Stały rozwój dorobku prawnego UE w kwestiach związanych ze współpracą sądową w sprawach cywilnych i handlowych ma wpływ także na plan międzynarodowy, przy czym znaczna część tych kwestii wchodzi obecnie w zakres wyłącznych kompetencji zewnętrznych UE, co potwierdzono w ustalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zobowiązania międzynarodowe mogą w istocie wpływać na przepisy UE lub je zmieniać, jeżeli zobowiązania te dotyczą dziedziny w znacznym stopniu objętej już takimi przepisami 1 . W tym kontekście negocjowanie umów dwustronnych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi ograniczono do możliwości oferowanych przez specjalny mechanizm przewidziany w rozporządzeniu (WE) nr 662/2009 2 , rozporządzeniu Rady 664/2009 3 i art. 351 TFUE.

W dniu 26 lipca 2016 r. ambasada Algierii we Francji skierowała do władz tego kraju notę werbalną, w której zaproponowała rozpoczęcie negocjacji w sprawie nowej umowy dwustronnej o współpracy sądowej w sprawach cywilnych i handlowych. Umowa ta miałaby na celu zmodernizowanie i skonsolidowanie w jednym instrumencie trzech istniejących już instrumentów współpracy sądowej między Francją a Algierią, zawartych w latach 1962, 1964 i 1980.

W dniu 8 grudnia 2016 r. Francja zwróciła się do Komisji z wnioskiem o upoważnienie do wynegocjowania i zawarcia z Algierią umowy dwustronnej w sprawach cywilnych i handlowych oraz wspomniała, że nie podjęto jeszcze decyzji o tym, czy taka umowa obejmie również sprawy rodzinne. Przedstawiono wówczas projekt umowy, który zawierał m.in. postanowienia dotyczące doręczania dokumentów, przeprowadzania dowodów, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz pomocy prawnej. Francja przyznała, że przynajmniej niektóre z tych postanowień wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej UE.

Wyjaśniła jednak, że dotychczasowe instrumenty nie są już wystarczające, aby skutecznie regulować bardzo ścisłą współpracę dwustronną między Francją a Algierią, oraz że istnieje ogólna potrzeba dostosowania ich do norm UE obowiązujących w tych samych kwestiach. Przykładowo – dotychczas nie było możliwe doręczanie dokumentów listem poleconym lub drogą elektroniczną, a w kontekście przeprowadzania dowodów – nie było dozwolone korzystanie z połączeń wideo.

Komisja uznała wyjątkowe więzi gospodarcze, kulturowe, historyczne, społeczne i polityczne między Francją a Algierią, zwróciła jednak uwagę na fakt, że współpraca sądowa UE z państwami trzecimi w dużej mierze opiera się na istniejących ramach wielostronnych, takich jak te utworzone przez Haską Konferencję Prawa Prywatnego Międzynarodowego („konferencja haska”). Powoduje to, że te same ramy prawne mają zastosowanie do wielu państw o różnych systemach prawnych, co przynosi znaczne korzyści. W związku z tym UE wspiera przystępowanie państw partnerskich – w szczególności krajów basenu Morza Śródziemnego, takich jak Algieria – do odpowiednich konwencji międzynarodowych w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych, w wielu przypadkach sporządzonych przez konferencję haską.

W tym kontekście Komisja stwierdziła, że upoważnienie państwa członkowskiego do negocjowania i zawierania z państwami trzecimi umów dwustronnych w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych nieobjętych zakresem rozporządzenia (WE) nr 662/2009 i rozporządzenia Rady (WE) nr 664/2009 nie byłoby zgodne z polityką UE w tej dziedzinie.

Po dalszej wymianie pism kwestię tę zgłoszono Komisji ponownie dopiero w listopadzie 2019 r. i kilkakrotnie szczegółowo ją omówiono – zarówno na szczeblu politycznym, jak i technicznym. Podczas tych posiedzeń Francja wyjaśniła, że postanowienia projektu umowy miałyby zastosowanie również w sprawach z zakresu prawa rodzinnego, mimo że tekst bezpośrednio się do nich nie odnosi. Nieznacznie zmieniony projekt porozumienia przesłano Komisji w lipcu 2020 r., a w nocie z dnia 9 kwietnia 2021 r. (otrzymanej przez Komisję dnia 9 lipca 2021 r.) Francja doprecyzowała zakres projektu umowy i przedstawiła jego nową wersję, pozbawioną postanowień dotyczących wykonywania zawodów prawniczych.

Francja wyjaśniła, że postanowienia dotyczące uznawania i wykonywania orzeczeń, doręczania dokumentów i przeprowadzania dowodów mają mieć również zastosowanie do spraw z zakresu prawa rodzinnego, w szczególności dotyczących rozwodu, separacji i unieważnienia małżeństwa, odpowiedzialności rodzicielskiej, uprowadzenia dziecka, zobowiązań alimentacyjnych, małżeńskich praw majątkowych i zarejestrowanych związków partnerskich. Szczególne znaczenie miało dla Francji uznanie rozwodu na zgodny wniosek małżonków. Francja zapewniła Komisję, że wyjątek dotyczący porządku publicznego, powszechnie stosowany przez francuski wymiar sprawiedliwości wobec algierskiego orzecznictwa, gwarantuje poszanowanie praw człowieka, równości płci i ochrony dziecka.

Francja przekazała również Komisji najnowsze dostępne dane dotyczące swoich bliskich powiązań z Algierią. W 2021 r. we Francji mieszkało 611 084 dorosłych obywateli Algierii, co czyni z nich największą społeczność cudzoziemców. Liczba ta nie obejmuje osób małoletnich, osób posiadających podwójne obywatelstwo ani osób przebywających we Francji nielegalnie. W Algierii mieszka obecnie 31 980 obywateli francuskich, zgodnie z danymi z rejestrów obywateli francuskich mieszkających za granicą. Pod względem gospodarczym i handlowym Francja jest drugim najważniejszym partnerem handlowym Algierii i największym inwestorem poza sektorem węglowodorów.

Komisja postanowiła ponownie ocenić sytuację z uwzględnieniem nowych danych dostarczonych przez Francję oraz wyjaśnień udzielonych podczas kilku posiedzeń technicznych, które odbyły się w latach 2019–2021.

Z informacji tych jasno wynika, że w najbliższej przyszłości Algieria nie przystąpi do podstawowych konwencji opracowanych przez konferencję haską. Algieria potwierdziła to w skierowanej do Francji nocie werbalnej z dnia 14 lutego 2021 r., którą to Francja przekazała Komisji.

Niezależnie od wysiłków podejmowanych przez Komisję (takich jak okresowe podkomitety JLS z Algierią, w ramach których stale poruszano kwestię przystąpienia Algierii do konwencji haskich; udział Algierii we wszystkich edycjach eurośródziemnomorskiego programu „Wymiar sprawiedliwości” finansowanego przez Komisję) oraz konferencję haską (uczestnictwo w „dialogu maltańskim” zainicjowanym przez konferencję haską, w ramach którego wyjaśniono korzyści płynące z przystąpienia do ram wielostronnych), Algieria zawsze odmawiała konstruktywnego zaangażowania się, bez podania powodów takiej decyzji.

Z drugiej strony Komisja nie planuje zawarcia między UE a Algierią umowy dotyczącej współpracy sądowej w sprawach cywilnych. Polityka UE w tej dziedzinie opiera się na multilateralizmie, co oznacza, że wspólne ramy prawne dla UE i jej państw członkowskich, z jednej strony, i Algierii, z drugiej strony, powinny powstać poprzez samo przystąpienie państwa trzeciego do wielostronnych ram opracowanych przez konferencję haską. Zawarcie umowy dwustronnej między UE a państwem trzecim, nawet takim, które konsekwentnie odmawia przystąpienia do konwencji konferencji haskiej, można rozważyć tylko wtedy, gdy Unia ma w tym wystarczający interes z uwagi na istotne znaczenie współpracy sądowej z tym państwem dla wielu państw członkowskich, a nie tylko dla jednego z nich, co nie ma miejsca w omawianym przypadku.

Ponadto, jak wyjaśniono bardziej szczegółowo w następnym rozdziale, w niniejszej sprawie nie miały zastosowania możliwość przewidziana w art. 351 TFUE ani zezwolenie, o którym mowa w rozporządzeniach 662 i 664/2009.

Komisja doszła w związku z tym do wniosku, że można rozważyć udzielenie Francji zezwolenia ad hoc na podstawie art. 2 TFUE. Francję można upoważnić do wynegocjowania (a na późniejszym etapie – zawarcia) umowy dwustronnej z Algierią w sprawach wchodzących w zakres wyłącznych kompetencji zewnętrznych UE z uwagi na wyjątkowe więzi łączące te dwa państwa, pod warunkiem że nie stanie to na przeszkodzie rozwojowi i realizacji polityk Unii.

Ponieważ multilateralizm niezmiennie stanowi kamień węgielny polityki UE wobec państw trzecich w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych i handlowych, w przypadku gdy Rada wyda upoważnienie do prowadzenia negocjacji, należy je traktować jako wyjątkowe i w żadnym wypadku niestanowiące precedensu. Sama odmowa przystąpienia do konwencji konferencji haskiej przez państwo trzecie nie powinna stanowić jedynego i wystarczającego warunku wstępnego udzielenia zezwolenia na podstawie art. 2 ust. 1 TFUE, należy bowiem należycie wykazać wyjątkowe powiązanie między państwem członkowskim a danym państwem trzecim.

Na podstawie art. 351 TFUE państwa przystępujące do Unii Europejskiej mogą renegocjować swoje istniejące umowy dwustronne w sprawach wchodzących w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej UE, aby wyeliminować wszelkie niezgodności między dorobkiem prawnym UE a umowami międzynarodowymi, które te państwa członkowskie zawarły z państwami trzecimi jeszcze zanim przystąpiły do UE. Kilka państw członkowskich skorzystało już z tego postanowienia, aby zaktualizować umowy o pomocy prawnej z państwami trzecimi dotyczące współpracy sądowej w sprawach cywilnych i handlowych, a Komisja była na bieżąco informowana o tym procesie. Brzmienie art. 351 TFUE nie przyznaje jednak takiej możliwości państwom członkowskim, które założyły Europejską Wspólnotę Gospodarczą, w odniesieniu do umów zawartych po dniu 1 stycznia 1958 r. Państwa te nie mogą zatem renegocjować swoich umów dwustronnych z państwami trzecimi, aby dostosować je do dorobku prawnego UE – dotyczy to m.in. Francji, która chciałaby renegocjować umowy zawarte w latach 1962, 1964 i 1980 4 .

Sytuację tę do pewnego stopnia złagodziło przyjęcie rozporządzenia (WE) nr 662/2009 i rozporządzenia Rady (WE) nr 664/2009, które to rozporządzenia – w drodze wyjątku i na ściśle określonych warunkach – umożliwiają państwom członkowskim negocjowanie i zawieranie umów międzynarodowych w niektórych kwestiach wchodzących w zakres wyłącznych kompetencji UE. Zakres stosowania tych rozporządzeń jest jednak bardzo wąski i nie można nim objąć kilku z kwestii zawartych w projekcie umowy Francja–Algieria. Ponieważ rozporządzenia te rzeczywiście mają wyjątkowy charakter, należy je interpretować w sposób zawężający.

W tym kontekście art. 2 ust. 1 TFUE stanowi: „[j]eżeli Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii”.

Jak wspomniano powyżej, można skorzystać z tego postanowienia, aby upoważnić Francję do rozpoczęcia negocjacji z Algierią. W konkluzjach Rady z 2019 r. w sprawie przyszłości współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych 5 umożliwiono skorzystanie z tej możliwości, przypominając, że „wielostronne podejście jest zasadniczym elementem współpracy międzynarodowej także w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych (...). W szczególnych przypadkach, gdy współpraca wielostronna nie jest możliwa, Rada zachęca Komisję do przedstawiania skutecznych alternatyw mogących zaspokoić potrzeby obywateli i przedsiębiorstw”.

Ponieważ przyszła umowa będzie inspirowana dorobkiem prawnym UE i konwencjami konferencji haskiej, negocjacje jej dotyczące mogą przyczynić się do podniesienia świadomości Algierii na temat korzyści, jakie może jej przynieść przystąpienie do ram wielostronnych.

Algieria jest dla Europy bardzo ważnym partnerem ze względu na rozmiar tego kraju i jego bliskość geograficzną, stabilizującą rolę w regionie i w Afryce, a przede wszystkim – ze względu na bliskie więzi, które od dawna łączą go z państwami członkowskimi UE.

Unia Europejska współpracuje z Algierią w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa oraz południowego wymiaru tej polityki – „Odnowione partnerstwo z południowym sąsiedztwem – nowy program dla regionu Morza Śródziemnego” 6 . Stosunki między UE a Algierią opierają się na układzie o stowarzyszeniu, który wszedł w życie w 2005 r. i stanowi ramy prawne stosunków gospodarczych, handlowych, politycznych, społecznych i kulturalnych między tymi stronami. Umożliwił on zbliżenie UE i Algierii poprzez ścisłą współpracę techniczną w różnych osiach układu.

Art. 85 tego układu dotyczy współpracy prawnej i sądowej i – w odniesieniu do współpracy sądowej w sprawach cywilnych – wspomina o wzmocnieniu wzajemnej pomocy w zakresie współpracy w rozstrzyganiu sporów lub spraw o charakterze cywilnym, handlowym lub rodzinnym. W ramach takiej współpracy, w stosownych przypadkach, możliwe jest negocjowanie umów.

Umowy dwustronne zawarte przez państwa członkowskie z państwami trzecimi w innych dziedzinach polityki UE można renegocjować zarówno za pomocą specjalnego mechanizmu, jak i w oparciu o uprawnienie przyznane na podstawie art. 2 ust. 1 TFUE, głównie w kwestiach technicznych związanych z transportem. Na przykład w rozporządzeniu (WE) nr 847/2004 7 określono wytyczne dotyczące dostosowania przez państwa członkowskie obowiązującej dwustronnej umowy o komunikacji lotniczej oraz kryteria negocjowania i zawierania przyszłych umów dwustronnych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi; ustanowiono w nim również specjalną procedurę wydawania zezwoleń.

Niedawno skorzystano z procedury przyznania uprawnienia na podstawie art. 2 ust. 1 TFUE w kwestiach związanych z transportem, na przykład w kontekście umowy między Włochami a Szwajcarią 8 oraz umowy między Niemcami a Szwajcarią 9 .

Podstawę prawną niniejszego wniosku stanowią art. 2 ust. 1 TFUE i art. 81 ust. 3 TFUE, ponieważ jego celem jest odniesienie się do postanowień projektu umowy Francja–Algieria dotyczących współpracy sądowej w sprawach związanych z prawem rodzinnym, z wyłączeniem spraw cywilnych i handlowych, które to sprawy uwzględniono w równoległej inicjatywie.

Nie dotyczy, ponieważ wniosek wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii.

Celem wniosku jest upoważnienie Francji, zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE, do negocjowania z Algierią umowy dwustronnej dotyczącej współpracy sądowej w sprawach z zakresu prawa rodzinnego, wchodzących w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej UE. W związku z tym proponowana decyzja Rady nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

Jak wyjaśniono powyżej, jedynym wariantem zgodnym z obowiązującymi ramami prawnymi i polityką UE w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych, opartą na multilateralizmie, w której nie przewidziano w tej sprawie negocjacji umowy między UE a Algierią, jest upoważnienie Francji do negocjowania z Algierią umowy dwustronnej.

Upoważnienie na podstawie art. 2 ust. 1 TFUE przyznaje prawodawca Unii zgodnie z procedurą ustawodawczą, o której mowa w art. 81 ust. 3 TFUE. Proponowany akt prawny ma formę indywidualnego upoważnienia i zostanie przyjęty w odpowiedzi na odpowiedni wniosek złożony przez Francję. W związku z tym powinien on mieć formę decyzji skierowanej do Francji. Na tej podstawie proponowana decyzja Rady stanowi odpowiedni instrument, aby zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE upoważnić Francję do działania w tej sprawie.

Niniejszy wniosek oparto na wniosku złożonym przez Francję i dotyczy on wyłącznie tego państwa członkowskiego.

Wniosek nie ma wpływu na budżet Unii.

Przewiduje się uważne śledzenie przebiegu negocjacji między Francją a Algierią, aby zminimalizować wpływ ostatecznie opracowanej umowy na dorobek prawny UE. W tym celu Komisja będzie uczestniczyć w negocjacjach w charakterze obserwatora i należy ją informować o postępach i wynikach poszczególnych etapów negocjacji. W stosownych przypadkach zarówno Francja, jak i Komisja będą składać sprawozdania Grupie Roboczej ds. Prawa Cywilnego. W ramach decyzji Rady należy określić pewne wytyczne negocjacyjne.