KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 19.6.2024
COM(2024) 616 final
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie polityki gospodarczej, polityki społecznej, polityki zatrudnienia, polityki strukturalnej i polityki budżetowej Luksemburga
{SWD(2024) 600 final} - {SWD(2024) 616 final}
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie polityki gospodarczej, polityki społecznej, polityki zatrudnienia, polityki strukturalnej i polityki budżetowej Luksemburga
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 1 , w szczególności jego art. 3 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 2 ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewnia państwom członkowskim wsparcie finansowe służące realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez UE. Zgodnie z priorytetami europejskiego semestru przyczynia się on do osiągnięcia ożywienia gospodarczego i społecznego oraz do wdrażania zrównoważonych reform i inwestycji, których celem jest w szczególności promowanie zielonej i cyfrowej transformacji oraz zwiększenie odporności gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić finanse publiczne oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie, a także zwiększyć spójność terytorialną wewnątrz UE i wspierać dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych.
(2)Przyjęte w dniu 27 lutego 2023 r. rozporządzenie w sprawie REPowerEU 3 ma na celu stopniowe redukowanie zależności Unii Europejskiej od importu paliw kopalnych z Rosji. Pomoże to osiągnąć bezpieczeństwo energetyczne i zdywersyfikować dostawy energii w Unii przy jednoczesnym zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zdolności magazynowania energii oraz efektywności energetycznej.
(3)W dniu 16 marca 2023 r. Komisja wydała komunikat pt. „Długoterminowa konkurencyjność UE: perspektywa na przyszłość po 2030 r.” 4 , aby pomóc w podejmowaniu decyzji politycznych i stworzyć warunki ramowe dla zwiększenia wzrostu gospodarczego. W komunikacie tym określono ramy konkurencyjności oraz dziewięć wspierających ją wzajemnie potęgujących się czynników. Spośród tych czynników priorytetowe znaczenie mają dostęp do kapitału prywatnego, badania naukowe i innowacje, edukacja i umiejętności oraz jednolity rynek, i na te właśnie obszary polityki należy zwracać szczególną uwagę w ramach reformy i inwestycji mających na celu sprostanie obecnym wyzwaniom związanym z wydajnością, a także budowę długoterminowej konkurencyjności UE i jej państw członkowskich. W dniu 14 lutego 2024 r. Komisja przedłożyła roczne sprawozdanie na temat jednolitego rynku i konkurencyjności 5 , będące uzupełnieniem powyższego komunikatu. W sprawozdaniu wyszczególniono mocne i słabe strony europejskiego jednolitego rynku pod względem konkurencyjności i prześledzono rozwój sytuacji w skali roku pod kątem dziewięciu czynników wpływających na konkurencyjność.
(4)Dnia 21 listopada 2023 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2024 r. 6 , rozpoczynając tym samym cykl europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2024 r. W dniu 22 marca 2024 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety tej rocznej analizy skupione wokół czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności. W dniu 21 listopada 2023 r., działając na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania na 2024 r., w którym nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi lub które są narażone na takie zakłócenia i w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało przyjęte przez Radę w dniu 12 kwietnia 2024 r., a także wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2024 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych i które zostało przyjęte przez Radę w dniu 11 marca 2024 r. W dniu 18 kwietnia 2024 r. Komisja przyjęła opinię w sprawie projektu planu budżetowego Luksemburga na 2024 r.
(5)W dniu 30 kwietnia 2024 r. weszły w życie nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego. Ramy te tworzy m.in. nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97. Obejmują one również zmienione rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie wdrażania procedury nadmiernego deficytu i zmienioną dyrektywę 2011/85/UE w sprawie ram budżetowych państw członkowskich 7 . Nowe ramy mają na celu osiągnięcie stabilności długu publicznego oraz zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu przez stopniową konsolidację fiskalną oraz reformy i inwestycje. Przyczyniają się one do zapewnienia poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym i koncentrują się w większym stopniu na perspektywie średniookresowej oraz jednocześnie na bardziej rygorystycznym i spójniejszym egzekwowaniu reguł. Każde państwo członkowskie powinno przedłożyć Radzie i Komisji krajowy średniookresowy plan budżetowo-strukturalny. Krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne zawierają zobowiązania państwa członkowskiego dotyczące polityki budżetowej, reform i inwestycji, w odniesieniu do cztero- lub pięcioletniego horyzontu czasowego objętego planem, w zależności od zwykłej długości kadencji ustawodawcy krajowego. Ścieżka wydatków netto 8 w ramach krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego powinna spełniać wymogi określone w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, w tym wymóg dotyczący wprowadzenia lub utrzymania prawdopodobnej tendencji spadkowej długu sektora instytucji rządowych i samorządowych najpóźniej do końca okresu dostosowawczego lub utrzymania długu na ostrożnym poziomie poniżej 60 % PKB oraz sprowadzenia lub utrzymania deficytu publicznego poniżej wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB, w średnim okresie. W przypadku gdy państwo członkowskie zobowiąże się do wdrożenia odpowiedniego pakietu reform i inwestycji zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, okres dostosowawczy może zostać przedłużony o nie więcej niż 3 lata. Aby pomóc w przygotowaniu tych planów, w dniu [21 czerwca] 2024 r. Komisja ma przedłożyć państwom członkowskim wytyczne dotyczące treści planów oraz rocznych sprawozdań z postępów, które państwa te będą musiały następnie przedłożyć, a także – zgodnie z art. 5 rozporządzenia (UE) 2024/1263 – Komisja przekaże państwom członkowskim wytyczne techniczne dotyczące dostosowań fiskalnych (trajektorie referencyjne i informacje techniczne, w stosownych przypadkach). Państwa członkowskie powinny przedłożyć swoje średniookresowe plany budżetowo-strukturalne do dnia 20 września 2024 r., chyba że dane państwo członkowskie i Komisja uzgodnią przedłużenie tego terminu o rozsądny okres. Państwa członkowskie powinny zapewnić udział swoich parlamentów narodowych, a w stosownych przypadkach konsultacje z niezależnymi instytucjami fiskalnymi, partnerami społecznymi i innymi zainteresowanymi podmiotami krajowymi.
(6)W 2024 r. europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej nadal rozwija się równolegle z wdrażaniem Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Pełne wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporności pozostaje nieodzowne do realizacji priorytetów politycznych w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te przyczyniają się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom (lub znacznej ich części) określonym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w ostatnich latach. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019, 2020, 2022 i 2023 pozostają aktualne również w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(7)W dniu 30 kwietnia 2021 r. Luksemburg przedstawił Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zawartymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Luksemburga 9 , którą to decyzję zmieniono dnia 17 stycznia 2023 r. zgodnie z przepisami art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241 w celu zaktualizowania maksymalnego wkładu finansowego na rzecz bezzwrotnego wsparcia finansowego 10 . Uruchomienie transz jest uzależnione od decyzji Komisji podjętej zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241 i stwierdzającej, że Luksemburg osiągnął w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(8)W dniu 26 kwietnia 2024 r. Luksemburg przedłożył swój krajowy program reform na 2024 r., a w dniu 25 kwietnia 2024 r. program stabilności i wzrostu na 2024 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2024 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Luksemburga z postępów w realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności.
(9)W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2024 r. dotyczące Luksemburga 11 . Oceniła w nim postępy Luksemburga we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019–2023 oraz podsumowała realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Luksemburg. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki w stosunku do wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowe i pojawiające się wyzwania. Oceniono w nim również postępy Luksemburga we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów UE dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(10)Według danych zweryfikowanych przez Eurostat 12 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga, który w 2022 r. wynosił 0,3 % PKB, wzrósł do 1,3 % w 2023 r., a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł z poziomu 24,7 % PKB na koniec 2022 r. do 25,7 % na koniec 2023 r.
(11)Dnia 12 lipca 2022 r. Rada zaleciła Luksemburgowi podjęcie działań w celu zapewnienia, aby w 2023 r. wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki 13 , przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Zalecono Luksemburgowi gotowość do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Zalecono mu również rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu inicjatywy REPowerEU, m.in. poprzez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych. Według szacunków Komisji kurs polityki fiskalnej 14 w 2023 r. był ekspansywny, na poziomie 3,2 % PKB, w kontekście wysokiej inflacji. Wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) w 2023 r. miał ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, wynoszący 2,7 % PKB. Ekspansywny wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) wynikał również z nieukierunkowanych, nadzwyczajnych środków dotyczących energii, stałego wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym i świadczeń społecznych, wyższych inwestycji publicznych oraz obniżenia stawek VAT o jeden punkt procentowy w 2023 r. Podsumowując, wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych w 2023 r. nie był zgodny z zaleceniem Rady. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE wyniosły w 2023 r. 0,1 % PKB. Inwestycje finansowane ze środków krajowych wyniosły w 2023 r. 4,7 % PKB, co oznacza wzrost o 0,5 punktu procentowego w porównaniu z 2022 r. Luksemburg sfinansował dodatkowe inwestycje ze środków Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE. Luksemburg sfinansował inwestycje publiczne na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji, takie jak transport publiczny, efektywność energetyczna i zielona mobilność, a także cyfrowe usługi użyteczności publicznej, finansowane częściowo z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych.
(12)Główne prognozy zawarte w programie stabilności na 2024 r. można podsumować następująco: Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, przewiduje wzrost realnego PKB na poziomie 2,0 % w 2024 r. i 3,0 % w 2025 r. oraz inflację HICP na poziomie 1,9 % w 2024 r. i 3,2 % w 2025 r. Spodziewane jest, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie do 1,2 % PKB w 2024 r. i utrzyma się na poziomie 1,2 PKB % w 2025 r., a relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 26,5 % do końca 2024 r. i do 26,9 % do końca 2025 r. Prognozowane jest, że po 2025 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie stopniowo maleć, osiągając poziom 0,9 % PKB w 2026 r., a następnie utrzyma się na tym poziomie w 2027 r. W związku z tym planuje się, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzyma się w okresie objętym programem na poziomie poniżej wartości odniesienia deficytu wynoszącej 3 % PKB. Z kolei w odniesieniu do okresu po 2025 r. prognozowane jest, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB stopniowo wzrośnie do 27,3 % w 2026 r. i utrzyma się na tym samym poziomie w 2027 r.
(13)Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. realny PKB wzrośnie o 1,4 % w 2024 r. i 2,3 % w 2025 r., a inflacja HICP wyniesie 2,3 % w 2024 r. i 2,0 % w 2025 r.
(14)W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 1,7 % PKB w 2024 r., natomiast relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 27,1 % do końca 2024 r. Wzrost wskaźnika deficytu w 2024 r. wynika głównie z utrzymującego się wysokiego poziomu wydatków na wynagrodzenia dla pracowników sektora publicznego i na świadczenia socjalne w związku z automatyczną indeksacją, a także z niższych dochodów, głównie ze względu na działania dyskrecjonalne, takie jak dostosowanie w górę progów podatku dochodowego od osób fizycznych i zrekompensowanie przedsiębiorstwom trzeciej transzy indeksacji płac za 2023 r. przez obniżenie składek na ubezpieczenia społeczne opłacanych przez pracodawców w 2024 r. Na podstawie szacunków Komisji prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2024 r. będzie ekspansywny, na poziomie 0,4 % PKB.
(15)Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wydatki wynoszące 0,1 % PKB mają być finansowane w 2024 r. za pomocą bezzwrotnego wsparcia („dotacji”) z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły niecałe 0,1 % PKB. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności umożliwią wysokiej jakości inwestycje i reformy zwiększające wydajność bez wywierania bezpośredniego wpływu na saldo i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga.
(16)14 lipca 2023 r. Rada zaleciła 15 Luksemburgowi zapewnienie rozważnej polityki fiskalnej, w szczególności poprzez ograniczenie nominalnego wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych ze środków krajowych 16 do nie więcej niż 4,8 % w 2024 r. Państwa członkowskie zostały poproszone, aby przy wykonywaniu swoich budżetów na 2023 r. i przygotowaniu projektów planów budżetowych na 2024 r. uwzględniły fakt, że Komisja zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się, że wydatki pierwotne netto Luksemburga finansowane ze środków krajowych wzrosną o 6,8 % w 2024 r., która to zmiana przekracza zalecaną maksymalną stopę wzrostu. To przekroczenie zalecanej maksymalnej stopy wzrostu przez wydatki pierwotne netto finansowane ze środków krajowych odpowiada 0,9 % PKB w 2024 r. Istnieje ryzyko, że nie będzie to zgodne z zaleceniami Rady.
(17)Rada zaleciła ponadto Luksemburgowi, aby w latach 2023 i 2024 podjął działania w celu jak najszybszego wycofania obowiązujących nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii i wykorzystał uzyskane w ten sposób oszczędności do zmniejszenia deficytu publicznego. Rada doprecyzowała ponadto, że gdyby ponowne podwyżki cen energii wymagały wdrożenia nowych lub dalszego stosowania dotychczasowych środków wsparcia, Luksemburg powinien zapewnić, aby środki te były ukierunkowane na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, były możliwe do udźwignięcia przez budżet i utrzymywały zachęty do oszczędzania energii. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2024 r. koszt budżetowy netto 17 środków wsparcia w dziedzinie energii szacowany jest na poziomie 0,9 % PKB w 2023 r. i ma wynieść 0,5 % w 2024 r. i 0,3 % w 2025 r. Zakłada się w szczególności, że środki mające na celu ograniczenie wzrostu cen gazu i energii elektrycznej oraz dotacje obniżające koszty ogrzewania pozostaną w mocy w latach 2024 i 2025 18 .
(18)Gdyby uzyskane oszczędności zostały wykorzystane do zmniejszenia deficytu publicznego zgodnie z zaleceniami Rady, z prognoz tych wynikałoby dostosowanie fiskalne wynoszące 0,5 % PKB w 2024 r., a wydatki pierwotne netto finansowane ze środków krajowych 19 wniosłyby ekspansywny wkład w kurs polityki fiskalnej wynoszący 0,3 % PKB w tym roku. Nie planuje się jak najszybszego wycofania nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii w latach 2023 i 2024. Istnieje ryzyko, że nie będzie to zgodne z zaleceniami Rady. Oprócz tego nie przewiduje się, że uzyskane w ten sposób oszczędności zostaną w pełni wykorzystane do zmniejszenia deficytu publicznego. Istnieje również ryzyko, że nie będzie to zgodne z zaleceniem Rady. Koszt budżetowy nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii, ukierunkowanych na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, jest szacowany na 0,1 % PKB w 2024 r. (0,4 % w 2023 r.), z czego niecałe 0,1 % PKB umożliwia utrzymanie sygnału cenowego, zachęcając do zmniejszenia zapotrzebowania na energię i zwiększenia efektywności energetycznej (0,3 % w 2023 r.).
(19)Oprócz tego Rada zaleciła też Luksemburgowi utrzymanie inwestycji publicznych finansowanych ze środków krajowych i zapewnienie skutecznej absorpcji dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, zwłaszcza w celu wspierania zielonej i cyfrowej transformacji. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. inwestycje publiczne finansowane ze środków krajowych nieznacznie zmaleją do 4,6 % PKB w 2024 r. (z 4,7 % PKB w 2023 r.). Wynika to głównie z opóźnienia w dostawie wojskowego satelity, która to dostawa jest obecnie spodziewana w 2025 r. Biorąc pod uwagę ten dodatkowy czynnik oraz fakt, że relacja inwestycji publicznych do PKB Luksemburga ma utrzymać się na stabilnym, wysokim poziomie w okresie objętym prognozą Komisji z wiosny, poziom inwestycji publicznych w 2024 r. ocenia się jako zgodny z zaleceniem Rady. Jeżeli chodzi o wydatki publiczne finansowane z dochodów z funduszy UE, w tym z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, spodziewane jest z kolei, że wzrosną one do 0,2 % PKB w 2024 r. z poziomu 0,1 % PKB w 2023 r.
(20)Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dacie granicznej prognozy i przy założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2025 r. przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2024 r. ma wynieść 1,9 % PKB. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 28,5 % do końca 2025 r. Wzrost wskaźnika deficytu w 2025 r. wynika głównie z wyższych wydatków na wynagrodzenia dla pracowników sektora publicznego, na świadczenia socjalne i na inwestycje publiczne.
(21)Oczekuje się, że prognozowana zmiana sytuacji demograficznej w kierunku starzenia się społeczeństwa w połączeniu ze zmniejszeniem migracji netto spowoduje znaczny wzrost publicznych wydatków na świadczenia emerytalne w nadchodzących dziesięcioleciach. Według prognoz wydatki na te świadczenia przewyższą dochody ze składek w drugiej połowie obecnego dziesięciolecia, a w późniejszych latach deficyt ten będzie się stopniowo powiększał. Przyczyną tej nierównowagi jest w dużej mierze rosnąca liczba emerytów przypadających na jednego pracownika, co jest konsekwencją starzenia się społeczeństwa i prowadzi do wyższego współczynnika obciążenia demograficznego. W sprawozdaniu Komisji na temat starzenia się społeczeństwa z 2024 r. przewiduje się, że bez dostosowania kursu polityki rezerwa przeznaczona na zabezpieczenie równowagi finansowej systemu emerytalnego zmniejszy się poniżej progu przewidzianego w ustawodawstwie krajowym we wczesnych latach czterdziestych XXI w. Prognozy wskazują, że po osiągnięciu tego progu rezerwa zostanie wyczerpana w ciągu 5 lub 6 lat. Długoterminowo oczekuje się, że wzrost wydatków na świadczenia emerytalne podwoi się, osiągając poziom około 17 % PKB do 2070 r. – potencjalnie najwyższy odsetek w UE. Zagroziłoby to stabilności finansowej luksemburskiego systemu emerytalnego, a jednocześnie zwiększyłoby dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki zachęcające do wydłużenia życia zawodowego i podwyższające wskaźnik aktywności zawodowej wśród pracowników w starszym wieku pomogłyby rozwiązać ten problem, a przy tym wesprzeć wzrost gospodarczy.
(22)W ciągu dziesięciu lat poprzedzających ostatni wstrząs energetyczny tempo wzrostu podaży na rynku mieszkaniowym nie nadążało za szybkim wzrostem liczby ludności i kredytów hipotecznych. Sztywność podaży mieszkaniowej wynika przede wszystkim z praktyk zatrzymywania gruntów budowlanych przez właścicieli. Doprowadziło to do znacznego niedoboru mieszkań, wzrostu kosztów oraz ryzyka przeszacowania rynku i ograniczenia przystępności cenowej – problemów, które w nieproporcjonalnie dużym stopniu dotykają słabsze grupy społeczne i mogą zmniejszać atrakcyjność Luksemburga – tak dla pracowników, jak i dla przedsiębiorstw. W 2023 r. odnotowano gwałtowne pogorszenie koniunktury na rynku mieszkaniowym ze względu na opóźnione skutki wyższych cen energii i zaostrzenia polityki pieniężnej, które poważnie zmniejszyły zaufanie konsumentów. Wynikający stąd spadek podaży nowych mieszkań i gruntów do rekordowo niskiego poziomu utrudnił niezbędne korekty cen i spowodował znaczne ograniczenie działalności budowlanej. Długotrwałe wysiłki zmierzające do ustabilizowania cen rynkowych nie powiodły się częściowo dlatego, że dochody podatkowe ze sprzedaży i zakupu nieruchomości są większe niż z tytułu ich własności, co przyczynia się do usztywnienia cen i cyklicznych podwyżek. Chociaż niedawne środki fiskalne zmniejszyły nieco obciążenie finansowe gospodarstw domowych i sektora budowlanego, dotacje do zakupu nieruchomości mieszkalnych spowodowały wzrost cen netto tych nieruchomości, przynosząc korzyści głównie zamożnym właścicielom i inwestorom.
(23)Luksemburg to mała gospodarka otwarta, z rozbudowanym międzynarodowym sektorem finansowym, przez który liczne wielonarodowe grupy kierują duże przepływy finansowe w ramach swojej działalności gospodarczej. Znaczna część tej działalności odbywa się jednak między podmiotami należącymi do wielonarodowych grup. Mogą one być w stanie wykorzystywać istniejące luki w luksemburskim systemie podatkowym, zmniejszając w ten sposób dochód podlegający opodatkowaniu. Wciąż istnieją zastrzeżenia dotyczące środków, których zakres jest zbyt wąski, przez co umożliwiają one odprowadzanie niskich podatków u źródła od odsetek i tantiem wypłacanych na rzecz jurysdykcji o niskich lub zerowych stawkach podatkowych 20 , a nawet nieodprowadzanie żadnych podatków. Dyrektywa w sprawie filaru 2 weszła w życie w Luksemburgu dnia 1 stycznia 2024 r. – wprowadzono wówczas minimalną efektywną stawkę podatku od osób prawnych w wysokości 15 % dla przedsiębiorstw wielonarodowych prowadzących działalność w tym kraju. Ze względu na zakres dyrektywy oczekuje się, że jedynie częściowo rozwiąże ona problem płatności wychodzących, ponieważ ma zastosowanie tylko do dużych przedsiębiorstw wielonarodowych i nie obejmuje niektórych sektorów.
(24)Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) i kryterium 2.2 załącznika V do rozporządzenia (UE) 2021/241 plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Spodziewane jest, że przyczynią się one do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom (lub znacznej ich części) określonym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów. Ze względu na te krótkie ramy czasowe szybkie przystąpienie do skutecznej realizacji planu, w tym rozdziału REPowerEU, po jego przyjęciu, jest nieodzowne dla zwiększenia długoterminowej konkurencyjności Luksemburga dzięki zielonej i cyfrowej transformacji, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwości społecznej. Aby zrealizować do sierpnia 2026 r. przewidziane w planie zobowiązania, Luksemburg musi nadal wdrażać reformy i realizować inwestycje. Systematyczne angażowanie władz lokalnych, partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje nieodzowne dla zapewnienia szerokiego poczucia odpowiedzialności za pomyślną realizację planu odbudowy i zwiększania odporności.
(25)W ramach przeglądu śródokresowego programów polityki spójności Luksemburg ma obowiązek, zgodnie z art. 18 rozporządzenia (UE) 2021/1060, dokonać przeglądu poszczególnych programów do marca 2025 r., biorąc pod uwagę m.in. wyzwania wskazane w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2024 r. oraz krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu. Przegląd ten stanowi podstawę ostatecznej alokacji finansowania unijnego w ramach poszczególnych programów. Luksemburg poczynił wprawdzie pewien postęp we wdrażaniu programów polityki spójności i Europejskiego filaru praw socjalnych, ale pozostają pewne wyzwania. Ponadto w Luksemburgu nadal obserwuje się znaczne nierówności społeczno-ekonomiczne między dużymi miastami a małymi miastami, przedmieściami i obszarami pozamiejskimi. Ważne jest przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności, przy czym priorytety uzgodnione w ramach tych programów pozostają aktualne. Szczególnie ważne jest szybkie wdrożenie inwestycji związanych z zieloną i cyfrową transformacją. Priorytetem pozostaje inwestowanie w umiejętności, aby ułatwiać przekwalifikowanie zawodowe i mobilność zawodową zgodnie z potrzebami rynku pracy, ze szczególnym uwzględnieniem pracowników w starszym wieku i osób o niskich kwalifikacjach, a także aktywizacji i integracji społecznej osób w trudnej sytuacji, w szczególności osób ze środowisk migracyjnych. Ważnym zadaniem pozostaje wdrożenie europejskiej gwarancji dla dzieci, a w szczególności integracja uczniów w niekorzystnej sytuacji dzięki wysokiej jakości kształceniu i szkoleniu. Luksemburg może również wykorzystać inicjatywę „Platforma na rzecz technologii strategicznych dla Europy” do wspierania transformacji przemysłowej, w szczególności przez inwestowanie w strategiczne łańcuchy wartości, takie jak przemysł technologii neutralnych emisyjnie, dekarbonizację sektorów energochłonnych i innowacje cyfrowe.
(26)Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności oraz w ramach innych funduszy UE Luksemburg stoi w obliczu kilku dodatkowych wyzwań dotyczących słabości systemu edukacji, które pogłębiają nierówności, oraz kwestii związanych z inwestycjami przedsiębiorstw, m.in. w badania i rozwój, z polityką energetyczną i zieloną transformacją, w tym potencjalnych przeszkód w odchodzeniu od wykorzystania paliw kopalnych, a także problemów związanych z siecią transportową.
(27)Podstawowe umiejętności i ogólne wyniki uczniów zależą w dużej mierze od ich pochodzenia społeczno-ekonomicznego i językowego. Średnie poziomy kluczowej wiedzy i umiejętności w wieku 15 lat, mierzone w ramach Programu międzynarodowej oceny umiejętności uczniów (PISA), w ostatnim badaniu z 2018 r., w którym uczestniczył Luksemburg, okazały się znacznie niższe od średniej unijnej. Luka między uczniami pochodzącymi ze środowisk faworyzowanych a ich rówieśnikami znajdującymi się w niekorzystnej sytuacji jest większa w Luksemburgu niż w jakimkolwiek innym państwie UE. System edukacji nie zapewnia wszystkim uczniom niezbędnych umiejętności podstawowych, które byłyby wystarczające do zaspokojenia potrzeb krajowego rynku pracy. Krajowe testy kompetencji pokazują, że kiedy uczniowie rozpoczynają naukę, posiadają podstawowe umiejętności niezbędne do tego, by zacząć nabywać umiejętność czytania i pisania, mimo że istnieją znaczne różnice w ich umiejętnościach początkowych. Gdy jednak rozpoczynają trzeci rok nauki w szkole podstawowej, w wieku 8 lat, luka w posiadanych umiejętnościach się powiększa. Wyniki uczniów w rozumieniu tekstu czytanego w języku niemieckim i w matematyce zauważalnie się pogarszają, zwłaszcza w przypadku uczniów ze środowisk defaworyzowanych lub uczniów, których pierwszym językiem nie jest ani niemiecki, ani luksemburski. Zielona transformacja wymaga zmian strukturalnych na rynku pracy. W tym kontekście zwiększa się wskaźnik podnoszenia i zmiany kwalifikacji w sektorach upadających i podlegających transformacji, ale nadal istnieje ryzyko niedopasowania umiejętności.
(28)Udział w szkoleniach w ciągu ostatnich 12 miesięcy przewyższał średnią unijną (50 % w porównaniu z 46,6 %), ale jego rozkład jest wciąż nierównomierny w poszczególnych grupach. Wskaźnik ten jest wprawdzie bardzo wysoki wśród bezrobotnych, ale utrzymuje się na niskim poziomie w przypadku osób o niskich kwalifikacjach (24,2 %) oraz pracowników w starszym wieku (32,5 %). Sektorowe badania zawodów i umiejętności prowadzone przez publiczne służby zatrudnienia we współpracy ze stowarzyszeniem przedsiębiorstw (Union des entreprises luxembourgeoises) pokazują, że we wszystkich sektorach stale rośnie zapotrzebowanie na umiejętności wymagane we wszystkich dziedzinach, w szczególności umiejętności interdyscyplinarne (behawioralne, cyfrowe, umiejętności w zakresie zarządzania, znajomość języków itp.) oraz zdolność przystosowania się do zmian. Chociaż OECD potwierdziła bardzo dobre wyniki Luksemburga w zakresie umiejętności w 2023 r., zwróciła również uwagę na pewne istotne wyzwania, takie jak niedobór talentów, niski poziom uczestnictwa dorosłych w uczeniu się wśród osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji oraz brak wiarygodnych danych na temat zapotrzebowania na określone umiejętności. Pomimo licznych inicjatyw zrealizowanych w ostatnich kilku latach w celu promowania szkolenia zawodowego wśród osób poszukujących pracy, sprostania wyzwaniom związanym z cyfryzacją i wzmocnienia zdolności do przewidywania przyszłych potrzeb w zakresie umiejętności, nadal potrzebne są skuteczne rozwiązania, aby poprawić dostęp do uczenia się przez całe życie dla pracowników gorzej wykwalifikowanych i pracowników w starszym wieku.
(29)Wydajność pracy w Luksemburgu nadal jest jedną z najwyższych w UE. Od czasu światowego kryzysu finansowego odnotowano jednak znaczny jej spadek, który dodatkowo przyspieszył w ostatnim czasie. Przez dziesięciolecia inwestycje przedsiębiorstw, zwłaszcza w badania i rozwój, należały do najniższych w UE. Tradycyjnie niski poziom inwestycji, uzasadniony niewielkimi potrzebami luksemburskiej gospodarki, która w dużej mierze opiera się na usługach, może okazać się niewystarczający w kontekście nowych wyzwań związanych z zieloną i cyfrową transformacją, a także wyzwań odnotowywanych już w przeszłości. Niedobór pracowników jest główną przeszkodą dla inwestycji i problem ten może się pogorszyć z powodu wysokich cen nieruchomości mieszkalnych, długich dojazdów do pracy i zagęszczenia ruchu drogowego, które zmniejszają atrakcyjność Luksemburga jako miejsca pracy. Trzy indeksacje płac spowodowane wysoką inflacją w 2023 r. (był to pierwszy taki przypadek) obniżyły konkurencyjność przedsiębiorstw w wielu sektorach, przy czym najbardziej odczuły to sektory niefinansowe, a szczególnie te, które charakteryzują się mniejszą wydajnością. Jeżeli tendencja ta się utrzyma, może to utrudnić inwestycje od podstaw i wpłynąć na decyzje przedsiębiorstw o przeniesieniu działalności.
(30)Wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw na wprowadzanie innowacyjnych rozwiązań jest w Luksemburgu niewielkie w porównaniu z innymi krajami, które często zapewniają pośrednie wsparcie w postaci ulg podatkowych na badania i rozwój. 25 % budżetu na badania i rozwój rząd przeznacza obecnie na konkretne projekty, z których część realizowana jest z udziałem partnerów prywatnych, natomiast większa część tego budżetu (75 %) wspiera instytucje publiczne. Przedsiębiorstwa angażujące się w badania i rozwój otrzymują stosunkowo niewielką część finansowania tych działań z budżetu państwa, tj. 6 %. Aby móc skuteczniej wspierać innowacje, Luksemburg mógłby rozważyć usprawnienie modelu ich finansowania, tak aby obejmował on więcej projektów opartych na współpracy z sektorem prywatnym. Inwestując bezpośrednio w innowacje kierowane przez przedsiębiorstwa, kraj ten mógłby stymulować prywatne wysiłki w zakresie badań i rozwoju oraz zwiększyć ogólną wydajność.
(31)Utrzymanie roli Luksemburga jako międzynarodowego centrum finansowego przy jednoczesnym zapewnieniu solidnej kondycji gospodarki krajowej stanowi poważne wyzwanie. Sektor finansowy, który wytwarza prawie jedną trzecią PKB, odniósł znaczne korzyści z integracji międzynarodowej. W latach 2021–2023 wartość dodana generowana przez ten sektor w przeliczeniu na jednego pracownika spadła jednak o 15 %, a więc spadek ten podwoił się od 2007 r., co wskazuje na zmniejszenie zysków z uczestnictwa w globalnym rynku. W kontekście spadającej wydajności czynnikiem, który mógłby przyczynić się do zmniejszenia narażenia na zmiany w handlu światowym i międzynarodowych finansach, jest dywersyfikacja. Ponadto luka między PKB a dochodem narodowym wynosi obecnie 30 % PKB i różnica ta powiększyła się od czasu światowego kryzysu finansowego. Zachęcanie do inwestowania w lokalne projekty badawczo-rozwojowe o wysokiej wartości mogłoby zmniejszyć lukę między PKB a DNB i przyczyniłoby się do budowania bogactwa narodowego i kapitałów krajowych przedsiębiorstw.
(32)Luksemburski system energetyczny charakteryzuje się dużą zależnością od importu i od paliw kopalnych (77 % koszyka energetycznego w 2022 r.). Kraj ten jest dużym importerem netto energii. Jest on prawie całkowicie uzależniony od importu energii pierwotnej, a wskaźnik zależności wyniósł 91 % w 2022 r. Łączna moc zainstalowana produkcji energii ze źródeł odnawialnych osiągnęła w 2023 r. 782 MW, co stanowi wzrost o 13,5 % w porównaniu z 2022 r. Niemniej udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto jest wciąż jednym z najniższych w UE.
(33)Luksemburg poczynił znaczne postępy w realizacji celów UE na 2030 r., jeśli chodzi o efektywność energetyczną, mimo że większość programów nadal opiera się na dotacjach, a wykorzystanie instrumentów finansowych jest wciąż bardzo ograniczone – szczególnie w przypadku przedsiębiorstw i przemysłu. Najlepsze wyniki osiąga sektor usług, natomiast w tyle pozostaje sektor mieszkaniowy: jego zużycie energii końcowej utrzymuje się na stałym poziomie od 2015 r. Aby Luksemburg osiągnął swoje cele w zakresie energii na 2030 r. – 25 % energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych i zmniejszenie zużycia energii końcowej o 40–44 % w porównaniu z 2007 r. – niezbędne będzie dalsze zwiększenie ambicji w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenie wykorzystania energii odnawialnej oraz efektywności energetycznej. Niedobory siły roboczej i kwalifikacji w sektorach i zawodach mających kluczowe znaczenie dla zielonej transformacji, w tym w dziedzinie wytwarzania oraz wdrażania i serwisowania technologii neutralnych emisyjnie, znacznie utrudniają przechodzenie na gospodarkę neutralną emisyjnie. W celu uwolnienia niewykorzystanej podaży pracy środki te należy udostępnić zwłaszcza osobom najmocniej odczuwającym skutki zielonej transformacji oraz w sektorach najbardziej dotkniętych tą transformacją.
(34)Zagęszczenie ruchu drogowego wpływa na gospodarkę i zrównoważenie środowiskowe. Transport drogowy w Luksemburgu pozostaje największym źródłem emisji gazów cieplarnianych i jego rola w dekarbonizacji jest kluczowa. Luksemburg dokonuje postępów w przechodzeniu na zrównoważony transport, a udział lekkich pojazdów elektrycznych przekracza średnią unijną. Potrzebne są jednak dalsze inwestycje zmierzające do zwiększenia udziału transportu kolejowego w przewozach pasażerskich i towarowych – gdyż transport drogowy odpowiada za 86 % tych przewozów – także w regionach położonych wzdłuż granicy w celu poprawy połączeń transgranicznych.
(35)W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła w 2024 r. państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zalecenia dotyczącego polityki gospodarczej strefy euro. W przypadku Luksemburga zalecenia 1, 2, 3 i 4 przyczyniają się do realizacji pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego zalecenia dla strefy euro,
NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi podjęcie w latach 2024 i 2025 działań mających na celu:
1.Terminowe przedłożenie średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Wycofanie nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii przed sezonem grzewczym 2024/2025. Wzmocnienie długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, w szczególności przez ograniczenie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę i zwiększenie wskaźnika zatrudnienia pracowników w starszym wieku. Szybsze przyjęcie kompleksowej polityki użytkowania gruntów oraz reformy systemu podatku od nieruchomości, a także priorytetowe traktowanie rozwoju dużych projektów regionalnych na terenach należących do skarbu państwa. Wzmożenie działań w celu skutecznego zwalczania agresywnego planowania podatkowego, w szczególności poprzez zapewnienie wystarczającego opodatkowania wychodzących płatności odsetek i tantiem do jurysdykcji o zerowych lub niskich stawkach podatkowych.
2.Kontynuowanie szybkiej i skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, po jego przyjęciu, zapewniając zakończenie reform i inwestycji do sierpnia 2026 r. Przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności. W kontekście przeglądu śródokresowego – dalsze koncentrowanie się na uzgodnionych priorytetach, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości oferowanych przez inicjatywę „Platforma na rzecz technologii strategicznych dla Europy” w zakresie poprawy konkurencyjności.
3.Poprawa wyników i równości systemu edukacji szkolnej, m.in. przez dostosowanie nauczania do potrzeb uczniów w niekorzystnej sytuacji oraz uczniów z różnych środowisk językowych. Rozwiązanie problemów niedoboru siły roboczej i niedopasowania umiejętności, w szczególności na potrzeby zielonej transformacji.
4.Zwiększenie konkurencyjności przez wspieranie przedsiębiorstw i inwestycji od podstaw, zwłaszcza inwestycji w działalność o wysokiej intensywności badań i rozwoju. Ograniczenie zależności od paliw kopalnych dzięki inwestycjom w efektywność energetyczną i energię ze źródeł odnawialnych. Dalsze wspieranie elektryfikacji transportu oraz inwestowanie w sieci i infrastrukturę transportu publicznego.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący