnych krajach, GREVIO przygotowuje projekt sprawozdania dotyczącego środków podjętych przez daną Stronę w celu wdrożenia postanowień konwencji oraz przedstawia sugestie i propozycje dotyczące sposobu, w jaki Strona może rozwiązać stwierdzone problemy. Po umożliwieniu Stronie przedstawienia uwag do sprawozdania GREVIO przyjmuje sprawozdanie końcowe. Sprawozdanie zawiera wnioski podkreślające środki, jakie dane państwo będące Stroną konwencji powinno wprowadzić w celu wdrożenia konwencji.
Na podstawie sprawozdania i wniosków GREVIO Komitet Stron może przyjąć, zgodnie z art. 68 ust. 12 konwencji, zalecenia skierowane do danej Strony dotyczące wdrożenia konwencji oraz określić datę przekazania informacji na temat wdrażania tych zaleceń. W myśl tego postanowienia i stosownie do uzgodnionych procedur, Komitet Stron przyjmuje zalecenia, dokonując przy tym rozróżnienia między działaniami, które jego zdaniem dana Strona powinna podjąć jak najszybciej, i odnośnie do których musi w ciągu trzech lat złożyć sprawozdanie przedstawiające osiągnięte postępy, a tymi, które – choć ważne – mogą w opinii Komitetu Stron zostać potraktowane jako charakteryzujące się niższym priorytetem. Po upływie trzyletniego okresu Strona musi złożyć Komitetowi Stron sprawozdanie z postępów w realizacji wspomnianych środków. Na podstawie tych informacji oraz wszelkich dodatkowych informacji uzyskanych od organizacji pozarządowych, społeczeństwa obywatelskiego i krajowych instytucji ochrony praw człowieka Komitet Stron przyjmuje wnioski w sprawie realizacji zaleceń w odniesieniu do każdej Strony objętej przeglądem, które to wnioski przygotowuje Sekretariat Komitetu Stron. Dotychczasową praktyką Komitetu Stron było przyjmowanie zaleceń i wniosków na podstawie konsensusu na posiedzeniach odbywających się na wniosek, zazwyczaj dwa razy w roku.
2.4.Planowane akty Komitetu Stron
Przewiduje się, że w dniu 31 maja 2024 r. Komitet Stron przystąpi podczas swojego 16. posiedzenia do przyjęcia następującego projektu zalecenia i następujących projektów wniosków („przewidywane akty” lub „projekt zalecenia i projekty wniosków”):
–zalecenia w sprawie wdrożenia przez Liechtenstein Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej [IC-CP(2024)1-prov];
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Andory przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)2-prov];
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Belgii przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)3-prov];
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Malty przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)4-prov] oraz
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Hiszpanii przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)5-prov].
3.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii
Przewidywane akty są skierowane do pięciu państw będących Stronami i zawierają zalecenia dotyczące środków, jakie należy podjąć w celu wdrożenia konwencji stambulskiej, a także wnioski dotyczące wdrażania wcześniejszych zaleceń przez państwa będące Stronami. Obejmują one kwestie, które odnoszą się do wdrażania konwencji przez odpowiednie instytucje i administrację publiczną. Unia przystąpiła do konwencji w zakresie, w jakim dotyczy ona jej instytucji i administracji publicznej, oraz posiada wyłączne kompetencje do przyjmowania zobowiązań określonych w konwencji w odniesieniu do jej własnych instytucji i administracji publicznej, w zakresie art. 336 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (UE). Należy zatem ustalić stanowisko, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii w Komitecie Stron w odniesieniu do instytucji i administracji publicznej Unii, ponieważ przewidywane akty mogą w decydujący sposób wpłynąć na treść prawa Unii, a mianowicie rzutować na przyszłą wykładnię odnośnych postanowień konwencji.
Projekt zalecenia i projekty wniosków w sprawach wchodzących w zakres kompetencji Unii, w odniesieniu do jej własnych instytucji i administracji publicznej, są zgodne z polityką i celami Unii i nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do prawa Unii. Proponuje się zatem, aby Unia nie sprzeciwiała się przyjęciu projektu zalecenia i projektów wniosków na 16. posiedzeniu Komitetu Stron.
4.Podstawa prawna
4.1.Proceduralna podstawa prawna
4.1.1.Zasady
Art. 218 ust. 9 TFUE określa tryb przyjmowania decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.
Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, które nie są wiążące na mocy prawa międzynarodowego, ale mogą „w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii”.
4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Komitet Stron jest organem ustanowionym na podstawie konwencji stambulskiej. Przewidywane akty, które mają zostać przyjęte przez Komitet Stron, stanowią akty mające skutki prawne. Przewidywane akty mogą mieć decydujący wpływ na treść prawa Unii, a mianowicie rzutować na wykładnię odnośnych postanowień konwencji stambulskiej w przyszłości. W związku z tym proceduralną podstawą prawną decyzji, której dotyczy wniosek, jest art. 218 ust. 9 TFUE.
4.2.Materialna podstawa prawna
4.2.1.Zasady
Materialna podstawa prawna decyzji przyjmowanej na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE zależy przede wszystkim od celu i treści przewidywanego aktu, odnośnie do którego ma zostać zajęte stanowisko w imieniu Unii. Jeżeli przewidywany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie poboczny charakter, decyzja przyjęta w trybie art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, tj. podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.
Jeżeli planowany akt ma jednocześnie wiele celów lub elementów składowych, które są nierozłącznie ze sobą związane, a żaden nie ma charakteru pobocznego w stosunku do pozostałych, materialna podstawa prawna decyzji przyjętej w trybie art. 218 ust. 9 TFUE musi – na zasadzie wyjątku – obejmować różne, odpowiadające tym celom i elementom podstawy prawne.
4.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Jeśli chodzi o materialną podstawę prawną planowanego aktu, UE przystąpiła do konwencji w odniesieniu do spraw wchodzących w zakres jej wyłącznych kompetencji, mianowicie instytucji i administracji publicznej Unii oraz spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement. Aby uwzględnić szczególne stanowisko Danii i Irlandii w odniesieniu do tytułu V TFUE, przystąpienia UE do konwencji stambulskiej dokonano dwiema odrębnymi decyzjami Rady. W związku z tym również decyzję w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii w Komitecie Stron, należy podzielić na dwie decyzje, o ile odnośne zalecenia lub wnioski dotyczą obu kwestii.
Podstawa prawna niniejszej decyzji dotyczy kwestii związanych z instytucjami i administracją publiczną Unii. W związku tym materialną podstawą prawną wnioskowanej decyzji jest art. 336 TFUE.
4.3.Wniosek
Podstawą prawną wnioskowanej decyzji powinien być art. 336 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
Wniosek
2024/0120 (NLE)
DECYZJA RADY
dotycząca stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej na 16. Posiedzeniu Komitetu Stron Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, w sprawie przyjęcia zalecenia oraz wniosków skierowanych do pięciu państw będących Stronami i dotyczących wdrażania przez nie tej konwencji w zakresie kwestii związanych z instytucjami i administracją publiczną Unii
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 336 w związku z jego art. 218 ust. 9,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Unia przystąpiła do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (zwanej dalej „konwencją”) decyzją Rady (UE) 2023/1075 w odniesieniu do instytucji i administracji publicznej Unii oraz decyzją Rady (UE)
2023/1076
w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement; w dniu 1 października 2023 r. konwencja ta weszła w życie w odniesieniu do Unii.
(2)Jak stanowi art. 66 ust. 1 konwencji, zadaniem Grupy ekspertów do spraw przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (zwanej dalej „GREVIO”) jest czuwanie nad wdrażaniem przez Strony przedmiotowej konwencji. Zgodnie z art. 68 ust. 11 konwencji GREVIO ma za zadanie przyjmowanie sprawozdań i wniosków dotyczących działań podjętych przez daną Stronę w celu wdrożenia postanowień konwencji.
(3)Zgodnie z art. 68 ust. 12 konwencji Komitet Stron konwencji może przyjmować zalecenia zaadresowane do danego państwa będącego Stroną. Zalecenia są oparte na sprawozdaniach GREVO i zawierają rozróżnienie między działaniami, które zdaniem Komitetu Stron konwencji dana Strona powinna podjąć jak najszybciej, i odnośnie do których musi w ciągu trzech lat złożyć Komitetowi Stron sprawozdanie przedstawiające osiągnięte postępy, a tymi, które – choć ważne – mogą w opinii Komitetu Stron zostać potraktowane jako drugorzędne pod względem pilności. Na zakończenie trzyletniego okresu państwo będące Stroną powinno przedstawić Komitetowi Stron sprawozdanie z podjętych działań w dziesięciu konkretnych obszarach objętych zakresem konwencji. Na podstawie tych informacji oraz wszelkich dodatkowych informacji uzyskanych od organizacji pozarządowych, społeczeństwa obywatelskiego i krajowych instytucji ochrony praw człowieka Komitet Stron przyjmuje wnioski w sprawie realizacji zaleceń, przygotowane przez Sekretariat konwencji.
(4)Oczekuje się, że na 16. posiedzeniu w dniu 31 maja 2024 r. Komitet Stron przyjmie następujący projekt zalecenia i następujące cztery projekty wniosków dotyczących wdrożenia konwencji przez pięć państw będących Stronami (projekt zalecenia i projekty wniosków):
–zalecenia w sprawie wdrożenia przez Liechtenstein Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej [IC-CP(2024)1-prov];
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Andory przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)2-prov];
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Belgii przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)3-prov];
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Malty przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)4-prov] oraz
–wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Hiszpanii przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)5-prov].
(5)Unia posiada wyłączne kompetencje do przyjmowania zobowiązań określonych w konwencji w odniesieniu do jej własnych instytucji i administracji publicznej, w zakresie art. 336 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W swojej opinii 1-19 (konwencja stambulska) z dnia 6 października 2021 r., EU:C:2021:832, pkt 305, Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że znacząca część zobowiązań wynikających z konwencji, odnoszących się do przyjęcia środków zapobiegawczych i ochronnych, jest zasadniczo wiążąca dla Unii Europejskiej w odniesieniu do pracowników jej administracji oraz osób odwiedzających pomieszczenia i budynki jej instytucji, agencji i organów. Co więcej, w pkt 307 tej opinii, Trybunał podkreślił, że Unia nie powinna ograniczać się do wprowadzenia minimalnych wymogów lub środków wsparcia, lecz sama powinna zapewnić pełne wykonanie wspomnianych wyżej zobowiązań.
(6)Projekt zalecenia i projekty wniosków dotyczą wdrożenia postanowień konwencji, które dotyczą również Unii w odniesieniu do jej własnych instytucji i administracji publicznej. Należy zatem ustalić stanowisko, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii w Komitecie Stron w odniesieniu do spraw związanych z instytucjami i administracją publiczną Unii, ponieważ przewidywane akty mogą w decydujący sposób wpłynąć na treść prawa Unii, a mianowicie rzutować na przyszłą wykładnię odnośnych postanowień konwencji.
(7)Jeżeli chodzi o Liechtenstein, projekt zalecenia dotyczącego wdrażania konwencji przez to państwo zakłada potrzebę opracowania kompleksowej strategii lub planu działania zapobiegających wszystkim formom przemocy objętym zakresem konwencji oraz je zwalczających (art. 7 konwencji), zapewnienia, aby wszystkie istotne instytucje sporządzały budżety z uwzględnieniem aspektu płci oraz przeznaczały środki finansowe na określone cele, określając kwoty wydawane na zapobieganie przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (art. 8 konwencji), przydzielenia zasobów ludzkich i finansowych instytucjom koordynującym (art. 10 konwencji), przeprowadzenia badań ludności dotyczących wszelkich form przemocy objętych zakresem konwencji i wspierania badań dotyczących sytuacji kobiet będących ofiarami (art. 11 konwencji), zapewnienia bezpłatnego, specjalnego, ogólnokrajowego telefonu zaufania (art. 24 konwencji) oraz stosowania policyjnych nakazów doraźnych w celu zapewnienia ochrony ofiar (art. 52 konwencji). Ponieważ zalecenia w tych kwestiach są zgodne z polityką i celami Unii i nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do prawa Unii, stanowisko UE powinno polegać na niewnoszeniu sprzeciwu wobec przyjęcia zalecenia skierowanego do Liechtensteinu.
(8)Jeżeli chodzi o Andorę, projekt wniosków dotyczących wdrażania konwencji przez to państwo zakłada potrzebę zapewnienia, aby odpowiednie zainteresowane strony otrzymały wystarczające zasoby ludzkie i środki finansowe (art. 8 i 25 konwencji), aby zapewnić skoordynowane i przekrojowe podejście do zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet (art. 7 konwencji), aby wspierane były regularne badania dotyczące wszystkich firm przemocy objętych zakresem konwencji (art. 11 konwencji) oraz zagwarantowano ofiarom dostęp do nakazów doraźnych zgodnie z konwencją (art. 52 konwencji). Ponieważ wnioski w tych kwestiach są zgodne z polityką i celami Unii i nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do prawa Unii, stanowisko UE powinno polegać na niewnoszeniu sprzeciwu wobec przyjęcia wniosków skierowanych do Andory.
(9)Jeżeli chodzi o Belgię, projekt wniosków dotyczących wdrażania konwencji przez to państwo zakłada potrzebę zapewnienia gromadzenia danych na temat przemocy wobec kobiet (art. 11 konwencji), potrzebę zapewnienia, aby ośrodki świadczące specjalistyczną pomoc otrzymywały środki finansowe w sposób gwarantujący nieprzerwane udzielanie przez nie pomocy (art. 8 i 25 konwencji). Ponieważ wnioski w tych kwestiach są zgodne z polityką i celami Unii i nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do prawa Unii, stanowisko UE powinno polegać na niewnoszeniu sprzeciwu wobec przyjęcia wniosków skierowanych do Belgii.
(10)Jeżeli chodzi o Maltę, projekt wniosków dotyczących wdrażania konwencji przez to państwo zakłada potrzebę wzmocnienia współpracy z podmiotami pozarządowymi, w tym podmiotami świadczącymi specjalistyczne usługi wsparcia, oraz zapewnienia ich skutecznego udziału w opracowywaniu odpowiednich strategii (art. 7 konwencji), zapewnienia kompleksowego gromadzenia danych odnoszących się do wszystkich form przemocy objętych zakresem konwencji (art. 11 konwencji) oraz zagwarantowania zgodności ustawodawstwa z konwencją w odniesieniu do nakazów doraźnych i nakazów ochrony (art. 52 i 53 konwencji). Ponieważ wnioski w tych kwestiach są zgodne z polityką i celami Unii i nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do prawa Unii, stanowisko UE powinno polegać na niewnoszeniu sprzeciwu wobec przyjęcia wniosku skierowanego do Malty.
(11)Jeżeli chodzi o Hiszpanię, projekt wniosków dotyczących wdrażania konwencji przez to państwo zakłada potrzebę ujednolicenia poziomu wsparcia i ochrony kobiet będących ofiarami w całym kraju oraz oceny wdrożenia odpowiednich środków (art. 10 i art. 25 konwencji). Ponieważ wnioski w tych kwestiach są zgodne z polityką i celami Unii i nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do prawa Unii, stanowisko UE powinno polegać na niewnoszeniu sprzeciwu wobec przyjęcia wniosków skierowanych do Hiszpanii.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na 16. posiedzeniu Komitetu Stron ustanowionego na mocy art. 67 konwencji, polega na niewnoszeniu sprzeciwu wobec przyjęcia następujących aktów:
1)zalecenia w sprawie wdrożenia przez Liechtenstein Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej [IC-CP(2024)1-prov];
2)wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Andory przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)2-prov];
3)wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Belgii przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)3-prov];
4)wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Malty przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)4-prov] oraz
5)wniosków w sprawie wdrożenia zaleceń dotyczących Hiszpanii przyjętych przez Komitet Stron [IC-CP(2024)5-prov].
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Komisji.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący