KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 12.3.2024

COM(2024) 126 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ i RADY

Równowaga w dziedzinie migracji: podejście, które jest jednocześnie sprawiedliwe i stanowcze

I.    WPROWADZENIE

Migracja jest europejskim wyzwaniem, które wymaga europejskiej reakcji. Jest to trudna lekcja, jaką odebrała Europa. Kryzys uchodźczy z 2015 r. i inne wyzwania pojawiające się na granicach zewnętrznych UE ujawniły niedociągnięcia przestarzałych i niekompletnych przepisów migracyjnych i azylowych UE. Ujawniły one również złożoność zarządzania sytuacją, która w różny sposób wpływa na państwa członkowskie, a działania jednego państwa członkowskiego mają wpływ na pozostałe. Wyzwania te pokazały również, że migracja jest zjawiskiem globalnym, którym można skutecznie zarządzać jedynie poprzez współpracę z naszymi partnerami na całym świecie.

Po objęciu urzędu Komisja Ursuli von der Leyen wyznaczyła sobie misję ustanowienia nowych, trwałych europejskich ram zarządzania migracją: ram, które pozwolą zarządzać współzależnościami między państwami członkowskimi, zapewnią właściwą reakcję i pozwolą Europejczykom mieć zaufanie do tego, że migracją zarządza się w skuteczny i humanitarny sposób, zgodnie z naszymi wartościami.

Taka była intencja paktu o migracji i azylu – szeroko zakrojonych reform ustawodawczych. Cztery lata później porozumienie polityczne osiągnięte przez Parlament Europejski i Radę w sprawie tych reform ustanawia podstawy sprawiedliwego, skutecznego i zrównoważonego zarządzania migracją w perspektywie długoterminowej. Systemu, w którym każde państwo członkowskie UE ma niezbędny zakres swobody, aby sprostać wyzwaniom, przed jakimi stoi, a zarazem żadne państwo członkowskie znajdujące się pod presją nie jest pozostawione samo sobie.

Jest to ważny kamień milowy. W ciągu ostatnich czterech lat UE i jej państwa członkowskie stanęły jednak przed szeregiem nowych i powtarzających się wyzwań. Czas ten naznaczony był ciągłym wysiłkiem, aby szybko zaspokoić najpilniejsze potrzeby poprzez ukierunkowane działania operacyjne. Pomimo utrzymującej się, a nawet rosnącej presji na różne szlaki migracyjne, UE zdołała wykazać się niezbędną sprawnością, aby stawić czoła złożonym wyzwaniom i pokierować nimi. W szczególności UE była silna i zjednoczona w obronie swoich granic zewnętrznych w obliczu instrumentalnego traktowania ludzi przez reżimy białoruski i rosyjski. Uczyniła to, przyjmując oparte na zasadach i humanitarne podejście wobec osób uciekających przed rosyjską wojną przeciwko Ukrainie, w kontekście dużej liczby obywateli Afganistanu ewakuowanych do państw członkowskich oraz w odniesieniu do stałych wysiłków w zakresie przesiedleń. Tym samym Europa dowiodła swojej wiarygodności jako kontynent, na którym ochrona dla potrzebujących jest zagwarantowana, oraz pokazała, że przyjęła swoją rolę jako podmiot posiadający silną pozycję na arenie międzynarodowej.

To dwutorowe podejście polegające na dążeniu do zrównoważonych reform strukturalnych i podejmowaniu ukierunkowanych działań operacyjnych pozwoliło Europie zamknąć temat przeszłych podziałów i skonsolidować wspólne podejście do migracji i zarządzania granicami. Jeśli chodzi o dalsze działania, podejście to powinno nadal obowiązywać: migracja nie jest zjawiskiem przejściowym i wszystko wskazuje na to, że w przyszłości nadal będzie bardzo obecna i zdominuje programy polityczne. Dobrze zarządzana i uporządkowana legalna migracja może stanowić szansę dla europejskich społeczeństw i gospodarek, m.in. oferując rozwiązanie problemu niedoboru siły roboczej, a jednocześnie działać jako czynnik zniechęcający do migracji nieuregulowanej.

Chociaż skutki reform legislacyjnych będą miały transformatywny charakter, nie będą natychmiastowe, przy czym nie ma możliwości, by w pełni chronić system przed potencjalnymi wyzwaniami. Kluczowa różnica polega jednak na tym, że UE utrwaliła obecnie dynamiczne i wspólne podejście UE do migracji. W rezultacie państwa członkowskie UE są teraz lepiej niż kiedykolwiek wcześniej przygotowane, by sprostać zmieniającym się i złożonym wyzwaniom, gdy działają razem w sposób sprawiedliwy i stanowczy.

W niniejszym komunikacie przeanalizowano osiągnięcia i postępy z ostatnich czterech lat. Określono w nim najpilniejsze priorytety, które należy wprowadzić w życie, i przeanalizowano obszary wymagające dalszych prac w celu uzupełnienia nowego systemu.

Historyczne porozumienie polityczne w sprawie paktu o migracji i azylu między Parlamentem Europejskim a Radą jest prawdziwym przełomem. Zapewni ono Unii solidne podstawy prawne do zarządzania migracją w kompleksowy i zintegrowany sposób. Jedenaście 1 powiązanych aktów prawnych zapewni wspólne podejście pozwalające na lepsze zabezpieczenie naszych granic zewnętrznych oraz utrzymanie sprawiedliwego i skuteczniejszego systemu solidarności i odpowiedzialności, a także skutecznych procedur azylowych służących lepszej ochronie osób potrzebujących.

1.Zmiany, jakie przyniesie pakiet

Bezpieczniejsze granice zewnętrzne

Wszyscy migranci o nieuregulowanym statusie będą rejestrowani i poddawani kontroli tożsamości, bezpieczeństwa i zdrowia. Po tej kontroli obowiązkowej procedurze granicznej poddane zostaną osoby, które prawdopodobnie nie potrzebują ochrony, stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa lub wprowadzają w błąd organy. Każde państwo członkowskie będzie musiało posiadać odpowiednie zdolności umożliwiające przyjęcie określonej liczby osób ubiegających się o azyl na czas trwania odnośnych procedur, przy zapewnieniu odpowiednich warunków. Zastosowanie będą miały solidne gwarancje prawne, a małoletni bez opieki będą zwolnieni z procedury granicznej, chyba że stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa. Wszystkie państwa członkowskie będą musiały zapewnić na granicy niezależne monitorowanie praw podstawowych.

Przez zabezpieczanie granic zewnętrznych w celu kontrolowania napływu migrantów o nieuregulowanym statusie ograniczamy wszelkie dalsze wtórne przepływy i gwarantujemy jedno z najbardziej cenionych praw obywateli UE, a mianowicie prawo do przemieszczania się w obrębie strefy Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych. Przez zapewnienie szybkich powrotów osób odrzuconych w ramach procedury granicznej wysyłamy jasny sygnał, że nowy europejski system nie będzie tolerował nadużyć.

Ponadto UE będzie dysponowała specjalnymi ramami prawnymi dotyczącymi postępowania w sytuacjach kryzysowych, w tym instrumentalizacji: nowy instrument prawny zapewni stabilne i przewidywalne ramy na szczeblu Unii w celu zarządzania sytuacjami kryzysowymi, z ulepszonym komponentem solidarności zapewniającym zaspokojenie wszystkich potrzeb danego państwa członkowskiego. Odstępstwa mające na celu uwzględnienie szczególnej sytuacji instrumentalizacji zapewnią państwom członkowskim solidne i ukierunkowane środki ochrony naszych granic zewnętrznych, przy jednoczesnym zachowaniu dostępu do azylu i poszanowaniu praw podstawowych.

Szybkie i skuteczne procedury azylowe i procedury powrotu z silniejszymi zabezpieczeniami indywidualnymi

Nowe przepisy wprowadzą skuteczniejsze procedury azylowe z krótszymi terminami i bardziej rygorystycznymi przepisami dotyczącymi wniosków stanowiących nadużycie lub kolejnych wniosków. UE będzie miała możliwość tworzenia wykazów bezpiecznych państw trzecich i bezpiecznych krajów pochodzenia i będą one stosowane obok wykazów krajowych. Te bardziej rygorystyczne przepisy są zrównoważone w stosunku do ważnych gwarancji praw osób fizycznych, w tym bezpłatnego doradztwa prawnego w trakcie wszystkich procedurach, ze szczególnym uwzględnieniem słabszych grup, w tym małoletnich bez opieki, a także rodzin z dziećmi. Nowe obowiązki we wszystkich aktach prawnych zapewnią, aby dla dzieci bez opieki szybko wyznaczono przedstawiciela, który będzie dbał o ich dobro.

Nowe przepisy zwiększą zbieżność między państwami członkowskimi co do tego, kto kwalifikuje się do uzyskania statusu uchodźcy, lub pod względem jakości warunków przyjmowania. Ogólnounijne normy dotyczące warunków przyjmowania obejmą wcześniejszy dostęp do rynku pracy, lepszy dostęp do edukacji dla migrujących dzieci oraz ochronę osób wymagających szczególnego traktowania. Jednocześnie zwiększy się gotowość państw członkowskich do skutecznego zarządzania swoimi systemami przyjmowania. Uzgodniono również bardziej zharmonizowane wspólne kryteria przyznawania ochrony międzynarodowej, precyzujące prawa i obowiązki beneficjentów. Pełnoprawna Agencja UE ds. Azylu dysponuje nowymi narzędziami, aby wspierać państwa członkowskie w dążeniu do większej konwergencji praktyk w zakresie azylu i przyjmowania. Nowy mechanizm monitorowania agencji umożliwi jej śledzenie operacyjnego i technicznego stosowania nowych ram prawnych.

Sprawiedliwy i skuteczniejszy system solidarności i odpowiedzialności

Po raz pierwszy Unia będzie dysponować stałym mechanizmem solidarności, który zagwarantuje, że żadne państwo członkowskie znajdujące się pod presją nie zostanie pozostawione samemu sobie i że każdy będzie wnosił wkład. Państwa członkowskie będą się wzajemnie wspierać w formie solidarnego podziału osób (relokacja lub kompensacja w przypadku wtórnych przepływów), wsparcia operacyjnego i wkładów finansowych, w tym na rzecz projektów realizowanych w państwach trzecich. Państwa członkowskie wybierają rodzaj solidarności, który chcą zapewnić w oparciu o obowiązkowy klucz podziału. Wkłady solidarnościowe mogą być przeznaczane dla państw członkowskich, które mają do czynienia ze znaczną liczbą osób przybywających w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczych.

Uszczegółowiono przepisy określające państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu: dodano nowe kryterium odpowiedzialności za dyplomy i sprecyzowano kryteria związane z rodziną. Nowe zasady dotyczące ustania statusu stworzą bardziej zrównoważoną odpowiedzialność za wnioski rozpatrywane przez państwo członkowskie pierwszego wjazdu w ramach procedury granicznej. W przypadku wtórnych przepływów skuteczniejszy będzie również transfer osób z powrotem do odpowiedzialnego państwa członkowskiego.

System ten będzie obejmował skuteczne przepisy dotyczące wykrywania wtórnych przepływów i zapobiegania im, takie jak fakt, że cały zakres materialnych warunków przyjmowania będzie zapewniony wyłącznie w odpowiedzialnym państwie członkowskim. Nowe przepisy ograniczają również możliwość ustania statusu lub przeniesienia odpowiedzialności między państwami członkowskimi i uniemożliwiają w ten sposób wnioskodawcy wybór państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku.

Zmodernizowana wspólna baza danych Eurodac zapewni wsparcie we wdrażaniu nowych polityk w dziedzinie azylu, przesiedleń, tymczasowej ochrony i powrotów. Baza danych pomoże również państwom członkowskim w wykrywaniu wtórnych przepływów i reagowaniu na nie.

2.Przygotowania do wdrażania paktu w praktyce

Skuteczność tych nowych ram prawnych będzie zależeć od ich wdrożenia i egzekwowania. Wiąże się to z transpozycją i stosowaniem nowych przepisów, wprowadzeniem nowej lub zmodernizowanej infrastruktury i nowych systemów oraz zintensyfikowaniem programowania finansowego. Komisja będzie wspierać przygotowania państw członkowskich za pomocą funduszy, analizy luk, monitorowania i większej współpracy z agencjami UE. Ważne jest, aby dwa lata, które pozostały do czasu wejścia w życie paktu, zostały dobrze wykorzystane.

Komisja rozpoczęła przygotowania do wdrożenia i uruchomienia paktu. Do czerwca 2024 r. Komisja przedstawi wspólny plan wdrażania, w którym określi kierunek, harmonogram i kamienie milowe działań unijnych i krajowych. W planie określone zostaną luki i działania operacyjne niezbędne do zapewnienia, aby wszystkie państwa członkowskie wdrożyły zdolności prawne i operacyjne niezbędne do pomyślnego rozpoczęcia stosowania nowych przepisów do 2026 r.

Zgodnie z logiką paktu każde państwo członkowskie ma ująć te prace w ramy strategicznego podejścia do zarządzania migracją i azylem na szczeblu krajowym. Wszystkie państwa członkowskie będą musiały podjąć działania, aby przygotować się do wdrożenia paktu, ale nie wszystkie stoją przed tymi samymi wyzwaniami. Plan wdrażania Komisji będzie zawierał analizy luk w poszczególnych krajach, mogące służyć państwom członkowskim za podstawę do opracowania własnych krajowych planów wdrażania. Państwa członkowskie będą również musiały opracować strategie krajowe, które następnie będą stanowić podstawę pięcioletniej europejskiej strategii zarządzania azylem i migracją, którą Komisja opracuje w ciągu 18 miesięcy od wejścia w życie nowych przepisów.

Skuteczne przeprowadzenie udanej transformacji będzie głównym wspólnym priorytetem na najbliższe dwa lata. Wsparcie UE obejmie wsparcie techniczne, operacyjne i finansowe oraz wsparcie udzielane przez Komisję i agencje UE. Jeżeli chodzi o finansowanie, dostępna jest znaczna pula środków finansowych, uzupełniona o dostępne środki finansowe wynikające ze zbliżającego się przeglądu śródokresowego istniejącego Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI) oraz programów Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz (IZGW), a także dodatkowe 2 mld EUR z przeglądu śródokresowego wieloletnich ram finansowych przeznaczone na wsparcie wdrażania paktu.

Instytucje europejskie i państwa członkowskie pracowały nad założeniami nowych ram prawnych, a jednocześnie podejmowały wielki wysiłek, aby w trybie pilnym stawić czoła szeregowi nowych i powracających wyzwań.

W toku tych działań UE rozszerzyła zakres swoich narzędzi, aby powstrzymywać nielegalne przepływy i przemyt migrantów oraz zapobiegać im, a także by reagować na bieżąco na zmieniające się wzorce aktywności migracyjnej. Szereg udoskonaleń dokonanych w ciągu ostatnich kilku lat sprawił, że UE stała się lepiej wyposażona i przygotowana do radzenia sobie z codziennym zarządzaniem migracją, a także do stawiania czoła wyjątkowym i nieoczekiwanym wyzwaniom.

1.Podejście uwzględniające całe szlaki migracyjne

Jedną z głównych innowacji wprowadzonych w ostatnich latach było przesunięcie nacisku na podejście uwzględniające całe szlaki migracyjne w celu rozwiązania problemu mieszanych przepływów uchodźców i migrantów, z uwzględnieniem całego spektrum sytuacji, w których ludzie mogą się znaleźć, oraz zajęcie się nimi wraz z krajami pochodzenia i tranzytu.

Komisja opracowała cztery plany działania UE – koncentrujące się na szlakach zachodniobałkańskim, środkowośródziemnomorskim, atlantyckim i zachodniośródziemnomorskim oraz wschodniośródziemnomorskim – aby ustalić kierunek wspólnych działań operacyjnych na tych szlakach. Plany działania zawierają szereg działań, które obecnie albo są już ukończone, albo są w pełni wdrażane. To bardziej ukierunkowane i skoordynowane podejście zwiększyło reaktywność i sprawność Unii w obliczu zmieniających się wyzwań dzięki szerokiemu wachlarzowi środków krótko- i średnioterminowych.

Plany działania UE uwzględniają specyfikę każdego szlaku i zwiększają wsparcie UE dla państw członkowskich znajdujących się pod presją migracyjną i krajów partnerskich, również poprzez prace agencji UE, za pomocą działań służących ograniczeniu nielegalnej i niebezpiecznej migracji.

Wyjątkową wartością dodaną tego podejścia było skoncentrowanie prac na środkach priorytetowych i zapewnienie ich spójnych działań następczych, przy jednoczesnym wykorzystaniu pełnego zakresu narzędzi politycznych i operacyjnych, którymi dysponuje UE.

2.Lepsze zarządzanie granicami zewnętrznymi

UE działa z należytą starannością, krok po kroku, aby poprawić zarządzanie granicami zewnętrznymi UE. Postępowi technologicznemu towarzyszył przegląd sposobu, w jaki państwa członkowskie UE wymieniają informacje na temat zarządzania granicami.

Aby lepiej zrozumieć zmieniające się wyzwania związane z migracją i bezpieczeństwem na granicach, Komisja ściśle współpracowała z państwami członkowskimi i agencjami w celu osiągnięcia wspólnej unijnej świadomości sytuacyjnej. Od 2021 r. zaktualizowany europejski system nadzorowania granic (Eurosur) zapewnia organom krajowym aktualny i wyczerpujący obraz sytuacji na granicach zewnętrznych UE. Umożliwia on państwom członkowskim wymianę informacji między sobą, z Fronteksem i z państwami sąsiadującymi.

W odpowiedzi na rosnącą liczbę przybywających osób o nieuregulowanym statusie zintensyfikowano prace nad planem gotowości do reagowania w obszarze migracji i na wypadek kryzysu migracyjnego, aby usprawnić wczesne wykrywanie i monitorowanie tendencji migracyjnych. Obszary budzące niepokój państw członkowskich objęto szczegółową analizą i wymianą informacji, aby pomóc w przewidywaniu nowych obciążeń na granicach zewnętrznych.

Tworzenie kompleksowej i skutecznej świadomości sytuacyjnej nie kończy się jednak na zewnętrznych granicach UE. Zasadnicze znaczenie ma ścisła współpraca i partnerstwo z krajami sąsiadującymi i partnerskimi. W trakcie tego mandatu osiągnięto wiele, w tym 17 aktywnych porozumień roboczych Fronteksu i 5 umów o statusie. Systematycznie uwzględnia się gwarancje praw podstawowych. Obecnie w państwach trzecich działa ponad 500 oficerów łącznikowych w ramach wspólnej sieci UE. Ich rola polega na gromadzeniu i wymianie informacji, które są niezbędne do stworzenia wspólnego obrazu sytuacji na szczeblu europejskim.

Nowy złoty standard zarządzania granicami

UE kontynuowała wysiłki na rzecz wprowadzenia najbardziej zaawansowanego technologicznie systemu zarządzania granicami na świecie. Zmodernizowany wizowy system informacyjny wyeliminuje luki informacyjne w dziedzinie bezpieczeństwa dzięki lepszej wymianie informacji między państwami członkowskimi. Od marca 2023 r. odnowiony System Informacyjny Schengen zapewnia organom krajowym bardziej kompletne i wiarygodne informacje na temat osób w celu poprawy bezpieczeństwa i zarządzania granicami.

Ten rok będzie również kamieniem milowym na drodze do uruchomienia ram interoperacyjności, które umożliwią połączenie wszystkich kluczowych systemów informacyjnych. Ma to zasadnicze znaczenie dla zlikwidowania wszelkich istniejących luk, które mogą zostać wykorzystane przez przestępców unikających wykrycia przy użyciu fałszywych tożsamości. Pierwszy element – system wjazdu/wyjazdu służący rejestracji podróżnych z państw trzecich – zacznie funkcjonować jesienią. Wkrótce po nim pojawi się zezwolenie na podróż ETIAS dla osób zwolnionych z obowiązku wizowego. W połączeniu z nową bazą danych Eurodac dadzą nam one możliwość sprawowania pełnego nadzoru nad tym, kto wjeżdża na terytorium UE. W przypadku stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa dana osoba zostanie zatrzymana lub odesłana do kraju pochodzenia.

Zwiększenie zdolności operacyjnej na granicach zewnętrznych

W ciągu ostatniej dekady granice zewnętrzne UE były stopniowo wzmacniane przez personel oddelegowany z agencji UE w celu wspierania państw członkowskich. Dzięki rozszerzonemu mandatowi Frontex był w stanie lepiej wspierać państwa członkowskie w zarządzaniu granicami zewnętrznymi zgodnie z koncepcją europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

Obecnie w2 650 funkcjonariuszy stałej służby straży granicznej i przybrzeżnej oddelegowano do wspierania państw członkowskich w odprawach granicznych, operacjach powrotowych i ochronie granic. Konieczne jest dalsze wspieranie Agencji, aby mogła ona w pełni realizować swój mandat oraz aby umożliwić powiększenie jej stałej służby straży granicznej i przybrzeżnej do 10 000 funkcjonariuszy do 2027 r. Aby to osiągnąć, Frontex, państwa członkowskie i Komisja muszą wdrożyć plan działania, który towarzyszył ocenie rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Eksperci z agencji UE, takich jak EUAA, Europol, Frontex i Eurojust, są rozmieszczani w kluczowych punktach wjazdu, aby pomóc organom krajowym w identyfikowaniu osób wjeżdżających do Unii.

Nowe projekty pilotażowe na kluczowych granicach zewnętrznych (Bułgaria–Turcja, Rumunia–Serbia) usprawniły zarządzanie granicami zewnętrznymi, zacieśniły współpracę z krajami sąsiadującymi oraz zapewniły szybkie procedury azylowe i procedury powrotu. Przynoszą one już wymierne rezultaty – na przykład Bułgaria podwoiła swoje zdolności do przyjmowania funkcjonariuszy stałej służby Fronteksu ze 124 do 264. Podobnie od marca 2023 r. odbyło się ponad 400 wspólnych rumuńsko–serbskich misji patrolowych, co przyczyniło się do skutecznego zarządzania rumuńską granicą zewnętrzną z Serbią. Oba projekty zostały przedłużone poza początkowy okres realizacji (marzec–październik 2023 r.). Bułgaria i Rumunia wykorzystają dotychczasowe działania do zapewnienia długoterminowej współpracy w celu usprawnienia zarządzania granicami i migracją i podpisały w tym celu ramowe umowy o współpracy. To udane doświadczenie mogłoby posłużyć za podstawę szerszych ram współpracy, w tym na szczeblu regionalnym. 

Poprawa współpracy na granicach morskich

Co najmniej od połowy lat dziewięćdziesiątych XX w. tysiące osób przekraczają każdego roku Morze Śródziemne, aby ubiegać się o azyl lub migrować do Europy, co oznacza też, że w ostatnich latach Morze Śródziemne stało się miejscem rosnącej liczby ofiar śmiertelnych wśród migrantów. Zarządzanie tą linią brzegową o długości 46 000 km wymaga ściślejszej współpracy między wszystkimi podmiotami w celu ratowania życia.

Państwa członkowskie UE prowadzą szeroko zakrojone operacje ratunkowe w celu zapobiegania ofiarom śmiertelnym na morzu, wspierane na przestrzeni lat przez szereg operacji morskich Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Jednak regularne sprowadzenie na ląd uratowanych migrantów w niektórych nadbrzeżnych państwach UE, wynikające zarówno z operacji krajowych, jak i prywatnych, ma znaczący wpływ na ich systemy azylowe, migracyjne i zarządzania granicami.

Udzielanie pomocy osobom znajdującym się w niebezpieczeństwie na morzu jest obowiązkiem wynikającym z prawa międzynarodowego. Komisja Europejska nie odgrywa formalnej roli w koordynowaniu operacji poszukiwawczo-ratowniczych ani w określaniu bezpiecznego miejsca sprowadzenia na ląd osób, którym udzielana jest pomoc, ponieważ należy to do kompetencji krajowych. Komisja nadal promuje jednak bardziej strukturalną współpracę w tej dziedzinie, w szczególności za pośrednictwem europejskiej grupy kontaktowej ds. działań poszukiwawczo-ratowniczych, ustanowionej w 2021 r. jako platforma zorganizowanego dialogu między państwami członkowskimi UE, państwami stowarzyszonymi w ramach Schengen i innymi odpowiednimi zainteresowanymi stronami na temat wdrażania ram prawnych i zmieniających się praktyk poszukiwawczo-ratowniczych.

Państwa członkowskie UE nie są jedynymi krajami graniczącymi z Morzem Śródziemnym, zintensyfikowano zatem wysiłki w celu zaangażowania państw trzecich po stronie północnoafrykańskiej do przyjęcia części odpowiedzialności za zapobieganie ofiarom śmiertelnym na morzu. Ze środków UE wsparto zapewnianie wiedzy fachowej, sprzętu i szkoleń, a także budowanie zdolności kluczowych organów, takich jak mobilne morskie ratownicze centrum koordynacyjne w Libii. Do Libii dostarczono statki poszukiwawczo-ratownicze, a silniki i części zamienne dostarczone Tunezji pomogły utrzymać 17 łodzi używanych przez straż przybrzeżną, a także zapewnić systemy radarowe i komunikacyjne. Przeprowadza się również szkolenia: obejmuje to wykorzystanie opracowanej przez Międzynarodową Organizację ds. Migracji koncepcji humanitarnego zarządzania granicami w celu wspierania opartego na prawach człowieka podejścia do zarządzania granicami w Egipcie oraz szkolenia na temat praw człowieka i przestrzegania tych praw, organizowane dla libijskiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i straży granicznej. Planowane prace obejmują akademię szkoleniową w Libii oraz opracowanie programu kształcenia dla personelu z Tunezji. Wszystkie finansowane przez UE programy związane z migracją są ściśle monitorowane, m.in. poprzez ocenę zewnętrzną, a istniejący już niezależny system monitorowania w Libii zostanie dodatkowo rozbudowany w innych częściach Afryki Północnej, aby umożliwić nadzorowanie wdrażania programów, w tym przestrzegania praw człowieka.

Większość działań UE służących rozwiązaniu problemu przekraczania granic morskich polegała na zapobieganiu nielegalnym wyjazdom – objęły one zwalczanie przemytu migrantów, zajęcie się pierwotnymi przyczynami nielegalnej migracji w krajach pochodzenia i tranzytu, szeroko zakrojone kampanie informacyjne dotyczące śmiertelnego ryzyka związanego z przeprawami łodziami oraz zapewnianie wiarygodnych alternatyw dla możliwości legalnej migracji. Usprawniony system powrotów i ściślejsza współpraca w dziedzinie readmisji z państwami trzecimi również stanowią silny czynnik zniechęcający do nielegalnego przekraczania granic morskich.

Do rozwiązania problemu ma się również przyczynić pakt. W nowych przepisach dobrze uwzględniono specyfikę osób przybywających w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych. W szczególności nowe ramy solidarności zagwarantują, że przybywający w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych nie będą w nieproporcjonalnie dużym stopniu obciążać pozostawionych bez pomocy państw śródziemnomorskich. Radzenie sobie ze złożonymi realiami regionu Morza Śródziemnego wymaga jednak nieustannych wysiłków ze strony wszystkich podmiotów, zarówno w celu ograniczenia przestrzeni, w której działają przemytnicy, jak i w celu położenia kresu niepotrzebnym wypadkom śmiertelnym.

3.Walka z siatkami przestępczymi przemytu migrantów

Ponad 90 % nielegalnych migrantów przybywa do UE dzięki pomocy przemytników. Organizacje przestępcze czerpią ogromne korzyści z tego procederu, narażając na ryzyko życie osób podejmujących się niebezpiecznych podróży. Migranci o nieuregulowanym statusie stają następnie w obliczu niepewnej egzystencji i ryzyka dalszego wyzysku. W orędziu o stanie Unii w 2023 r. przewodnicząca Ursula von der Leyen wezwała do wzmocnienia wszystkich narzędzi, którymi dysponuje UE, aby skutecznie zwalczać przemyt migrantów.

W pakiecie środków przeciwko przemytowi migrantów 2 z listopada 2023 r. Komisja zaproponowała aktualizację ram prawnych sprzed 20 lat, obejmującą zdefiniowanie przestępstwa przemytu migrantów i zwiększenie kar. Jej propozycje usprawniłyby również unijne zarządzanie w tej dziecinie, przez zwiększenie roli Europolu i współpracy międzyagencyjnej w walce z przemytem migrantów. Zasilenie Europejskiego Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów oddelegowanymi na stałe oficerami łącznikowymi, w tym z Eurojustu, zwiększyłoby istotnie zdolności Europolu w zakresie wspierania operacji i dochodzeń prowadzonych przez państwa członkowskie w terenie.

Jednocześnie zainaugurowano światowy sojusz na rzecz przeciwdziałania przemytowi migrantów. Główne obszary prac w tym obszarze to zapobieganie wykorzystywaniu przez przemytników przez wzmocnione zarządzanie granicami, kampanie informacyjne i skupienie się na cyfrowych aspektach przemytu; reagowanie na przemyt poprzez skoordynowane egzekwowanie prawa i zapewnienie konfiskaty zysków pochodzących z działalności przestępczej; oraz zajęcie się pierwotnymi przyczynami nielegalnej migracji przez wspieranie dostępu do wysokiej jakości edukacji, tworzenie trwałych możliwości gospodarczych i godnych miejsc pracy, a także zapewnienie większej liczby legalnych alternatyw zniechęcających do nielegalnych wyjazdów. W 2024 r. odbędą się specjalne spotkania ekspertów poświęcone tym kwestiom.

Prace te opierają się na uaktualnionym planie działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów (2021–2025), który otworzył nowe możliwości współpracy z krajami partnerskimi w tej dziedzinie za pośrednictwem specjalnych i dostosowanych do potrzeb partnerstw operacyjnych na rzecz zwalczania przemytu. Uzupełniają one już prowadzone prace za pośrednictwem operacyjnych grup zadaniowych Europolu, w szczególności wzdłuż szlaku środkowośródziemnomorskiego.

Specjalne i dostosowane do potrzeb partnerstwa operacyjne na rzecz zwalczania przemytu z krajami partnerskimi, państwami członkowskimi i agencjami ONZ przeciwdziałają przemytowi w kluczowych lokalizacjach. Pierwsze partnerstwo z Marokiem zostało zainicjowane w lipcu 2022 r., otwierając drogę do ściślejszej współpracy z Fronteksem i Europolem, która może polegać na uzgodnieniu ustaleń roboczych, a także oddelegowaniu oficera łącznikowego. Partnerstwo operacyjne z Tunezją uzgodnione w kwietniu 2023 r. obejmuje negocjacje w sprawie porozumienia roboczego z Europolem i dalszą współpracę z CEPOL-em i zostanie uzupełnione programem o wartości 18 mln EUR na rzecz walki z przemytem migrantów i handlem ludźmi w Tunezji. W listopadzie 2022 r. zainicjowano regionalne partnerstwo operacyjne z Bałkanami Zachodnimi, a następnie w czerwcu 2023 r. uruchomiono regionalny program zwalczania przemytu o wartości 36 mln EUR. Przez skoncentrowanie uwagi na wspieraniu współpracy organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości przeciwko siatkom przestępczym oraz korzystanie z funduszy UE i wiedzy fachowej agencji UE w celu zwiększenia zdolności zarządzania granicami, program ten doprowadził już do zwiększenia liczby dochodzeń, aresztowań i wniesionych oskarżeń.

Poza partnerstwami operacyjnymi na rzecz zwalczania przemytu Komisja pracuje w ramach dwustronnej i regionalnej współpracy operacyjnej na rzecz zwalczania przemytu migrantów w Afryce i Azji. Współpraca ta obejmuje wspieranie współdziałania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, budowanie zdolności w zakresie zarządzania granicami lądowymi i morskimi oraz kampanie informacyjne i uświadamiające. Wiosną 2023 r. rozpoczęto finansowane przez UE kampanie informacyjne mające na celu ostrzeganie migrantów o zagrożeniach związanych z przyjęciem pomocy ze strony przemytników, adresowane do krajów pochodzenia i tranzytu wzdłuż głównych szlaków migracyjnych, w tym Nigerii, Tunezji, Maroka, Senegalu, Gambii, Pakistanu i Iraku.

Przemyt migrantów może często wykorzystywać istniejące międzynarodowe szlaki turystyczne. W czerwcu 2023 r. Komisja przyjęła zestaw narzędzi dotyczących wykorzystania komercyjnych środków transportu w celu ułatwienia nielegalnej migracji do UE. Obejmuje on zestaw środków operacyjnych i dyplomatycznych służących rozwiązaniu problemu rosnącego nadużywania transportu komercyjnego przez siatki przestępcze zajmujące się przemytem migrantów. W celu określenia ram rozmów z krajami partnerskimi (Turcja, Pakistan) uruchomiono zestaw narzędzi, co przyczyniło się do zmniejszenia liczby osób o nieuregulowanym statusie przybywających do UE, w szczególności na Cypr.

Przemyt może być również łatwiejszy, gdy zainteresowane nim osoby będą mogły najpierw przybliżyć się do UE z wykorzystaniem legalnych systemów bezwizowych w krajach sąsiadujących z UE. Dostosowanie systemów w tych krajach do unijnych systemów bezwizowych może przyczynić się do ograniczenia takich możliwości dla przemytników. Wspólna inicjatywa podkreślająca wspólny interes dostosowania polityki wizowej do zasad UE, przeprowadzona przez Komisję i państwa członkowskie, przyniosła znaczące rezultaty na Bałkanach Zachodnich w 2022 i 2023 r. Aby jeszcze bardziej zmniejszyć to zagrożenie, Komisja zaproponowała rozszerzenie możliwości działania w tym obszarze przez zmianę mechanizmu zawieszania wiz w celu uwzględnienia braku dostosowania polityki wizowej jako nowej podstawy do zawieszenia ruchu bezwizowego.

Uzupełnienie zestawu narzędzi legislacyjnych dotyczących przemytu, zaproponowanego przez Komisję w celu sprostania kluczowym wyzwaniom, będzie miało zasadnicze znaczenie w nadchodzących miesiącach i latach. Obejmuje to wnioski, których celem jest umożliwienie skuteczniejszego ścigania przemytników migrantów. W centrum uwagi będą również wspólne działania następcze w związku z wezwaniem do działania w ramach światowego sojuszu na rzecz przeciwdziałania przemytowi migrantów. Posiedzenie pierwszej tematycznej grupy ekspertów ds. przemytu z wykorzystaniem narzędzi cyfrowych zostało zaplanowane na kwiecień 2024 r. i będzie poświęcone współpracy z dostawcami usług online i prywatnymi przedsiębiorstwami w celu rozwiązania problemu internetowego wymiaru przemytu migrantów. W maju Dania będzie gospodarzem konferencji na temat wzajemnych partnerstw, która będzie ważną okazją do podsumowań i podjęcia dalszych działań. Zacieśniona praktyczna współpraca między agencjami UE, organami ścigania państw członkowskich i partnerami zewnętrznymi będzie podstawą działań przeciwko gangom przestępczym organizującym przemyt migrantów.

4.Większa asertywność w zakresie powrotów

Skuteczniejsze powroty są ważnym elementem reakcji UE na nielegalną migrację, a także ograniczają zachęty dla osób rozważających nielegalny wjazd. Ustanowienie skutecznego i wspólnego unijnego systemu powrotów jest głównym filarem paktu o migracji i azylu, co potwierdzono również w strategii UE dotyczącej dobrowolnych powrotów i reintegracji.

Wymaga to przede wszystkim skutecznych systemów wdrażania w państwach członkowskich decyzji nakazujących powrót. UE wspiera państwa członkowskie w tym procesie zarówno poprzez finansowanie, jak i przez wsparcie operacyjne ze strony odpowiednich agencji UE. Obecny odsetek decyzji nakazujących powrót, które są skutecznie wdrażane, pozostaje jednak poniżej jednej piątej.

Intensyfikacja działań w zakresie powrotów i wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót

Obecnie działają specjalne struktury służące zapewnieniu ukierunkowanego wsparcia państwom członkowskim. Unijny koordynator ds. powrotów, w ścisłej współpracy z siecią wysokiego szczebla ds. powrotów, pracuje nad poprawą wyników w tym obszarze.

W tym kontekście niedawno ustanowiony plan działania w zakresie powrotów zapewnia elastyczne ramy, które obecnie koncentrują się na pięciu kluczowych działaniach: wspólne działania w zakresie identyfikacji prowadzące do wydawania dokumentów podróży, wspierane przez Frontex i podejmowane w odniesieniu do siedmiu priorytetowych miejsc docelowych (Irak, Bangladesz, Pakistan, Tunezja, Nigeria, Senegal i Gambia); wspomagane dobrowolne powroty, trwała reintegracja i wspólne operacje powrotowe z Fronteksem; wydawanie decyzji nakazujących powrót w tym samym czasie co negatywnych decyzji azylowych; wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót i ich egzekwowanie oraz priorytetowe traktowanie powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa.

Pomyślna realizacja planu działania opiera się na wymianie dobrych praktyk i w tym celu przygotowywane są specjalne warsztaty, których gospodarzami będą Cypr, Niderlandy i Belgia. W kalendarzu na pierwszą połowę 2024 r. zostaną uwzględnione spotkania koordynacyjne prowadzone przez Frontex dla każdego priorytetowego państwa trzeciego, co ma pomóc państwom członkowskim w zarządzaniu sprawami dotyczącymi powrotów.

Innym narzędziem służącym poprawie skuteczności całej UE w zakresie powrotów jest wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót. Zalecenia Komisji z marca 2023 r. doprowadziły do częstszego korzystania przez państwa członkowskie z wpisów dotyczących powrotów zamieszczanych w Systemie Informacyjnym Schengen: w ciągu sześciu miesięcy państwa członkowskie wprowadziły ponad 200 000 nowych wpisów dotyczących powrotu. Teraz, gdy organy państw członkowskich mogą sprawdzić, czy osoba zatrzymana na ich terytorium otrzymała już decyzję nakazującą powrót w innym państwie członkowskim, informacje te można wykorzystać do przyspieszenia powrotu. Trwają konsultacje z ekspertami, aby jak najlepiej wykorzystać tę możliwość 3 .

Straconą szansą jest reforma dyrektywy powrotowej, która została po raz pierwszy zaproponowana w 2018 r. i nie została jeszcze uzgodniona w ramach paktu. Reforma ta przyniosłaby kluczowe usprawnienia w zarządzaniu polityką powrotową. Pomogłaby także zapobiegać ucieczkom i niedozwolonemu przemieszczaniu się oraz je ograniczać, gdyż zostałyby wprowadzone wspólne kryteria oceny każdego przypadku oraz możliwość zastosowania zatrzymania ze względów dotyczących porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Wsparcie na rzecz powrotów i reintegracji

Zarówno finansowanie UE, jak i wsparcie Fronteksu pomagają państwom członkowskim w organizowaniu powrotów i reintegracji, w tym przez zachęcanie do dobrowolnych powrotów i przez podtrzymywanie uczestnictwa potencjalnych osób powracających w procesie powrotu. Obejmuje to praktyczną pomoc, taką jak rezerwacja lotów, pokrywanie kosztów eskorty podczas przymusowych powrotów oraz współpraca z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM) w procesie reintegracji.

Powroty z UE ułatwia się zarówno w ramach dwustronnych programów państw członkowskich, jak i wspólnych usług reintegracyjnych Fronteksu, które oferują wsparcie na rzecz reintegracji osób powracających w ponad 35 państwach trzecich (w najbliższej przyszłości zostanie ono rozszerzone na około 50 państw). Od czasu uruchomienia usługi w kwietniu 2022 r. wsparcie otrzymało ponad 5 500 beneficjentów, a w 2023 r. nastąpiło wyraźne przyspieszenie. Z usługi skorzystały 24 państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen, przy czym jej zakresem były objęte wszystkie państwa trzecie. Kraje partnerskie z zadowoleniem przyjęły regularnie udzielane wsparcie w reintegracji, zwłaszcza w przypadku przymusowych powrotów, co przyczyniło się do ułatwienia prowadzenia operacji powrotowych i zwiększyło częstotliwość, z jaką państwa trzecie wyrażały na nie zgodę. Przykładem jest wsparcie w wysokości 13 mln EUR na trwałą reintegrację osób powracających z UE w Maroku, Egipcie i Tunezji, zarówno w formie bezpośredniej pomocy dla samych osób powracających, jak i w formie wsparcia strukturalnego dla właściwych organów krajowych.

Kolejnym kluczowym celem jest pomoc we wspomaganym dobrowolnym powrocie z krajów partnerskich oraz trwała reintegracja w krajach pochodzenia. Od 2021 r. UE przeznaczyła prawie 400 mln EUR na wsparcie dobrowolnych powrotów i reintegracji osób powracających z krajów tranzytowych w Afryce Subsaharyjskiej. W okresie od sierpnia 2022 r. do stycznia 2024 r. UE wsparła ponad 17 000 migrantów poprzez dobrowolne powroty i znaczne środki reintegracyjne w ramach tego programu. W efekcie programu dobrowolnych powrotów z Afryki Północnej o wartości 68 mln EUR liczba migrantów powracających rocznie wzrosła prawie trzykrotnie w latach 2020–2023 (do ponad 13 000 w 2023 r.), przy znacznym wsparciu na rzecz ochrony zapewnianej jeszcze przed powrotem.

Zwiększenie liczby powrotów jest jednym z głównych filarów planu działania UE na rzecz Bałkanów Zachodnich. Nowy regionalny program powrotów o wartości 13 mln EUR będzie nadal wspierał partnerów z Bałkanów Zachodnich w realizacji skutecznych i opartych na prawach systemów zarządzania powrotami, obejmujących zarówno powroty dobrowolne, jak i niedobrowolne. W ramach projektu pilotażowego realizowanego przez IOM wraz z władzami Bośni i Hercegowiny wspierano również dobrowolne powroty nielegalnych migrantów, głównie do Bangladeszu i Turcji.

5.Reagowanie na pilne potrzeby i kryzysy

UE zintensyfikowała działania w odpowiedzi na szereg nieprzewidzianych wyzwań i kryzysów, które pojawiły się w ciągu ostatnich czterech lat. W ten sposób Komisja wielokrotnie wykazywała, w jaki sposób wsparcie UE może pomóc państwom członkowskim narażonym na szczególną presję migracyjną na granicy zewnętrznej lub szczególnie gwałtowny wzrost liczby przybywających osób o nieuregulowanym statusie. Dzięki połączeniu wsparcia ze strony agencji (Agencji UE ds. Azylu, Europolu i Fronteksu) oraz wsparcia finansowego i operacyjnego UE może szybko ukierunkować pomoc na zaspokojenie konkretnych potrzeb.

Ukierunkowane wsparcie dla państw członkowskich znajdujących się pod presją

Na Cyprze wsparcie opiera się na protokole ustaleń uzgodnionym z Cyprem w lutym 2022 r. Obejmuje to wszystkie aspekty zarządzania migracjami, w tym znaczne środki finansowe na zwiększenie zdolności przyjmowania migrantów. Poprawiło to zdolność Cypru w dziedzinie zarządzania granicami i pomogło mu w pełnym wykorzystaniu możliwości w ramach mechanizmu dobrowolnej solidarności, a także jego zdolności w zakresie powrotów.

W Grecji Komisja Europejska wspiera rozbudowę krajowego systemu zarządzania migracją, koncentrując się na poprawie warunków przyjmowania oraz zwiększeniu skuteczności procedur azylowych i procedur powrotów. Znaczne wsparcie finansowe, operacyjne i techniczne pomogło organom krajowym w tych obszarach i znacznie poprawiło ogólną zdolność i warunki przyjmowania, usprawniło procedury azylowe oraz przyspieszyło zarówno relokacje, jak i powroty.

Kiedy we wrześniu 2023 r. w ciągu 72 godzin na Lampedusę przybyło prawie 10 000 migrantów, UE udzieliła natychmiastowego wsparcia. Dziesięciopunktowy plan przedstawiony przez przewodniczącą Ursulę von der Leyen został skutecznie zrealizowany. Oprócz przekazania wsparcia finansowego do pomocy przy rejestracji przybywających osób i kierowaniu do właściwych organów oddelegowano agencje, a także dodatkowy personel i środki nadzoru. Do zmniejszenia presji przyczyniły się również transfery drogą powietrzną z wyspy, finansowane z unijnych środków przeznaczonych na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych. Uzupełnieniem tych prac w terenie były wznowione wysiłki na rzecz zwalczania siatek przemytu migrantów, a działania dyplomatyczne z Tunezją i krajami pochodzenia miały szybki wpływ na ograniczenie liczby przybywających osób o nieuregulowanym statusie.

UE wspiera również Hiszpanię, której udziela wsparcia finansowego i operacyjnego na rzecz lepszego zarządzania granicami, rozbudowy ośrodków dla cudzoziemców i poprawy procedur przyjmowania na Wyspach Kanaryjskich, a także na kontynencie. Obejmuje to konkretne wspólne operacje Fronteksu służące wsparciu zdolności Hiszpanii do zarządzania jej granicami zewnętrznymi w bezpieczny i skuteczny sposób zarówno na granicach morskich, jak i powietrznych.

Zwalczanie instrumentalizacji migrantów

Podczas gdy osoby zarządzające granicami zewnętrznymi muszą być zawsze wyposażone i przygotowane do radzenia sobie ze zmieniającymi się modelami przemieszczania się w miarę rozwoju szlaków i praktyk stosowanych przez przemytników migrantów, w ostatnich latach UE stanęła w obliczu nowych wyzwań związanych z rosnącą liczbą incydentów, w których migranci są wykorzystywani do celów politycznych.

UE podjęła szybkie działania w celu ochrony zarówno takich osób, jak i zewnętrznych granic Unii. Kiedy w drugiej połowie 2021 r. reżim białoruski wykorzystywał ludzi jako broń, UE ściśle współpracowała z władzami litewskimi, polskimi i łotewskimi, aby zaoferować wzmocnioną ochronę granic i środki finansowe na wsparcie zdolności w zakresie azylu i przyjmowania. Wzmożone działania dyplomatyczne pomogły zapobiec dalszemu wykorzystywaniu osób i ułatwiły im godny powrót.

Aby uniknąć konieczności uciekania się do środków ad hoc w przyszłych przypadkach instrumentalizacji migrantów, w pakcie zawarto definicję i stabilne ramy zgodne z unijnymi przepisami dotyczącymi azylu i powrotów, aby wyjaśnić, w jaki sposób państwa członkowskie mogłyby zarządzać takimi sytuacjami przy pełnym poszanowaniu prawa UE, praw podstawowych i zobowiązań międzynarodowych.

Wspieranie osób uciekających przed rosyjską inwazją na Ukrainę

Jednym z najważniejszych kroków w unijnej polityce azylowej i migracyjnej w ciągu ostatnich czterech lat było uruchomienie w marcu 2022 r., na wniosek Komisji, dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony, z której skorzystało dotychczas ponad cztery miliony osób uciekających przed rosyjską wojną napastniczą przeciwko Ukrainie. Pomimo bezprecedensowo dużej liczby osób, które przybyły w krótkim czasie, UE pomogła zapewnić odpowiednie wsparcie zarówno osobom uciekającym do UE, jak i przyjmującym państwom członkowskim. W ramach tymczasowej ochrony osobom uciekającym przed wojną zapewniono zakwaterowanie, dostęp do rynku pracy, opiekę medyczną i edukację dla dzieci, co z kolei pozwoliło uniknąć niemożliwej do opanowania presji na systemy azylowe państw członkowskich.

Narzędzia koordynacyjne służące łączeniu wysiłków krajowych odgrywają kluczową rolę we wspólnych działaniach. Aby wesprzeć państwa członkowskie we wdrażaniu dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony, Komisja utworzyła platformę solidarności „Ukraina” 4 , która skupia wszystkie kluczowe podmioty w tym kontekście. Platforma solidarności umożliwiła monitorowanie pojawiających się potrzeb osób przesiedlonych z Ukrainy w UE i wspierała koordynację działań operacyjnych. Ponadto Komisja utworzyła platformę rejestracji tymczasowej ochrony jako sposób na wymianę przez państwa członkowskie w czasie rzeczywistym informacji na temat osób korzystających z tymczasowej ochrony i odpowiedniej ochrony na mocy prawa krajowego.

Szybkie dostosowanie finansowania UE miało kluczowe znaczenie dla wsparcia wysiłków państw członkowskich i społeczeństwa obywatelskiego, a także wielu społeczności i poszczególnych Europejczyków wspierających osoby potrzebujące. W marcu 2022 r. Komisja zaproponowała działanie w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie (CARE), które zostało później wzmocnione programem CARE (+) wspierającym zakwaterowanie, opiekę zdrowotną, dostęp do zatrudnienia oraz wsparcie medyczne, społeczne i psychologiczne. Jest to uzupełnienie ugruntowanego wsparcia na rzecz integracji finansowanego ze środków UE. Agencje UE udzieliły również bezpośredniego wsparcia w terenie państwom członkowskim graniczącym z Ukrainą i Mołdawią. Decyzja o przedłużeniu stosowania systemu tymczasowej ochrony do marca 2025 r. świadczy o niezachwianym zaangażowaniu UE we wspieranie Ukrainy.

Ograniczenie wtórnych przepływów i okazanie solidarności

W ciągu ostatnich czterech lat podjęto znaczne wysiłki w celu zapewnienia wsparcia państwom członkowskim znajdującym się pod presją, wynikającą czy to z napływu migrantów na granice zewnętrzne, czy też niedozwolonego przemieszczania się w obrębie UE. Pozwoliło to zaradzić niedociągnięciom obecnego systemu dublińskiego w oczekiwaniu na wdrożenie paktu.

Aby wesprzeć państwa członkowskie znajdujące się pod presją, w szczególności wynikającą z napływu migrantów drogą morską, ustanowiono dobrowolny mechanizm solidarnościowy. Komisja koordynuje ten mechanizm, wspierany przez Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu, przez ocenę potrzeb państw członkowskich pierwszego wjazdu i monitorowanie przestrzegania zobowiązań dotyczących zarówno relokacji, jak i solidarności finansowej. Ten tymczasowy mechanizm nie tylko umożliwił przeprowadzenie do tej pory 4 000 relokacji, lecz zapewnił również cenne doświadczenia, które można wykorzystać podczas wdrażania stałego, ustrukturyzowanego i przewidywalnego mechanizmu solidarności, który ma zostać wprowadzony w ramach paktu przewidującego, że relokacja jest jedną z możliwych form wsparcia dla państw członkowskich znajdujących się pod presją.

Aby pomóc w rozwiązaniu problemu wtórnych przepływów, Komisja przedstawiła dobre praktyki w zakresie wdrażania dublińskiego planu działania, z myślą o usprawnieniu komunikacji między państwami członkowskimi, zwiększeniu zgodności z prawem UE i ograniczeniu ucieczek. Ogólnym celem jest poprawa poziomu przekazań na podstawie rozporządzenia dublińskiego, a tym samym ograniczenie niedozwolonego przemieszczania się między państwami członkowskimi. Osiągnięcie celów i założeń dublińskiego planu działania wymaga, aby państwa członkowskie kontynuowały jego realizację jako priorytet i przydzielały niezbędne zasoby ludzkie i finansowe jednostkom dublińskim. Wdrożenie środków określonych w planie działania ma kluczowe znaczenie nie tylko dla sprostania obecnym wyzwaniom, ale również dla zapewnienia skutecznego wdrożenia paktu. Komisja będzie nadal wspierać państwa członkowskie w osiąganiu wszystkich celów określonych w dublińskim planie działania.

Europa to kontynent, którego historię kształtowało i kształtuje wiele narodów. Migracja nie jest nowym zjawiskiem ani nie dotyczy wyłącznie Europy. Podróże migracyjne zawsze mają swój początek i koniec, a kraje na całym świecie stoją przed wieloma takimi samymi wyzwaniami jak my. Każda europejska polityka migracyjna musi być w pełni osadzona w naszej polityce zagranicznej. Dobrze funkcjonująca polityka migracyjna leży w interesie krajów partnerskich, UE oraz samych uchodźców i migrantów.

1.Nowy paradygmat oparty na wszechstronnych partnerstwach

Po objęciu urzędu Komisja Ursuli von der Leyen zobowiązała się do ponownego przyjrzenia się swoim priorytetom, przede wszystkim pod względem miejsca migracji w stosunkach zewnętrznych i innych strategiach politycznych, a następnie w odniesieniu do ich znaczenia dla naszych ogólnych stosunków z konkretnymi partnerami.

Migracja jest jednym z kluczowych priorytetów UE, ważnym zagadnieniem politycznym dla partnerów, a także integralną częścią pogłębiających się stosunków, jakie UE utrzymuje z partnerami na całym świecie. Obecnie wyraźnie dąży się do ustanowienia głębszych partnerstw z kluczowymi państwami trzecimi, które umiejscowią współpracę w dziedzinie migracji na równi z innymi ważnymi interesami.

Wszechstronne partnerstwa obejmujące migrację okazały się skuteczne w osiąganiu wzajemnie korzystnych rezultatów. Podejście to będzie również musiało zostać rozszerzone i wzmocnione większą liczbą partnerów. UE będzie też musiała przejść na bardziej pragmatyczny i asertywny sposób zapewniania, by nasze własne interesy znajdowały odzwierciedlenie w partnerstwach, które utrzymujemy, bez zapominania o stosowaniu dźwigni, zarówno pozytywnych, jak i negatywnych.

Eliminowanie pierwotnych przyczyn migracji

UE i jej państwa członkowskie pozostają łącznie największym na świecie darczyńcą oficjalnej pomocy rozwojowej. Strategia inwestycyjna UE na rzecz zrównoważonych inwestycji infrastrukturalnych, Global Gateway, spowoduje uruchomienie do 2027 r. nawet 300 mld EUR na rozbudowę sieci połączeń i wsparcie transformacji ekologicznej i cyfrowej. Ponad połowa całkowitej kwoty będzie zainwestowana w Afryce, natomiast 77 mld EUR zostanie przeznaczone na plany gospodarczo-inwestycyjne dla Partnerstwa Wschodniego, południowego sąsiedztwa i Bałkanów Zachodnich.

Oprócz ogólnego wpływu tego ogromnego zobowiązania na rzecz rozwoju gospodarczego działania UE skupiają się w szczególności na wspieraniu partnerów w zapobieganiu nielegalnej migracji przez zajęcie się jej pierwotnymi przyczynami. Zrównoważone możliwości gospodarcze, kształcenie i szkolenie zawodowe, zwłaszcza dla ludzi młodych, usługi społeczne, wsparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz zwiększony dostęp do finansowania mogą mieć istotny wpływ na zmniejszenie presji związanej z nielegalną migracją. Inwestycje w diaspory w krajach pochodzenia mogą również przyczynić się do zmniejszenia tej presji, a przekazy pieniężne można wykorzystać na rzecz rozwoju. UE współpracuje z partnerami, aby zająć się różnymi przyczynami migracji i przymusowych wysiedleń, w tym ubóstwem i złym sprawowaniem rządów, klęskami żywiołowymi, negatywnymi skutkami zmiany klimatu i degradacji środowiska, konfliktami i niestabilnością zarówno w krajach pochodzenia, jak i tranzytu.

Współpraca w terenie

UE inwestuje w szeroki zakres dialogów z partnerami, aby pomóc państwom trzecim we wzmacnianiu lub rozwijaniu ich własnych polityk oraz systemów migracyjnych i azylowych, w poprawie ich zdolności w zakresie zarządzania granicami i migracją, zapewnianiu ochrony międzynarodowej oraz zaspokajaniu szczególnych potrzeb, takich jak skuteczna reintegracja po powrocie.

Dialogi na temat migracji z priorytetowymi krajami partnerskimi odzwierciedlają to kompleksowe podejście do współpracy w dziedzinie migracji. Na przykład dialog UE–Egipt na temat migracji obejmuje zarządzanie granicami, powroty i reintegrację, ochronę i migrację zarobkową, przy czym ważnym priorytetem pozostaje wsparcie dla uchodźców z Sudanu. Drugi dialog wysokiego szczebla na temat migracji z Turcją, przeprowadzony w listopadzie 2023 r., potwierdził gotowość obu stron do zacieśnienia współpracy. Wdrażanie oświadczenia UE–Turcja oraz umowy o readmisji między UE a Turcją ma zasadnicze znaczenie dla współpracy: oprócz przyjmowania uchodźców z Syrii kluczowe kierunki prac obejmują pomoc w zapobieganiu nielegalnym wjazdom do kraju i wyjazdom z tego kraju oraz zwalczanie siatek przemytniczych. W marcu 2023 r. w Azji Komisja rozpoczęła z Bangladeszem i Pakistanem dwa kompleksowe dialogi na temat migracji i mobilności. Trwająca współpraca z innymi partnerami, takimi jak Nigeria, Irak, Tunezja, Maroko i Mauretania, umożliwia realizację interesów każdego z partnerów w pełnym zakresie zagadnień.

Budowanie zdolności na Bałkanach Zachodnich obejmuje również przygotowanie krajów kandydujących pod względem legislacyjnym do wypełnienia ich przyszłych obowiązków w zakresie migracji i azylu jako państw członkowskich. Inne kluczowe tematy obejmują zdolności przyjmowania oraz wsparcie operacyjne ze strony agencji UE i finansowanie, aby pomóc partnerom z Bałkanów Zachodnich w usprawnieniu ich systemów zarządzania migracją i granicami. Poprzez zawarcie nowych umów o statusie (zob. poniżej) rozszerzono rozmieszczenie funkcjonariuszy straży granicznej Fronteksu i wspólnych patroli w celu wsparcia zarządzania granicami.

Współpraca ta jest możliwa dzięki znacznemu wkładowi z funduszy UE. Ponieważ 10 % programu ISWMR – „Globalny wymiar Europy” (Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy”) przeznaczono na działania związane z migracją i przymusowymi wysiedleniami, realizowanych jest ponad 190 projektów o wartości około 5,3 mld EUR. Oznacza to na przykład, że na działania w Afryce Północnej w latach 2021–2023 przekazano 691 mln EUR, z czego prawie dwie trzecie przeznaczono na wzmocnienie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania w zakresie migracji i azylu. W związku z niedawną decyzją Rady Europejskiej o dalszym zwiększeniu finansowania migracji zostanie dodatkowo wzmocnione kompleksowe podejście do kwestii migracji i wyzwań zewnętrznych w południowym sąsiedztwie 5 .

Unijne finansowanie jest również uzupełniane i powiększane przez wsparcie udzielane przez państwa członkowskie UE i innych partnerów w ramach inicjatyw Drużyny Europy. Koncentruje się ono na pracach nad kluczowymi priorytetami w zakresie migracji w danym kraju lub regionie, w których skoordynowane i spójne działania mogą mieć wpływ transformacyjny. Inicjatywy Drużyny Europy na szlaku środkowośródziemnomorskim oraz na szlaku atlantyckim i zachodniośródziemnomorskim zostały uruchomione na szczeblu politycznym w grudniu 2022 r., aby wesprzeć działania wzdłuż kluczowych szlaków do UE, a także zidentyfikować luki i pokrywanie się działań, zwiększyć koordynację lokalną i nadać priorytet wspólnym działaniom, podczas gdy inna inicjatywa Drużyny Europy dotyczy sytuacji w zakresie przesiedleń regionalnych w Afganistanie.

Wsparcie na rzecz ochrony na całym świecie

Każdego roku miliony ludzi zostają zmuszone do opuszczenia swoich domów ze względu na konflikty, przemoc, naruszenia praw człowieka, prześladowania, klęski żywiołowe i skutki zmiany klimatu. Liczba osób przymusowo wysiedlonych osiągnęła w 2023 r. bezprecedensowy wzrost i obecnie wynosi 110 mln osób na całym świecie. Zdecydowana większość z nich przebywa w krajach rozwijających się i Unia będzie nadal starała się im pomagać.

UE i jej państwa członkowskie są razem największym na świecie darczyńcą udzielającym wsparcia uchodźcom: zapewniają 42 % światowego finansowania 6 . W 2022 r. sama tylko UE przeznaczyła 2,4 mld EUR na pomoc humanitarną, rozwojową i pokojową dla uchodźców i przyjmujących ich społeczności. W ciągu ostatnich kilku lat około 80 % budżetu UE na pomoc humanitarną przeznaczano co roku na projekty służące zaspokojeniu potrzeb osób przymusowo wysiedlonych i społeczności przyjmujących na całym świecie.

Obejmuje to znaczne wsparcie UE dla Turcji, która przyjęła ponad 4 mln uchodźców i zmagała się z ogromnym wyzwaniem wynikającym z kryzysu syryjskiego. Wsparcie przekazane jej od 2011 r. wyniosło 10 mld EUR. UE wspierała również Jordanię, Liban i Irak w radzeniu sobie ze skutkami kryzysu syryjskiego, a także odegrała istotną rolę w mobilizowaniu pomocy od innych darczyńców.

W latach 2021–2023 na działania w dziedzinie ochrony w Libii, Tunezji, Maroku i Egipcie przeznaczono blisko 150 mln EUR, na przykład na zapewnienie migrantom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji większej dostępności i opieki na szczeblu lokalnym, ułatwienie dostępu do podstawowych usług, poprawę źródeł utrzymania, a w przypadku Libii – umożliwienie transferu z ośrodków detencyjnych zarejestrowanych uchodźców i osób ubiegających się o azyl do środowisk miejskich.

Od 2019 r. UE przekazała również znaczne środki na pomoc humanitarną w Afganistanie, Iranie i Pakistanie na łączną kwotę ponad 665 mln EUR, a także przeznaczyła ponad 400 mln EUR na pomoc w rozwiązaniu problemu przesiedleń Rohingjów, głównie do Bangladeszu. Wsparcie w zakresie współpracy humanitarnej i na rzecz rozwoju udzielane jest również innym państwom przyjmującym w Azji, Afryce i Ameryce Łacińskiej, które borykają się z poważnymi problemami związanymi z przesiedleniami, np. Kolumbii, Ugandzie, Czadowi i Mozambikowi.

Zaangażowanie wielostronne

Współpraca UE z agencjami ONZ jest nadal niezwykle cenna dla obu stron. Wieloaspektowe i bliskie partnerstwo z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM) i Wysokim Komisarzem Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) obejmuje wszystkie aspekty migracji i przymusowych wysiedleń i dodatkowo pogłębiło się dzięki reakcji na kryzys związany z wysiedleniami spowodowany inwazją Rosji na Ukrainę. UE i jej państwa członkowskie są łącznie największym darczyńcą Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji i drugim co do wielkości darczyńcą na rzecz UNHCR. Rozszerzono również współpracę w dziedzinie świadomości sytuacyjnej i gotowości, przy czym UNHCR i Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji uczestniczą obecnie w unijnej sieci ds. reagowania w obszarze migracji i na wypadek kryzysu migracyjnego. Kryzys związany z wysiedleniami w Ukrainie spowodował również zacieśnienie współpracy UE z UNICEF-em w dziedzinie pomocy dla dzieci 7 . Bliskim partnerem UE w reagowaniu na wezwanie do działania w kontekście światowego sojuszu przeciwko przemytowi migrantów jest Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości (UNODC).

UE wspiera szereg procesów regionalnych służących promowaniu podejścia uwzględniającego całe szlaki migracyjne: europejsko-afrykański dialog na temat migracji i rozwoju (proces rabacki), inicjatywę w sprawie szlaku migracyjnego Róg Afryki–UE (proces chartumski), Jedwabny szlak – partnerstwo na rzecz migracji (proces budapeszteński) oraz proces praski (Bałkany Zachodnie, wschodnie sąsiedztwo i Azja Środkowa). Od 2018 r. UE wspiera również proces z Niamey w Afryce Zachodniej i Północnej w celu zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi oraz zwalczania tego procederu.

Wzmocnioną sekcję poświęconą migracji i mobilności zawiera nowa umowa z Samoa podpisana przez UE i jej państwa członkowskie w listopadzie 2023 r. z członkami Organizacji Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku, zapewniająca ramy prawne dla stosunków na najbliższe dwadzieścia lat.

Trwają prace wspólnej trójstronnej grupy zadaniowej UA–UE–ONZ w celu znalezienia rozwiązań dla wyzwań związanych z migracją, przed którymi stoi Libia. Uzgodnione priorytety 8 obejmują starania o położenie kresu arbitralnemu zatrzymywaniu migrantów w Libii i opracowanie alternatyw dla zatrzymania oraz zwalczanie przemytu i handlu ludźmi.

Wraz z partnerami międzynarodowymi UE wspiera plan działania na rzecz rozwoju i migracji w regionie Morza Śródziemnego, na Bliskim Wschodzie i w Afryce (plan z Rzymu), zainicjowany w lipcu 2023 r., oraz trwający proces rzymski, w ramach którego stosuje się kompleksowe podejście do walki z nielegalną migracją – od inwestycji gospodarczych po legalne ścieżki migracji oraz od ochrony po środki zwalczania przemytu.

2.Promowanie legalnych dróg migracji jako alternatywy dla migracji nieuregulowanej

Współpraca w zakresie legalnej migracji jest jednym z elementów dostosowanych do potrzeb i wzajemnie korzystnych partnerstw, które mogą pomóc w sprostaniu wspólnym wyzwaniom i przyczynić się do skutecznej realizacji zobowiązań dotyczących readmisji.

Partnerstwa w zakresie talentów

Partnerstwa w zakresie talentów zapowiedziane w pakcie umożliwiają legalne drogi migracji do UE, a jednocześnie strategicznie angażują kraje partnerskie w zarządzanie migracjami, w szczególności przez pomoc w ograniczaniu migracji nieuregulowanej i zachęcanie partnerów do współpracy w dziedzinie powrotów i readmisji. Programy Komisji, w ramach których obywatele krajów partnerskich mogą studiować, szkolić się lub pracować w UE, przyczyniają się do tych partnerstw, a także do pomocy w finansowaniu i budowaniu zdolności w obszarach takich jak informacje o rynku pracy i rozwój umiejętności, lepsze zarządzanie migracją zarobkową, kształcenie i szkolenie zawodowe. Każdy z nich jest dostosowany do priorytetów określonych przez UE, państwa członkowskie i kraj partnerski. Aby w pełni wykorzystać potencjał tego narzędzia, zaangażowanie państw członkowskich na szczeblu UE będzie miało zasadnicze znaczenie dla maksymalizacji efektu dźwigni, jaki współpraca w dziedzinie migracji zarobkowej może stworzyć w procesach readmisji.

Do tej pory Komisja nadała priorytetowe znaczenie uruchomieniu takich partnerstw z Marokiem, Tunezją, Egiptem, Pakistanem i Bangladeszem. Przewiduje się również partnerstwa w zakresie talentów z Nigerią i Senegalem, pod warunkiem lepszej współpracy w dziedzinie pełnego zakresu kwestii związanych z migracją. Po pierwszej rundzie obrad okrągłego stołu w ramach partnerstw w zakresie talentów z poszczególnymi krajami partnerskimi w 2023 r., na pierwszą połowę 2024 r. zaplanowano nową serię takich spotkań.

Przyciąganie talentów

Wzrost gospodarczy UE hamują poważne niedobory siły roboczej, które dotykają wiele sektorów we wszystkich państwach członkowskich. Chociaż pierwszym priorytetem są środki służące maksymalizacji potencjału krajowej siły roboczej w UE, migracja zarobkowa jest niezbędnym elementem rozwiązania. Aby zachować konkurencyjność, UE musi przyciągać umiejętności i talenty, opierając się na już podjętych środkach, w tym zmienionej dyrektywie w sprawie niebieskiej karty i dyrektywie w sprawie jednego zezwolenia. Konieczne będą dalsze prace w celu zakończenia reformy dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych, która ułatwi uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego poprzez uproszczenie procedur. W listopadzie 2023 r. Komisja zaproponowała ustanowienie unijnej puli talentów, pierwszej ogólnounijnej platformy ułatwiającej międzynarodową rekrutację do sektorów borykających się z problemem niedoboru siły roboczej. Rozwój tego rozwiązania będzie kluczowym obszarem pracy w nadchodzących latach, wraz ze środkami integracyjnymi mającymi na celu zapewnienie migrantom możliwości pełnego wykorzystania swojego potencjału na rynku pracy.

Udział w globalnych działaniach w zakresie przesiedleń

Unijne programy przesiedleń umożliwiły uchodźcom znajdującym się w najtrudniejszej sytuacji dotarcie do Europy bez konieczności korzystania z siatek przestępczych zajmujących się przemytem lub narażania życia przez wybór niebezpiecznych szlaków. UE podtrzymuje swoje zobowiązanie do zapewnienia bezpiecznych i legalnych dróg migracji osobom potrzebującym ochrony. Dzięki nowym unijnym ramom przesiedleń w ramach paktu UE będzie dysponować stałym systemem, który wzmocni dotychczasowe osiągniecia UE we wspieraniu globalnych działań w zakresie przesiedleń. W latach 2024–2025 państwa członkowskie zobowiązały się do przyjęcia ponad 60 000 osób w ramach unijnego programu przesiedleń i przyjmowania ze względów humanitarnych. W ciągu ostatnich trzech lat środki UE przeznaczone na wsparcie państw członkowskich wyniosły ponad 318 mln EUR. UE nadal wspiera także humanitarną ewakuację ludności z Libii do Nigru i Rwandy w ramach kryzysowych mechanizmów tranzytowych w celu dalszego przesiedlenia. Ma to pomóc osobom znajdującym się w najtrudniejszej sytuacji w ucieczce przed dramatycznymi warunkami życia.

3.Wykorzystanie środków zbiorowego wpływu w kontekście readmisji

Aby powroty i readmisja mogły skutecznie funkcjonować, kraje pochodzenia muszą współpracować w zakresie identyfikacji swoich obywateli, wydawania dokumentów podróży i akceptowania operacji powrotowych. Zobowiązanie to wynika z prawa międzynarodowego, szeregu wielostronnych instrumentów oraz z dwustronnych umów i porozumień o readmisji. W praktyce poziom współpracy jest jednak często niewystarczający i wymaga strategicznego wsparcia poprzez zaangażowanie na wszystkich szczeblach, stosowanie podejścia Drużyna Europy oraz strategiczne wykorzystanie wszystkich odpowiednich polityk i narzędzi.

Komisja i ESDZ zwiększyły wykorzystanie środków dyplomatycznych i zbiorowych możliwości UE, aby dzięki politykom UE wspierać działania w zakresie powrotów i readmisji. Polityka wizowa zapewniła nowe narzędzia promowania współpracy w tej dziedzinie.

Zgodnie z art. 25a kodeksu wizowego Komisja regularnie dokonuje oceny współpracy państw trzecich w zakresie readmisji i przedstawia Radzie sprawozdania. Jeżeli współpraca w dziedzinie readmisji jest niewystarczająca oraz uwzględniając ogólne stosunki Unii z danym państwem trzecim, Komisja może zaproponować nałożenie sankcji wizowych. Proces ten odegrał kluczową rolę w identyfikowaniu wyzwań i rozwiązywaniu ich oraz doprowadził do pogłębienia dialogu na temat readmisji z kilkoma partnerami, w tym do poprawy dialogu i współpracy z takimi partnerami jak Irak, Bangladesz i Gambia. Czwarte sprawozdanie przedstawiono w lipcu 2023 r. i przyjęto nowy wniosek w sprawie sankcji wizowych wobec Etiopii, wraz z wnioskiem o częściowe wycofanie obowiązujących sankcji nałożonych na Gambię.

Mechanizm przewidziany w art. 25a obejmuje wyłącznie państwa objęte obowiązkiem wizowym. W przypadku 64 krajów, z którymi UE stosuje system bezwizowy, mechanizm zawieszenia wiz stanowi zabezpieczenie przed nadużywaniem ruchu bezwizowego, które może prowadzić do nielegalnej migracji. Chociaż mechanizm ten może działać jako silny środek odstraszający, zastosowano go tylko raz. Zakończenie reformy tego mechanizmu będzie miało zasadnicze znaczenie dla ułatwienia korzystania z niego, oraz dla rozwiązania szerszego zakresu nadużyć związanych z ruchem bezwizowym, takich jak wzrost liczby przybywających osób o nieuregulowanym statusie ze względu na brak dostosowania do polityki wizowej UE, programy obywatelstwa dla inwestorów w krajach zwolnionych z obowiązku wizowego lub zagrożenia hybrydowe, takie jak finansowana przez państwo instrumentalizacja migrantów. Reforma obejmuje również bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące nadużyć związanych z nieuzasadnionymi wnioskami o azyl (w 2023 r. 23 % wszystkich wniosków o udzielenie azylu w UE pochodziło z państw zwolnionych z obowiązku wizowego).

Innym potencjalnym narzędziem zapewniającym współpracę w zakresie powrotów i readmisji mógłby być zmieniony ogólny system preferencji taryfowych (rozporządzenie w sprawie GSP). Komisja zaproponowała dodanie do rozporządzenia nowego przepisu, którym wprowadzono by nowe kryterium wycofania preferencyjnego traktowania taryfowego przyznanego jednostronnie przez UE. Kryterium tym byłoby istnienie poważnych niedociągnięć w realizacji obowiązku readmisji własnych obywateli. Zachęciłoby to państwa trzecie do wypełniania międzynarodowych zobowiązań i sprzyjałoby lepszemu zarządzaniu migracjami. Rozporządzenie jest obecnie przedmiotem negocjacji.

Zmiana paradygmatu, jaką UE wprowadziła w kontekście stosunków z państwami trzecimi, przynosi już dobre rezultaty i będzie nadal ważnym aspektem działań UE w nadchodzących latach. Pozytywne zachęty – w tym w dziedzinie handlu, rozwoju i legalnej migracji – muszą być wykorzystywane w sposób strategiczny i spójny, tak aby ich pozytywna dynamika sprzyjała współpracy w zakresie readmisji.

Kluczem do zaufania do unijnej i krajowej polityki migracyjnej jest spójność wdrażania, która wymaga silniejszego monitorowania i wsparcia operacyjnego ze strony agencji UE. W ciągu ostatniej dekady rozszerzenie mandatów unijnych agencji zarządzania granicami i migracją umożliwiło im zwiększenie poziomu wsparcia dla państw członkowskich oraz oddelegowanie swoich pracowników i ekspertów w dziedzinach takich jak kontrola graniczna, powroty i rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu.

Frontex

Dzięki rozszerzonemu mandatowi Frontex zwiększył wsparcie dla państw członkowskich w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, zapewnienia usług, informacji, sprzętu oraz dostępu do narzędzi i wiedzy fachowej, które pomagają sprostać wyzwaniom migracyjnym w państwach członkowskich. Jak wskazano powyżej, obejmuje to coraz większą rolę w dziedzinie powrotów. Stopniowe ustanawianie stałej służby pozwoli na skuteczne osiągnięcie do 2027 r. docelowej liczby 10 000 funkcjonariuszy, którzy mają być w pełni wyposażeni i wyszkoleni, aby zapewniać znaczne wsparcie w zakresie kontroli granicznej i powrotów. Będzie to jednak częściowo zależało od tego, czy państwa członkowskie wywiążą się ze swoich obowiązków zapewnienia personelu w drodze zarówno oddelegowania długoterminowego, jak i rozmieszczenia krótkoterminowego.

Frontex zwiększył również swoją zdolność do lepszego reagowania na nagłe potrzeby i zagrożenia hybrydowe, o czym świadczy szybka reakcja w Finlandii pod koniec 2023 r. Oprócz wsparcia operacyjnego Frontex odgrywa kluczową rolę we wdrażaniu europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

Frontex wspiera również budowanie zdolności partnerów z państw trzecich i zarządzanie przez nich swoimi granicami. Nowa generacja umów o statusie między UE a państwami trzecimi umożliwia rozmieszczenie stałej służby Fronteksu posiadającej uprawnienia wykonawcze między dwoma państwami trzecimi, co pozwala na prowadzenie wspólnych działań w zakresie kontroli granicznej w transporcie lotniczym, morskim i lądowym. Do tej pory UE podpisała takie umowy z Albanią, Mołdawią, Czarnogórą i Macedonią Północną. Wkrótce powinna zostać podpisana umowa z Serbią, a 12 lutego oficjalnie uzgodniono rozpoczęcie negocjacji z Bośnią i Hercegowiną.

Frontex dysponuje również porozumieniami roboczymi, które umożliwiają współpracę z organami państw trzecich w obszarach obejmujących wymianę informacji, budowanie zdolności i analizę ryzyka. Takie porozumienia istnieją obecnie z Albanią, Gruzją, Bośnią i Hercegowiną, Kosowem 9*, Macedonią Północną, Azerbejdżanem, Turcją, Armenią, Nigerią, Republiką Zielonego Przylądka, Kanadą, Czarnogórą, USA, Mołdawią, Ukrainą i Zjednoczonym Królestwem 10 . Agencja negocjuje obecnie 16 kolejnych porozumień roboczych, w tym z partnerami z Afryki Północnej i Zachodniej, a jednocześnie aktualizuje istniejące porozumienia z innymi partnerami. 

W odniesieniu do wszystkich tych nowych zadań Frontex przyjął i wdrożył strategię praw podstawowych, zapewniającą przestrzeganie przez agencję prawa unijnego i międzynarodowego, w tym zasady non-refoulement.

Rozmieszczenie służb Fronteksu Na początku 2024 r. Frontex prowadzi 22 działania operacyjne z krajami partnerskimi oraz wspierające państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen w zakresie kontroli granicznej i powrotów. Obecnie agencja rozmieściła ponad 2 700 członków stałej służby. Operacje zapewniają wsparcie w zakresie ochrony granic lądowych, morskich i powietrznych. Wspierają one m.in. odprawy na przejściach granicznych oraz operacje powrotowe. Powyższe dane liczbowe obejmują operacje Fronteksu w państwach trzecich. Na początku 2024 r. Frontex posiadał ponad 500 funkcjonariuszy na Bałkanach Zachodnich, w Albanii, Czarnogórze, Macedonii Północnej i Serbii, a także w Mołdawii, którzy pomagali organom krajowym w zarządzaniu granicami, nadzorze, wykrywaniu podrobionych dokumentów i zwalczaniu przestępczości transgranicznej, a także rozmieszczaniu odpowiednich pojazdów.

Agencja UE ds. Azylu

W styczniu 2022 r. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) stał się Agencją Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA) – pełnoprawną agencją dysponującą większą liczbą narzędzi wspierających państwa członkowskie w zarządzaniu azylem i przyjmowaniem. Mechanizm monitorowania, którego metodyka została przygotowana w 2023 r., pozwoli monitorować operacyjne i techniczne stosowanie zobowiązań prawnych UE, a tym samym przyczyni się do bardziej zharmonizowanego unijnego systemu azylowego. Oprócz bezpośredniego wspierania prac państw członkowskich działania EUAA służące stosowaniu norm operacyjnych, wytycznych i szkoleń w celu dostosowania praktyk państw członkowskich w zakresie azylu i przyjmowania przyczyniają się do większej konwergencji i pomagają ograniczyć wtórne przemieszczanie.

EUAA wspierała prace Komisji mające na celu pomoc państwom członkowskim znajdującym się pod presją migracyjną w budowaniu silnego zarządzania azylem poprzez pomoc operacyjną i techniczną dla państw członkowskich w zakresie ich systemów azylowych i systemów przyjmowania.

EUAA zapewnia również wsparcie w budowaniu zdolności niektórym państwom trzecim, ze szczególnym uwzględnieniem krajów kandydujących. Aby pomóc w dostosowaniu się do dorobku UE, agencja uzgodniła w szczególności dwustronne i dostosowane do konkretnych potrzeb w terenie plany działania ze wszystkimi partnerami z Bałkanów Zachodnich.

Rozmieszczenie służb EUAA Zespoły wsparcia EUAA w dziedzinie azylu w całej UE zapewniają krajowym organom ds. azylu i przyjmowania wsparcie w zarządzaniu, planowaniu strategicznym, zapewnieniu jakości i procedurach. Na dzień 3 marca 2024 r. EUAA rozmieściła 1 141 osób w 12 państwach członkowskich.

Europol

Oddelegowanie personelu do państw członkowskich i krajów partnerskich stanowi kluczowy element działań Europolu na rzecz ułatwiania wymiany informacji i wspierania dochodzeń. Obejmuje to oddelegowanie ekspertów i zaproszonych funkcjonariuszy w celu wsparcia lokalnych organów ścigania do 12 państw członkowskich i krajów partnerskich. W ramach prac operacyjnych Europol buduje swoją sieć opartą na 20 porozumieniach umożliwiających wymianę danych osobowych z państwami trzecimi na temat poważnej przestępczości zorganizowanej i terroryzmu 11 . Będą one miały zasadnicze znaczenie dla skutecznej realizacji nowego mandatu w zakresie przeciwdziałania przemytowi migrantów oraz Europejskiego Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów.

Rozmieszczenie służb Europolu Na dzień 4 marca 2024 r. Europol rozmieścił 79 zespołów w 11 państwach członkowskich i Mołdawii. Zespoły te, składające się ze specjalistów Europolu i zaproszonych funkcjonariuszy, wspierają organy krajowe w dodatkowych kontrolach bezpieczeństwa i dochodzeniach. Gromadzą one również odpowiednie informacje, które są wykorzystywane do opracowywania ocen zagrożenia przestępczością na szczeblu europejskim oraz do wspierania dochodzeń.

eu-LISA

eu-LISA jest agencją UE odpowiedzialną za szeroki zakres głównych systemów informatycznych wykorzystywanych na potrzeby polityk UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Jej prace będą miały zasadnicze znaczenie dla stosowania narzędzi informatycznych o kluczowym wpływie na zarządzanie granicami, które są już wykorzystywane lub będą wdrażane, a także dla ich interoperacyjności. Agencji udało się wprowadzić sieć systemów na szczeblu unijnym i krajowym, która umożliwia uzyskanie pełnego obrazu osób wjeżdżających do UE.

Eurojust

Eurojust, Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych, odgrywa kluczową rolę w reagowaniu na przemyt migrantów. Wspiera ona złożone sprawy transgraniczne wymagające koordynacji sądowej i wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych zajmujących się sprawami przemytników migrantów, a także organizuje grupę dyskusyjną ds. przemytu migrantów, aby połączyć podmioty sądowe z państw członkowskich na potrzeby analizowania zmieniających się taktyk zorganizowanych grup przestępczych w tej dziedzinie oraz wymiany najlepszych praktyk w dziedzinie prowadzenia dochodzeń i śledztw w tych sprawach.

 

Dzięki współpracy UE udowodniła, że może i będzie realizować prawdziwie wspólną politykę migracyjną i azylową. W nowym pakcie o migracji i azylu określono kompleksowe podejście niezbędne do tego, by zarządzanie migracjami w Europie było sprawiedliwe, skuteczne i zrównoważone. Jest to najbardziej przełomowy przegląd unijnych przepisów dotyczących migracji i zarządzania granicami od początku istnienia strefy Schengen i jednolitego rynku. Dzięki temu pokolenia Europejczyków będą mogły nadal korzystać z tych wyjątkowych, europejskich swobód handlowych.

W przyszłości musimy nieustannie kłaść nacisk na wdrażanie, aby zapewnić wszystkim państwom członkowskim dobrze przygotowany system jako warunek wstępny budowania wzajemnego zaufania, które jest niezbędne do funkcjonowania nowego zrównoważonego podejścia w ramach paktu. Komisja będzie kierować wspólnymi pracami w tym zakresie, począwszy od wspólnego planu wdrażania, oraz będzie udzielać państwom członkowskim wsparcia finansowego, technicznego i operacyjnego na każdym etapie procesu, w tym ze strony agencji UE. Należy również kontynuować prace nad uzupełnieniem tego zestawu narzędzi legislacyjnych o brakujące elementy dotyczące powrotów i rezydentów długoterminowych, a także o uzupełniające inicjatywy dotyczące przemytu, komercyjnych środków transportu i wiz.

Pakt będzie przełomem w sposobie, w jaki Europa zarządza migracją, ale nie może funkcjonować w próżni. Aby odnieść sukces, Europa zawsze będzie musiała opierać się na dwutorowym podejściu do wdrażania reform strukturalnych, a także na ciągłych wysiłkach związanych z bieżącym zarządzaniem poważną presją i kryzysami. Podobnie jak w poprzednich latach, Komisja będzie nadal realizować działania operacyjne służące poprawie reakcji UE na wspólne wyzwania i zapewniać szybkie reagowanie na sytuacje kryzysowe, kompleksowo wspierając państwa członkowskie, gwarantując sprawiedliwość dla migrantów oraz wykorzystując dostępne zasoby finansowe i wsparcie agencji UE.

Ponadto poszukiwanie rozwiązań dla nowych i starych wyzwań, przed którymi stoją państwa członkowskie, będzie trwałym przedsięwzięciem. UE jako całość będzie musiała nadal poszukiwać praktycznych sposobów rozwiązania niektórych z najtrudniejszych kwestii związanych z migracją, mając świadomość, że zapobieganie podróżom zagrażającym życiu jest obowiązkiem globalnym. Zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej ma kluczowe znaczenie dla powodzenia działań, a trwałe rozwiązania będą wymagały ciągłych wysiłków, aby migracja stała się priorytetem w ramach wzajemnie korzystnych partnerstw.

Ugruntowując nasze działania w naszych wartościach oraz działając wspólnie w sposób sprawiedliwy i zdecydowany, UE pokazała, że może skutecznie realizować cele w dziedzinie migracji. Są to cechy rozpoznawcze, które powinny w dalszym ciągu nadawać kierunek naszym przyszłym działaniom.

(1)

     Rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej i rozporządzenie zmieniające w celu ułatwienia kontroli przesiewowej (ECRIS-TCN), rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją, rozporządzenie w sprawie procedury azylowej (procedura graniczna w zakresie powrotów została przeniesiona do odrębnego instrumentu prawnego), rozporządzenie dotyczące sytuacji kryzysowych w dziedzinie migracji i azylu (zawierające przepisy dotyczące instrumentalizacji), rozporządzenie Eurodac, dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania, rozporządzenie o kwalifikowaniu, rozporządzenie ramowe w sprawie przesiedleń, rozporządzenie ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu, dyrektywa w sprawie jednego zezwolenia, dyrektywa w sprawie niebieskiej karty.

(2)

     Podsumowanie w dokumencie EU stepping up the fight against migrant smuggling (europa.eu) [Intensyfikacja unijnych działań w zakresie walki z przemytem migrantów].

(3)

     7 marca 2024 r. odbyło się spotkanie ekspertów ds. powrotów i SIS. Jego głównym celem była poprawa praktycznej współpracy i zapewnienie pełnego wykorzystania możliwości, jakie oferują wpisy do SIS dotyczące powrotów, w zakresie wspierania skuteczniejszego procesu powrotu.

(4)

     Platforma skupia państwa członkowskie, państwa stowarzyszone w ramach Schengen, Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, Agencję UE ds. Azylu, Frontex i Europol, Międzynarodową Organizację ds. Migracji i Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), a także Ukrainę, Mołdawię i partnerów międzynarodowych, w szczególności Stany Zjednoczone, Kanadę i Zjednoczone Królestwo.

(5)

     Nadzwyczajny szczyt Rady Europejskiej w dniu 1 lutego 2024 r.

(6)

     Badanie OECD–DAC 2022.

(7)

  Inne agencje ONZ, takie jak Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP), Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju Przemysłowego (UNIDO) i Biu ro ONZ ds. Obsługi Projektów (UNOPS), wdrażają w ter enie programy finansowane przez UE.

(8)

      UE, UA i ONZ wzywają do niezwłocznego podjęcia działań w celu zaspokojenia pilnych potrzeb migrantów i uchodźców w Libii – Komisja Europejska (europa.eu).

(9)

*     Użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244 oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa.

(10)

     Działania w ramach porozumień z Rosją i Białorusią zostały zawieszone.

(11)

     Europol dysponuje również 16 porozumieniami roboczymi i umowami strategicznymi, które przewidują ustrukturyzowaną współpracę bez wymiany danych osobowych.