KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 24.1.2024
COM(2024) 24 final
BIAŁA KSIĘGA
w sprawie inwestycji za granicą
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 24.1.2024
COM(2024) 24 final
BIAŁA KSIĘGA
w sprawie inwestycji za granicą
BIAŁA KSIĘGA
w sprawie inwestycji za granicą
1. Wprowadzenie: Dlaczego przyjęto białą księgę w sprawie inwestycji za granicą?
2. Aktualna sytuacja i wstępne ustalenia
3. Proponowane kolejne kroki: przegląd niektórych inwestycji za granicą
3.1. Proponowane monitorowanie/przegląd inwestycji realizowanych za granicą w obszarze określonych technologii
3.2. Ocena ryzyka przeprowadzana przez państwa członkowskie
3.3. Składanie sprawozdań Komisji i innym państwom członkowskim
3.4. Wspólna ocena i debata
3.5. Przegląd wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz produktów podwójnego zastosowania w kontekście inwestycji za granicą, konsultacje między państwami członkowskimi i informowanie Komisji
4. Podsumowanie
1.Wprowadzenie: Dlaczego przyjęto białą księgę w sprawie inwestycji za granicą?
We wspólnym komunikacie w sprawie europejskiej strategii bezpieczeństwa gospodarczego przyjętym dnia 20 czerwca 2023 r. 1 („wspólny komunikat”) uznano znaczenie otwartych globalnych rynków dla powodzenia i bezpieczeństwa gospodarczego Unii Europejskiej zarówno pod względem odporności, jak i konkurencyjności. Podkreślono, że „[n]asze gospodarki rozwijają się dzięki otwartemu i opartemu na zasadach handlowi i inwestycjach, bezpiecznej łączności transgranicznej oraz współpracy w zakresie badań naukowych i innowacji”. Jednocześnie uznano, że gdy technologie wrażliwe i inwestycje opuszczają UE w sposób mogący zagrozić pokojowi i bezpieczeństwu międzynarodowemu, mogą występować potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa. W szczególności odniesiono się do ryzyka wycieku technologii i wiedzy fachowej w następstwie inwestycji za granicą (tj. inwestycji dokonywanych przez unijne przedsiębiorstwa w państwach trzecich) realizowanych w wąskim zestawie zaawansowanych technologii mogących zwiększyć zdolności wojskowe i wywiadowcze podmiotów, które mogą wykorzystywać te zdolności do podważania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.
UE już teraz ogranicza wywóz technologii podwójnego zastosowania. Rosną jednak obawy, że niektóre wrażliwe technologie i wiedza fachowa mogą znaleźć się w niewłaściwych rękach w wyniku transakcji inwestycyjnych za granicą, które obecnie nie podlegają mechanizmom kontroli. Może to mieć miejsce na przykład w sytuacji, gdyby najnowocześniejsza technologia UE dotarła do krajów, w których zacierają się granice między działaniami cywilnymi i wojskowymi. Taka technologia lub wiedza fachowa mogłaby zostać wykorzystana do wzmocnienia zdolności wojskowych i wywiadowczych tych krajów, co z kolei mogłoby zagrozić naszemu wspólnemu bezpieczeństwu UE. Niektóre inwestycje za granicą można postrzegać jako „drugą stronę” transakcji wywozu produktów podwójnego zastosowania.
Podobny związek istnieje między inwestycjami za granicą a napływającymi bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi (BIZ). UE dysponuje już ramami umożliwiającymi monitorowanie napływających bezpośrednich inwestycji zagranicznych, w szczególności inwestycji w technologie wrażliwe. Chociaż napływające inwestycje w przedsiębiorstwa z UE, które posiadają technologie wrażliwe, dokonywane przez ryzykownych inwestorów mogłyby zostać ograniczone lub zakazane środkami nałożonymi w ramach systemu monitorowania BIZ, istnieje potencjalne ryzyko, że docelowe przedsiębiorstwa unijne mogą udostępniać te technologie tym samym inwestorom w drodze inwestycji za granicą. Takie inwestycje za granicą nie są jednak obecnie monitorowane. Może to osłabić skuteczność naszych istniejących kontroli, a tym samym bezpieczeństwo UE jako całości i poszczególnych państw członkowskich.
Rosnące obawy w tym zakresie podkreślają potrzebę dokładnego przyjrzenia się tej kwestii i ustalenia:
1.jakiego rodzaju inwestycje w określone technologie krytyczne są dokonywane z UE;
2.czy takie inwestycje mogą faktycznie zagrozić bezpieczeństwu UE lub państw członkowskich; a jeśli tak,
3.to w jakim stopniu takie zagrożenia mogą zostać ograniczone za pomocą istniejących narzędzi lub uzasadniają dodatkowe proporcjonalne działania w ramach polityki na szczeblu unijnym lub krajowym.
W perspektywie geostrategicznej UE nie jest pierwszym podmiotem, który rozważa inicjatywę polityczną w tej dziedzinie. Niektóre państwa – takie jak Japonia 2 czy Chiny 3 – już kontrolują inwestycje za granicą. Inne – jak Stany Zjednoczone 4 – opracowują ramy w tym zakresie.
Przygotowanie reakcji UE w związku z obawami dotyczącymi inwestycji za granicą wiąże się z szeregiem wyzwań, takich jak: (i) określenie zakresu potencjalnych obaw, (ii) zrozumienie zakresu i charakteru unijnych inwestycji za granicą poprzez zebranie odpowiednich danych i dowodów oraz (iii) ocena, czy takie inwestycje powodują lub pogłębiają zagrożenia dla bezpieczeństwa, które można jednoznacznie zidentyfikować. Na kolejnym etapie UE i jej państwa członkowskie powinny ocenić potrzebę proporcjonalnych i ukierunkowanych działań w celu ograniczenia stwierdzonego ryzyka za pomocą istniejących narzędzi lub nowych działań łagodzących na szczeblu krajowym lub unijnym.
Wszechstronna ocena wymaga dobrego zrozumienia inwestycji za granicą dokonywanych przez inwestorów z UE oraz technologii i wiedzy fachowej, które mogą być przekazywane w kontekście takich transakcji. Wymaga również dogłębnego zrozumienia zagrożeń dla bezpieczeństwa związanych z takimi inwestycjami za granicą, które pozwoli ocenić potencjalne luki w istniejących narzędziach bezpieczeństwa handlu i inwestycji.
W niniejszej białej księdze opisano stan początkowych prac UE dotyczących inwestycji za granicą. Nakreślono drogę do zrozumienia obecnych wyzwań i sprostania tym wyzwaniom przy zastosowaniu jednolitego i skutecznego podejścia UE. Celem białej księgi jest zaproszenie zainteresowanych stron do zgłaszania uwag, które pomogą Komisji w określeniu – w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi – zakresu przyszłego zalecenia Komisji w sprawie inwestycji za granicą. W stosownych przypadkach wysoki przedstawiciel/wiceprzewodniczący może przedstawić swoje uwagi dotyczące ewentualnych kwestii wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Niniejsza biała księga pomoże Komisji zrozumieć poglądy i obawy zainteresowanych stron i Parlamentu Europejskiego, a jednocześnie uczestniczyć w trwających w UE 5 i państwach członkowskich refleksjach i analizach dotyczących kwestii inwestycji za granicą i ogólnego bezpieczeństwa gospodarczego.
2.Aktualna sytuacja i wstępne ustalenia
Przed opublikowaniem wspólnego komunikatu wiosną 2023 r. Komisja rozpoczęła debatę na przedmiotowy temat z udziałem organów państw członkowskich ds. monitorowania BIZ i kontroli wywozu produktów podwójnego zastosowania. Na potrzeby tej debaty Komisja gromadzi dane na temat inwestycji zagranicznych dokonywanych przez przedsiębiorstwa z UE. W latach 2013–2022 przedsiębiorstwa z UE dokonały około 12 800 transakcji łączenia i przejęcia w państwach trzecich, co odpowiada kwocie około 1,4 bln EUR, i 26 000 transakcji inwestycyjnych z kapitałem wysokiego ryzyka o łącznej wartości 408 mln EUR 6 . W przypadku obu kategorii transakcji inwestycji za granicą dwa główne miejsca przeznaczenia to Stany Zjednoczone i Zjednoczone Królestwo, na które przypadała co najmniej połowa transakcji i około 70 % kapitału. Oprócz tych ogólnych informacji Komisja stwierdziła pewne istotne ograniczenia w dostępnych danych, takich jak dalsze szczegóły dotyczące transakcji, kwot pieniężnych, cech transakcji, stosowanych technologii.
Z jednej strony oficjalne źródła (np. dane dotyczące BIZ pochodzące z rachunków narodowych) nie obejmują aktualnych i szczegółowych danych na temat sektora lub technologii związanych z poszczególnymi transakcjami inwestycyjnymi, co utrudnia identyfikację tych inwestycji za granicą realizowanych w wąskim zestawie technologii krytycznych, w przypadku których może pojawić się potencjalne ryzyko. Z drugiej strony statystyki publiczne oraz dostępne komercyjne źródła danych klasyfikują przedsiębiorstwa i transakcje według oficjalnych systemów klasyfikacji. Systemy te opisują głównie obszary już opracowanych technologii, ale nie dostarczają informacji na temat konkretnych zaawansowanych technologii lub nowych rodzajów działalności gospodarczej, takich jak sztuczna inteligencja.
W lipcu ubiegłego roku Komisja powołała grupę ekspertów ds. inwestycji za granicą („grupa ekspertów”), której celem jest pozyskanie wiedzy i doświadczenia państw członkowskich w celu zbadania potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa, luk i – w razie potrzeby – możliwych działań na szczeblu politycznym 7 . Grupa ta skupia ekspertów z państw członkowskich z departamentów kontroli wywozu produktów podwójnego zastosowania, monitorowania BIZ, handlu i spraw zagranicznych. W 2023 r. spotkała się już trzykrotnie.
Obecnie stało się oczywiste, że przed analizą potencjalnych zagrożeń należy w pełni zrozumieć zakres inicjatywy – czyli które inwestycje za granicą należy uwzględnić, aby określić zagrożenia dla naszego wspólnego bezpieczeństwa UE – oraz uznać fakt, że niezbędne – aczkolwiek obecnie niedostępne – są konkretne szczegółowe dane na szczeblu krajowym dotyczące odpowiednich transakcji inwestycyjnych za granicą oraz, w miarę możliwości, powiązanej działalności. Ten brak danych wskazuje na potrzebę wypracowania wspólnego stanowiska na temat skali tego zagadnienia, w odniesieniu do zakresu transakcji i działań prowadzących do zagrożeń, technologii, których może to dotyczyć, oraz tego, czy należy skupić się na konkretnych krajach.
W wyniku prac prowadzonych z państwami członkowskimi w ramach grupy ekspertów Komisja doszła do następujących wstępnych ustaleń:
1.Istnieje znaczna luka w wiedzy i bardzo ograniczony obraz inwestycji za granicą dokonywanych przez inwestorów z UE. Niektóre organy publiczne gromadzą informacje na szczeblu krajowym (np. banki centralne lub krajowe urzędy statystyczne 8 ). Informacje te nie są jednak ani wystarczająco szczegółowe, ani wystarczająco ukierunkowane, aby zobrazować istotne fakty i pozwolić na ustalenie, czy w wyniku tych inwestycji mogą powstać jakiekolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa, oraz aby umożliwić państwom członkowskim i Komisji przeprowadzenie właściwej oceny tego ryzyka.
2.Państwa członkowskie nie prowadzą systematycznego przeglądu ani oceny inwestycji za granicą do celów bezpieczeństwa. Kilka państw członkowskich przyznaje, że można w związku z tym przeoczyć pewne zagrożenia.
3.Kwestia ta jest zarówno delikatna, jak i złożona. Chociaż potencjalne zagrożenia wynikające z niektórych inwestycji za granicą mają szerszy wymiar geopolityczny, ważne jest uznanie unijnych inwestycji za granicą za cenny i uzasadniony element działalności gospodarczej na rynku światowym. W związku z tym wszelkie potencjalne działania w ramach polityki dotyczące inwestycji za granicą mogą mieć pozytywne i negatywne skutki dla unijnych przedsiębiorstw.
4.Państwa członkowskie i Komisja są zgodne co do tego, że w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek ryzyka działania w ramach polityki powinny być skuteczne, proporcjonalne, ukierunkowane i możliwe do wyegzekwowania przez administracje.
5.Przed opracowywaniem jakichkolwiek nowych rozwiązań politycznych musimy najpierw w pełni wykorzystać istniejące instrumenty. Jeżeli działanie w ramach polityki zostanie uznane za konieczne w celu zareagowania na zidentyfikowane zagrożenia, Komisja i państwa członkowskie powinny starać się – w zakresie, w jakim jest to prawnie możliwe – zająć się wszelkimi zagrożeniami wynikającymi z inwestycji za granicą za pomocą istniejących instrumentów, takich jak kontrola wywozu produktów podwójnego zastosowania lub mechanizmy monitorowania BIZ, albo poprzez zwiększenie wykorzystania tych instrumentów, albo poprzez ich zmianę w celu uwzględnienia nowych zagrożeń.
3.Proponowane kolejne kroki: przegląd niektórych inwestycji za granicą
Jest to złożona kwestia, która wymaga podejścia stopniowego. Poszczególne etapy to:
-po pierwsze, etap konsultacji publicznych – zainicjowany publikacją niniejszej białej księgi i kwestionariusza;
-po drugie, etap monitorowania – Komisja wykorzysta wyniki zbliżających się konsultacji publicznych i reakcje na niniejszą białą księgę w celu opracowania zalecenia dla państw członkowskich w sprawie monitorowania/prowadzenia przeglądu przez pewien okres niektórych transakcji inwestycji za granicą obejmujących zakres technologii wrażliwych;
-po trzecie, etap oceny ryzyka – dzięki wynikom analizy i monitorowania państwa członkowskie i Komisja będą miały większe możliwości wyciągnięcia wniosków dotyczących zagrożenia związanego z takimi transakcjami inwestycyjnymi za granicą dla naszego wspólnego bezpieczeństwa UE.
Wyniki oceny i ewentualne propozycje mające na celu ograniczenie wszelkich zidentyfikowanych zagrożeń zostaną przedstawione w kolejnym komunikacie oraz, w razie potrzeby, we wszelkich stosownych wnioskach.
3.1.Proponowane monitorowanie/przegląd inwestycji realizowanych za granicą w obszarze określonych technologii
Na podstawie wstępnych ustaleń z prac przeprowadzonych z grupą ekspertów Komisja zachęca do zgłaszania uwag na temat aspektów przedstawionych poniżej, które zostaną uwzględnione w proponowanym zaleceniu Komisji w sprawie monitorowania.
Zakres monitorowania
1.Jeżeli chodzi o rodzaj transakcji inwestycyjnych za granicą, które mają być monitorowane, Komisja uważa, że monitorowanie powinno obejmować szeroki zakres transakcji, w tym wszystkie rodzaje aktywnych inwestycji, z wyłączeniem inwestycji portfelowych, tj. inwestycji zagranicznych niebezpośrednich w celu dokonania inwestycji finansowej bez zamiaru wywierania wpływu na zarządzanie przedsiębiorstwem i sprawowanie nad nim kontroli, jak przedstawiono w ramce poniżej.
|
Państwa członkowskie powinny monitorować wszelkiego rodzaju inwestycje dokonywane przez osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w UE („inwestorzy z UE”), które to inwestycje mają na celu prowadzenie działalności gospodarczej poza UE. Inwestycje takie powinny obejmować: ·nabycie spółki lub udziałów w spółce, które umożliwiają rzeczywisty udział w zarządzaniu spółką lub w sprawowaniu nad nią kontroli („nabycie”), ·absorpcję przez spółkę co najmniej jednej innej spółki lub połączenie dwóch lub większej liczby spółek w celu utworzenia nowej spółki („połączenie”), ·transfer rzeczowych aktywów trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych, w tym własności intelektualnej lub szczególnej wiedzy fachowej i procesów technologicznych, niezbędny do założenia lub utrzymania działalności gospodarczej („przeniesienie aktywów”), ·rozpoczęcie działalności gospodarczej od podstaw, w tym utworzenie spółki zależnej, oddziału lub podobnych przedsięwzięć („inwestycja od podstaw”), ·utworzenie przedsięwzięcia w celu połączenia zasobów z myślą o osiągnięciu wspólnego celu biznesowego z inną osobą („spółka joint venture”), oraz ·zapewnienie kapitału na opracowanie technologii wrażliwej, powiązane z pewnymi korzyściami niematerialnymi, takimi jak pomoc zarządcza, dostęp do inwestycji i sieci talentów, dostęp do rynku i lepszy dostęp do dodatkowego finansowania („kapitał wysokiego ryzyka”). Monitorowanie powinno również obejmować inne (pośrednie) inwestycje dokonywane przez inwestora z UE, takie jak inwestycje dokonywane za pośrednictwem podmiotu z państwa trzeciego, który jest wykorzystywany jako instrument inwestycyjny, za pośrednictwem istniejącej jednostki zależnej lub w kontekście istniejącej spółki joint venture. Obejmuje to stopniowe przenoszenie aktywów w miarę upływu czasu, inwestycje w państwach trzecich wynikające z poprzednich inwestycji oraz inwestycje mające na celu obejście istniejących mechanizmów kontroli handlu i inwestycji związanych z bezpieczeństwem. Monitorowanie nie powinno obejmować inwestycji portfelowych. |
Ponadto w odniesieniu do zakresu Komisja zachęca do zgłaszania uwag również na temat priorytetów opartych na analizie ryzyka, które mogą zostać ustanowione w ramach monitorowania, takich jak priorytety rutynowo wykorzystywane przez organy kontroli wywozu państw członkowskich w ocenach wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz produktów podwójnego zastosowania. Chodzi tu na przykład o priorytetowe traktowanie monitorowania na podstawie profilu użytkownika końcowego i kraju jego siedziby.
2.Ponadto w świetle uwag otrzymanych od grupy ekspertów istnieją obawy, że ograniczenie oceny wyłącznie do rodzaju działalności, o którym mowa w pkt 1 powyżej, może nie obejmować generującej potencjalne zagrożenia działalności związanej z takimi inwestycjami za granicą lub przygotowującymi do nich. W związku z tym Komisja zachęca również do zgłaszania uwag na temat tego, czy powinna zalecić, aby państwa członkowskie mogły również podejmować decyzje o monitorowaniu innych kluczowych działań („monitorowanie fakultatywne”), takich jak współpraca badawczo-rozwojowa, lub praktyk stosowanych do przyciągnięcia wysoko wyspecjalizowanego personelu w celu skorzystania z jego wiedzy fachowej i doświadczenia w niektórych wrażliwych obszarach lub uzyskania dostępu do własności intelektualnej, jak przedstawiono w ramce poniżej.
|
Państwa członkowskie mogłyby rozważyć monitorowanie następujących działań, które również mogą generować ryzyko wycieku wrażliwych technologii lub wiedzy fachowej: ·współpracy badawczej, którą należy rozumieć jako współpracę między podmiotem mającym siedzibę w UE a podmiotem z siedzibą w państwie trzecim związaną z transferem rzeczowych aktywów trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych w czterech kluczowych obszarach technologii określonych w sekcji 3 poniżej, w tym własności intelektualnej i wiedzy fachowej. Może to obejmować współpracę między podmiotami takimi jak instytucje badawcze i akademickie lub między tymi instytucjami a podmiotami sektora prywatnego lub publicznego. Takie monitorowanie fakultatywne należy rozpatrywać w świetle obecnych lub przyszłych działań państw członkowskich w celu wypracowania podejścia do zwiększenia bezpieczeństwa badań naukowych, również zgodnie z wnioskiem dotyczącym zalecenia Rady w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa badań naukowych przyjętym przez Komisję 24 stycznia 2024 r. 9 ; ·mobilności i transferów wysoce wyspecjalizowanego personelu, w tym specjalistów z czterech kluczowych obszarów technologii lub kadry kierowniczej przedsiębiorstw z dużym doświadczeniem w czterech obszarach technologii krytycznych. |
3.Jeżeli chodzi o obszary technologii, w których należy monitorować inwestycje, zachęca się do zgłaszania uwag na temat tego, czy monitorowanie powinno początkowo koncentrować się na najbardziej wrażliwych technologiach i wiedzy fachowej. Może to obejmować na przykład cztery obszary technologii: zaawansowane półprzewodniki, sztuczną inteligencję, technologie kwantowe i biotechnologie. Stanowią one obszary technologii, co do których Komisja uznała, że „z dużym prawdopodobieństwem są najbardziej wrażliwe na bezpośrednie ryzyko wystąpienia zagrożeń związanych z bezpieczeństwem technologii i wyciekiem technologii” (zalecenie Komisji z dnia 3 października 2023 r. w sprawie obszarów technologii krytycznych dla bezpieczeństwa gospodarczego UE, na potrzeby pogłębionej oceny ryzyka z udziałem państw członkowskich 10 ). Zgodnie z tym zaleceniem Komisja i państwa członkowskie prowadzą obecnie ocenę ryzyka w tych obszarach technologii. Ma ona szerszy zakres i obejmuje szereg zagrożeń związanych z tymi konkretnymi technologiami. Obejmuje wstępną opinię na temat możliwości wycieku technologii związanego z inwestycjami za granicą. Wyniki można by wykorzystać jako wkład w bardziej dogłębną ocenę ryzyka związanego z inwestycjami za granicą, która to ocena ma zostać przeprowadzona przez państwa członkowskie i Komisję na podstawie proponowanego monitorowania. Wyniki tej trwającej oceny technologii krytycznych oraz reakcje na niniejszą białą księgę mogą na przykład potwierdzić zakres technologii, którego monitorowanie Komisja zaleca państwom członkowskim, lub doprowadzić do zmiany tego zakresu.
4.Jeśli chodzi o zasięg geograficzny, z prac grupy ekspertów wynika, że zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie podzielają pogląd, że monitorowanie nie powinno wykluczać a priori określonych miejsc przeznaczenia. Jednak biorąc pod uwagę dużą liczbę krajów i istniejące ograniczenia zasobów, Komisja jest zdania, że optymalnym rozwiązaniem jest to, aby państwa członkowskie priorytetowo traktowały swoje działania monitorujące w oparciu o swoją ocenę profili ryzyka niektórych państw. Ocena ryzyka powinna obejmować postępowanie danego państwa w przeszłości, w tym naruszenia Karty Narodów Zjednoczonych. W profilu ryzyka należy również ocenić możliwość wykorzystania technologii lub produktów w sytuacji wojny lub konfliktu do działań stanowiących naruszenie praw człowieka lub do umożliwienia rozprzestrzeniania broni masowego rażenia; wynika to z konieczności pełnego poszanowania obowiązków i zobowiązań podjętych przez państwa członkowskie lub UE jako członków międzynarodowych umów o nierozprzestrzenianiu broni i wielostronnych systemów kontroli wywozu.
Okres objęty monitorowaniem i informacje, które należy gromadzić
5.Jeżeli chodzi o okres objęty monitorowaniem, Komisja uważa, że aby w rozsądnym terminie można było opracować wystarczającą podstawę do określenia i oceny poziomu działalności za granicą i związanego z nią ryzyka, monitorowanie powinno obejmować zarówno nowe, jak i bieżące transakcje oraz niektóre transakcje przeprowadzone w przeszłości. Państwa członkowskie powinny ocenić transakcje w wybranych obszarach technologii sfinalizowane od dnia 1 stycznia 2019 r. Zachęca się do zgłaszania uwag również na temat proponowanego okresu.
6.Jeżeli chodzi o informacje, które należy gromadzić, proponowane monitorowanie powinno dostarczyć państwom członkowskim i Komisji niezbędnych danych i informacji w celu oceny ryzyka związanego z inwestycjami za granicą w wybranych obszarach technologii. Te dane i informacje powinny być udostępniane innym państwom członkowskim i Komisji za pośrednictwem grupy ekspertów. Komisja zachęca do zgłaszania uwag na temat informacji, które należy gromadzić, jak przedstawiono w ramce poniżej.
|
Monitorowanie powinno umożliwić państwom członkowskim zebranie wszystkich informacji niezbędnych do oceny ryzyka, a co najmniej: ·informacje na temat stron transakcji inwestycyjnej, w tym pełne miejsce uzyskania zdolności prawnej oraz (w oparciu o najlepsze informacje, jakimi dysponuje państwo członkowskie) informacje o ostatecznym właścicielu (ostatecznych właścicielach) wszelkich stron uczestniczących w transakcji, ·rodzaj i przybliżoną wartość inwestycji, ·związane z technologiami krytycznymi produkty, usługi i operacje biznesowe, których dotyczy inwestycja, ·dzień, w którym inwestycja ma zostać zakończona lub została zrealizowana, ·w oparciu o najlepsze informacje, jakimi dysponuje państwo członkowskie – informacje na temat wcześniejszych i planowanych lub rozważanych przyszłych transakcji pomiędzy stronami transakcji inwestycyjnej. W odniesieniu do innych powiązanych działań, które mogą podlegać monitorowaniu fakultatywnemu, informacje powinny obejmować co najmniej: ·informacje na temat osób zaangażowanych w działalność, w tym imiona i nazwisko, adres i obywatelstwo osób fizycznych lub adres i miejsce uzyskania zdolności prawnej osób prawnych, ·w oparciu o najlepsze informacje, jakimi dysponuje państwo członkowskie – dokładny opis działalności, ·technologie krytyczne, których dotyczy działalność, ·datę rozpoczęcia, przewidywanego rozpoczęcia lub zakończenia działalności, ·w oparciu o najlepsze informacje, jakimi dysponuje państwo członkowskie – informacje na temat wcześniejszej i planowanej lub rozważanej przyszłej działalności podejmowanej przez te same osoby. Wszelkie zgromadzone dane powinny być odpowiednio chronione i w stosownych przypadkach objęte klauzulą poufności, zanim zostaną udostępnione innym państwom członkowskim i Komisji. |
Inne aspekty monitorowania: Kto jest odpowiedzialny na szczeblu krajowym, jakie narzędzia należy stosować i w jaki sposób państwa członkowskie zapewnią zaangażowanie zainteresowanych stron?
7.Mając na uwadze zapewnienie ciągłości prac w zakresie monitorowania, Komisja jest zdania, że państwa członkowskie powinny wyznaczyć organ odpowiedzialny za monitorowanie i dopilnować, by właściwe organy krajowe, w miarę możliwości, stosowały istniejące instrumenty, w tym kontrole wywozu produktów podwójnego zastosowania, w celu przeciwdziałania wszelkim zagrożeniom stwierdzonym w ramach monitorowania, którego zalecenie się przewiduje.
8.Narzędzia monitorowania i kontakty z zainteresowanymi stronami: Aby proces monitorowania był skuteczny, państwa członkowskie będą musiały zapewnić, aby posiadały odpowiednie narzędzia monitorowania i źródła informacji; jeżeli ich nie posiadają, powinny rozważyć dostosowanie istniejących narzędzi lub wprowadzenie nowych, odpowiednich do celów proponowanych działań monitorujących określonych powyżej.
Istniejące narzędzia monitorowania i inne narzędzia, które można na potrzeby monitorowania wykorzystać lub dostosować, obejmują obowiązki sprawozdawcze wobec banków centralnych lub krajowych urzędów statystycznych i podobnych instytucji do celów statystycznych i celów określenia bilansu płatniczego, wymogi dotyczące powiadamiania krajowych organów kontroli wywozu w odniesieniu do wywozu, pośrednictwa, pomocy technicznej, tranzytu i transferu produktów podwójnego zastosowania, a także wszelkich transakcji inwestycyjnych. Państwa członkowskie powinny również uznać za źródło odpowiednich danych oficjalne systemy gwarancji inwestycyjnych lub oficjalne programy kredytów eksportowych . Wszelkie zgromadzone dane powinny być odpowiednio chronione i w stosowanych przypadkach objęte klauzulą poufności, zanim zostaną udostępnione innym państwom członkowskim i Komisji.
Zachęca się do zgłaszania uwag na temat narzędzi, które mogą być potrzebne do skutecznego monitorowania, ich wykonalności i niezbędnej równowagi pod względem obciążenia, jakie może stanowić takie gromadzenie informacji, oraz potrzeby zapewnienia wystarczającej podstawy do monitorowania i oceny działalności za granicą i ryzyka w wybranych sektorach. Zdaniem Komisji ważne będzie też, by państwa członkowskie konsultowały się w ramach swoich działań monitorujących z odpowiednimi zainteresowanymi stronami, w tym przedsiębiorstwami, środowiskiem akademickim i społeczeństwem obywatelskim.
3.2.Ocena ryzyka przeprowadzana przez państwa członkowskie
Komisja uważa, że państwa członkowskie, opierając się na wynikach proponowanego monitorowania, powinny przeprowadzić następującą wstępną ocenę ryzyka w celu stwierdzenia występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa lub ich braku. Ocena powinna opierać się na informacjach zgromadzonych w wyniku monitorowania inwestycji oraz ewentualnych innych działań za granicą, które państwa członkowskie zdecydują się monitorować, jak określono powyżej.
Komisja uważa, że w celu strukturyzowania oceny ryzyka następujące elementy mogą stanowić podstawę oceny przeprowadzanej przez państwa członkowskie.
·Ocena powinna być jak najbardziej kompleksowa. Priorytet w ramach prac należy nadać tym transakcjom lub działaniom, które stanowiłyby zagrożenie dla bezpieczeństwa UE jako całości; należy także dążyć do oceny stopnia prawdopodobieństwa urzeczywistnienia się wszelkich negatywnych skutków.
·W ocenie należy określić elementy ryzyka i potencjalne słabe punkty, takie jak główne rodzaje zagrożeń i agresorów oraz wszelkie istotne czynniki geopolityczne.
·Ocena powinna uwzględniać między innymi kontekst transakcji, łańcuch wartości i łańcuch dostaw danej technologii, ewolucję ryzyka, a także istotne zmiany technologiczne i globalną interkonektywność ekosystemu danej technologii krytycznej, w tym działalności badawczej.
·Państwa członkowskie mogą rozważyć zastosowanie metod podobnych do metod stosowanych przy przeglądzie wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz produktów podwójnego zastosowania oraz przy monitorowaniu transakcji bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
Ta ocena ryzyka powinna umożliwić poszczególnym państwom członkowskim identyfikację i analizę słabych punktów, które mogą mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo UE jako całości lub na bezpieczeństwo państw członkowskich, oraz ocenę prawdopodobieństwa wystąpienia powiązanych niekorzystnych skutków. Powyższe elementy stanowiące podstawę oceny ryzyka będą dalej rozwijane w przyszłym zaleceniu Komisji, z uwzględnieniem prac prowadzonych obecnie w ramach grupy ekspertów z państwami członkowskimi, wyników konsultacji publicznych i reakcji na niniejszą białą księgę, z myślą o opracowaniu wspólnej metodyki. Zapewni to spójną ogólnounijną ocenę ryzyka ze strony wszystkich państw członkowskich. W miarę możliwości państwa członkowskie i Komisja powinny dążyć do osiągnięcia synergii między różnymi ocenami zagrożeń dla bezpieczeństwa w ramach wspólnego komunikatu.
3.3.Składanie sprawozdań Komisji i innym państwom członkowskim
Państwa członkowskie będą potrzebowały czasu na ustanowienie systemu monitorowania nowych i bieżących transakcji oraz na ocenę, na podstawie dostępnych informacji, rozwoju sytuacji od 2019 r. W związku z tym Komisja proponuje, aby państwa członkowskie prowadziły takie monitorowanie przez 12 miesięcy od przyjęcia zalecenia Komisji. Okres ten, w połączeniu z etapem wstępnych konsultacji do lata 2024 r., powinien umożliwić im wprowadzenie systemu monitorowania i przeprowadzenie wstępnej oceny. W tym czasie państwa członkowskie i Komisja będą nadal wymieniać informacje i opinie w ramach grupy ekspertów, co pozwoli im w miarę możliwości zapewnić, by monitorowanie i ocena ryzyka były zgodne ze wspólną metodyką.
Państwa członkowskie powinny składać Komisji i innym państwom członkowskim sprawozdania na temat wyników monitorowania oraz analizy i oceny ryzyka. W przypadku stwierdzenia zagrożeń związanych z połączeniem pewnych czynników lub wzorców charakteryzujących jakiekolwiek rodzaje inwestycji za granicą, które to zagrożenia mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo UE lub państw członkowskich, państwa członkowskie powinny przedstawić Komisji połączenia czynników ryzyka i opisać te wzorce.
3.4.Wspólna ocena i debata
Komisja proponuje, by wyniki monitorowania i oceny ryzyka, które mają zostać przeprowadzone przez państwa członkowskie, były przekazywane Komisji i pozostałym państwom członkowskim, zgodnie z odpowiednim poziomem klauzuli tajności. W oparciu o przekazany wkład grupa ekspertów omówi wyniki monitorowania i oceny ryzyka, aby skonsolidować ogólne wyniki i pomóc Komisji przygotować ostateczną kompleksową ocenę ryzyka i zapewnić wspólne zrozumienie ryzyka. W stosownych przypadkach na tym etapie można również skonsultować się z innymi zainteresowanymi stronami.
Będzie to użyteczny punkt odniesienia dla wszelkiej debaty na temat dalszych opcji politycznych i ewentualnej potrzeby wprowadzenia środków łagodzących lub innych rozwiązań politycznych.
3.5.Przegląd wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz produktów podwójnego zastosowania w kontekście inwestycji za granicą, konsultacje między państwami członkowskimi i informowanie Komisji
Równolegle z proponowanym monitorowaniem i przeglądem, w świetle wyjaśnionych w sekcji 1 powyżej bliskich powiązań między kontrolą wywozu produktów podwójnego zastosowania a inwestycjami za granicą, Komisja jest zdania, że podczas przeglądu wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz produktów podwójnego zastosowania państwa członkowskie powinny zwracać szczególną uwagę na wnioski związane z inwestycjami za granicą oraz na wszelkie zagrożenia stwarzane przez takie inwestycje. Może to być źródłem przydatnych informacji na potrzeby prac w zakresie monitorowania.
W związku z tym, że priorytetowo należy potraktować wykorzystanie istniejących instrumentów, Komisja uważa, że w takich przypadkach państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na stosowanie istniejących instrumentów – w tym kontroli wywozu typu „catch-all” 11 – w celu rozwiązywania potencjalnych problemów. Pozwoli to ograniczyć ryzyko, że dana technologia przyczyni się do destabilizacji zastosowań wojskowych, do rozprzestrzeniania broni chemicznej, biologicznej lub jądrowej lub do naruszania praw człowieka, co mogłyby stanowić zagrożenie dla międzynarodowego i regionalnego pokoju i bezpieczeństwa.
Komisja zwraca się do organów kontroli wywozu państw członkowskich, by rozważyły – w zakresie, w jakim jest to prawnie możliwe – konsultacje z innymi państwami członkowskimi i informowały Komisję przy dokonywaniu przeglądu wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz produktów podwójnego zastosowania w kontekście inwestycji za granicą w czterech kluczowych obszarach technologii, w sytuacji, gdy wnioski mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo innych państw członkowskich. Konsultacje te można przeprowadzić nieformalnie i wzorować się na mechanizmie współpracy ustanowionym na potrzeby monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych na podstawie rozporządzenia (UE) 2019/452.
Komisja proponuje, aby równolegle z monitorowaniem państwa członkowskie składały Komisji i innym państwom członkowskim sprawozdania na temat wdrażania kontroli wywozu w tym kontekście, w tym na temat liczby i treści otrzymanych wniosków o wydanie pozwolenia na wywóz w szczególności w kontekście inwestycji za granicą. W tym okresie państwa członkowskie i Komisja będą nadal wymieniać informacje i opinie na ten temat w ramach grupy ekspertów.
4.Podsumowanie
W niniejszej białej księdze przedstawiono pierwszą inicjatywę polityczną, którą Komisja podejmuje w obszarze inwestycji za granicą. Uznając złożony i delikatny charakter tej inicjatywy, Komisja proponuje podejście stopniowe, obejmujące ścisłą współpracę z władzami państw członkowskich za pośrednictwem grupy ekspertów ds. inwestycji za granicą.
Aby ustrukturyzować odpowiedzi na idee przedstawione w niniejszej białej księdze, Komisja rozpoczyna konsultacje publiczne w oparciu o szczegółowy kwestionariusz, do którego wypełnienia zachęca się zainteresowane strony, w tym przedsiębiorstwa, środowisko akademickie i społeczeństwo obywatelskie.
Jedynie kompleksowe oceny pozwolą na opracowanie odpowiednich rozwiązań w celu ochrony bezpieczeństwa UE i jej państw członkowskich. Projektując takie rozwiązania, priorytetowo należy potraktować pełne wykorzystanie istniejących instrumentów, a nie ustanawianie nowych. Wszelkie rozwiązania powinny być proporcjonalne, precyzyjnie ukierunkowane i możliwe do wyegzekwowania w celu przeciwdziałania zagrożeniom stwierdzonym w odniesieniu do każdego rodzaju inwestycji za granicą lub działalności za granicą oraz każdego obszaru technologii krytycznych.
Prace w ramach grupy ekspertów ds. inwestycji za granicą oraz konsultacje z zainteresowanymi stronami będą kontynuowane w 2024 r. Komisja będzie też zasięgać opinii Parlamentu Europejskiego i krajów partnerskich o zbliżonych poglądach.
Jeżeli chodzi o harmonogram prac, kolejne kroki są następujące:
·styczeń 2024 r.: przyjęcie białej księgi w sprawie inwestycji za granicą;
·styczeń – kwiecień 2024 r.: konsultacje publiczne w sprawie proponowanego monitorowania i przeglądu niektórych istniejących inwestycji za granicą i powiązanych działań;
·lato 2024 r.: ocena wyników konsultacji i przyjęcie zalecenia Komisji dla państw członkowskich w sprawie rozpoczęcia proponowanego monitorowania i przeglądu;
·lato 2025 r.: zakończenie proponowanego monitorowania i przeglądu przez państwa członkowskie oraz ocena ryzyka dotycząca transakcji inwestycyjnych za granicą;
·jesień 2025 r.: dokonywana przez Komisję ocena potrzeby i możliwego zakresu działań politycznych w tym obszarze.
*
* *