KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 22.9.2023
COM(2023) 541 final
2023/0328(NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na piątym posiedzeniu Konferencji Stron Konwencji z Minamaty w sprawie rtęci w odniesieniu do przyjęcia decyzji ustanawiającej próg dotyczący odpadów rtęciowych, o których mowa w art. 11 ust. 2 tej konwencji
UZASADNIENIE
1.PRZEDMIOT WNIOSKU
Niniejszy wniosek dotyczy decyzji określającej stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii podczas piątego posiedzenia Konferencji Stron Konwencji z Minamaty w sprawie rtęci (COP5) w związku z planowanym przyjęciem decyzji ustanawiającej progi dla odpadów zanieczyszczonych rtęcią lub związkami rtęci (zwanych dalej „odpadami zanieczyszczonymi rtęcią”), o których mowa w art. 11 ust. 2 lit. c) tej konwencji.
2.KONTEKST WNIOSKU
2.1.Konwencja z Minamaty w sprawie rtęci
Konwencja z Minamaty w sprawie rtęci („umowa”) 1 stanowi główne międzynarodowe ramy prawne mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska przed antropogenicznymi emisjami i uwolnieniami rtęci i związków rtęci do powietrza, wody i gleby. Dotyczy ona całego cyklu życia rtęci od wydobycia podstawowego do unieszkodliwiania odpadów rtęci.
Umowa weszła w życie w dniu 16 sierpnia 2017 r.
Unia Europejska jest stroną umowy, podobnie jak wszystkie jej państwa członkowskie.
Art. 11 ust. 2 umowy stanowi, że na potrzeby umowy „odpady rtęciowe” oznaczają substancje lub obiekty a) składające się z rtęci lub związków rtęci, b) zawierające je lub c) zanieczyszczone nimi w ilości przekraczającej progi określone przez Konferencję Stron i które są unieszkodliwiane lub których unieszkodliwianie zamierza się przeprowadzić albo jest wymagane na mocy przepisów prawa krajowego lub umowy. W postanowieniu tym doprecyzowano, że definicja „odpadów rtęciowych” wyklucza odpady wydobywcze (nadkłady, odpady skalne i zwałowiska z kopalnictwa) zawierające rtęć lub związki rtęci w ilościach poniżej progów określonych przez Konferencję Stron, z wyjątkiem wydobycia podstawowego rtęci.
Art. 11 ust. 3 umowy stanowi, że odpady kwalifikujące się jako odpady rtęciowe zgodnie z art. 11 ust. 2 podlegają zarządzaniu w sposób bezpieczny dla środowiska. Na swoim trzecim posiedzeniu (25–29 listopada 2019 r.) 2 Konferencja Stron przyjęła decyzję MC-3/5 3 , która stanowi, co następuje:
Z jednej strony wszystkie odpady składające się z rtęci lub związków rtęci lub je zawierające są „odpadami rtęciowymi” w rozumieniu art. 11 ust. 2 umowy, niezależnie od zawartości rtęci lub związków rtęci. W odniesieniu do nadkładów i odpadów skalnych z kopalnictwa, z wyjątkiem wydobycia podstawowego rtęci, nie ma potrzeby ustanawiania progów, co oznacza, że wchodzą one w zakres stosowania art. 11 umowy.
Z drugiej strony, w odniesieniu do odpadów zanieczyszczonych rtęcią lub związkami rtęci („odpady zanieczyszczone rtęcią”), w tym zwałowisk z kopalnictwa z wyjątkiem wydobycia podstawowego rtęci („zwałowiska z kopalnictwa”), ponieważ strony nie mogły osiągnąć porozumienia, grupa ekspertów technicznych powołana przez Konferencję Stron na drugim posiedzeniu (19–23 listopada 2018 r.) 4 ma, w okresie między sesjami prowadzącym do jej piątego posiedzenia, kontynuować dyskusje na temat obowiązujących progów.
2.2.Konferencja Stron
Konferencja Stron umowy pełni funkcje powierzone jej na mocy umowy i w tym celu rozpatruje i podejmuje między innymi dodatkowe działania, które mogą być niezbędne do osiągnięcia celów umowy, takie jak przyjmowanie odpowiednich wytycznych.
Zgodnie z art. 28 umowy i decyzją MC-1/1 dotyczącą regulaminu 5 , przyjętą przez Konferencję Stron na jej pierwszym posiedzeniu (w dniach 24–29 września 2017 r.) 6 , każda ze stron dysponuje jednym głosem. Unia, jako regionalna organizacja integracji gospodarczej, korzysta jednak z prawa głosu w sprawach wchodzących w zakres jej kompetencji z liczbą głosów równą liczbie jej państw członkowskich będących stronami umowy. Unia nie korzysta ze swojego prawa głosu, jeśli którekolwiek z jej państw członkowskich korzysta ze swojego prawa głosu i odwrotnie.
2.3.Planowany akt Konferencji Stron
Grupa ekspertów technicznych powołana na podstawie decyzji MC-2/2 7 , która otrzymała rozszerzone mandaty na mocy decyzji MC-3/5 i MC-4/6 8 , omówiła progi dotyczące odpadów rtęciowych należących do podkategorii 2 lit. c) art. 11. Po rozważeniu wszystkich opinii wyrażonych przez członków grupa zgodziła się zalecić Konferencji Stron ustalenie progu dla odpadów zanieczyszczonych rtęcią, przedstawiając do decyzji Konferencji Stron trzy możliwe wartości progowe. Grupa uzgodniła inne zalecenia dotyczące progów.
Wspomniane wyżej prace ekspertów w okresie między sesjami zaowocowały specjalnym sprawozdaniem opracowanym przez Sekretariat konwencji 9 , które zawiera zalecenia dla Konferencji Stron w sprawie progów dotyczących odpadów rtęciowych do rozważenia i ewentualnego przyjęcia na piątej Konferencji Stron.
Zalecenia dla Konferencji Stron obejmują ustanowienie progu [25] [15] [10] mg/kg całkowitego stężenia rtęci dla odpadów zanieczyszczonych rtęcią lub związkami rtęci.
3.STANOWISKO, JAKIE MA BYĆ ZAJĘTE W IMIENIU UNII
Proponowanym stanowiskiem, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na piątym posiedzeniu Konferencji Stron, jest poparcie planowanego aktu zgodnego z dorobkiem prawnym UE.
Planowany akt uzupełni decyzję MC-3/5 poprzez zajęcie się inną kategorią odpadów rtęciowych, tj. odpadami zanieczyszczonymi rtęcią, przy czym proponowane stanowisko jest w pełni zgodne ze stanowiskiem UE przyjętym w związku z trzecią Konferencją Stron; odegrało ono zasadniczą rolę w opracowaniu niniejszej decyzji i obejmowało już kwestię progu dla takich odpadów. Odpady rtęciowe są regulowane na szczeblu UE, w szczególności rozporządzeniem w sprawie rtęci 10 , dyrektywą ramową w sprawie odpadów 11 , dyrektywą w sprawie odpadów wydobywczych 12 oraz decyzją Komisji w sprawie europejskiego wykazu odpadów 13 .
Unijne przepisy dotyczące odpadów opierają się na kluczowym wymogu określonym w art. 13 i 17 dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów, zgodnie z którym państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska. Przepisy te wprowadzają w życie obowiązek postępowania w sposób bezpieczny dla środowiska, o którym mowa w art. 11 ust. 3 umowy.
Chociaż UE odegrała zasadniczą rolę w opracowaniu umowy, w tym jej przepisów dotyczących odpadów rtęciowych, a eksperci UE wnieśli istotny wkład we wspomniane powyżej dyskusje ekspertów w okresie między sesjami, to dorobek prawny UE w dziedzinie odpadów wykracza poza zakres art. 11 umowy, ponieważ wszystkie odpady rtęciowe, o których mowa w tym przepisie, są regulowane na szczeblu UE i podlegają obowiązkowi postępowania w sposób bezpieczny dla środowiska niezależnie od zawartości rtęci lub związków rtęci.
Stanowisko Unii jest niezbędne, ponieważ po przyjęciu planowanego aktu strony umowy będą musiały go wdrożyć. W odniesieniu do trzech proponowanych wartości UE powinna dążyć do osiągnięcia porozumienia w sprawie jednej wartości, która ma zostać przyjęta na piątej Konferencji Stron. UE może wykazać się elastycznością co do ostatecznej wartości.
4.PODSTAWA PRAWNA
4.1.Proceduralna podstawa prawna
4.1.1.Zasady
Art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) określa tryb przyjmowania decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.
Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, nie są wiążące które na mocy prawa międzynarodowego, ale mogą „w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii” 14 .
4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Konferencja Stron jest organem utworzonym na mocy umowy, czyli Konwencji z Minamaty w sprawie rtęci.
Planowany akt, który ma przyjąć Konferencja Stron, stanowi akt mający skutki prawne, ponieważ strony umowy będą musiały wprowadzić środki w celu zapewnienia jego wdrożenia i przestrzegania.
Planowany akt nie uzupełnia ani nie zmienia ram instytucjonalnych umowy. W związku z tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 9 TFUE.
4.2.4.2. Materialna podstawa prawna
4.2.1.Zasady
Materialna podstawa prawna decyzji na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE zależy przede wszystkim od celu i treści planowanego aktu, w odniesieniu do którego ma zostać zajęte stanowisko w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie pomocniczy charakter, decyzja przyjęta na mocy art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, tj. podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.
4.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Główny cel i treść planowanego aktu prawnego odnoszą się do środowiska. Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 192 ust. 1 TFUE.
4.3.Podsumowanie
Podstawą prawną proponowanej decyzji powinien być art. 192 ust. 1 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
2023/0328 (NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na piątym posiedzeniu Konferencji Stron Konwencji z Minamaty w sprawie rtęci w odniesieniu do przyjęcia decyzji ustanawiającej próg dotyczący odpadów rtęciowych, o których mowa w art. 11 ust. 2 tej konwencji
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 192 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Konwencja z Minamaty w sprawie rtęci 15 („umowa”) została zawarta przez Unię decyzją Rady (UE) 2017/939 16 i weszła w życie w dniu 16 sierpnia 2017 r.
(2)Zgodnie z decyzją MC-1/1 dotyczącą regulaminu, przyjętą przez Konferencję Stron umowy („Konferencja Stron”) na jej pierwszym posiedzeniu, strony dokładają wszelkich starań, aby osiągnąć porozumienie we wszystkich kwestiach merytorycznych w drodze konsensusu.
(3)Na swoim trzecim posiedzeniu w dniach 25–29 listopada 2019 r. Konferencja Stron umowy przyjęła decyzję MC-3/5 ustalającą progi dla odpadów składających się z rtęci lub związków rtęci lub je zawierających, o których mowa w art. 11 ust. 2 umowy, oraz zobowiązującą grupę ekspertów technicznych, ustanowioną przez Konferencję Stron na jej drugim posiedzeniu w dniach 19–23 listopada 2018 r., do opracowania progów dla odpadów zanieczyszczonych rtęcią lub związkami rtęci („odpady zanieczyszczone rtęcią”), w tym zwałowisk z kopalnictwa z wyjątkiem wydobycia podstawowego rtęci.
(4)Podczas drugiego etapu czwartego posiedzenia w dniach 21–25 marca 2022 r. Konferencja Stron nie była w stanie przyjąć decyzji w sprawie progów dotyczących odpadów zanieczyszczonych rtęcią, o których mowa w art. 11 ust. 2 lit. c) umowy. Zamiast tego w decyzji MC-4/6 zwrócono się do grupy ekspertów technicznych o kontynuowanie prac, głównie za pomocą środków elektronicznych, oraz o zorganizowanie jednego dostatecznie długiego spotkania bezpośredniego w celu rozwiązania kwestii odpadów rtęciowych objętych art. 11 ust. 2 lit. c), z zastrzeżeniem dostępności zasobów, oraz o przedstawienie Konferencji Stron sprawozdania z wykonanych prac na jej piątym posiedzeniu.
(5)Należy ustalić stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na Konferencji Stron, ponieważ proponowana decyzja, jeśli zostanie zatwierdzona, będzie miała skutki prawne, jako że strony umowy będą musiały zastosować środki w celu jej wdrożenia na poziomie krajowym lub regionalnym.
(6)Unia w znacznym stopniu przyczyniła się do opracowania postanowień umowy dotyczących odpadów oraz wniosła wkład w prace ekspertów w okresie między sesjami, rozpoczęte decyzją MC-3/5, co doprowadziło do przedstawienia zaleceń; natomiast dorobek prawny Unii wymaga już, aby gospodarowanie wszystkimi odpadami rtęciowymi, o których mowa w art. 11 ust. 2 umowy, w tym odpadami zanieczyszczonymi rtęcią, było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, niezależnie od zawartości rtęci w tych odpadach.
(7)Unia powinna poprzeć przyjęcie przez Konferencję Stron jedynie takiej decyzji, która jest zgodna z dorobkiem prawnym Unii,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na piątym posiedzeniu Konferencji Stron umowy, polega na poparciu przyjęcia decyzji w sprawie progów dotyczących odpadów zanieczyszczonych rtęcią, która jest zgodna z dorobkiem prawnym Unii.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Komisji.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący