KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 5.7.2023

COM(2023) 800 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Sprawozdanie na temat praworządności z 2023 r.





















































Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

{SWD(2023) 801 final} - {SWD(2023) 802 final} - {SWD(2023) 803 final} - {SWD(2023) 804 final} - {SWD(2023) 805 final} - {SWD(2023) 806 final} - {SWD(2023) 807 final} - {SWD(2023) 808 final} - {SWD(2023) 809 final} - {SWD(2023) 810 final} - {SWD(2023) 811 final} - {SWD(2023) 812 final} - {SWD(2023) 813 final} - {SWD(2023) 814 final} - {SWD(2023) 815 final} - {SWD(2023) 816 final} - {SWD(2023) 817 final} - {SWD(2023) 818 final} - {SWD(2023) 819 final} - {SWD(2023) 820 final} - {SWD(2023) 821 final} - {SWD(2023) 822 final} - {SWD(2023) 823 final} - {SWD(2023) 824 final} - {SWD(2023) 825 final} - {SWD(2023) 826 final} - {SWD(2023) 827 final}

1.WPROWADZENIE

Praworządność oraz demokracja i prawa podstawowe to wartości leżące u podstaw Unii. Praworządność stanowi wartość wspólną dla wszystkich państw członkowskich i fundament unijnej tożsamości. Jest głównym czynnikiem stanowiącym o stabilności politycznej i dobrobycie gospodarczym Europy. W ostatnich latach te podstawowe wartości są atakowane na całym świecie, co wystawia na próbę odporność UE i jej państw członkowskich. Wartości tych nigdy nie należy uznawać za oczywiste, czego tragicznym dowodem jest rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie. Należy podejmować stałe aktywne działania w celu ochrony tych wartości i europejskiego społeczeństwa w obliczu zmieniających się wyzwań.

Każdego roku cykl przeglądu praworządności przyczynia się do silnej i prawidłowo funkcjonującej europejskiej demokracji. W rocznym sprawozdaniu na temat praworządności przedstawia się stan praworządności w każdym państwie członkowskim i w UE jako całości – obejmuje to wykrywanie pojawiających się wyzwań i zapobieganie im oraz wspieranie reform na rzecz praworządności. Sprawozdanie to nadal sporządza się w oparciu o przejrzystą i obiektywną metodykę z uwzględnieniem krajowych uwarunkowań i tradycji oraz zapewnieniem równego traktowania wszystkich państw członkowskich. Roczny cykl sprawozdawczy – począwszy od jego uruchomienia w 2020 r. – stanowi podstawę konstruktywnych dyskusji i szerokiej wymiany najlepszych praktyk między państwami członkowskimi – zarówno na poziomie politycznym, jak i technicznym – w Parlamencie Europejskim i w parlamentach narodowych. Cykl ten odgrywa główną rolę w działaniach służących propagowaniu i ochronie praworządności w praktyce.

Tak jak w poprzednich latach w sprawozdaniu na temat praworządności z 2023 r. przeanalizowano zmiany w zakresie praworządności, jakie miały miejsce w państwach członkowskich w podziale na cztery filary: wymiar sprawiedliwości, ramy antykorupcyjne, wolność i pluralizm mediów oraz szersze kwestie instytucjonalne związane z mechanizmami kontroli i równowagi. Dyskusje w Radzie na temat sprawozdania z 2022 r. były konstruktywne i przyniosły pozytywny efekt, a państwa członkowskie z zadowoleniem przyjęły zawarte w nim ustalenia i zalecenia. Dowodem na to są również działania podjęte przez państwa członkowskie w celu wykonania tych zaleceń. Państwa członkowskie podjęły już działania następcze w związku z 65 % zaleceń wydanych w zeszłym roku. Wskazuje to na pozytywną tendencję, przy czym należy pamiętać, że wyniki niektórych reform w zakresie praworządności mogą pojawiać się dopiero po dłuższym czasie 1 .

Ład oparty na zasadach ma zasadnicze znaczenie w kontekście wiarygodności UE, dlatego w celu zapewnienia poszanowania praworządności w ostatnich latach opracowano szerszy zestaw narzędzi. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, mechanizmy instytucjonalne takie jak postępowania na podstawie art. 7 oraz czynniki polityczne takie jak Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności – wszystkie te narzędzia mają istotny wymiar odnoszący się do praworządności. Ogólny system warunkowości stanowi ukierunkowane narzędzie chroniące budżet UE w sytuacji, w której naruszenia zasad praworządności wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu na należyte zarządzanie finansami lub na ochronę interesów finansowych Unii 2 . Celem tych narzędzi jest zapewnienie, aby praworządność nie była jedynie zasadą, ale stała się odczuwalną rzeczywistością, na której może polegać każda osoba i każde przedsiębiorstwo w UE.

Praworządność i międzynarodowy ład oparty na zasadach odgrywają główną rolę w zapewnianiu ochrony przed rozpowszechnianiem się reżimów autorytarnych oraz przed naruszaniem prawa międzynarodowego. Utrzymanie praworządności stanowi zatem główny element działań zewnętrznych UE, podobnie jak konsolidacja struktur demokratycznych i ochrona praw człowieka. Kwestia ta stanowi centralny punkt współpracy UE z krajami kandydującymi i potencjalnymi kandydatami w ramach procesu rozszerzenia, prac prowadzonych wspólnie z partnerami w sąsiedztwie oraz ogólnej współpracy UE z państwami na całym świecie.

2.KLUCZOWE ASPEKTY SYTUACJI W ZAKRESIE PRAWORZĄDNOŚCI W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Podobnie jak w latach poprzednich w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono najistotniejsze wspólne zagadnienia i tendencje, konkretne wyzwania i pozytywne zmiany. Przedstawione przykłady odzwierciedlają te tendencje i pochodzą z ocen, które można znaleźć w 27 rozdziałach dotyczących poszczególnych państw stanowiących integralną część niniejszego sprawozdania i zawierających szczegółowy opis sytuacji w każdym z państw członkowskich 3 . W sprawozdaniu uwzględniono również konkretne zalecenia dla państw członkowskich 4 i sprawozdania z postępów w realizacji konkretnych zaleceń wydanych w poprzednim roku 5 . Ich struktura opiera się na czterech głównych filarach:

-systemy wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich niezależności, jakości i efektywności. Te parametry mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia skutecznego stosowania i egzekwowania prawa Unii i podtrzymania praworządności. Sprawnie funkcjonujące i w pełni niezależne systemy wymiaru sprawiedliwości są niezbędne do zapewnienia wymiaru sprawiedliwości działającego na korzyść obywateli i przedsiębiorstw. Są również niezwykle ważne dla współpracy sądowej w całej UE oraz dla funkcjonowania jednolitego rynku i unijnego systemu prawnego jako całości.

-ramy antykorupcyjne, koncentrujące się na skuteczności krajowych polityk antykorupcyjnych i ocenianiu kluczowych aspektów działań podejmowanych przez państwa członkowskie w celu przeciwdziałania korupcji i jej zwalczania. Skuteczne działania antykorupcyjne, przejrzystość i uczciwość przyczyniają się do wzmocnienia wiarygodności władzy państwowej i odgrywają kluczową rolę w budowaniu zaufania obywateli i przedsiębiorstw do organów publicznych;

-wolność i pluralizm mediów, ze szczególnym uwzględnieniem niezależności organów regulacyjnych ds. mediów, przejrzystości i koncentracji własności mediów, przejrzystości i sprawiedliwości przy przydzielaniu reklam państwowych; bezpieczeństwa dziennikarzy i dostępu do informacji; oraz zarządzania mediami publicznymi. Są to podstawowe elementy stanowiące o tym, w jaki sposób media spełniają swoją rolę w prawidłowo funkcjonującej demokracji.

-kwestie instytucjonalne związane z mechanizmami kontroli i równowagi, koncentrujące się na obszarach o kluczowym znaczeniu z punktu widzenia praworządności, takich jak: jakość i inkluzywność krajowego procesu legislacyjnego; rola trybunałów konstytucyjnych i innych niezależnych organów, takich jak rzecznicy praw obywatelskich, organy ds. równości 6 i krajowe instytucje praw człowieka; a także rola organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesie ochrony praworządności.

2.1 Systemy wymiaru sprawiedliwości

Sprawnie funkcjonujące i w pełni niezależne systemy wymiaru sprawiedliwości są niezbędne do zapewnienia wymiaru sprawiedliwości działającego na korzyść obywateli i przedsiębiorstw. Są również niezwykle ważne dla wiarygodności operacji transgranicznych w UE i współpracy sądowej, a także dla funkcjonowania jednolitego rynku i unijnego systemu prawnego jako całości 15 .

Skuteczne systemy wymiaru sprawiedliwości mają kluczowe znaczenie dla stosowania i egzekwowania prawa Unii oraz utrzymywania praworządności. Niezależność sądownictwa stanowi wymóg wynikający z zasady skutecznej ochrony prawnej, o której mowa w art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), oraz z prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem lub trybunałem przewidzianego w art. 47 Karty praw podstawowych UE. Niezawiśli sędziowie i niezależne sądy gwarantują sprawiedliwość postępowań sądowych i ochronę praw jednostek. Kwestia ta stanowi również podstawę ochrony wartości przewidzianych w art. 2 TUE 16 . 

Reformując swoje systemy wymiaru sprawiedliwości, państwa członkowskie muszą w pełni przestrzegać wymogów określonych w prawie Unii i orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) 17 . Ważne jest również, aby przy opracowywaniu reform państwa członkowskie brały pod uwagę normy europejskie. Europejskie sieci i stowarzyszenia sądowe 18 również przyczyniają się do propagowania i utrzymania praworządności, ponieważ zajmują się dalszym rozwojem norm europejskich dotyczących ich zawodów i praworządności w szerszym ujęciu oraz wnoszą istotny wkład w przygotowanie sprawozdania na temat praworządności.

Postrzegana niezależność

Zgodnie z unijną tablicą wyników wymiaru sprawiedliwości z 2023 r. i badaniami Eurobarometr przeprowadzonymi w 2023 r. w 12 państwach członkowskich odnotowano poprawę postrzeganej niezależności wśród ogółu społeczeństwa w porównaniu z 2022 r. 19 Jeżeli chodzi jednak o przedsiębiorstwa, wyniki badań wskazują na pogorszenie postrzeganej niezależności sądów w 13 państwach członkowskich. W Finlandii , Danii , Austrii , Niemczech i Luksemburgu poziom postrzeganej niezależności pozostaje szczególnie wysoki wśród ogółu społeczeństwa (powyżej 75 %), natomiast w Polsce i Chorwacji nadaj jest on bardzo niski (poniżej 30 %).

Rady sądownictwa i procedury powoływania i zwalniania sędziów jako kluczowe zabezpieczenia niezależności sądów

Wiele państw członkowskich w dalszym ciągu prowadziło reformy związane z głównymi elementami krajowego systemu wymiaru sprawiedliwości, takimi jak procedury powoływania i odwoływania sędziów lub rady sądownictwa. Ważne jest, aby takie reformy gwarantowały niezależności sądów w oparciu o zasady określone przez TSUE.

Gdy dochodzi do ustanowienia rad sądownictwa, są one ważnym gwarantem niezależności sądownictwa, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TSUE 20 . Mogą one odgrywać rolę bufora między władzą sądowniczą a pozostałymi gałęziami władzy w kwestiach takich jak powoływanie sędziów lub sędziów pokoju oraz kształtowanie ich karier, a także określanie ich funkcji w procesie zarządzania systemem wymiaru sprawiedliwości. W ramach Rady Europy opracowano kluczowe normy europejskie określające sposób, w jaki należy tworzyć rady sądownictwa i dobierać ich skład, aby zagwarantować ich możliwie jak największą niezależność 21 . Rady sądownictwa muszą również dysponować odpowiednimi zasobami umożliwiającymi im funkcjonowanie w sposób pozwalający im wywiązywać się z powierzonych im obowiązków.

W szeregu państw członkowskich zakończono starania legislacyjne mające na celu zwiększenie niezależności i skuteczności rad sądownictwa prowadzone w związku z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r. W innych państwach członkowskich dyskusje nadal trwają. W Luksemburgu przyjęto dwie istotne reformy: reformę konstytucyjną polegającą na utworzeniu Krajowej Rady Sądownictwa oraz reformę legislacyjną polegającą na dostosowaniu składu Krajowej Rady Wymiaru Sprawiedliwości do norm europejskich i określeniu statusu sędziów. W Niderlandach obecnie sędziowie stanowią ponad połowę członków Rady Sądownictwa. Na Węgrzech w drodze nowej ustawy wzmocniono rolę Krajowej Rady Sądownictwa przez umożliwienie skutecznego zrównoważenia przez nią uprawnień przewodniczącego Krajowego Biura Sądownictwa, w tym przez zapewnienie, aby opinie wydawane przez Krajową Radę Sądownictwa dotyczące szeregu istotnych kwestii były wiążące. W Portugalii sfinalizowano nowe ramy legislacyjne regulujące funkcjonowanie Wysokiej Rady Sądów Administracyjnych i Podatkowych, w których przewidziano administracyjną i finansową autonomię. We Włoszech zaczęły funkcjonować mające bezpośrednie zastosowanie przepisy wprowadzone w ramach reformy Najwyższej Rady Sądownictwa. Obecnie trwa ocena pełnego zakresu ich wpływu na prace tej rady. W Szwecji komisja śledcza zakończyła prace i zaleciła środki mające zwiększyć niezależność sądów, w tym ustanowienie nowej agencji ds. administracji sądowej, która byłaby w większym stopniu niezależna od rządu. W Finlandii ustanowiony wcześniej Urząd Administracji Sądowej kontynuował prace i opracował nowe inicjatywy służące dalszemu wsparciu sądów.

W innych państwach członkowskich nie rozwiązano jeszcze problemów związanych z radami sądownictwa. Na Słowacji nie rozwiązano kwestii nieodpowiednich gwarancji w kontekście odwoływania członków rad sądownictwa mianowanych przez organ władzy wykonawczej i parlament. W Bułgarii skład Najwyższej Rady Sądownictwa nadal budzi zastrzeżenia. W Hiszpanii sytuacja związana z Radą Sądownictwa budzi poważne zastrzeżenia, ponieważ, po pierwsze, nie powołano nowego składu tej rady pomimo pilnego charakteru tej kwestii oraz, po drugie, nie podjęto żadnych działań służących dostosowaniu procesu wyboru członków tej rady będących sędziami. Niepowołanie nowego składu Rady Sądownictwa wpływa na powoływanie sędziów Sądu Najwyższego i na cały system wymiaru sprawiedliwości. Na Cyprze po niedawnej reformie procesu powoływania sędziów skład Najwyższej Rady Sądownictwa rozszerzono i uwzględniono w nim członków niebędących sędziami w celu umocnienia legitymacji demokratycznej tej rady, chociaż nie zapewniono jeszcze większego udziału sędziów wybieranych przez społeczność sędziowską, ponieważ sędziowie wchodzący w skład Najwyższej Rady Sądownictwa to nadal wyłącznie sędziowie Sądu Najwyższego. W Polsce  nadal nie podjęto działań w odniesieniu do poważnych zastrzeżeń co do Krajowej Rady Sądownictwa w związku z poważnymi wątpliwościami dotyczącymi jej niezależności 22 .

Metoda powoływania i odwoływania sędziów jest głównym gwarantem niezależności sądów i może mieć wpływ na postrzeganie ich niezależności przez opinię publiczną. Zgodnie z orzecznictwem TSUE, aby niezależność sądów była zagwarantowana, warunki materialne i przepisy proceduralne regulujące powoływanie sędziów muszą zapobiegać uzasadnionym wątpliwościom co do odporności tych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz co do ich neutralności jako sędziów 23 .

Od ostatniego sprawozdania kilka państw członkowskich udoskonaliło procedury powoływania sędziów i funkcjonowanie krajowych sądów najwyższych, w tym w ramach działań następczych w związku z zaleceniami z 2022 r. W Finlandii grupa robocza w Ministerstwie Sprawiedliwości zaproponowała zmiany konstytucyjne w celu zwiększenia niezależności sądów, w tym reformę procedury powoływania ławników, określenia maksymalnej liczby sędziów zasiadających w Sądzie Najwyższym oraz określenie wiek obowiązkowego przejścia na emeryturę w odniesieniu do sędziów. W Austrii  przyjęto ustawę w celu zapewnienia udziału przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości w procedurze powoływania prezesa i wiceprezesa Sądu Najwyższego, chociaż zastrzeżenia nadal budzi brak udziału sędziów w powoływaniu prezesów sądów administracyjnych. W Słowenii w ramach nowych reform przewidziano przekazanie przez Parlament uprawnień do powoływania sędziów Prezydentowi i Radzie Sądownictwa, chociaż zastrzeżenia budzi brak gwarancji niezależności sędziów. Na Cyprze nowy system powoływania sędziów Najwyższego Trybunału Konstytucyjnego i Wysokiego Trybunału obejmuje pozytywną zmianę dotyczącą udziału sędziów zgodnie z normami europejskimi. W Szwecji w wyniku niedawnych zmian przeprowadzono szeroko zakrojoną debatę społeczną na temat systemu nominacji ławników, której dokonują partie polityczne, co budzi wątpliwości co do zapewnienia ich niezależności. Na Węgrzech oczekuje się, że nowa ustawa ograniczy ryzyko podejmowania arbitralnych decyzji w sprawie kariery sędziów przez zapewnienie, aby Krajowa Rada Sądownictwa wydawała wiążącą opinię. W nowych ustawach uwzględniono szereg problemów związanych z funkcjonowaniem Kúrii (Sąd Najwyższy), w tym zniesiono uprawnienie Kúrii do kontrolowania konieczności dokonywania odesłań prejudycjalnych zgodnie z wymogami przewidzianymi w prawie Unii. Sprawy w Kúrii mają być przydzielane w sposób bardziej przejrzysty w wyniku wprowadzenia i pełnego przeprowadzenia reformy legislacyjnej.

W innych państwach członkowskich nie wyeliminowano jeszcze wszystkich problemów dotyczących obsadzania stanowisk w sądach wyższej instancji oraz stanowisk prezesów sądów. Na Malcie , proces powoływania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w dalszym ciągu odbywa się bez udziału sędziów. W Grecji  nie podjęto żadnych działań w zakresie udziału przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości w procedurze obsadzania najwyższych stanowisk sędziowskich. Na Litwie poczyniono pewne postępy w kierunku poprawy przejrzystości powoływania sędziów – tj. przyjęto nowe przepisy – ale nadal pojawiają się żądania wprowadzenia dodatkowych gwarancji. Na Łotwie nie zainicjowano procesu mającego na celu ustanowienie odpowiednich gwarancji chroniących przed bezprawnymi naciskami politycznymi przy powoływaniu sędziów Sądu Najwyższego. W Irlandii przewidywany skład Komisji ds. Powoływania Sędziów nadal wzbudza kontrowersje 24 .

W kilku państwach członkowskich pojawiają się inne zastrzeżenia związane z niezależnością sądów. Na Słowacji zastrzeżenia nadal budzi pociąganie sędziów do odpowiedzialności karnej z tytułu „nadużycia prawa” przy wydawaniu orzeczeń sądowych, gdyż ma to negatywny psychologiczny wpływ na sędziów oraz jest uciążliwe dla organów śledczych 25 .

W Polsce nadal istnieją poważne wątpliwości, czy niektórzy sędziowie Sądu Najwyższego powołani w latach 2018 i 2019, w tym jego pierwsza prezes, spełniają wymogi sądu ustanowionego ustawą. Dotychczas nie wykonano wydanego przez TSUE orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego powołania sędziego do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Na Węgrzech  podejmowane są działania w celu osiągnięcia kamieni milowych związanych z niezależnością sądów określonych w krajowym planie odbudowy i zwiększania odporności. Inne zastrzeżenia dotyczą systemów przydzielania spraw w sądach niższej instancji 26 .

Ważnym przedmiotem reform pozostaje autonomia i niezależność prokuratury.

W UE nie ma jednolitego modelu struktury instytucjonalnej prokuratury. Zabezpieczenia instytucjonalne są jednak zawsze potrzebne, aby zapewnić prokuraturze wystarczającą autonomię w zakresie przeprowadzania skutecznych i bezstronnych śledztw i wnoszenia spraw do sądu bez nacisków politycznych. Jest to niezbędne nie tylko w kontekście krajowego i unijnego prawa karnego, ale również ze względu na fakt, że ma to bezpośredni wpływ na ochronę interesu finansowego Unii lub stosowanie sankcji pod czasu rosyjskiej inwazji na Ukrainę.

W związku z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r. szereg państw członkowskich rozpoczęło lub kontynuowało reformy krajowej prokuratury, przy czym stopień poczynionych przez nie postępów jest zróżnicowany. Na Malcie ustanowiono nowy system dyscyplinarny wobec prokuratorów określający różne poziomy przewinień dyscyplinarnych oraz procedurę, którą należy stosować. W Luksemburgu w drodze reformy konstytucyjnej zwiększono niezależność Prokuratury w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych i sądowych. W Niderlandach trwa debata na temat pozbawienia organy władzy wykonawczej uprawnienia do wydawania poleceń prokuratorom w poszczególnych sprawach. W Czechach w parlamencie przedstawiono projekty ustawy wprowadzającej określone gwarancje w kontekście odwoływania Prokuratora Generalnego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Na Słowenii trwają prace nad zmianami legislacyjnymi w celu wprowadzenia gwarancji niezależności sędziów i autonomii prokuratorów w przepisach regulujących kwestie związane z prowadzeniem śledztw parlamentarnych.

Nie rozwiązano jednak jeszcze szeregu problemów ustalonych w poprzednich sprawozdaniach na temat praworządności i odzwierciedlonych w zaleceniach zawartych w sprawozdaniu z 2022 r. W Hiszpanii nie wprowadzono żadnych środków w celu wzmocnienia pozycji Prokuratora Generalnego i uwzględnienia rozdzielenia kadencji Prokuratora Generalnego od kadencji rządu. W Austrii  nie osiągnięto dalszych postępów, jeżeli chodzi o plany utworzenia niezależnej Prokuratury Federalnej m.in. w celu zapewnienia niezależnego funkcjonowania wyspecjalizowanego biura prokuratury ds. zwalczania korupcji. Na Cyprze Prokuratura, podlegająca Prokuratorowi Generalnemu, należy do struktur Biura Prawnego Republiki, przez co nie ma wyraźnego rozdzielenia między pracownikami realizującymi zadania doradcze a pracownikami realizującymi zadania prokuratorskie. Zastrzeżenie budzi również brak możliwości kontroli decyzji Prokuratora Generalnego o odmowie wszczęcia postępowania lub o umorzeniu postępowania. Na Słowacji problemem pozostaje uprawnienie Prokuratora Generalnego do uchylania decyzji podjętych przez prokuratorów niższego szczebla ze względu zarówno na brak kontroli sądowej, jak i korzystanie z tego uprawnienia przez Prokuratora Generalnego w szeregu spraw dotyczących korupcji o wysokiej randze. W Polsce poczyniono pewne postępy w kierunku zapewnienia funkcjonalnej niezależności prokuratury od rządu, ale nadal nie rozdzielono funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego 27 .

Zapewnienie rozliczalności i zabezpieczenie niezależności w postępowaniach dyscyplinarnych z udziałem sędziów i prokuratorów

TSUE w swoim orzecznictwie ustanowił podstawowe gwarancje służące zapewnieniu, aby ramy dyscyplinarne nie mogły być wykorzystywane jako instrument kontroli politycznej nad władzą sądowniczą 28 . Gwarancje te obejmują ustanowienie przepisów określających, jakie zachowania można uznać za kwalifikujące się jako przewinienie dyscyplinarne oraz jakie sankcje można nałożyć z tego tytułu. Postępowania dyscyplinarne muszą być prowadzone z udziałem niezależnego organu według procedury w pełni gwarantującej poszanowanie praw przewidzianych w art. 47 i 48 karty, w szczególności prawa do obrony. Przepisy muszą również umożliwiać zaskarżenie orzeczeń organów dyscyplinarnych przed sądem 29 .

W ramach kontynuacji tendencji zaobserwowanej w poprzednich sprawozdaniach na temat praworządności niektóre państwa członkowskie przeprowadziły lub przygotowują reformy mające na celu wzmocnienie gwarancji niezależności sądów w postępowaniach dyscyplinarnych. Na Słowacji wprowadzono i – zgodnie z doniesieniami – prawidłowo funkcjonuje nowe postępowanie dyscyplinarne w odniesieniu do sędziów, prokuratorów, funkcjonariuszy organów ścigania i notariuszy przed Najwyższym Sądem Administracyjnym. W Czechach  trwają prace nad reformą postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do sędziów, w ramach której ma zostać wprowadzona możliwość zaskarżania orzeczeń sądu dyscyplinarnego. Na Słowenii obecnie sporządzane są zmiany do ustawy o Radzie Sądownictwa, ze szczególnym uwzględnieniem jej proceduralnej roli w postępowaniu dyscyplinarnym. W Chorwacji  w związku z zaleceniami z poprzedniego roku zrezygnowano z okresowego poddawania wszystkich sędziów kontrolom bezpieczeństwa w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a w ramach przygotowywanych zmian przewidziano rezygnację z okresowego poddawania takim kontrolom wszystkich prokuratorów. W Rumunii za sprawą zmian systemu odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej zwiększono niezawisłość sędziów.

W niektórych sytuacjach występują jednak wyzwania dotyczące ram dyscyplinarnych i utrzymują się obawy, że postępowanie dyscyplinarne może być wykorzystywane do ograniczania niezawisłości sędziów. W Polsce liczni sędziowie wciąż poddawani są dochodzeniom i postępowaniom dyscyplinarnym w przedmiocie treści ich orzeczeń sądowych oraz przymusowym przeniesieniom. W celu wzmocnienia przepisów chroniących sędziów przed odpowiedzialnością dyscyplinarną za treść ich orzeczeń sądowych Sejm uchwalił nową ustawę, którą obecnie rozpatruje Trybunał Konstytucyjny. W Bułgarii zachodzi ryzyko wywierania wpływu politycznego na funkcjonowanie Inspektoratu przy Najwyższej Radzie Sądownictwa odpowiedzialnego za wszczynanie postępowań dyscyplinarnych 30 .

Skuteczna ochrona niezależności sądów wymaga również kultury uczciwości i bezstronności. Szereg państw członkowskich wdraża politykę i praktyki służące propagowaniu uczciwości funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości. W Portugalii  Najwyższa Rada Sądownictwa przedstawiła wniosek dotyczący uregulowania efektu „drzwi obrotowych” w sądownictwie. System niepołączalności stanowisk w przypadku sędziów nadal budzi jednak zastrzeżenia w Hiszpanii . W Belgii rząd rozważa obecnie poprawki do wniosku dotyczącego wprowadzenia wymogu regularnego poddawania kontrolom bezpieczeństwa wszystkich sędziów przez Agencję Bezpieczeństwa Narodowego w związku z krytyką ze strony Najwyższej Rady Wymiaru Sprawiedliwości.

Działania na rzecz poprawy jakości i efektywności wymiaru sprawiedliwości

Efektywny system wymiaru sprawiedliwości zarządza swoimi sprawami, bieżącymi i zaległymi, oraz wydaje orzeczenia bez zbędnej zwłoki. Zbyt przewlekłe postępowania i znaczna liczba zaległych spraw ograniczają zaufanie obywateli i przedsiębiorstw do krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości. Aby system wymiaru sprawiedliwości funkcjonował prawidłowo, konieczne jest zapewnienie odpowiednich zasobów, w tym przeprowadzenie niezbędnych inwestycji w infrastrukturę fizyczną i techniczną oraz zapewnienie wykwalifikowanych, przeszkolonych i odpowiednio wynagradzanych pracowników. Szereg państw członkowskich poświęciło uwagę tej kwestii, przeznaczając dodatkowe zasoby na wzmocnienie odporności systemów wymiaru sprawiedliwości w swoich krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności, których realizacja jest w toku.

Aby zagwarantować długoterminową odporność systemu wymiaru sprawiedliwości, należy na przykład zadbać o atrakcyjność zawodów prawniczych, m.in. poprzez zapewnienie odpowiedniego wynagrodzenia osób wykonujących te zawody, oraz ograniczyć do minimum liczbę wakatów na stanowiskach sędziowskich i prokuratorskich oraz na stanowiskach urzędników sądowych. W związku z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r. kilka państw członkowskich podjęło korzystne działania. W Irlandii rząd ogłosił znaczny wzrost liczby sędziów w związku z zaleceniami wydanymi przez grupę roboczą ds. organizacji sądownictwa. W Hiszpanii  wzrosła całkowita liczba sędziów i wprowadza się środki w celu wyeliminowania wyzwań związanych z zapewnianiem zasobów na potrzeby systemu wymiaru sprawiedliwości. We Francji ponownie nastąpił znaczący wzrost ilości zasobów ludzkich i finansowych przeznaczanych na system wymiaru sprawiedliwości oraz trwa realizacja inicjatyw na rzecz zaspokojenia dalszych potrzeb. W Finlandii nastąpił wzrost ilości zasobów przyznanych na system wymiaru sprawiedliwości, chociaż ze sprawozdania rządu na temat sprawowania wymiaru sprawiedliwości wynika jednak, że nadal istnieją niedobory. W Portugalii podejmowane są działania w celu zapewnienia odpowiednich zasobów ludzkich w ramach systemu wymiaru sprawiedliwości, chociaż utrzymują się zastrzeżenia w związku z niedoborem pracowników niewykonujących zawodów prawniczych związanych z sądownictwem.

W innych państwach członkowskich utrzymują się zastrzeżenia dotyczące zasobów. Na Litwie istnieją poważne zastrzeżenia dotyczące poziomu wynagrodzeń prokuratorów i urzędników sądowych, który w dużej mierze nie zmienił się od 2008 r., chociaż przyjęto nowe przepisy. W Chorwacji obecnie trwają prace związane z poziomem wynagrodzeń sędziów, prokuratorów i urzędników sądowych, ale mimo to zastrzeżenia utrzymują się. W Belgii  podjęto dalsze inicjatywy polityczne i ustawodawcze w celu rozwiązania problemu niedoborów środków budżetowych i pracowników w systemie wymiaru sprawiedliwości, ale pomimo tych znaczących inwestycji nadal utrzymują się strukturalne deficyty zasobów. W Danii chociaż trwają analizy w celu zapewnienia wystarczających zasobów ludzkich i finansowych systemu wymiaru sprawiedliwości, stan zasobów budzi zastrzeżenia oraz ma coraz większy wpływ na długość postępowań. W Niderlandach sędziowie i prokuratorzy wyrazili zastrzeżenia w związku z niedoborami personelu i trudnymi warunkami pracy wynikającymi ze znacznego obciążenia pracą. W Czechach finansowanie przewidziane na asystentów w sądach i prokuraturze jest niewystarczające, co utrudnia nabór wykwalifikowanych pracowników i zakłóca prawidłowe funkcjonowanie prokuratury i sądownictwa. W Niemczech nie przedłużono stosowania „Paktu na rzecz praworządności”, w drodze którego zapewniono finansowanie systemu wymiaru sprawiedliwości z budżetu federalnego, ani nie podjęto żadnych dalszych kroków na szczeblu federalnym w celu zapewnienia odpowiednich zasobów na potrzeby sądownictwa i w odniesieniu do poziomu wynagrodzeń sędziów. Na Słowenii poziom wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, który w dużej mierze nie zmienił się od 2012 r., budzi zastrzeżenia, a Trybunał Konstytucyjny uznał poziom wynagrodzeń sędziów za niekonstytucyjny. W Polsce ustawa budżetowa na rok 2023 niekorzystnie wpłynęła na wynagrodzenia sędziów i prokuratorów. Wzbudziło to obawy wyrażane m.in. przez Sąd Najwyższy, Krajową Radę Sądownictwa, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz stowarzyszenia sędziów i prokuratorów 31 . W Rumunii , pomimo podejmowania działań na rzecz poprawy sytuacji, coraz większy niedobór sędziów stanowi źródło poważnych obaw 32 .

Inwestowanie w infrastrukturę oraz w cyfryzację systemu wymiaru sprawiedliwości jest niezbędne do stawienia czoła rozległym wyzwaniom w dziedzinie efektywności występującym w szeregu państw członkowskich. Na Malcie , Cyprze i w Grecji zwiększenie zasobów na sądownictwo i wprowadzenie innych środków nie skutkowały jeszcze skróceniem postępowań, a nagromadzenie zaległych spraw nadal stanowi poważne wyzwanie. W Chorwacji w systemie wymiaru sprawiedliwości jeszcze bardziej zwiększono wykorzystanie narzędzi łączności elektronicznej i ograniczono liczbę zaległych spraw, ale utrzymują się znaczne problemy związane z efektywnością i jakością, jako że czas trwania postępowań zasadniczo jest dłuższy. We Włoszech przyjęto dwa dekrety legislacyjne, aby zrealizować reformy wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i karnych służące poprawie jakości i efektywności systemu wymiaru sprawiedliwości, m.in. poprzez skrócenie czasu trwania postępowań. Nie wiadomo jeszcze, na ile te reformy będą skuteczne. W Portugalii wprowadzono środki służące usunięciu wyzwań w zakresie efektywności, w szczególności jeżeli chodzi o sądy administracyjne i podatkowe, oraz trwają prace nad kolejnymi środkami. Środki zwiększające efektywność sądów administracyjnych i podatkowych przewidziano również w portugalskim planie odbudowy i zwiększania odporności.

Kontynuowano realizację inicjatyw mających zwiększyć cyfryzację. Państwa członkowskie podejmują też dalsze działania w tym zakresie, również w związku z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r. Należy w szczególności zagwarantować skuteczne wykorzystanie narzędzi cyfrowych w praktyce, między innymi zapewniając użytkownikom wystarczające przeszkolenie. Cyfryzacja systemu wymiaru sprawiedliwości jest nadal ogólnie bardzo zaawansowana w Estonii , Niemczech , na Łotwie , w Polsce , Hiszpanii , na Słowacji , Litwie , Węgrzech i w Austrii . W Chorwacji jeszcze bardziej zwiększono wykorzystanie systemu łączności elektronicznej, a większość pozostałych sądów włączono do jednolitego systemu już stosowanego przez wszystkie inne sądy. We Francji poczyniono dalsze postępy w zakresie prac nad doprowadzeniem do pełnej cyfryzacji postępowań sądowych w sprawach cywilnych i karnych. W Niderlandach zwiększono poziom cyfryzacji dzięki zwiększeniu liczby rozwiązań cyfrowych na potrzeby postępowań sądowych. W Estonii osiągnięto dalszą poprawę poziomu cyfryzacji w ramach poprawy międzysystemowego dostępu do dokumentów. W Bułgarii  podjęto kroki w celu zmiany przepisów w zakresie cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. We Włoszech poczyniono znaczne postępy w zakresie cyfryzacji systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych, ale nie wdrożono jeszcze w pełni zmienionych przepisów proceduralnych umożliwiających cyfryzację systemu sądownictwa karnego 33 .

Dostęp do wymiaru sprawiedliwości oraz rola prawników w systemie wymiaru sprawiedliwości

Prawnicy odgrywają zasadniczą rolę w zapewnianiu ochrony praw podstawowych i umacnianiu praworządności, uwzględniając prawo do rzetelnego procesu sądowego. Kilka państw członkowskich obecnie podejmuje działania w celu zapewnienia dostępu do usług prawnika. W Hiszpanii  jeszcze bardziej wzmocniono ramy pomocy prawnej, a we Francji  jeszcze bardziej zwiększono budżet na pomoc prawną. W Finlandii  w nowych przepisach przewidziano większą swobodę decyzyjną sądów w zakresie przyznawania kosztów prawnych w sprawach cywilnych, co ma sprawić, że system wymiaru sprawiedliwości będzie bardziej dostępny. W Bułgarii  przyjęto nowe ustawy dotyczące mediacji sądowej i pomocy prawnej w celu poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Na Malcie  trwają prace nad projektem przepisów regulujących zawód adwokata (ang. lawyer). Na Litwie wprowadzono ukierunkowane zmiany w systemie pomocy prawnej, w wyniku których nie rozwiązano jednak problemów związanych z obciążeniem pracą i wynagrodzeniem podmiotów świadczących pomoc prawną. W Irlandii o ile publikacja analizy modeli służących ograniczeniu kosztów postępowań sądowych jest w przygotowaniu, to jednak wysokie koszty postępowań sądowych w dalszym ciągu wzbudzają zastrzeżenia i nie podjęto żadnych dalszych kroków, aby ograniczyć te koszty. W Danii  wstrzymano przegląd systemu pomocy prawnej rozpoczęty w 2020 r. Podobnie w Luksemburgu nie przyjęto jeszcze reformy służącej zwiększeniu dostępności pomocy prawnej. Na Węgrzech  można by udoskonalić dostęp słabszych grup społecznych do wymiaru sprawiedliwości.

Jednym z najistotniejszych elementów swobody wykonywania zawodów prawniczych jest poszanowanie poufności relacji z klientami, co potwierdzają normy Rady Europy 34 . Na Słowacji Izba Adwokacka ostrzegła przed powtarzającymi się przypadkami naruszania poufności między prawnikiem a klientem przez organy ścigania podczas przeszukań pomieszczeń kancelarii prawnych. Na Litwie utrzymują się wątpliwości dotyczące poszanowania tajemnicy zawodowej prawników, a postępowania wszczęte w tej sprawie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka nadal czekają na rozpatrzenie. Na Łotwie  w drodze nowych przepisów zwiększono ochronę tajemnicy zawodowej prawników 35 .

2.2. Ramy antykorupcyjne

Walka z korupcją ma kluczowe znaczenie dla utrzymania praworządności zaufania obywateli i przedsiębiorstw do instytucji publicznych. Kompleksowe podejście do walki z korupcją musi opierać się na połączeniu środków prewencyjnych i represyjnych. Wiąże się to z koniecznością ustanowienia solidnych ram prawnych i instytucjonalnych, zapewnienia wystarczającego potencjału administracyjnego i sądowego, prowadzenia skutecznych postępowań przygotowawczych i sądowych oraz zagwarantowania woli politycznej w zakresie egzekwowania ram antykorupcyjnych. Wymaga to również niezawodnych i skutecznych środków zapewniających uczciwość zawodową w celu ograniczenia możliwości korupcji.

Postrzeganie korupcji w całej UE

Ze wskaźnika postrzegania korupcji (CPI) 36 wynika, że dziewięć państw członkowskich znajduje się wśród 20 państw postrzeganych jako najmniej skorumpowane na świecie 37 . Utrzymują się różnice między państwami członkowskimi – niektóre z nich poprawiły swoje wyniki w porównaniu z poprzednimi latami, podczas gdy w innych wyniki są nadal znacznie gorsze niż średnia 38 .

Wyniki badań Eurobarometr z 2023 r. 39 wskazują, że korupcja pozostaje poważnym problemem dla obywateli UE i dla przedsiębiorstw prowadzących działalność w UE. Siedmiu na dziesięciu Europejczyków (70 %) uważa, że korupcja jest szeroko rozpowszechniona w ich kraju, a ponad czterech na dziesięciu (45 %) uważa, że poziom korupcji w ich kraju wzrósł. Ponad połowa (60 %) obywateli jest zdania, że wysiłki ich rządu na rzecz zwalczania korupcji są nieskuteczne. Ponadto większość europejskich przedsiębiorstw (65 %) uważa, że problem korupcji jest w ich kraju powszechny, a połowa (50 %) uważa, że jest mało prawdopodobne, by skorumpowane osoby lub przedsiębiorstwa w ich kraju zostały zatrzymane lub zgłoszone policji lub prokuratorom.

Krajowe strategie antykorupcyjne i ich wdrażanie

W przepisach prawa międzynarodowego uznano znaczenie prowadzenia skutecznej i skoordynowanej polityki antykorupcyjnej 40 . W ramach krajowych strategii antykorupcyjnych można zapewnić, aby państwa stosowały kompleksowe, spójne i zintegrowane podejście tak, aby przepisy antykorupcyjne można było uwzględnić we wszystkich odpowiednich obszarach polityki. Prawie wszystkie państwa członkowskie mają obecnie własne strategie antykorupcyjne. Od lipca 2022 r. Czechy , Włochy i Łotwa zaktualizowały krajowe strategie lub plany działania 41 . Węgry ,  Słowenia i Francja rozpoczęły proces przeglądu obowiązujących strategii krajowych, a proces przygotowania przeglądu jest w toku również na Słowacji  i w Niemczech 42 .

Zwiększanie potencjału instytucji i wzmacnianie ram prawnych na potrzeby walki z korupcją

Skuteczna reakcja na korupcję wymaga ustanowienia solidnych prawnych i instytucjonalnych ram antykorupcyjnych 43 oraz silnych i niezależnych instytucji egzekwujących przepisy. Od czasu ostatniego sprawozdania na temat praworządności, a także w związku z zawartymi w nim zaleceniami, kilka państw członkowskich przeprowadziło reformy prawa karnego w celu zintensyfikowania walki z korupcją. Węgry przyjęły przepisy, aby decyzje prokuratorskie o odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego i sądowego w sprawie przestępstw korupcyjnych mogły podlegać kontroli sądowej. W Bułgarii zgodnie z zobowiązaniami zawartymi w planie odbudowy i zwiększania odporności parlament przyjął ustawę ustanawiającą skuteczny mechanizm rozliczalności i odpowiedzialności karnej Prokuratora Generalnego i jego zastępców, a także przewidującą poddawanie decyzji prokuratorskich o odmowie wszczęcia śledztwa kontroli sądowej. W innych państwach członkowskich prowadzone są dyskusje na temat reformy prawa karnego materialnego lub procesowego. Austria przedstawiła projekt legislacyjny dotyczący rozszerzenia przestępstw łapowniczych tak, aby odnosiły się one również do kandydatów chcących objąć funkcje publiczne, oraz uwzględniła dodatkowe kary, w tym zakaz obejmowania funkcji publicznej. 

Chociaż poczyniono pewne postępy, w innych państwach członkowskich nadal występują konkretne luki w prawie karnym, a wiele powiązanych zaleceń zawartych w sprawozdaniu z 2022 r. nie zostało jeszcze w pełni zrealizowanych. W Finlandii trwają prace nad projektem wniosku dotyczącego płatnej protekcji, który ma przyczynić się do dalszego wzmacniania ram prawa karnego w zakresie korupcji, natomiast wniosek dotyczący zmiany przestępstwa przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych jest rozpatrywany. W Szwecji  podjęto działania w celu ścigania przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, ale jak dotąd nie zmieniono ograniczonych prawnych definicji tego przestępstwa 44 .

Zdolność organów ścigania, prokuratury i sądownictwa w szerszym ujęciu do egzekwowania antykorupcyjnych przepisów prawa karnego ma kluczowe znaczenie dla skutecznego zwalczania korupcji. Słowenia i Luksemburg podjęły działania na rzecz zwiększenia zdolności organów ścigania odpowiedzialnych za walkę z korupcją poprzez przyznanie im dodatkowych zasobów. Ograniczona ilość zasobów jest postrzegana jako wyzwanie przez prokuraturę w wielu państwach członkowskich – sytuację w tym zakresie pogarszają niekiedy również dodatkowe braki. W Belgii  organy ścigania i prokuratura nadal zwalczają korupcję z wykorzystaniem zasadniczo ograniczonych zasobów. W przypadku Słowacji poziom zasobów ludzkich i finansowych przydzielanych do spraw korupcyjnych w policji i prokuraturze uznaje się za nie w pełni wystarczający, aby organy te mogły wykonywać swoje zadania, szczególnie jeżeli chodzi o złożone sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu, a koordynacja między poszczególnymi organami ścigania nadal wymaga usprawnienia. W Portugalii zainteresowane strony zgłaszają poważne problemy związane z zasobami na potrzeby zapobiegania korupcji oraz prowadzenia postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawach dotyczących korupcji. Na Cyprze podejmowane są działania w celu wyeliminowania ograniczeń związanych z zasobami ludzkimi, finansowymi i technicznymi Prokuratury Generalnej, ponieważ ograniczenia te nadal wpływają na postępowania przygotowawcze  45 .

Kolejnym ważnym elementem na zwiększenie zdolności zwalczania korupcji jest specjalizacja, podobnie jak dostęp do istotnych informacji, wzajemne połączenie rejestrów i sprawna współpraca między organami ścigania a innymi jednostkami, takimi jak jednostki analityki finansowej, organy podatkowe, instytucje audytowe i organy ochrony konkurencji. W odpowiedzi na zalecenia zawarte w sprawozdaniu z 2022 r.  Słowenia przywróciła autonomię operacyjną Krajowego Biura Śledczego przez przywrócenie uprawnienia Prokuratury Krajowej do kierowania postępowaniem przygotowawczym i karnym bez poleceń ze strony Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Rumunia poczyniła znaczące postępy w przezwyciężaniu wyzwań operacyjnych, z jakimi boryka się Krajowy Wydział Antykorupcyjny, jeżeli chodzi o proces prowadzenia postępowań sądowych w sprawie przestępstw korupcyjnych, chociaż nadal należy udoskonalić nabór. W   instytucjonalną restrukturyzację Komisji Antykorupcyjnej przewidziano w ramach zobowiązań Bułgarii określonych w planie odbudowy i zwiększania odporności, a projekt wniosku legislacyjnego jest obecnie omawiany w parlamencie 46 .

Usuwanie przeszkód utrudniających prowadzenie postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawie korupcji na wysokim szczeblu i nakładanie odstraszających sankcji w tych sprawach

Braki proceduralne mogą utrudniać skuteczne prowadzenie postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawach korupcyjnych. Wśród przykładów tego rodzaju braków należy wymienić nadmiernie uciążliwe lub nieprzejrzyste przepisy dotyczące znoszenia immunitetów i zbyt krótkie okresy przedawnienia. Takie przeszkody mogą okazać się szczególnie szkodliwe w przypadku złożonych spraw korupcyjnych, w szczególności gdy przewlekłość postępowań stanowi już problem, stwarzać ryzyko bezkarności i pozbawić działania antykorupcyjne efektu odstraszającego. Zgodnie ze specjalnym badaniem Eurobarometr dotyczącym postaw obywateli wobec korupcji, około siedmiu na dziesięciu Europejczyków (67 %) uważa, że przypadków korupcji na wysokim szczeblu nie ściga się w wystarczającym stopniu 47 . Aby poprawić rezultaty mierzone liczbą prawomocnych wyroków, w niektórych państwach członkowskich konieczne są reformy skracające czas trwania postępowań w sprawach karnych, w szczególności w odniesieniu do spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. W zeszłorocznym sprawozdaniu wydano zalecenia w tym zakresie dla kilku państw członkowskich. W Chorwacji czas trwania postępowań mających na celu zbadanie przestępstw korupcyjnych, ściganie ich i orzekanie w tych sprawach nadal osłabia skuteczność systemu antykorupcyjnego; przepisy mające na celu skrócenie tego czasu nie zostały jeszcze wprowadzone. Również Hiszpania nadal musi przezwyciężyć wyzwania związane z przewlekłością postępowań przygotowawczych i sądowych oraz zwiększyć efektywność rozpatrywania spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. W Czechach sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu nadal są kwestią zasługującą na uwagę ze względu na opóźnienia w niektórych postępowaniach. 48 .

W niektórych państwach członkowskich zastrzeżenia wzbudza przysługujący członkom rządu immunitet uniemożliwiający pociągnięcie do odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne. Niektóre kraje podjęły działania, aby temu zaradzić. W Luksemburgu zmieniono konstytucję, aby znieść wyłączne prawo Parlamentu do wnoszenia oskarżeń przeciwko członkom rządu. Prokuratura uzyskała kompetencje do prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach karnych przeciwko członkom rządu, którzy mogą teraz zostać pociągnięci do odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne popełnione, gdy pełnili swoje obowiązki. W  Rumunii Senat przyjął przepisy zawierające obiektywne kryteria podejmowania decyzji w sprawie wniosków o zniesienie immunitetów parlamentarnych, odzwierciedlające przepisy przyjęte już przez Izbę Deputowanych w 2019 r. W Polsce nie zajęto się dotychczas rozwiązaniem kwestii szerokiego zakresu immunitetów osób piastujących najwyższe stanowiska wykonawcze będących jednocześnie członkami parlamentu. Przyjęto przy tym nowe przepisy prowadzące do bezkarności, tworząc nowe możliwości zwolnienia z odpowiedzialności karnej i zwiększając ryzyko korupcji 49 .

Niektóre państwa członkowskie uzyskują coraz lepsze rezultaty w obszarze prowadzenia dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, ścigania tego rodzaju korupcji i pociągania osób, które się jej dopuszczają, do odpowiedzialności 50 , zgodnie z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r. W Chorwacji kontynuowano skuteczne postępowania przygotowawcze w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, a ogólna liczba wydanych aktów oskarżenia i wyroków wzrosła. Działania mające na celu zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu kontynuowano również na Słowacji , gdzie kilku byłych urzędników wysokiego szczebla zostało oskarżonych o przestępstwo łapownictwa, oraz w Austrii , gdzie prokuratorzy nadal doświadczają wysokiej kontroli w indywidualnych sprawach. We Francji osiągnięto konkretne rezultaty w ściganiu korupcji na wysokim szczeblu i pociąganiu osób, które się jej dopuszczają, do odpowiedzialności pomimo wyzwań strukturalnych i wyzwań związanych z zasobami. Rumunia nadal osiąga pozytywne rezultaty w zwalczaniu korupcji, w tym w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.

W innych państwach członkowskich nie udało się jeszcze uzyskać konkretnych rezultatów, jeżeli chodzi o postępowania przygotowawcze i sądowe w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, które prowadziłyby do wymierzenia odstraszających kar w prawomocnych wyrokach skazujących. W Bułgarii nie osiągnięto jeszcze wymiernych rezultatów mierzonych liczbą wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Na Malcie prokurator generalny wszczął postępowania w odniesieniu do niektórych spraw, ale nadal nie udało się przezwyciężyć niektórych wyzwań związanych z przewlekłością postępowań przygotowawczych w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i osiągnięcie solidnych rezultatów mierzonych liczbą prawomocnych wyroków wymaga podjęcia dalszych działań. Na Węgrzech niektóre sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu są na etapie wniesienia aktu oskarżenia i wydania wyroku skazującego, jednak brak wymiernych osiągnięć w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawie zarzutów korupcyjnych stawianych urzędnikom wysokiego szczebla i osobom z ich najbliższego otoczenia oraz w zakresie wydawania prawomocnych wyroków w takich sprawach nadal pozostaje poważnym problemem. W węgierskim planie odbudowy i zwiększania odporności zawarto zobowiązania mające na celu usprawnienie postępowań sądowych w sprawach korupcyjnych. W Grecji  poczyniono pewne postępy w zakresie liczby postępowań sądowych i wyroków skazujących za przestępstwa łapownictwa, ale stosunkowo wysoka liczba uniewinnień i wyroków w zawieszeniu może budzić wątpliwości co do tego, czy działania wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych przynoszą efekt odstraszający. W Słowenii liczba postępowań przygotowawczych w sprawach karnych, wniesionych aktów oskarżenia i wyroków wydanych w sprawach korupcyjnych jest nadal niewielka, w tym w przypadku korupcji na wysokim szczeblu 51 .

Wzmocnienie środków zapobiegania korupcji i sprzyjanie uczciwości w życiu publicznym

Najlepszym zabezpieczeniem przed korupcją jest system polityczny i instytucjonalny oparty na uczciwości, przejrzystości i odpowiedzialności w życiu publicznym. Z tego względu skuteczne podejście antykorupcyjne często bazuje na środkach poprawy sytuacji w zakresie przejrzystości, etyki i uczciwości, a także na uregulowaniu obszarów takich jak konflikt interesów, lobbing i efekt „drzwi obrotowych” 52 .

Do konfliktów interesów dochodzi w przypadku, gdy urzędnik publiczny ma interes prywatny lub zawodowy, który mógłby utrudnić mu bezstronne i obiektywne wykonywanie powierzonych mu obowiązków 53 . Aby zapobiegać tego rodzaju konfliktom interesów, większość państw członkowskich przyjęła środki mające zastosowanie do szerokiej grupy wybieranych i powoływanych urzędników publicznych. W Niderlandach rząd przyjął kompleksowe zasady dotyczące uczciwości na stanowiskach publicznych, obejmujące urzędników służby cywilnej i osoby piastujące stanowiska polityczne. Litwa wprowadziła natomiast dalsze środki w celu wdrożenia obowiązujących zasad dotyczących uczciwości. W Czechach parlament pracuje nad przepisami zmieniającymi system oświadczeń o braku konfliktu interesów.

W innych państwach członkowskich nadal nie udało się przezwyciężyć niektórych wyzwań. We Włoszech , gdzie nie istnieją kompleksowe zasady dotyczące konfliktu interesów, parlament pracuje nad projektem nowych przepisów. W Słowenii w zasadach dotyczących konfliktu interesów i niepołączalności stanowisk istnieją pewne luki dotyczące monitorowania, szczególnie na szczeblu gminnym.

Urzędnicy państwowi wyższego szczebla i posłowie często podlegają szczególnym przepisom w zakresie uczciwości. Wiele państw członkowskich przyjęło kodeksy postępowania i przepisy służące zapobieganiu konfliktom interesów i zagwarantowaniu niepołączalności stanowisk. Należy dopilnować, aby wdrażanie tych przepisów w praktyce podlegało regularnej weryfikacji i ocenie. Niektóre państwa członkowskie podjęły kroki w tym obszarze, w tym w świetle zaleceń z 2022 r. W Estonii wprowadzono nowe procedury w celu zapewnienia skuteczniejszego wdrażania wytycznych dotyczących konfliktu interesów dla ministrów i ich doradców politycznych, choć mechanizmy służące do ich egzekwowania są nadal nie wystarczające. W Belgii ministerialny kodeks postępowania osób sprawujących federalne urzędy publiczne ma zostać rozszerzony na wszystkich członków gabinetów ministerialnych i wprowadzono kodeks postępowania ministrów, który zawiera wytyczne dotyczące konfliktu interesów, efektu „drzwi obrotowych” oraz prezentów i korzyści. W Chorwacji przyjęto kodeksy postępowania posłów do parlamentu i prawie wszystkie lokalne i regionalne organy administracji postąpiły tak samo. W Niderlandach przyjęto kodeks postępowania ministrów i sekretarzy stanu.

W Finlandii urzędnicy służby cywilnej i osoby, którym powierzono najwyższe stanowiska wykonawcze, muszą przestrzegać kodeksu postępowania, ale ministrów nadal to nie dotyczy. W Bułgarii nadal istnieją poważne braki, jeżeli chodzi o środki zapewniające uczciwość w sprawowaniu funkcji najwyższego szczebla. W Portugalii nadal istnieją obawy dotyczące stosowania i monitorowania zasad dotyczących konfliktu interesów w odniesieniu do urzędników wysokiego szczebla w parlamencie i rządzie. W Hiszpanii zasady dotyczące konfliktu interesów obejmujące najwyższych urzędników władzy wykonawczej nie są odpowiednio wdrażane. We Francji nie wszyscy posłowie deklarują swoje interesy zgodnie z obowiązującymi zasadami uczciwości 54 .

Zapewnienie przejrzystości lobbingu i uregulowanie efektu „drzwi obrotowych”

Aby lobbing był aktem uczestnictwa w życiu politycznym, który jest zgodny z prawem 55 , muszą mu towarzyszyć rygorystyczne wymogi dotyczące przejrzystości i uczciwości, aby zapewnić rozliczalność i włączanie w podejmowanie decyzji 56 . W 2023 r. w obszarach tych zaszły kolejne zmiany, ponieważ niektóre państwa członkowskie zmieniły przepisy dotyczące przejrzystości lobbingu, zgodnie z zaleceniami z 2022 r. Na Łotwie przyjęto nową ustawę w sprawie lobbingu, w której przewidziano utworzenie rejestru lobbystów. W Estonii władze kontynuowały prace nad skutecznym wdrożeniem wytycznych dotyczących lobbingu. Cypr przyjął przepisy wykonawcze w sprawie lobbingu, w których precyzyjnie określono procedurę zgłaszania działań lobbingowych, rejestrowania ich i publikowania informacji na ich temat. Na Litwie obowiązujące przepisy dotyczące lobbingu przyniosły pozytywne rezultaty pod względem złożonych deklaracji. W Belgii , Czechach , Chorwacji , Hiszpanii , Irlandii i Portugalii trwają rozmowy na temat nowych przepisów dotyczących lobbingu. Na Słowacji wciąż jeszcze nie przyjęto przepisów dotyczących działalności lobbingowej, a przepisy obowiązujące w Austrii , Niemczech , Francji , Luksemburgu , Niderlandach , Polsce , Rumunii i na Węgrzech 57 wymagają udoskonalenia.

W wielu państwach członkowskich poświęca się coraz więcej uwagi ustanowieniu i egzekwowaniu przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych” między funkcjami publicznymi i prywatnymi, szczególnie w celu przeciwdziałania ingerencjom zagranicznym. W Szwecji trwa ocena przepisów dotyczących osób, które piastowały najwyższe stanowiska wykonawcze w rządzie, po odejściu z tych funkcji. W Finlandii i Niderlandach trwają dyskusje na temat wprowadzenia lub zmiany istniejących przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych”. W innych państwach członkowskich poczyniono mniejsze postępy. Na Węgrzech ograniczenia dotyczące okresu po odejściu ze stanowiska publicznego i przepisy dotyczące okresów karencji są rozdrobnione i mają zastosowanie tylko do niewielkiej grupy urzędników publicznych, ale planowane jest zapewnienie dalszych wytycznych dotyczących ograniczeń obowiązujących po odejściu ze stanowiska. W Danii nie podjęto żadnych działań zmierzających do przyjęcia przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych” mających zastosowanie do ministrów 58 .

Ujawnianie informacji majątkowych i konfliktów interesów

Oświadczenia majątkowe i oświadczenia o braku konfliktu interesów składane przez urzędników publicznych sprzyjają przejrzystości i rozliczalności sektora publicznego i są ważnymi instrumentami służącymi propagowaniu uczciwości i przeciwdziałaniu korupcji. We wszystkich państwach członkowskich obowiązują przepisy służące zapewnieniu, aby urzędnicy sektora publicznego podlegali obowiązkom ujawniania informacji majątkowych i konfliktów interesów. Przepisy te znacznie różnią się jednak co do zakresu, przejrzystości i dostępności ujawnianych informacji, jak również co do poziomu i skuteczności środków weryfikacji i egzekwowania.

W 2023 r. szereg państw członkowskich przeprowadziło reformy w celu rozwiązania problemów wskazanych w zaleceniach z 2022 r. W Czechach zmieniono system oświadczeń majątkowych, dostosowując go do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i oświadczenia są ponownie udostępniane publicznie, choć na żądanie. W Grecji weszła w życie nowa ustawa mająca na celu wzmocnienie systemu i procedury weryfikacji. Łotwa i Rumunia nadal z powodzeniem wdrażają elektroniczny system deklaracji majątkowych.

W niektórych innych państwach członkowskich tempo reform jest wolniejsze i nie udało się przezwyciężyć niektórych wyzwań. W Portugalii rozpoczęcie działalności przez nowy podmiot odpowiedzialny za monitorowanie i weryfikację oświadczeń majątkowych nadal opóźnia się. Na Słowacji nie powołano jeszcze organu mającego sprawdzać większość oświadczeń majątkowych i zajmować się konfliktem interesów, naruszeniami kodeksów postępowania i lobbingiem. W Belgii nadal występują niedociągnięcia w zakresie weryfikacji i przejrzystości oświadczeń majątkowych, ponieważ oświadczenia te są dostępne tylko w kontekście postępowań przygotowawczych w sprawach karnych. W Danii nie poczyniono żadnych postępów w kwestii oświadczeń majątkowych składanych przez osoby, którym powierzono najwyższe funkcje we władzach wykonawczych, i nadal nie istnieje system weryfikacji i monitorowania, który ograniczałby dotyczące uczciwości. W Polsce  scentralizowany system składania i monitorowania oświadczeń majątkowych jest nadal niewystarczający, a poziom cyfryzacji oświadczeń majątkowych składanych przez polityków pozostaje niski. W Austrii utworzono grupę roboczą ds. monitorowania zasad ujawniania informacji majątkowych i interesów obowiązujących posłów do parlamentu, ale jak dotąd nie odnotowano żadnych konkretnych rezultatów. Również na Cyprze system oświadczeń majątkowych pozostaje niekompletny, ponieważ odpowiednia ustawa jest nadal przedmiotem prac w parlamencie. W Irlandii podjęto pewne kroki w celu wzmocnienia przepisów dotyczących ujawniania informacji majątkowych 59 .

Ochrona sygnalistów

Ochrona sygnalistów odgrywa kluczową rolę w wykrywaniu korupcji i jej zapobieganiu. Transpozycja dyrektywy UE w sprawie ochrony sygnalistów 60 doprowadziła w wielu państwach członkowskich do zmiany przepisów lub wprowadzenia nowych, jak zauważono w zeszłorocznym sprawozdaniu. Od lipca 2022 r. przyjęto lub weszły w życie przepisy służące transpozycji dyrektywy lub w inny sposób zwiększające ochronę sygnalistów 61 .

W praktyce nadal jednak istnieją poważne przeszkody utrudniające zgłaszanie przypadków korupcji – mniej niż połowa Europejczyków (45 %) wie, gdzie zgłosić przypadek korupcji, a 30 % Europejczyków uważa, że przypadków korupcji się nie zgłasza, ponieważ osoby odpowiedzialne i tak nie zostaną ukarane 62 . Krokom legislacyjnym towarzyszą inne działania mające na celu wdrożenie nowych przepisów i zachęcenie sygnalistów do korzystania z nowych kanałów zgłaszania nieprawidłowości. Słowacki urząd ds. ochrony sygnalistów organizuje kampanie uświadamiające, aby zaradzić problemowi utrzymującego się niskiego poziomu zgłoszeń. Na Cyprze , gdzie do tej pory nie wpłynęła żadna skarga dotycząca sygnalizowania nieprawidłowości, rozpoczęto działania uświadamiające. Dania i Malta opracowały nowe wytyczne i narzędzia informacyjne.

Obszary wysokiego ryzyka

Żaden sektor ani obszar działalności nie jest wolny od ryzyka korupcji, ale na szczególną uwagę zasługują wspólne obszary wysokiego ryzyka – zwykle te, w których zarządza się znacznymi funduszami publicznymi, zezwoleniami lub usługami krytycznymi. Sektory takie jak opieka zdrowotna, budownictwo lub miejskie planowanie przestrzenne są zatem narażone na ryzyko, a inwestycje publiczne muszą uwzględniać nowe zagrożenia związane z korupcją. Stałego monitorowania wymagają również obszary o poważnym ryzyku przestępczości, takie jak porty, które są punktami krytycznymi dla zorganizowanych grup przestępczych zajmujących się nielegalnym obrotem środkami odurzającymi. Inne obszary ryzyka dotyczą finansowania partii politycznych oraz programów obywatelstwa i ułatwień pobytowych dla inwestorów 63 .

Ponieważ finansowanie partii politycznych stanowi istotny obszar wiążący się z ryzykiem korupcji, który wskazano w zaleceniach z 2022 r., szereg państw członkowskich przeprowadziło reformy mające na celu zwiększenie przejrzystości i wzmocnienie nadzoru w tym zakresie lub rozważa przeprowadzenie takich reform. W Austrii sfinalizowano poważną reformę ram finansowania partii politycznych, wzmacniając rolę Trybunału Obrachunkowego. W Niderlandach weszły w życie zmienione przepisy dotyczące finansowania partii politycznych zakazujące przyjmowanie darowizn z zagranicy i zwiększające przejrzystość oraz obowiązki sprawozdawcze i trwają prace nad kolejnymi reformami legislacyjnymi. W Belgii nadal trwają szerokie dyskusje na temat reformy finansowania partii politycznych, ale dotychczas bez konkretnych rezultatów. W Polsce weszły w życie nowe środki zwiększające przejrzystość finansów partii politycznych, choć nadal istnieją zastrzeżenia dotyczące darowizn na rzecz partii i kampanii wyborczych. W Hiszpanii , pomimo formalnego wniosku Trybunału Obrachunkowego, nie zmieniono prawa regulującego finansowanie partii politycznych. W Czechach podjęto pewne działania zmierzające do zreformowania ram finansowania partii politycznych. W Danii przyjęto nową ustawę o publicznym finansowaniu partii politycznych i rozpoczęto dyskusje na temat inicjatywy ustawodawczej w sprawie prywatnego finansowania partii politycznych.

W innych państwach członkowskich nadal nie udało się przezwyciężyć niektórych wyzwań. We Włoszech nadal niezmiennie funkcjonuje praktyka przekazywania darowizn za pośrednictwem fundacji i stowarzyszeń politycznych, choć w parlamencie rozpoczęły się rozmowy nad projektem ustawy w tej sprawie. W Słowenii nie weryfikuje się finansowania partii politycznych w sposób systematyczny, a Trybunał Obrachunkowy zastanawia się nad sposobami, za pomocą których można by zwiększyć skuteczność kontroli partii politycznych. W Niemczech nadal nie przeprowadzono szeregu reform określonych w porozumieniu koalicji rządowej, w tym rewizji zasad finansowania partii politycznych 64 .

Programy obywatelstwa i ułatwień pobytowych dla inwestorów stwarzają ryzyko korupcji. Budzą one również obawy dotyczące bezpieczeństwa, prania pieniędzy i uchylania się od opodatkowania 65 , a także wykorzystywania takich programów do unikania ekstradycji, omijania sankcji i prania nielegalnych dochodów. Programy te mogą również stwarzać zachęty do przekupywania urzędników publicznych i prywatnych pośredników. Komisja uważa ponadto, że przyznawanie obywatelstwa UE w zamian za wcześniej ustalone płatności lub inwestycje, bez żadnego rzeczywistego związku z danym państwem członkowskim, podważa istotę obywatelstwa UE i stanowi naruszenie prawa UE, i podjęła kroki w celu zapewnienia, aby wszystkie programy obywatelstwa dla inwestorów w UE zostały zniesione 66 . Bułgaria rozpoczęła proces odebrania obywatelstwa bułgarskiego przyznanego wcześniej w ramach (obecnie zniesionego) programu obywatelstwa dla inwestorów z powodu nieprzestrzegania krajowych ram prawnych przez inwestorów. Cypr przestał stosować w praktyce swój program obywatelstwa dla inwestorów, choć ramy prawne dotyczące tego programu pozostają w mocy. Malta nadal prowadzi swój program, choć zaprzestała naturalizacji inwestorów rosyjskich i białoruskich 67 . Zarówno Cypr , jak i Malta odebrały również obywatelstwo inwestorom, którzy wcześniej zostali naturalizowani w ramach prowadzonych przez te państwa programów ułatwień pobytowych dla inwestorów, wdrażając zalecenie Komisji w sprawie programów ułatwień pobytowych dla inwestorów wydane w kontekście rosyjskiej inwazji na Ukrainę na pełną skalę 68 . Programy ułatwień pobytowych dla inwestorów pozostają wysoce podatne na zagrożenia korupcyjne i nadal wymagają starannej kontroli ryzyka. W sprawozdaniu Komisji z 2019 r. w sprawie programów obywatelstwa i ułatwień pobytowych dla inwestorów wskazano 19 państw członkowskich, które posiadają program ułatwień pobytowych dla inwestorów 69 . Ostatnio niektóre państwa członkowskie zlikwidowały swoje programy lub są w trakcie likwidowania ich 70 , a w innych państwach członkowskich trwają prace nad oceną konkretnych zagrożeń lub wprowadzeniem środków łagodzących 71 . 

W wielu państwach członkowskich zamówienia publiczne i sektor opieki zdrowotnej pozostają głównymi obszarami o wysokim ryzyku korupcji. Inne obszary wskazane ze względu na ryzyko korupcji obejmują ochronę środowiska, ochronę dziedzictwa kulturowego i sektor energetyczny. Praktyki korupcyjne stale się zmieniają i są dostosowywane do nowych możliwości, więc konieczne są dalsze działania w celu stworzenia mapy wspólnych obszarów wysokiego ryzyka. Komisja zobowiązała się do współpracy z państwami członkowskimi w tym zakresie. Jednym z pierwszych zadań nowej unijnej sieci antykorupcyjnej, którą utworzy Komisja, będzie stworzenie do 2024 r. mapy wspólnych obszarów ryzyka 72 . Niektóre państwa członkowskie podejmują działania w celu ograniczenia ryzyka korupcji w określonych obszarach, w szczególności w odniesieniu do zamówień publicznych. Z badania Eurobarometr Flash dotyczącego opinii przedsiębiorców na temat korupcji w UE wynika, że 26 % przedsiębiorstw w UE uważa, iż w praktyce w ciągu trzech ostatnich lat nie wygrały przetargu publicznego lub nie uzyskały zamówienia publicznego z powodu korupcji 73 . Finlandia organizuje dostosowane do potrzeb szkolenia na temat ryzyka związanego z zamówieniami publicznymi. W Słowenii kontynuowano działania na rzecz zwiększenia przejrzystości polegające na zmodernizowaniu rejestru zamówień publicznych, aby zawierał bardziej szczegółowe informacje na temat całego cyklu życia zamówień publicznych. Na Litwie kończą się przygotowania do uruchomienia nowego systemu elektronicznych zamówień publicznych, z zamiarem połączenia go z innymi państwowymi rejestrami, aby można było z niego łatwiej korzystać.

2.3. Pluralizm mediów i wolność mediów

Wolne i pluralistyczne środowisko medialne ma kluczowe znaczenie dla ochrony praworządności, ponieważ niezależne i wolne media rozliczają sprawujących władzę i instytucje w ramach pełnienia roli strażników demokracji. Wywieranie presji politycznej i państwowej na media lub sprawowanie nad nimi politycznej lub państwowej kontroli ogranicza wolność mediów, jak również swobodę poszukiwania, uzyskiwania i przekazywania informacji. Wysoce skoncentrowany rynek zdominowany przez zaledwie kilka podmiotów również może podważać pluralizm mediów, w szczególności w przypadku braku silnych zabezpieczeń niezależności redakcyjnej. W UE państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia sprzyjających warunków dla dziennikarzy, ochrony ich bezpieczeństwa i promowania pluralizmu i wolności mediów.

Monitor pluralizmu mediów ocenia zagrożenia dla wolności i pluralizmu mediów we wszystkich państwach członkowskich, koncentrując się na czterech obszarach: podstawowej ochronie wolności mediów, pluralizmie rynku, niezależności politycznej i inkluzywności społecznej mediów 74 . Wyniki zawarte w najnowszym monitorze (MPM 2023) wskazują na brak większej zmiany sytuacji w tych obszarach od ostatniego sprawozdania monitora, chociaż w ramach tych ogólnych obszarów można zaobserwować pewne różnice w przypadku konkretnych wskaźników. Ogólnie rzecz biorąc, wskaźniki odnoszące się do zawodu dziennikarza i ochrony dziennikarzy oraz odnoszące się do dostępu do informacji nie zmieniły się, w obu przypadkach wskazując ten sam średni poziom ryzyka. Odnotowano pewną dalszą poprawę wskaźnika przejrzystości własności mediów, również w wyniku wdrożenia przepisów UE przez kilka państw członkowskich. Koncentracja mediów informacyjnych 75 w dalszym ciągu stwarza wysokie ryzyko w całej UE, podczas gdy ocena niezależności politycznej nadal wskazuje zasadniczo ten sam, średni poziom ryzyka. Z tegorocznego rankingu ogólnego wynika, że pluralizmowi mediów zagraża „wysokie ryzyko” w pięciu państwach członkowskich i „bardzo wysokie ryzyko” w czterech państwach członkowskich 76 .

Zwiększenie niezależnego funkcjonowania organów regulacyjnych ds. mediów

Zasadnicze znaczenie dla utrzymania pluralizmu mediów ma funkcjonalna i faktyczna niezależność organów regulacyjnych ds. mediów. Organy regulacyjne ds. mediów potrzebują również wystarczających zasobów i muszą być w stanie wykonywać swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty. We wszystkich państwach członkowskich obowiązują przepisy określające kompetencje i niezależność organów regulacyjnych ds. mediów, ponieważ w dyrektywie o audiowizualnych usługach medialnych zawarto jasny wykaz wymogów, które państwa członkowskie muszą spełnić w odniesieniu do swoich organów regulacyjnych ds. mediów: niezależność od rządu, bezstronność, przejrzystość, odpowiedzialność, odpowiednie zasoby, procedury powoływania i odwoływania oraz skuteczne mechanizmy odwoławcze 77 . Komisja dokonuje obecnie szczegółowej oceny transpozycji dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych przez państwa członkowskie, w tym w odniesieniu do niezależności organów regulacyjnych ds. mediów.

Od czasu sprawozdania na temat praworządności z 2022 r. Republika Czeska , Litwa i Irlandia wzięły przykład z innych państw członkowskich i przyjęły przepisy zwiększające niezależność organów ds. mediów lub rozszerzyły uprawnienia tych organów na nowe obszary. W Estonii , Hiszpanii i Szwecji trwa proces restrukturyzacji lub trwają przygotowania do niego. 

W niektórych państwach członkowskich utrzymują się obawy co do skuteczności lub funkcjonalnej niezależności organów regulacyjnych w praktyce. Niektóre z nich dotyczą niewystarczających zabezpieczeń przed nadmiernym wpływem politycznym w procesie nominacji lub na funkcjonowanie organów regulacyjnych, co ma miejsce w przypadku Węgier , Słowenii i Polski . W Grecji i Rumunii organy nadal nie dysponują zasobami wystarczającymi do pełnego wykonywania ich zadań 78 .

Zwiększanie przejrzystości własności mediów

Własność mediów może skutkować posiadaniem bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad decyzjami redakcyjnymi i przekazywanymi informacjami lub wywieraniem znacznego wpływu na te decyzje i informacje. Dzięki przejrzystości własności mediów odbiorcy mogą dokonywać bardziej świadomych osądów. Standardy europejskie 79 zachęcają państwa członkowskie do przyjmowania szczególnych środków w tej dziedzinie 80 . Od czasu opublikowania ostatniego sprawozdania nowe ustawodawstwo zwiększające przejrzystość własności mediów lub publiczną dostępność informacji na temat własności mediów przyjęto w Grecji , Luksemburgu , Szwecji , a na Cyprze wzmocniono takie przepisy. W Bułgarii kontynuowano rozmowy na temat skuteczniejszego egzekwowania obowiązków w zakresie własności mediów. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r. organ regulacyjny ds. mediów w Czechach otrzymał dodatkowe prawa dostępu do danych dotyczących własności mediów przechowywanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, ale przepisy precyzujące definicję własności nadal oczekują na przyjęcie. We Francji rozpoczęto rozmowy na temat zmiany przepisów dotyczących przejrzystości własności mediów, ponieważ pojawiły się zastrzeżenia dotyczące przejrzystości złożonych struktur udziałowych 81 .

Ochrona mediów przed presją polityczną i wpływem politycznym

Nadmierna presja polityczna na media i wpływy polityczne w mediach, zwłaszcza ze strony organów publicznych i partii rządzących, podważają niezależność mediów i w rezultacie niekorzystnie wpływają na praworządność. Szczególnie istotne w tej kwestii są przejrzyste przepisy dotyczące przydziału reklam państwowych oraz zabezpieczenia uniemożliwiające upolitycznianie mediów publicznych.

Działalność w zakresie reklamy państwowej obejmuje wszystkie przypadki wykorzystania środków z budżetu państwa, na wszystkich szczeblach, lub z budżetu przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo na reklamy i kampanie. Ważne jest, aby przydziały były przejrzyste i opierały się na sprawiedliwych kryteriach, co ma zapobiec ryzyku wykorzystywania reklam państwowych do wywierania wpływu politycznego i pozyskiwania środków finansowych w celu faworyzowania określonych środków masowego przekazu. W szeregu państwach członkowskich wprowadzono zmiany zgodne z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r., ale nie udało się przezwyciężyć niektórych wyzwań. W Austrii parlament przyjął ustawę zwiększającą przejrzystość w obszarze reklam państwowych, ale nadal nie odniesiono się do kwestii sprawiedliwości ich przydzielania. W Bułgarii powołano grupę ekspertów w celu zbadania tej kwestii, ponieważ brak jasnych ram zapewniających przejrzystość przydziału reklam państwowych nadal budzi zastrzeżenia. Na Litwie przyjęto nowe przepisy, które wymagają od instytucji i organów publicznych publikowania w internecie informacji o środkach przeznaczonych na reklamę państwową.

W innych państwach członkowskich zwiększenie przejrzystości w obszarze reklam państwowych i zapewnienie, aby ich przydział był bardziej sprawiedliwy, wymaga wprowadzenia odpowiednich środków. Na Węgrzech nie przyjęto ani nie zaplanowano żadnych środków w celu uregulowania tej kwestii, a w rezultacie zapewnienia, aby znaczne ilości reklam państwowych kierowane do mediów były przydzielane w sposób bardziej sprawiedliwy. W Chorwacji od czasu ostatniej reformy ustawodawczej w 2021 r. nie podjęto żadnych dalszych działań w celu dalszego wzmocnienia ram dotyczących postępowań o udzielenie zamówień publicznych na reklamę państwową w mediach lokalnych i regionalnych 82 .

Jeżeli chodzi o zapobieganie ingerencji politycznej, kluczowe znaczenie mają ramy regulacyjne i zabezpieczenia zapewniające niezależność zarządzania mediami publicznymi i niezależność redakcyjną tych mediów. Finansowanie przyznane organizacjom nadawczym na potrzeby świadczenia tej usługi publicznej leży w gestii danego państwa członkowskiego, o ile przestrzegane są unijne reguły dotyczące handlu i konkurencji 83 . Wszystkie państwa członkowskie zgodziły się jednak przestrzegać zbioru europejskich norm i zasad wiodących dotyczących niezależności, ram regulacyjnych i politycznych, finansowania, nominacji, rozliczalności, zarządzania, przejrzystości i otwartości w tym obszarze 84 .

W szeregu państw członkowskich trwa proces przeprowadzania reform mających na celu wzmocnienie niezależności krajowych nadawców publicznych. W Luksemburgu wpisano nową publiczną stację radiową do ustawodawstwa, wzmacniając jej niezależność, precyzując jej misję i zapewniając stabilne ramy finansowe. W Słowenii przyjęto nowe przepisy reformujące strukturę zarządzania mediami publicznymi i wprowadzające gwarancje ich niezależności. W Niemczech uzgodniono poprawki dotyczące kompetencji nadawców publicznych i przygotowywane są dalsze zmiany mające na celu usprawnienie mechanizmów zgodności i kontroli. Estonia zwiększyła środki przeznaczone na media publiczne. Na Słowacji poziom niezależności w zarządzaniu mediami publicznymi wzrósł, ale kwestia stabilnego finansowania tych mediów nadal budzi zastrzeżenia. W Czechach przyjęto nowe przepisy, które mają wzmocnić niezależność organów nadzorczych mediów publicznych. Na Cyprze , w Irlandii i Szwecji trwają obecnie rozmowy na temat odpowiednich reform. Nie podjęto jednak żadnych działań w celu zwiększenia niezależności w zarządzaniu mediami publicznymi i niezależności redakcyjnej tych mediów w Rumunii , na Malcie , w Polsce i na Węgrzech 85 .

Dostęp do informacji

Prawo dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu organów publicznych stanowi jeden z głównych instrumentów służących przejrzystości i rozliczalności, którymi dysponują organizacje społeczeństwa obywatelskiego i obywatele, i ma kluczowe znaczenie w pracy dziennikarzy. W sprawozdaniu z 2022 r. zawarto szereg zaleceń dotyczących tej dziedziny. Od czasu opublikowania sprawozdania w szeregu państw członkowskich zaproponowano lub wprowadzono przepisy bądź ustanowiono praktyki, które mają ułatwić korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej lub które wyjaśniają jeden lub więcej aspektów tego prawa. W Czechach wprowadzono zmiany w prawie regulującym dostęp do informacji będących w posiadaniu organów publicznych. Na Litwie wprowadzono środki w celu zapewnienia dziennikarzom lepszego dostępu do informacji będących w posiadaniu organów publicznych. Na Słowacji zmieniono ustawę o swobodnym dostępie do informacji w celu rozszerzenia wykazu podmiotów, które mają obowiązek zapewnić taki dostęp. W Hiszpanii rząd pracuje nad projektem ustawy o dostępie do informacji niejawnych. Na Węgrzech przeprowadzono reformę, która ma na celu ułatwienie dostępu do informacji publicznych, w tym dzięki pobieraniu opłat tylko w wyjątkowych sytuacjach. Luksemburg podjął działania w celu zmniejszenia opóźnień w rozpatrywaniu wniosków dziennikarzy o ujawnienie dokumentów urzędowych, chociaż dziennikarze nie posiadają jeszcze jasnej szybkiej możliwości w tym zakresie. W Chorwacji zmieniono przepisy dotyczące ogólnego dostępu do informacji i dokumentów publicznych, choć w praktyce w niektórych przypadkach nadal występują opóźnienia. Niemcy rozpoczęły wewnętrzne przygotowania do realizacji planu mającego na celu przyznanie dziennikarzom prawa do informacji w odniesieniu do organów federalnych.

W niektórych państwach członkowskich nadal nie odniesiono się do kwestii wskazanych w zeszłorocznym sprawozdaniu. Na Malcie , gdzie obywatele i domy mediowe nadal napotykają trudności przy zwracaniu się o dostęp do informacji, ciągle trwa przegląd ustawy o swobodnym dostępie do informacji. W Austrii nadal prowadzono konsultacje, ale nie poczyniono żadnych postępów w odniesieniu do planowanych zmian w przepisach dotyczących swobodnego dostępu do informacji. W Finlandii przedstawiono wniosek dotyczący reformy przepisów, w którym sprecyzowano wyjątki od prawa do dostępu do dokumentów w postępowaniu karnym, ale nie jeszcze go nie przyjęto 86 .

Zwiększenie bezpieczeństwa i ochrony dziennikarzy oraz zajęcie się problemem gróźb prawnych i strategicznego powództwa zmierzającego do stłumienia debaty publicznej

Dziennikarze działają w obliczu zagrożeń dla bezpieczeństwa fizycznego, ataków internetowych, kampanii oszczerstw, gróźb prawnych i cenzury, chociaż w 2022 r. na platformie Rady Europy odnotowano spadek (o 25 %) liczby wpisów w państwach członkowskich UE w porównaniu z 2021 r. 87 W zaleceniu Komisji z 2021 r. w sprawie bezpieczeństwa dziennikarzy 88 uwzględniono środki dotyczące: skutecznych i bezstronnych postępowań przygotowawczych i sądowych; niezależnych mechanizmów reagowania i wsparcia; dostępu do obiektów i źródeł informacji; bezpieczeństwa podczas demonstracji; szkoleń oraz bezpieczeństwa w internecie; oraz wzmocnienia pozycji cyfrowej. Oczekuje się, że w nadchodzących miesiącach państwa członkowskie przedstawią sprawozdania z działań podjętych w celu wdrożenia tego zalecenia 89 .

Niektóre państwa członkowskie przyjęły, zgodnie z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r., środki służące zwiększeniu bezpieczeństwa dziennikarzy. W Grecji utworzono specjalną grupę zadaniową, która utworzy obserwatorium rejestrujące groźby skierowane do dziennikarzy i ataki na nich oraz specjalne międzynarodowy ośrodek szkoleniowy na rzecz bezpieczeństwa dziennikarzy i pracowników mediów. W Belgii wprowadzono takie środki, jak szkolenia dla dziennikarzy, doraźna pomoc prawna i pozaprawna oraz platforma do zgłaszania ataków. W Szwecji rząd podjął działania w celu zwiększenia ochrony prawnokarnej dziennikarzy, ponieważ odnotowano wzrost liczby przypadków mowy nienawiści, gróźb i zniewag. W Finlandii zmieniono kodeks karny, aby zająć się problemem gróźb kierowanych w internecie do dziennikarek dzięki zwiększeniu skuteczności zakazów zbliżania się nakładanych na sprawców. W Irlandii krajowy związek zawodowy dziennikarzy i inne organizacje medialne utworzyły wraz z krajową policją grupę ds. współpracy w zakresie mediów w celu omawiania problemu gróźb i przemocy wobec dziennikarzy oraz monitorowania ich bezpieczeństwa, z myślą o wykorzystaniu tej grupy jako mechanizmu bezpośredniego zgłaszania spraw policji. W wielu innych państwach członkowskich reformy nie zostały jeszcze przeprowadzone.

Strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej (SLAPP) stanowią szczególną formę nękania stosowaną wobec dziennikarzy i innych obrońców praw człowieka zaangażowanych w debatę publiczną w kwestiach leżących w interesie publicznym. Należy zapewnić skuteczne zabezpieczenia, aby stosowanie tej formy nękania nie skutkowało uciszaniem dziennikarzy i nie miało efektu mrożącego dla wolności mediów i wolności wypowiedzi 90 .

Jedną z najczęstszych podstaw wszczynania powództwa typu SLAPP wobec dziennikarzy jest zniesławienie. Aby wyeliminować zagrożenie, jakim są powództwa typu SLAPP, i odnieść się do zaleceń zawartych w sprawozdaniu z 2022 r., niektóre państwa członkowskie planują wprowadzenie specjalnych gwarancji proceduralnych lub zmianę krajowych przepisów dotyczących zniesławienia. Na Litwie przyjęto przepisy w celu umożliwienia odrzucania takich spraw na wczesnym etapie postępowania, a także zmiany odpowiedzialności karnej za zniesławienie. We Włoszech rozpoczęto prace nad reformą przepisów dotyczących zniesławienia oraz ochrony tajemnicy zawodowej i źródeł dziennikarskich. Na Słowacji trwają rozmowy w parlamencie na temat projektu ustawy mającej na celu wzmocnienie ochrony dziennikarzy, w tym dzięki zmianie przepisów prawa karnego dotyczących zniesławienia. Na Malcie i w Irlandii 91 trwają prace nad zapowiedzianymi reformami.

2.4 Inne kwestie instytucjonalne związane z mechanizmami kontroli i równowagi

Sprawnie działający system instytucjonalnych mechanizmów kontroli i równowagi gwarantuje, że władza wykonywana przez jeden organ państwowy podlega kontroli innych. Chociaż w poszczególnych państwach członkowskich mogą funkcjonować różne modele w zależności od tradycji konstytucyjnych, to jednak wszystkie państwa muszą podlegać takim mechanizmom, aby zagwarantowane było przestrzeganie praworządności i norm demokracji. Ważną częścią mechanizmów kontroli i równowagi jest silna rola instytucji i organizacji wyrażających niezależną opinię. 1 czerwca 2023 r. w Polsce weszła w życie ustawa uprawniająca komisję administracyjną do oceny i podejmowania decyzji dotyczących pozbawienia osób fizycznych prawa do pełnienia funkcji publicznych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat i istnieją poważne obawy, że ustawa ta zostanie wykorzystana do wpływania na możliwość ubiegania się przez osoby fizyczne o pełnienie funkcji publicznej. Do ustawy tej zgłoszono poprawki 92 .

Inkluzywność, jakość i przejrzystość procesu stanowienia prawa i procesu legislacyjnego

Zgodnie z tendencją stwierdzoną w poprzednich sprawozdaniach na temat praworządności i zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu z 2022 r., nadal trwają prace w celu zwiększenia jakości procesu legislacyjnego i zapewnienia odpowiedniego zaangażowania zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego, a w szeregu państw członkowskich odnotowano postępy. W Estonii trwają prace nad uruchomieniem nowej platformy cyfrowej mającej na celu dalsze usprawnienie procesu stanowienia prawa, posiadającej dodatkowe funkcje, które mają pomóc zainteresowanym stronom w lepszym włączeniu się do tego procesu. W Luksemburgu przyjęto reformę konstytucyjną wprowadzającą możliwość inicjatywy ustawodawczej ze strony obywateli. W Portugalii zmieniono zasady dotyczące oceny skutków w celu dalszej poprawy jakości przepisów i zwiększenia przejrzystości procedury ustawodawczej. Na Łotwie przyjęto nowe prawo dotyczące władz lokalnych, w ramach którego wprowadzono środki służące zwiększeniu udziału przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w procesie podejmowania decyzji na szczeblu lokalnym. W Rumunii przyjęto nowe instrumenty mające na celu zwiększenie przejrzystości i jakości procesu decyzyjnego i prawodawstwa. W Danii rząd zobowiązał się do podjęcia działań następczych w związku z porozumieniem politycznym mającym na celu wzmocnienie kontroli parlamentu nad rządem.

Niektóre państwa członkowskie wprowadziły w tym obszarze środki, które nadal są na wczesnym etapie lub nie przyniosły jeszcze oczekiwanych rezultatów. Na Węgrzech oczekuje się, że zmiany w przepisach dotyczących konsultacji publicznych usprawnią proces legislacyjny, ale jeszcze nie oceniono, jaki wywarły wpływ w praktyce. Na Cyprze utworzono elektroniczną platformę konsultacji publicznych mającą na celu uczynienie procesu stanowienia prawa bardziej przystępnym i przejrzystym, podczas gdy zapewnienie skutecznych i terminowych konsultacji z zainteresowanymi stronami wymaga dalszych działań. W Bułgarii utrzymują się obawy dotyczące procesu stanowienia prawa w odniesieniu do wdrażania nowych przepisów proceduralnych w praktyce.

Inkluzywny udział zainteresowanych stron oparty na formalnych zasadach pomaga zwiększyć przejrzystość procedury ustawodawczej i jakość jej rezultatów. W szeregu państw członkowskich nadal odnotowuje się pewne wyzwania związane z brakiem formalnych ram dotyczących konsultacji z zainteresowanymi stronami lub niewystarczającym stosowaniem takich ram w praktyce. Na Malcie brakuje formalnego procesu regulującego udział społeczeństwa w procesie legislacyjnym, podczas gdy w Grecji czas przeznaczony na konsultacje publiczne nie zawsze jest wystarczający. W innych państwach członkowskich pojawiły się zastrzeżenia dotyczące praktyk legislacyjnych. W Hiszpanii funkcjonują zabezpieczenia zapewniające konsultacje publiczne na temat przygotowanych przez rząd wniosków prawnych, ale istnieją obawy w kwestii niektórych praktyk parlamentarnych, które mogą mieć wpływ na jakość prawodawstwa. Na Słowacji poziom zaangażowania zainteresowanych stron w proces stanowienia prawa nadal budzi obawy, w szczególności w związku z wykorzystaniem procedur przyspieszonych i wniosków parlamentarnych. W Polsce w dalszym ciągu stosowana jest praktyka uchwalania ustaw w drodze procedur, które nie przewidują prowadzenia odpowiednich konsultacji. Zgodnie z krajowym planem odbudowy i zwiększania odporności Polska zobowiązała się do zmiany Regulaminu Sejmu, Senatu i Rady Ministrów w celu większego wykorzystania konsultacji publicznych i oceny skutków w procesie stanowienia prawa. W Rumunii nadal istnieją możliwości lepszego zapewnienia skutecznych konsultacji publicznych, a rząd zobowiązał się do usprawnienia tego procesu. W Luksemburgu nie poprawiono procesu legislacyjnego pod względem otwartości konsultacji publicznych 93 .

Istotne zmiany dotyczące sądów najwyższych i konstytucyjnych w odniesieniu do mechanizmów kontroli i równowagi

Wymiar sprawiedliwości konstytucyjnej jest kluczowym elementem mechanizmów kontroli i równowagi w demokracji konstytucyjnej. Jurysdykcje konstytucyjne odgrywają kluczową rolę w skutecznym stosowaniu prawa UE i zapewnianiu integralności porządku prawnego UE. W związku z tym, chociaż ustanowienie organów sprawujących tę jurysdykcję, ich skład i funkcjonowanie należą do kompetencji państw członkowskich, przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, a w szczególności przestrzegać wartości, na których UE się opiera 94 . W przypadku Polski poważne obawy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego skłoniły Komisję do skierowania sprawy przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości w związku z naruszeniami prawa Unii przez polski Trybunał Konstytucyjny i jego orzecznictwo 95 .

W innych państwach członkowskich odnotowano istotne zmiany. Od lipca 2023 r. na Cyprze działa nowy Najwyższy Sąd Konstytucyjny, właściwy w zakresie oceny konstytucyjności prawa w kontekście konkretnych spraw, które są do niego wnoszone. Po opóźnieniach do trybunałów konstytucyjnych w Portugalii i w Hiszpanii powołano nowych sędziów. Choć Trybunał Konstytucyjny na Węgrzech nie może już zostać przejęty przez organy publiczne, może nadal dokonywać przeglądu prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych.

Trybunały konstytucyjne w niektórych państwach członkowskich wydały orzeczenia istotne z punktu widzenia organizacji krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości. Na Litwie Trybunał Konstytucyjny doprecyzował zasady regulujące kwestie związane z odwoływaniem sędziów sądów wyższej instancji, potwierdzając rolę Rady Sądownictwa w tym zakresie. W Portugalii do Trybunału Konstytucyjnego zwrócono się o wydanie orzeczenia w przedmiocie wpływu projektu ustawy o samorządach zawodowych na niezależność adwokatów – Trybunał uznał tę ustawę za zgodną z konstytucją. 

Kwestie dotyczące praworządności związane z ogłaszaniem stanów nadzwyczajnych

W miarę stopniowego znoszenia środków nadzwyczajnych wprowadzonych w kontekście pandemii COVID-19 trybunały konstytucyjne w niektórych państwach członkowskich – m.in. w Belgii i na Litwie – w dalszym ciągu otrzymują wnioski o zapewnienie zgodności działań podejmowanych w tym obszarze z normami konstytucyjnymi. Niektóre państwa członkowskie kontynuowały proces reform na podstawie wniosków wyciągniętych w związku z ogłaszaniem stanów nadzwyczajnych w trakcie pandemii COVID-19. W Portugalii aktualnie toczą się dyskusje nad przyjęciem nowej podstawy prawnej regulujące kwestie związane ze stosowaniem środków nadzwyczajnych, m.in. w kontekście dokonywanego obecnie przeglądu konstytucji. W Finlandii przyjęto poprawkę do ustawy o nadzwyczajnych uprawnieniach, która ma docelowo zapewnić możliwość ogłoszenia stanu nadzwyczajnego również w przypadku wystąpienia poważnych zagrożeń hybrydowych.

Nadzwyczajne uprawnienia były również w dalszym ciągu wykorzystywane do przeciwdziałania innym kryzysom, co w niektórych przypadkach budziło pewne zastrzeżenia. Na Łotwie utrzymano w mocy stan wyjątkowy ograniczający dostęp do granicy łotewsko-białoruskiej, również dla przedstawicieli mediów i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Na Węgrzech rząd kontynuował trwający od 2020 r. proces intensywnego korzystania z nadzwyczajnych uprawnień, podważając pewność prawa i wywierając wpływ na stabilność przedsiębiorstw na jednolitym rynku oraz na działalność prowadzoną przez te przedsiębiorstwa.

Rola rzeczników praw obywatelskich, krajowych instytucji praw człowieka, organów ds. równości i innych niezależnych organów jako kluczowych elementów mechanizmów kontroli i równowagi

Krajowe instytucje praw człowieka (NHRI) 96 , rzecznicy praw obywatelskich 97 , organy ds. równości 98 i inne niezależne organy odgrywają ważną rolę w ramach krajowych mechanizmów kontroli i równowagi. W niektórych państwach członkowskich zwiększono status takich organów i zwrócono uwagę na ich znaczenie w sytuacjach wrażliwych. Na Cyprze instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich uzyskała status NHRI kategorii A po wzmocnieniu jej ram regulacyjnych. Na Słowacji nowy Rzecznik Praw Obywatelskich objął urząd po dłuższym okresie, podczas którego stanowisko to pozostawało nieobsadzone; w konstytucji wprowadzono również zmianę w celu zapobieżenia tego rodzaju sytuacji w przyszłości. W następstwie reformy konstytucyjnej przeprowadzonej w Luksemburgu instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich została wpisana do konstytucji. W Portugalii reorganizacja Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, która została pozytywnie przyjęta, umożliwiła skuteczniejsze zarządzanie obciążeniem pracą i pozwoliła skoncentrować się w większym stopniu na obszarach priorytetowych. W Polsce poczyniono pewne postępy w dążeniu do poprawy ram funkcjonowania Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli chodzi o finansowanie jego działalności. W Słowenii wprowadzono ustawowe gwarancje autonomii budżetowej niezależnych organów.

W innych państwach członkowskich NHRI wciąż borykają się jednak z różnego rodzaju wyzwaniami. Na Litwie nie rozwiano wątpliwości co do tego, czy Biuro Parlamentarnych Rzeczników Praw Obywatelskich otrzymuje zasoby ludzkie i finansowe wystarczające do wykonywania powierzonych mu zadań. Na Węgrzech nadal utrzymują się obawy dotyczące niezależności Komisarza ds. Praw Podstawowych i skuteczności podejmowanych przez niego działań. W Chorwacji , pomimo poprawy działań następczych podejmowanych w związku z zaleceniami Rzecznika Praw Obywatelskich, nie udało się przezwyciężyć niektórych wyzwań dotyczących zagwarantowania dostępu do informacji 99 .

W czterech państwach członkowskich, które jak dotąd nie ustanowiły krajowej instytucji praw człowieka zgodnie z zasadami paryskimi ONZ, poczyniono zróżnicowane postępy w tym zakresie, przy czym państwa te tylko częściowo wdrożyły zalecenia zawarte w sprawozdaniu z 2022 r. We Włoszech przedstawiono projekty ustaw dotyczących utworzenia krajowej instytucji praw człowieka dzięki przyznaniu dodatkowych uprawnień istniejącemu organowi ochrony danych, w których zaproponowano również utworzenie odrębnego podmiotu poprzez wprowadzenie zmian w konstytucji. W Czechach trwają prace nad poprawką mającą na celu przyznanie Rzecznikowi Praw Obywatelskich uprawnień krajowej instytucji praw człowieka. Na Malcie  nie odnotowano jednak żadnych postępów w kwestii ustanowienia krajowej instytucji praw człowieka, podobnie jak w Rumunii w kwestii uzyskania akredytacji dla już istniejącej NHRI 100 .

Opóźnienia w powoływaniu członków różnych niezależnych organów okazały się wyzwaniem w szeregu państw członkowskich, m.in. w Bułgarii , Hiszpanii i Austrii . W Polsce nie podjęto żadnych kroków, aby zapewnić bardziej systematyczne działania następcze w związku z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli i zagwarantować szybkie powołanie członków Kolegium tej izby, co zagraża możliwości jej skutecznego funkcjonowania 101 .

Wykonywanie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

Ważnym wskaźnikiem funkcjonowania praworządności w danym kraju są osiągnięcia w zakresie wykonywania kluczowych wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które po raz pierwszy uwzględniono w sprawozdaniu na temat praworządności rok temu. Dlatego też rozdziały dotyczące poszczególnych państw ponownie obejmują systematyczne wskaźniki dotyczące wykonania kluczowych wyroków ETPC przez wszystkie państwa członkowskie, a także informacje o zmianach, jakie dokonały się w porównaniu ze stanem z ubiegłego roku 102 . Poszczególne państwa członkowskie w dalszym ciągu uzyskują zróżnicowane wyniki w tym zakresie. Ogólnie rzecz biorąc, nie wykonano około 40 % kluczowych wyroków ETPC wydanych w odniesieniu do państw członkowskich UE w ciągu ostatnich dziesięciu lat 103 – odsetek ten jest zbliżony do wartości odnotowanej w ubiegłym roku.

Ramy sprzyjające społeczeństwu obywatelskiemu

Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i obrońcy praw człowieka odgrywają kluczową rolę w procesie urzeczywistniania i ochrony wartości i praw zagwarantowanych w Traktacie o Unii Europejskiej i Karcie praw podstawowych UE. Uznając znaczenie organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesie wspierania praworządności, demokracji i praw podstawowych w praktyce, Komisja poświęciła roczne sprawozdanie ze stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej za 2022 r. problematyce przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego 104 .

W większości państw członkowskich istnieje sprzyjające i wspierające środowisko dla społeczeństwa obywatelskiego, a przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego nadal uważa się za otwartą 105 ; podejmowane są również dalsze działania służące poprawie sytuacji organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Na Malcie kontynuowane są działania mające na celu zbadanie sektora wolontariackiego, aby ustanowić ramy regulacyjne na potrzeby przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego. W Irlandii trwają prace nad przezwyciężeniem przeszkód prawnych w finansowaniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W Bułgarii Rada Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego rozpoczęła działalność i zajmuje się opracowywaniem krajowego mechanizmu finansowania tego sektora. Na Litwie organizacje pozarządowe są w coraz większym stopniu traktowane jak partnerzy w procesie decyzyjnym. W Niemczech rząd zamierza przedstawić projekt ustawy służącej wyjaśnieniu kwestii związanych ze statusem organizacji nienastawionych na zysk jako zwolnionych z podatku, choć nie podjęto jeszcze żadnych konkretnych kroków w tym obszarze. W Szwecji wciąż brak jest pewności, jaki wpływ reformy ram prawnych w zakresie finansowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego i funkcjonowania tych organizacji wywrą na zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego.

Podobnie jak miało to miejsce w przypadku poprzednich sprawozdań, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i obrońcy praw człowieka coraz częściej stawiają jednak czoła wyzwaniom związanym z ograniczaniem przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego, a niektóre zalecenia zawarte w sprawozdaniu z 2022 r. zostały wdrożone tylko częściowo. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego na Cyprze borykają się z trudnościami spowodowanymi obciążeniami finansowymi i administracyjnymi. W Grecji sytuacja społeczeństwa obywatelskiego wzbudza niepokój, w szczególności jeżeli chodzi o organizacje prowadzące działalność na określonych obszarach. W Hiszpanii negocjacje parlamentarne dotyczące wprowadzenia zmian w ustawie o bezpieczeństwie obywateli, które mogły rozwiać obawy dotyczące wpływu tej ustawy na przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego, zakończyły się fiaskiem. We Włoszech udoskonalono przepisy dotyczące korzyści podatkowych i finansowych dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego, przyjęto jednak również szereg nowych dekretów, które mogą wywrzeć niekorzystny wpływ na działania w tym obszarze. Choć otoczenie finansowe we Francji w dalszym ciągu sprzyja prowadzeniu działalności przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, zainteresowane strony zgłaszają zastrzeżenia w przedmiocie wdrażania przepisów uzależniających możliwość uzyskania dostępu do finansowania publicznego od przestrzegania podstawowych wartości Republiki Francuskiej.

W niektórych państwach członkowskich społeczeństwo obywatelskie nadal boryka się z poważnymi wyzwaniami lub jest narażone na próby systematycznego ograniczania możliwości jego skutecznego funkcjonowania. Na Węgrzech istniejące przeszkody w dalszym ciągu wywierają wpływ na organizacje społeczeństwa obywatelskiego, które są poddawane ciągłej presji. Nadal istnieją zastrzeżenia co do roli państwa w finansowaniu społeczeństwa obywatelskiego. W Polsce nie poczyniono żadnych postępów na rzecz poprawy przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego, a zainteresowane strony zgłaszały zastrzeżenia dotyczące nieustających ataków na NGO – w szczególności na organizacje zajmujące się udzielaniem pomocy humanitarnej na granicy polsko-białoruskiej, działaczy proaborcyjnych i przedstawicieli społeczności LGBTIQ – ze strony przedstawicieli organów publicznych 106 .

Krajowe mechanizmy kontroli i równowagi w odniesieniu do stosowania oprogramowania szpiegującego

Nawet w przypadku gdy oprogramowanie szpiegujące jest wykorzystywane do celów związanych z bezpieczeństwem narodowym, należy przyjąć krajowe mechanizmy kontroli i równowagi służące zagwarantowaniu ustanowienia odpowiednich gwarancji. W tym kontekście należy zapewnić poszanowanie praw podstawowych takich jak prawo do ochrony danych osobowych, swoboda otrzymywania i przekazywania informacji, wolność wypowiedzi oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu zgodnie z prawem Unii, uwzględniając Kartę praw podstawowych.

W porównaniu ze stanem opisanym w ubiegłorocznym sprawozdaniu w 2023 r. w szeregu państw członkowskich odnotowano nowe incydenty związane z domniemanym nielegalnym stosowaniem oprogramowania szpiegowskiego (takiego jak „Pegasus” i równoważne oprogramowanie szpiegowskie służące inwigilacji) przeciwko dziennikarzom, prawnikom, politykom krajowym, posłom do Parlamentu Europejskiego i obywatelom. Chociaż kompetencja do zagwarantowania własnego bezpieczeństwa narodowego należy do państw członkowskich, muszą one przy tym stosować odpowiednie prawo Unii, w tym orzecznictwo TSUE. Zgodnie z zasadą praworządności stosowanie takich narzędzi przez służby bezpieczeństwa państw członkowskich musi podlegać wystarczającej kontroli pod względem pełnej zgodności z prawem Unii, w tym pod kątem przestrzegania praw podstawowych, takich jak ochrona danych osobowych i wolność wypowiedzi, a także bezpieczeństwo dziennikarzy. W Grecji kwestia inwigilacji poprzez zakładanie podsłuchów i przy wykorzystaniu oprogramowania szpiegowskiego jest obecnie przedmiotem śledztwa w parlamencie narodowym, a także kontroli przeprowadzanej przez organy wymiaru sprawiedliwości i niezależne podmioty. Na Węgrzech stosowanie oprogramowania szpiegowskiego przeciwko niektórym dziennikarzom śledczym i pracownikom mediów nadal stanowiło źródło poważnego niepokoju, a brak skutecznego nadzoru nad wykorzystywaniem środków tajnej inwigilacji poza postępowaniami karnymi wzbudził dodatkowe obawy. W Polsce  wykryto nowy przypadek stosowania oprogramowania Pegasus, a Rzecznik Praw Obywatelskich i prezes Najwyższej Izby Kontroli zgłosili swoje zastrzeżenia w tym zakresie.

3.ROZWÓJ SYTUACJI I DZIAŁANIA NA SZCZEBLU UE W ZAKRESIE PRAWORZĄDNOŚCI

3.1Dialog i działania następcze w związku ze sprawozdaniem na temat praworządności

Dialog międzyinstytucjonalny

Rada kontynuowała praktykę organizacji dorocznego dialogu na temat praworządności na podstawie sprawozdania na temat praworządności. We wrześniu 2022 r. zorganizowano dyskusję horyzontalną na temat ogólnego rozwoju sytuacji w zakresie praworządności w Radzie do Spraw Ogólnych, po zakończeniu której Rada do Spraw Ogólnych zorganizowała również dyskusje dotyczące poszczególnych państw w grudniu 2022 r. 107 i marcu 2023 r. 108 Pierwszy pełny cykl 27 dyskusji dotyczących poszczególnych państw członkowskich zakończył się pod patronatem prezydencji szwedzkiej, natomiast drugi cykl rozpoczął się w tym samym czasie. Proces ten będzie przedmiotem oceny w Radzie w drugim semestrze 2023 r. zgodnie z konkluzjami prezydencji fińskiej z 2019 r. 109  

Podobnie jak w poprzednich latach Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości organizowała również konkretne debaty poświęcone problematyce związanej z praworządnością – podczas debaty przeprowadzonej w październiku 2022 r. ministrowie wymieniali się poglądami na temat szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości i jego wpływu na dostęp do wymiaru sprawiedliwości, natomiast debata zorganizowana w marcu 2023 r. była poświęcona barierom w dostępie do wymiaru sprawiedliwości. Państwa członkowskie zwracały uwagę na fakt, że prowadzony dialog zapewnił im możliwość wymieniania się doświadczeniami i najlepszymi praktykami w otwarty i przejrzysty sposób.

Praworządność w dalszym ciągu stanowiła jeden z priorytetów dla Parlamentu Europejskiego. W rezolucji w sprawie sprawozdania na temat praworządności z 2022 r. przyjętej 30 marca 2023 r. 110 Parlament Europejski z zadowoleniem przyjął fakt uwzględnienia zaleceń, podkreślając jednocześnie konieczność podejmowania skutecznych działań następczych. W rezolucji doceniono również zawarcie nowych zagadnień w sprawozdaniu i wyrażono uznanie dla Komisji za jej starania w dziedzinie współpracy z krajowymi zainteresowanymi stronami. Parlament ponowił swoje apele do Komisji dotyczące konsekwentnego i konstruktywnego włączania społeczeństwa obywatelskiego w podejmowane działania.

Grupa ds. monitorowania demokracji, praworządności i praw podstawowych przy Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE) Parlamentu Europejskiego nadal organizowała misje obserwacyjne w państwach członkowskich 111 . Ogólnie rzecz biorąc, przedstawiciele tej grupy odwiedzili Hiszpanię, Słowenię, Bułgarię, Francję, Grecję, Maltę i Słowację oraz zorganizowali dyskusje poświęcone ustaleniom z tych wizyt. Grupa zorganizowała również szereg debat tematycznych dotyczących m.in. kamieni milowych w dziedzinie praworządności przewidzianych w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności oraz stosowania ogólnego mechanizmu warunkowości w zakresie praworządności i innych instrumentów budżetowych w celu zapewnienia poszanowania wartości UE.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES), za pośrednictwem swojej grupy ad hoc ds. praw podstawowych i praworządności, oraz Komitet Regionów, za pośrednictwem swojej Komisji Obywatelstwa, Sprawowania Rządów, Spraw Instytucjonalnych i Zewnętrznych (Komisja CIVEX), również kontynuowały debatę na temat praworządności na szczeblu UE. We wrześniu 2022 r. EKES zorganizował konferencję poświęconą sprawozdaniu na temat praworządności z 2022 r.

Dialog z państwami członkowskimi

Komisja kontynuowała prowadzenie działań informacyjnych na szczeblu krajowym w państwach członkowskich. Zwróciła się do zainteresowanych państw członkowskich o organizowanie w ramach podejmowanych działań następczych spotkań technicznych służących omówieniu zaleceń uwzględnionych po raz pierwszy w sprawozdaniu z 2022 r. Szereg państw członkowskich pozytywnie zareagowało na tę sugestię i zainicjowało dialog techniczny. Na szczeblu politycznym odbywają się ponadto regularne spotkania dwustronne, przy czym komisarze nadal omawiają ustalenia przedstawione w sprawozdaniu na temat praworządności z przedstawicielami parlamentów narodowych, którzy – z uwagi na fakt, że pełnią funkcję ustawodawców i dysponują możliwością pociągnięcia przedstawicieli władzy wykonawczej do odpowiedzialności – odgrywają kluczową rolę w utrzymaniu praworządności.

Sieć punktów kontaktowych ds. praworządności utworzona w 2020 r. przed publikacją pierwszego sprawozdania w dalszym ciągu stanowi otwarty kanał umożliwiający prowadzenie regularnej dyskusji między Komisją a państwami członkowskimi i organizowanie regularnych spotkań 112 . Sieć odgrywa aktywną rolę w ramach cyklu rocznego sprawozdania na temat praworządności oraz w procesie wymieniania się dobrymi praktykami, uwzględniając informacje przekazywane przez inne organizacje międzynarodowe.

Dialog ze społeczeństwem obywatelskim i wspieranie organizacji społeczeństwa obywatelskiego

Społeczeństwo obywatelskie pozostaje głównym partnerem przy przygotowywaniu rocznego sprawozdania na temat praworządności. Komisja nadal otrzymuje od organizacji społeczeństwa obywatelskiego dużą liczbę uwag pisemnych i zaprasza je na spotkania organizowane w trakcie wizyt krajowych. Komisja zorganizowała również spotkania przekrojowe z szeregiem najistotniejszych sieci obywatelskich. Sieci te przedstawiły również wartościowe zalecenia dotyczące procesu sporządzania sprawozdania na temat praworządności 113 . W odpowiedzi Komisja dodatkowo wydłużyła okres prowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami i zwiększyła przejrzystość działań w tym zakresie, publikując informacje na temat procesu przeprowadzania wizyt krajowych oraz daty poszczególnych wizyt na swojej stronie internetowej 114 .

Po przyjęciu sprawozdania na temat praworządności z 2022 r. Komisja – we współpracy z Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej i zainteresowanymi stronami na szczeblu krajowym – zorganizowała pierwszy cykl „krajowych dialogów na temat praworządności” 115 . Jego celem jest zachęcanie do prowadzenia debat na szczeblu krajowym poświęconych kwestiom, na które zwrócono uwagę w sprawozdaniu na temat praworządności. Przedstawicielstwa Komisji w odpowiednich państwach członkowskich zorganizowały spotkania w formule okrągłego stołu dla krajowych zainteresowanych stron i organów, dostosowując poruszaną w ich trakcie problematykę do aktualnej sytuacji w danym państwie. Po przyjęciu niniejszego sprawozdania Komisja zamierza angażować kolejne państwa członkowskie w krajowe dialogi na temat praworządności.

Komisja będzie nadal badać możliwość dalszego zwiększania zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego, stowarzyszeń pracowników i innych zainteresowanych stron w cyklu praworządności. Przeprowadzana w następstwie Konferencji w sprawie przyszłości Europy i apeli Parlamentu Europejskiego ocena zmian związanych z ramami społeczeństwa obywatelskiego ulegała pogłębieniu w kolejnych edycjach sprawozdania. Tegoroczne sprawozdanie obejmuje kwestie dotyczące finansowania, ram prawnych, udziału społeczeństwa obywatelskiego w procesie kształtowania polityki oraz warunków działania organizacji społeczeństwa obywatelskiego gwarantujących ich swobodę i bezpieczeństwo.

W ramach programu „Obywatele, równość, prawa i wartości” (program CERV) Komisja kontynuuje w dalszym ciągu wspiera organizacje społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności mniejsze organizacje na szczeblu lokalnym borykające się z określonymi ograniczeniami. Niemal jedną trzecią budżetu przeznaczonego na realizację tego programu (1,55 mld EUR) zarezerwowano konkretnie dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego, z czego niemal 40 % przeznaczono na rzecz organizacji na szczeblu lokalnym i regionalnym. Oprócz wspierania konkretnych projektów przewidziano również określone dotacje na wsparcie budowania zdolności organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

3.2 Działania UE na rzecz utrzymania praworządności

Nowe inicjatywy na rzecz walki z korupcją, budowania kultury uczciwości, wspierania wolności mediów i obrony demokracji

W związku z wyzwaniami wskazanymi w poprzednich sprawozdaniach na temat praworządności wprowadzono szereg unijnych inicjatyw. Wspomniane inicjatywy przyczyniają się do poprawy standardów i wspierają proces propagowania i ochrony praworządności w UE.

W pakiecie środków przyjętych 3 maja 2023 r. 116 Komisja podjęła zdecydowane działania na rzecz wzmocnienia ram prawnych i instytucjonalnych na potrzeby walki z korupcją. Celem nowego wniosku w tym zakresie jest wzmocnienie przepisów kryminalizujących przestępstwa korupcyjne i ujednolicających kary w całej UE. Inny wniosek Wysokiego Przedstawiciela, wspierany przez Komisję, może potencjalnie doprowadzić do ustanowienia specjalnego systemu sankcji w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) w celu zwalczania poważnych przypadków korupcji na całym świecie. Te nowe środki kładą silny nacisk na działania prewencyjne i tworzenie kultury uczciwości. Działania w tym zakresie zostały uzupełnione o instrumenty koncentrujące się na instytucjach UE w czerwcu 2023 r., kiedy to Komisja zaproponowała zawarcie wspólnego porozumienia w sprawie ustanowienia międzyinstytucjonalnego organu ds. etyki, aby zapewnić odpowiedni poziom zaufania do UE i jej instytucji, jeżeli chodzi o etykę, przejrzystość i uczciwość, i kiedy wdrożyła środki na rzecz dalszej poprawy przejrzystości. Organ ten ustanowi mocne wspólne normy dla wszystkich instytucji Unii 117 .

Ochrona wolności i pluralizmu mediów w UE pozostaje jednym z głównych priorytetów 118 . We wrześniu 2022 r. Komisja dokonała przełomu, przedstawiając wniosek dotyczący przepisów określających wspólne unijne gwarancje zapewniające wolność i pluralizm mediów. Wniosek dotyczący europejskiego aktu o wolności mediów 119 przewiduje zbiór przepisów służących ochronie pluralizmu i niezależności mediów w UE, gwarancje przeciwko politycznej ingerencji w decyzje redakcyjne i przepisy szczegółowe zabezpieczające przed wprowadzaniem oprogramowania szpiegującego dziennikarzy. Kładzie się w nim nacisk na niezależność i stabilne finansowanie mediów publicznych oraz na przejrzystość własności mediów i przydziału reklam państwowych. Wezwano w nim również do wprowadzenia środków mających na celu ochronę niezależności redaktorów i ujawnianie konfliktów interesów.

Parlament Europejski ustanowił istotny element działań dotyczących oprogramowania szpiegującego, powołując komisję śledczą, której zadaniem jest zbadanie wykorzystania oprogramowania szpiegującego Pegasus i równoważnych programów służących do inwigilacji (komisja PEGA). Komisja ta przyjęła sprawozdanie końcowe w maju 2023 r. 120 , w którym stanowczo potępiła nielegalne wykorzystywanie oprogramowania szpiegującego. W zaleceniach wezwano państwa członkowskie do rozwiązania kwestii związanych z domniemanym nielegalnym wykorzystaniem oprogramowania szpiegującego. Sprawozdanie zawierało również zalecenia co do działań na poziomie UE, w tym propozycje dotyczące warunkowej sprzedaży i wykorzystania oprogramowania szpiegującego w UE, uchylenia pozwoleń na wywóz, które są niezgodne z przepisami UE, oraz wspólnych norm UE regulujących stosowanie oprogramowania szpiegującego 121 . Obecnie Komisja dokładnie analizuje ostateczne stanowisko i zalecenia Parlamentu Europejskiego.

Aby sprostać problemom i wyzwaniom, w obliczu których stoi wiele organów ds. równości, oraz wzmocnić ich rolę i niezależność we wszystkich państwach członkowskich, Komisja Europejska przyjęła w grudniu 2022 r. dwa wnioski ustawodawcze dotyczące ustanowienia norm skutecznego funkcjonowania organów ds. równości 122 .

Utrzymywanie praworządności poprzez korzystanie ze wszystkich dostępnych narzędzi

Roczne sprawozdanie na temat praworządności uzupełnia szereg innych mechanizmów i instrumentów na szczeblu UE, z których każdy służy innemu celowi.

Nastąpiła dalsza konsolidacja orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w przedmiocie praworządności i TSUE rozpatrywał postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte przez Komisję oraz wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez sądy krajowe. W niedawnej sprawie TSUE potwierdził, że organ odpowiedzialny za postępowanie dyscyplinarne przeciwko sędziom musi być niezależny i bezstronny, a przepisy regulujące kontrolę działań jego dyrektora muszą być sformułowane w taki sposób, aby wykluczać wszelkie uzasadnione wątpliwości 123 . W ostatnim czasie, 5 czerwca 2023 r., TSUE sprecyzował wymogi UE dotyczące niezależności sądownictwa i orzekł, że wszystkie zakwestionowane przepisy ustawy przyjętej przez polski parlament w grudniu 2019 r. naruszają prawo Unii, w szczególności zasady niezależności sądownictwa i skutecznej ochrony prawnej 124 .

Komisja nadal stała na straży Traktatów UE, wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, aby wyeliminować przypadki łamania praworządności 125 . W komunikacie z 2022 r. „Egzekwowanie prawa Unii na rzecz Europy, która spełnia swoje zadania” Komisja podkreśliła, że UE jest wspólnotą prawa opartą na wartościach wspólnych dla państw członkowskich i w związku z tym u jej podstaw leżą stosowanie i egzekwowanie prawa Unii oraz poszanowanie praworządności 126 .

Procedura dotycząca przestrzegania wspólnych wartości UE, określona w art. 7 TUE, w ramach której Rada może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia wartości Unii oraz podjąć działania w związku z takim ryzykiem nadal trwa wobec Polski 127 i Węgier 128 . Rada zorganizowała wysłuchania dotyczące Polski w maju 2023 r. i Węgier w listopadzie 2022 r. i maju 2023 r.

Poszanowanie praworządności pozostaje podstawowym warunkiem koniecznym do prawidłowego zarządzania środkami finansowymi UE. Od 1 stycznia 2021 r. ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii (rozporządzenie w sprawie warunkowości) zapewnia ochronę należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii i ochronę interesów finansowych Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego. W wyniku procedury wszczętej przez Komisję 129 Rada przyjęła 15 grudnia 2022 r. decyzję wykonawczą 130 w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech 131 .

Wiele kwestii związanych z praworządnością – w szczególności skuteczność systemów wymiaru sprawiedliwości, walka z korupcją, dostęp do informacji oraz jakość i inkluzywność procesu stanowienia prawa – uwzględnia się również w ramach europejskiego semestru, jeżeli aspekty te mają znaczenie makroekonomiczne i wpływają na otoczenie biznesowe, inwestycje, wzrost gospodarczy i miejsca pracy. Aby w ramach europejskiego semestru w odpowiedzi na wiele ważnych z punktu widzenia praworządności zaleceń dla poszczególnych krajów wprowadzić konkretne reformy i inwestycje, Komisja uzgodniła z szeregiem państw członkowskich uwzględnienie konkretnych kamieni milowych i wartości docelowych w ich planach odbudowy i zwiększania odporności. Zostały one następnie formalnie zatwierdzone przez Radę i są obecnie stopniowo wdrażane.

W ramach wiosennego pakietu europejskiego semestru z 2023 r. Komisja przedstawiła Radzie propozycje dalszych zaleceń dotyczących praworządności dla dwóch państw członkowskich 132 . Oprócz tego Komisja zapewnia państwom członkowskim wsparcie techniczne, w szczególności za pośrednictwem Instrumentu Wsparcia Technicznego, z myślą o poprawie skuteczności i jakości administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości oraz rozwiązywaniu problemów, w tym korupcji. Komisja w dalszym ciągu propaguje reformę sądownictwa w drodze corocznej unijnej tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości. Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2023 r. 133 zawiera kilka nowych wskaźników, na przykład dotyczących organów zaangażowanych w walkę z korupcją lub powoływania prokuratorów generalnych i prezesów sądów najwyższych. Zawiera ona również dane z badania na temat tego, jak przedsiębiorstwa postrzegają skuteczność ochrony inwestycji w poszczególnych państwach członkowskich 134 . Europejski semestr i tablica wyników wymiaru sprawiedliwości uzupełniają sprawozdanie na temat praworządności, a w stosownych przypadkach stanowią źródło informacji wykorzystywanych w tym sprawozdaniu.

W 2007 r. ustanowiono mechanizm współpracy i weryfikacji służący monitorowaniu postępów Bułgarii i Rumunii w zakresie reformy sądownictwa, walki z korupcją i (w przypadku Bułgarii) zwalczania przestępczości zorganizowanej. Współpraca i sprawozdawczość ze strony Komisji w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji miały zasadnicze znaczenie dla wspierania reform w tych obszarach w Bułgarii i Rumunii od czasu ich przystąpienia do UE.

W sprawozdaniach Komisja stwierdziła, że oba państwa członkowskie w zadowalającym stopniu wywiązały się z obowiązków określonych w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji w czasie przystąpienia 135 . Podjęto już ostateczne kroki i Komisja rozpoczyna ostatnie działania w celu ostatecznego zamknięcia mechanizmu współpracy i weryfikacji w przypadku tych dwóch państw członkowskich.

Współpraca z Bułgarią i Rumunią będzie się teraz odbywać w ramach cyklu rocznych sprawozdań na temat praworządności oraz w kontekście innych części zestawu narzędzi na rzecz praworządności, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich.

3.3 Praworządność w działaniach zewnętrznych UE i rozszerzeniu

Praworządność jest najważniejszą zasadą przewodnią dla działań UE wewnątrz jej granic, jak również poza nimi. Stanowi ona podstawową zasadę działań UE na forum światowym, w ramach których priorytetem jest współpraca z partnerami na rzecz przestrzegania praw człowieka i umocnienia demokracji. UE jest zdecydowana utrzymywać praworządność w stosunkach dwustronnych i na szczeblu wielostronnym. Oznacza to popieranie systemu praw człowieka ONZ 136 . Praworządność jest również priorytetem w zakresie współpracy między UE a Radą Europy. Organizacje międzynarodowe, zwłaszcza główne organy Rady Europy 137 , oraz OECD są ważnymi partnerami przy przygotowywaniu sprawozdania.

Działania UE na rzecz praworządności zyskały jeszcze większe znaczenie w związku z rosyjską wojną napastniczą przeciwko Ukrainie. UE oraz jej państwa członkowskie są głównymi darczyńcami na świecie, wnoszącymi największy wkład we wspieranie demokracji i stanowi to kluczowy aspekt współpracy z naszymi międzynarodowymi partnerami, na przykład na forum ONZ i Rady Europy. Praworządność była głównym tematem drugiego szczytu na rzecz demokracji, który odbył się w marcu 2023 r. i w którym aktywnie uczestniczyły Komisja i wiele państw członkowskich 138 Szczyt Rady Europy w Reykjaviku, zorganizowany z powodu rosyjskiej wojny napastniczej przeciwko Ukrainie i późniejszego wydalenia Rosji z Rady Europy, stworzył okazję do wzmocnienia europejskiego zaangażowania w praworządność. Wśród zobowiązań podjętych w deklaracji ze szczytu było rozważenie sposobu, w jaki można usprawnić wykonywanie zaleceń Komisji Weneckiej 139  

W ramach procesu rozszerzenia do głównych wymogów członkostwa w UE określonych w kryteriach kopenhaskich należy stabilność instytucji gwarantujących demokrację i praworządność. W pakiecie rozszerzeniowym z października 2022 r. 140 oceniono postępy na drodze do przystąpienia, przy czym zaangażowanie w reformy w zakresie praworządności nadal stanowi jeden z podstawowych aspektów tego procesu, wraz z funkcjonowaniem instytucji demokratycznych oraz reformami gospodarczymi i reformami administracji publicznej 141 .

Poza negocjacjami w sprawie przystąpienia priorytetowe traktowanie kwestii praworządności jest głównym elementem ogólnego zaangażowania we współpracę ze wszystkimi krajami kandydującymi i potencjalnymi kandydatami, niezależnie od tego, czy negocjacje zostały rozpoczęte. Historyczna decyzja z czerwca 2022 r. o uznaniu perspektywy członkostwa Ukrainy i Mołdawii w UE i przyznaniu im statusu kraju kandydującego stanowiła dodatkowy bodziec do przeprowadzenia kluczowych reform w tych państwach, przy czym wyraźnie sformułowano zalecenia dotyczące dalszych priorytetów w zakresie reform. Mimo katastrofalnego wpływu trwającej agresji wojskowe Rosji zarówno Ukraina, jak i Mołdawia nadal wprowadzają reformy. Reformy w zakresie praworządności są również głównym obszarem działań w następstwie uznania przez UE europejskiej perspektywy Gruzji, a także wyrażenia gotowości do przyznania Gruzji statusu kraju kandydującego po zrealizowaniu priorytetów określonych w opinii Komisji z czerwca 2022 r.

Na nieformalnym posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych w czerwcu 2023 r. Komisja przedstawiła ustnie aktualne informacje na temat postępów w wykonywaniu zaleceń dotyczących reformy wydanych w czerwcu 2022 r. Kompleksowe sprawozdanie w sprawie tych reform zostanie zamieszczone w pakiecie rozszerzeniowym przewidzianym na jesień 2023 r.

UE jest zagorzałym obrońcą praw człowieka, demokracji i praworządności na całym świecie, czego dowodem jest nowy Plan działania UE dotyczący praw człowieka i demokracji na lata 2020–2024 142 , w zgodzie z celami zrównoważonego rozwoju 143 . Na tej podstawie UE przyjmuje zdecydowane i spójne podejście we wszystkich swoich działaniach zewnętrznych – na poziomie dwustronnym, regionalnym i międzynarodowym – z myślą o propagowaniu praworządności na całym świecie. Utrzymywanie praworządności jest podstawą współpracy UE z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi, a także jednym z głównych aspektów wszystkich umów UE z partnerami międzynarodowymi. W niezależnej ocenie wsparcia UE na rzecz praworządności i walki z korupcją w krajach partnerskich (2010–2021) 144 stwierdzono, że UE zdołała poczynić postępy w realizacji agendy na rzecz praworządności, w tym w ograniczających kontekstach oraz w państwach niestabilnych i ogarniętych konfliktami. Kwestie związane z praworządnością, w tym prawo do rzetelnego procesu sądowego i sprawiedliwości proceduralnej, zapobieganie korupcji i walka z nią oraz niezależność sądownictwa są regularnie poruszane w dialogach dotyczących praw człowieka z krajami partnerskimi. UE pomaga krajom partnerskim we wzmacnianiu systemów sądowych, zwalczaniu korupcji i wspieraniu społeczeństwa obywatelskiego, obrońców praw człowieka i wolnych mediów jako najważniejszych podmiotów działających na rzecz praworządności.

4.WNIOSKI I DALSZE DZIAŁANIA

Praworządność, będąca podstawową wartością Unii, jest niezbędna do zapewnienia stabilnego, odpornego, sprawiedliwego i demokratycznego środowiska politycznego, gospodarczego i społecznego w całej UE. Stanowi ona o samej tożsamości Unii Europejskiej 145 . Praworządność jest niezbędna do zagwarantowania, aby obywatele Unii i przedsiębiorstwa prowadzące działalność w UE mogli w pełni korzystać ze swoich praw. Ze względu na nieustającą rosyjską wojnę napastniczą przeciwko Ukrainie konieczność aktywnej obrony i utrzymania demokracji, praw człowieka i praworządności w UE i poza nią jest najwyższym priorytetem.

Niniejsze sprawozdanie stanowi istotny wkład w propagowanie i ochronę praworządności w UE, w każdym państwie członkowskim i w UE jako całości. Świadczy o tym również zaangażowanie i współpraca, jakimi państwa członkowskie po raz kolejny wykazały się podczas przygotowywania tegorocznego sprawozdania. Sprawozdanie stało się prawdziwą siłą napędową pozytywnych reform – tegoroczna edycja dowodzi, że w państwach członkowskich prowadzone są istotne starania dotyczące działań następczych w związku z zaleceniami z poprzedniego roku i sprostania zidentyfikowanym wyzwaniom. Odbywa się to w różnym tempie i na różnych poziomach ukończenia, przy czym w niektórych państwach członkowskich niektóre istotne kwestie pozostały nierozwiązane, ale ogólnie rzecz biorąc, w ciągu tego jednego roku przeprowadzono, przynajmniej w pewnym stopniu, działania następcze w związku z niemal dwiema trzecimi zaleceń wydanych w 2022 r. dotyczących znaczących reform krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości, ram antykorupcyjnych, pluralizmu mediów i innych instytucjonalnych mechanizmów kontroli i równowagi. Celem zaleceń z 2023 r. jest dalsze udzielenie państwom członkowskim pomocy i wsparcia w ich staraniach na rzecz realizacji trwających reform oraz w identyfikowaniu obszarów, w których konieczne mogą być inne usprawnienia w celu rozwiązania konkretnych kwestii.

Mając na uwadze, że jest to już czwarta edycja, sprawozdanie na temat praworządności i związany z nim cykl dyskusji z państwami członkowskimi, w tym z parlamentami narodowymi, oraz Parlamentem Europejskim i Radą stanowi uznaną formę działania. Komisja będzie również oczekiwać oceny dialogu na temat praworządności w Radzie w ramach hiszpańskiej prezydencji. Tak jak w przeszłości, Komisja sporządziła niniejsze sprawozdanie na podstawie stałego dialogu z państwami członkowskimi, ponosząc jednocześnie pełną odpowiedzialność polityczną za przeprowadzoną ocenę i wydane zalecenia. W kolejnej edycji przedstawione zostaną zmiany, które zaszły, i ocena realizacji zaleceń z 2023 r.

W związku z rozpoczęciem nowego cyklu dialogu na temat praworządności Komisja zwraca się do Rady i Parlamentu Europejskiego o dalsze przeprowadzanie na podstawie niniejszego sprawozdania debat ogólnych i debat dotyczących poszczególnych państw, a także do wykorzystania zaleceń do dalszego monitorowania etapu konkretnej realizacji. Ponadto Komisja z zadowoleniem przyjmuje dalszą debatę na szczeblu krajowym, z udziałem parlamentów narodowych, przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i pozostałych kluczowych podmiotów, ale również na szczeblu europejskim, w którą to debatę w coraz większym stopniu angażują się obywatele. Komisja wzywa państwa członkowskie do podjęcia wyzwań określonych w tym sprawozdaniu i jest gotowa wspierać je w dążeniach do realizacji sformułowanych w nim zaleceń.

(1)      Ponad jedną czwartą zaleceń zrealizowano w znacznym zakresie lub w całości, a w odniesieniu do około 40 % zaleceń poczyniono pewne postępy. W przypadku pozostałych zaleceń nie odnotowano żadnych postępów.

(2)      Rozporządzenie 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r., Dz.U. L 433I z 22.12.2020.

(3)      Rozdziały dotyczące poszczególnych państw udostępniono tutaj .

(4)      Zalecenia są przywoływane w przypisach do niniejszego sprawozdania, zostały wymieniony w załączniku według kolejności filarów w rozdziałach dotyczące poszczególnych państw, a także są uwzględnione w rozdziałach dotyczących poszczególnych państw.

(5)      Oceny przedstawione w rozdziałach dotyczącym poszczególnych państw nie przesądzają o wynikach przyszłej oceny przewidzianej w art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności lub w art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej.

(6)      W grudniu 2022 r. Komisja zaproponowała środki służące wzmocnieniu roli i niezależności organów ds. równości.

(7)      Ze wspomnianą metodyką można zapoznać się tutaj .

(8)      Zasadniczo jeżeli działania podjęte przez państwa członkowskie nie przyniosły żadnych postępów lub w szczególności jeżeli poczyniono jedynie pewne postępy, wówczas zalecenia z 2022 r. przeniesiono do sprawozdania z tego roku, w razie potrzeby ze zmianami.

(9)      Zalecenia sporządzono na podstawie zasad zastosowanych w poprzednim roku. Zob. COM(2022) 500 final, s. 3–4 i metodyka stosowana na potrzeby sprawozdania na temat praworządności. Zalecenia pozostają bez uszczerbku dla wszelkich postępowań, które Komisja może wszcząć na podstawie innych instrumentów prawnych, takich jak postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub postępowania wszczynane na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ogólnego systemu warunkowości.

(10)      Do źródeł danych wykorzystanych do sporządzenia niniejszego sprawozdania należą informacje na piśmie otrzymane od państw członkowskich, uwagi otrzymane podczas ukierunkowanych konsultacji z zainteresowanymi stronami oraz informacje przedstawione przez organizacje międzynarodowe lub otrzymane od organów krajowych i zainteresowanych podmiotów podczas wizyt krajowych. Źródła te są podstawą oceny przeprowadzonej przez Komisję i same w sobie nie stanowią stanowiska Komisji. Komisja formułuje wnioski na własną odpowiedzialność.

(11)      Zob. tutaj .

(12)      Informacje na temat wizyt krajowych można znaleźć w rozdziałach dotyczących poszczególnych państw. W trakcie tych wizyt, przeprowadzonych drogą cyfrową, Komisja prowadziła rozmowy z przedstawicielami organów krajowych państw członkowskich, w tym organów sądowych i niezależnych, organów ścigania, a także innych zainteresowanych stron, takich jak stowarzyszenia dziennikarzy i organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

(13)      Zob. tutaj .

(14)       Sprawozdanie na temat praworządności z 2023 r. – uwagi zainteresowanych podmiotów – Rada Europy . Komisja Europejska (europa.eu)

(15)      W tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości z 2023 r. przedstawiono analizę porównawczą krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości.

(16)      Wyrok TSUE z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska, C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442, pkt 64–74.

(17)

     Odniesienie do kluczowych orzeczeń wydanych od czasu ostatniego sprawozdania znajduje się w sekcji 4.

(18)    Takie jak Europejska Sieć Rad Sądownictwa, Sieć Prezesów Sądów Najwyższych Unii Europejskiej i Stowarzyszenie Rad Stanu i Naczelnych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej oraz Rada Izb Adwokackich i Stowarzyszeń Prawniczych Unii Europejskiej.

(19)      Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2023 r., wykresy 49 i 51.

(20)     TSUE uznał, że jeżeli rada sądownictwa uczestniczy w procesie nominacyjnym z udziałem organów publicznych, może przyczynić się do obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie ram uznania, jakim dysponują takie organy publiczne przy wykonywaniu powierzonej im prerogatywy pod warunkiem, że taka rada jest wystarczająco niezależna od władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz od organu, któremu przedkłada opinię. Zob. na przykład wyrok z dnia 2 marca 2021 r., AB i inni (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie), C-824/18, pkt 123–125 i przywołane tam orzecznictwo. 

(21)      Zob. w szczególności zalecenie CM/Rec(2010)12 Rady Europy.

(22)      Zalecenia dotyczą BG, ES i SK.

(23)      Zob. wyroki z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska, C-791/19, pkt 98–108; z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika/Il-Prim Ministru, C-896/19, pkt 66; z dnia 2 marca 2021 r., AB i inni (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie), C-824/18, pkt 66, 124 i 125 oraz z dnia 19 listopada 2019 r., AK i in., sprawy połączone C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 137 i 138.

(24)      Zalecenia obejmują IE, EL, LV, LT, MT, AT, SI, FI i SE.

(25)      Zalecenie dotyczy SK.

(26)      Zalecenie dotyczy HU.

(27)      Zalecenia dotyczą CZ, ES, CY, AT, PL, SI i SK.

(28)      Trybunał powołał się na tę zasadę w sprawach dotyczących Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., C-204/21, Komisja/Polska) i rumuńskiej Inspekcji Sądowej (wyroki z dnia 11 maja 2023 r., Inspecţia Judiciară, sprawa 817/21 i z dnia 18 maja 2021 r., Asociația 'Forumul Judecătorilor din România' i in./Inspecția Judiciară i in., sprawy połączone C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 i C-397/19).

(29)      Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., LM, C-216/18 PPU, pkt 67.

(30)      Zalecenie dotyczy BG. 

(31)      Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i pierwsza prezes Sądu Najwyższego zwrócili się do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie kwestionowanych przepisów za niezgodne z Konstytucją (sprawa jest zawisła).

(32)      Zalecenia dotyczą BE, DK, DE, FR, HR, LT, PT, RO i SI.

(33)      Zalecenia dotyczą FR, IT, MT, NL i PT.

(34)      Zalecenie nr R(2000)21 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie swobody wykonywania zawodu adwokata.

(35)      Zalecenia dotyczą LT, LU, IE.

(36)      Transparency International (2023) https://www.transparency.org/en/cpi/2022 .

(37)      Cztery państwa członkowskie (Dania, Finlandia, Szwecja i Niderlandy) uzyskało wynik wskaźnika na poziomie 80/100 lub powyżej, natomiast kolejne pięć (Niemcy, Irlandia, Estonia, Belgia i Francja) ponad 72/100. Średnia unijna wynosi 64/100.

(38)      Wynik poniżej 50 uzyskały Rumunia (46), Bułgaria (43) i Węgry (42).

(39)      Specjalne badanie Eurobarometr 534 na temat korupcji (2023) i badanie Eurobarometr Flash 524 dotyczące opinii przedsiębiorców na temat korupcji w UE (2023) Poprzednie zbiory danych to specjalne badanie Eurobarometr 523 (2022) i badanie Eurobarometr Flash 507 (2022).

(40)      Zgodnie z Konwencją Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji państwa strony powinny, zgodnie z podstawowymi zasadami ich systemów prawnych, wypracować i wprowadzić w życie lub utrzymać istniejącą skoordynowaną politykę antykorupcyjną, która będzie popierała udział społeczeństwa oraz odzwierciedli podstawowe zasady rządów prawa, właściwe zarządzanie sprawami publicznymi i mieniem publicznym, uczciwość, przejrzystość i odpowiedzialność. Wszystkie państwa członkowskie i UE są stronami tej konwencji. Zob. również oświadczenie z Kuala Lumpur dotyczące strategii antykorupcyjnych .

(41)      Obecnie w 20 państwach członkowskich funkcjonują specjalne strategie lub programy antykorupcyjne; w niemal wszystkich pozostałych państwach członkowskich kwestia zwalczania korupcji stanowi element innych krajowych strategii i planów działania.

(42)      Zalecenie dotyczy SI.

(43)      Do norm międzynarodowych zasadniczo zalicza się Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji; konwencje Rady Europy, Prawnokarną konwencję o korupcji i Cywilnoprawną konwencję o korupcji; oraz Konwencję OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych. Na szczeblu UE 3 maja 2023 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zwalczania korupcji, COM (2023) 234 final, której celem jest zaktualizowanie i wzmocnienie unijnych ram wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

(44)      Zalecenia dotyczą FI i SE.

(45)      Zalecenia dotyczą SK i PT.

(46)      Zalecenia dotyczą BG i RO.

(47)      Specjalne badanie Eurobarometr 534 dotyczące opinii obywateli na temat korupcji w UE (2023 r.).

(48)      Zalecenia dotyczą CZ, ES i HR.

(49)      Zalecenie dotyczy PL.

(50)      Jak zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., brak jednolitych, aktualnych i skonsolidowanych statystyk we wszystkich państwach członkowskich utrudnia śledzenie porównywania wyników postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawie przestępstw korupcyjnych. Ocenę przeprowadzono na podstawie danych przekazanych przez państwa członkowskie.

(51)      Zalecenia dotyczą BG, EL, HU, MT i SI.

(52)      JOIN(2023) 12 final, s. 4.

(53)      Do konfliktów interesów dochodzi w przypadku, gdy urzędnik publiczny ma interes prywatny lub zawodowy, który mógłby utrudnić mu bezstronne i obiektywne wykonywanie powierzonych mu obowiązków. Zob. Rada Europy, zalecenie Rec(2000)10 w sprawie kodeksów postępowania dla urzędników publicznych.

(54)      Zalecenia dotyczą BE, BG, CZ, EE, IT, SK i FI.

(55)

     OECD (2021), Lobbying in the 21st century [Lobbing w XXI w.].

(56)      OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying [Zalecenie Rady w sprawie zasad przejrzystości i uczciwości w lobbingu]; Council of Europe standards on lobbying transparency [Normy Rady Europy dotyczące przejrzystości lobbingu], zalecenie CM/Rec(2017)2.

(57)      Zalecenia dotyczą BE, CZ, DK, DE, IE, ES, FR, HR, IT, LV, LU, HU, NL, AT, PL, RO i SK.

(58)      Zalecenia dotyczą BE, CZ, DK, DE, HU, NL i SE.

(59)      Zalecenia dotyczą DK, IE, ES, CY, HU, AT, PL, PT i SK.

(60)      Dyrektywa (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz.U. L 305 z 26.11.2019).

(61)      Austria, Bułgaria, Czechy, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Luksemburg, Irlandia, Włochy, Węgry, Niderlandy, Rumunia, Słowenia, Hiszpania. Komisja obecnie przeprowadza ocenę zgodności krajowych środków transpozycji zgłoszonych w odniesieniu do dyrektywy (UE) 2019/1937.

(62)      Specjalne badanie Eurobarometr 534 dotyczące opinii obywateli na temat korupcji w UE (2023 r.).

(63)      Wspólny komunikat w sprawie zwalczania korupcji, JOIN(2023) 12 final z 3.05.2023, s. 7.

(64)      Zalecenie dotyczy IT.

(65)      Sprawozdanie Komisji „Programy obywatelstwa i ułatwień pobytowych dla inwestorów w Unii Europejskiej” przyjęte 23 stycznia 2019 r., COM(2019) 12.

(66)      Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do programów realizowanych przez Cypr i Maltę.

(67)      21 marca 2023 r. Komisja wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprawę przeciwko Malcie (C-181/23, sprawa w toku).

(68)      Zalecenie w kontekście rosyjskiej inwazji na Ukrainę dotyczące programów obywatelstwa dla inwestorów i programów ułatwień pobytowych dla inwestorów,przyjęte 28 marca 2022 r., C(2022) 2028.

(69)      Programy ułatwień pobytowych dla inwestorów prowadziło w sumie 19 państw członkowskich: Bułgaria, Czechy, Estonia, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja, Chorwacja, Włochy, Cypr, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Niderlandy, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowacja.

(70)  Irlandia, Portugalia i Niderlandy.

(71)      Hiszpania i Litwa.

(72)      Prace te będzie prowadzić Komisja w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi. Określenie tych obszarów będzie stanowić ważny element wykorzystywany przy opracowywaniu przyszłych inicjatyw na rzecz walki z korupcją. Zob. wspólny komunikat w sprawie zwalczania korupcji, JOIN(2023) 12.

(73)       Badanie Eurobarometr Flash 524 dotyczące opinii przedsiębiorców na temat korupcji w UE (2023 r.).

(74)    Monitor pluralizmu mediów jest dla Komisji ważnym źródłem informacji podczas przygotowywania sprawozdań na temat praworządności. Jest on kompleksowym narzędziem naukowym służącym dokumentowaniu stanu ram medialnych, szczegółowo określającym zagrożenia dla pluralizmu i wolności mediów w państwach członkowskich i niektórych krajach kandydujących. Jest on współfinansowany przez UE i od 2013/2014 r. jest w niezależny sposób regularnie wdrażany przez Centrum ds. Pluralizmu i Wolności Mediów. Komisja korzystała również z innych źródeł, takich jak światowy ranking wolności prasy Reporterów bez Granic i platforma Rady Europy propagująca ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwo dziennikarzy, o których to źródłach mowa w rozdziałach dotyczących poszczególnych państw.

(75)  W MPM 2023 nazwę tego wskaźnika zmieniono na „Pluralizm dostawców mediów”.

(76)      W porządku rosnącym według ryzyka za kraje „wysokiego ryzyka” uznano Chorwację, Cypr, Grecję, Słowenię i Maltę, za kraje „bardzo wysokiego ryzyka” – Bułgarię, Polskę, Rumunię i Węgry. W monitorze pluralizmu mediów zalecono ostrożność przy porównywaniu rankingów monitora z rankingami publikowanymi przez inne organizacje (takich jak światowy ranking wolności prasy organizacji Reporterzy bez Granic), biorąc pod uwagę stosowanie różnych metodyk, różne wskaźniki i zakresy.

(77)      Dyrektywa (UE) 2018/1808 z dnia 14 listopada 2018 r.

(78)      Zalecenie dotyczy HU.

(79)      Zalecenie CM/Rec(2018)11 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie pluralizmu mediów i przejrzystości własności mediów.

(80)      Odpowiednie przepisy zawarto również w prawie UE: Dyrektywa 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r., zmieniona dyrektywą 2018/1808 z dnia 14 listopada 2018 r. Ogólne (niesektorowe) obowiązki w zakresie przejrzystości beneficjentów rzeczywistych w dyrektywach w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (dyrektywa 2018/843 z dnia 30 maja 2018 r. oraz dyrektywa 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r.). Przepisy dotyczące przejrzystości własności mediów zawarto również we wniosku dotyczącym rozporządzenia i zalecenia w sprawie europejskiego aktu o wolności mediów .

(81)      Zalecenia dotyczą CZ i FR.

(82)      Zalecenia dotyczą BG, HR, CY, HU i AT.

(83)      Protokół nr 29 w sprawie systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich, stanowiący załącznik do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(84)      Zalecenie Rady Europy CM/Rec(2012)1 w sprawie zarządzania mediami publicznymi.

(85)      Zalecenia dotyczą CZ, CY, HU, MT, PL, RO i SK.

(86)      Zalecenia dotyczą BE, DK, DE, EE, ES, LU, MT, AT i FI.

(87)      Wpisy rejestruje się na platformie Rady Europy propagującej ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwo dziennikarzy oraz na platformie Mapping Media Freedom. W latach 2021–2022 na platformie Mapping Media Freedom we wszystkich państwach członkowskich UE odnotowano spadek liczby wpisów na poziomie 10 %.

(88)      Zalecenie z 2021 r. w sprawie bezpieczeństwa dziennikarzy (C(2021) 6650, 16 września 2021 r.).

(89)      Zorganizowany dialog na ten temat odbędzie się podczas Europejskiego Forum Mediów Informacyjnych w listopadzie 2023 r.

(90)      W zaleceniu Komisji z 2022 r. w sprawie ochrony dziennikarzy i obrońców praw człowieka, którzy angażują się w debatę publiczną, przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi (C(2022) 2428, 27 kwietnia 2022 r.) przedstawiono środki związane z mającymi zastosowanie ramami, w tym dotyczące zniesławienia, szkoleń, zwiększania świadomości, mechanizmów wsparcia, gromadzenia danych, sprawozdawczości i monitorowania. Oczekuje się, że do końca 2023 r. państwa członkowskie przekażą Komisji sprawozdanie z wdrożenia tego zalecenia.

(91)      Zalecenia dotyczą HR, EL, IE, IT, MT, SI i SK.

(92)      Oświadczenie Komisji Europejskiej z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie polskiej ustawy o utworzeniu Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne. 2 czerwca 2023 r. Prezydent RP złożył projekt poprawek do ustawy, które oczekują na rozpatrzenie przez Senat.

(93)      Zalecenia dotyczą EL, CY, LU, MT, PT, RO i SK.

(94) TSUE, wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutek orzeczeń sądu konstytucyjnego), C-430/21, EU:C:2022:99, pkt 38.

(95) Zob. komunikat prasowy .

(96)      W zasadach paryskich ONZ zatwierdzonych przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1993 r. (rezolucja A/RES/48/134) określono główne kryteria, które muszą spełniać krajowe instytucje praw człowieka. Krajowe instytucje praw człowieka podlegają okresowej akredytacji dokonywanej przez Podkomitet ds. Akredytacji w ramach Globalnego Sojuszu Krajowych Instytucji Ochrony Praw Człowieka.

(97)      Zasady dla rzeczników praw obywatelskich opracowane przez Komisję Wenecką.

(98)      COM(2022) 688 final i COM(2022) 689 final.

(99)      Zalecenia dotyczą HR, LT i PL.

(100)      Zalecenia dotyczą CZ, IT, MT i RO.

(101)      Zalecenie dotyczy PL.

(102)      Nadzór nad procesem przyjmowania środków niezbędnych do wykonania wyroku ETPC sprawuje Komitet Ministrów Rady Europy.

(103)       https://commission.europa.eu/publications/2023-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation_pl . 

(104)      COM(2022) 716 final.

(105)      Według oceny przeprowadzonej przez organizację pozarządową CIVICUS. Ocen dokonuje się według skali obejmującej pięć kategorii: otwarta, ograniczona, utrudniona, stłumiona i zamknięta. W porównaniu z 2022 r. kategorię jednego państwa członkowskiego obniżono z „ograniczonej” do „utrudnionej”.

(106)      Zalecenia dotyczą DE, IE, EL, HU, PL i SE.

(107)      Podczas dyskusji omówiono kluczowe zmiany w Polsce, Portugalii, Rumunii, Słowenii i Szwecji.

(108)      Podczas dyskusji omówiono kluczowe zmiany na Słowacji, w Finlandii, Belgii, Bułgarii i Czechach.

(109) Konkluzje prezydencji – Ocena dorocznego dialogu na temat praworządności, 19 listopada 2019 r.

(110) Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie sprawozdania Komisji na temat praworządności z 2022 r. (P9_TA(2023)0094).

(111)       https://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe-democracy-rule-of-law-and-fundament/product-details/20190103CDT02662 .

(112)      Dodatkowe informacje na temat sieci udostępniono na stronie internetowej Komisji: sieć krajowych punktów kontaktowych ds. praworządności (europa.eu) .

(113)      Zob. https://epd.eu/wp-content/uploads/2023/02/rule-of-law-2023-report-statement.pdf .

(114)       Sprawozdanie na temat praworządności z 2023 r. (europa.eu) .

(115) W Belgii, Niemczech i Chorwacji.

(116) Wspólny komunikat w sprawie zwalczania korupcji, JOIN(2023) 12 final, 3 maja 2023 r.; wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zwalczania korupcji, COM(2023) 234 final, 3 maja 2023 r.

(117) Wniosek w sprawie międzyinstytucjonalnego organu ds. etyki, COM(2023) 311 final, 8 czerwca 2023 r.

(118)      Nadal prowadzone są prace nad zaleceniem z 2021 r. w sprawie bezpieczeństwa dziennikarzy (C(2021) 6650, 16 września 2021 r.) i wnioskami w sprawie ochrony dziennikarzy i obrońców praw człowieka, którzy angażują się w debatę publiczną, przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”, C(2022) 2428 i COM(2022) 177, 27 kwietnia 2022 r.).

(119)      Wniosek dotyczący rozporządzenia ustanawiającego wspólne ramy dla usług medialnych na rynku wewnętrznym („europejski akt o wolności mediów”), COM(2022) 457, 16 września 2022 r.

(120) Sprawozdanie w sprawie dochodzenia w sprawie zarzutów naruszenia prawa Unii i niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu w odniesieniu do oprogramowania Pegasus i równoważnego oprogramowania szpiegowskiego ( 2022/2077(INI) ).

(121) Wniosek dotyczący zalecenia Parlamentu Europejskiego w następstwie dochodzenia w sprawie zarzutów naruszenia prawa Unii i niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu w odniesieniu do oprogramowania Pegasus i równoważnego oprogramowania szpiegowskiego, PEGA/9/11041/2023/2500(RSP).

(122) COM(2022) 688 final i COM(2022) 689 final.

(123) Wyrok TSUE z dnia 11 maja 2023 r., Inspecţia Judiciară, C-817/21, ECLI:EU:C:2023:391.

(124) Wyrok TSUE z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska, C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442. 

(125) 15 lutego 2023 r. Komisja podjęła mianowicie decyzję o skierowaniu sprawy przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości w związku z naruszeniami prawa Unii ze względu na poważne obawy dotyczące polskiego Trybunału Konstytucyjnego i jego ostatniego orzecznictwa podważającego pierwszeństwo prawa Unii.

(126) COM(2022) 518 final.

(127) Procedura została wszczęta przez Komisję w 2017 r.

(128) Procedura została wszczęta przez Parlament Europejski w 2018 r.

(129) 27 kwietnia 2022 r. Komisja po raz pierwszy przeprowadziła etap procedury określony w art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ogólnego systemu warunkowości.

(130) Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech, Dz.U. L 325 z 20.12.2022, s. 94.

(131) Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunkowości Węgry mogą przedłożyć dalsze wnioski dotyczące środków zaradczych w drodze pisemnego powiadomienia. Na tej podstawie, jeśli Komisja uzna, że częściowo lub w całości zaradzono danym problemom, przedkłada Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie dostosowania lub uchylenia przyjętych środków.

(132)       Europejski semestr 2023: pakiet wiosenny .

(133)       Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2023 r. Komisja Europejska (europa.eu)  

(134)      Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2023 r., wykresy 53 i 54.

(135)  COM(2019) 498 w przypadku Bułgarii i COM(2022) 664 w przypadku Rumunii.

(136) UE wspiera realizację SDG 16 w ramach Agendy 2030, w szczególności celu 16.3 „Promować rządy prawa na poziomie krajowym i międzynarodowym oraz zapewnić wszystkim równy dostęp do wymiaru sprawiedliwości”. W ramach trwającego obecnie procesu przygotowywania Szczytu Przyszłości UE popiera koncepcję praworządności Sekretarza Generalnego ONZ określoną w Naszym wspólnym programie, w której „uznaje się, że praworządność i prawa człowieka znajdują się w centrum naszych największych wyzwań i mają zasadnicze znaczenie dla sprostania im”. Ponadto UE jest zaangażowana w zwiększanie odpowiedzialności za poważne naruszenia i nadużycia prawa międzynarodowego praw człowieka i naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego, aby położyć kres bezkarności.

(137) Komisja Wenecka, Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO), Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC).

(138)       Deklaracja ze szczytu na rzecz demokracji – 29 marca 2023 r.

(139)      Zob. tutaj .

(140) Komunikat w sprawie polityki rozszerzenia UE w 2022 r., COM(2022) 528, 12 października 2022 r.

(141) Usprawnienie procesu akcesyjnego – wiarygodna perspektywa członkostwa w UE dla państw regionu Bałkanów Zachodnich, COM(2020) 57 final.

(142)       Plan działania UE dotyczący praw człowieka i demokracji na lata 2020–2024 .

(143)       Cele zrównoważonego rozwoju .

(144) Wyniki tej oceny opublikowano w grudniu 2022 r. Ta strategiczna ocena stanowi niezależną i opartą na dowodach analizę wyników Unii Europejskiej w zakresie wspierania praworządności w krajach partnerskich.

(145) Jak niedawno podkreślił TSUE w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska, C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442. 

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 5.7.2023

COM(2023) 800 final

ZAŁĄCZNIK

do

KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Sprawozdanie na temat praworządności z 2023 r.













Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

{SWD(2023) 801 final} - {SWD(2023) 802 final} - {SWD(2023) 803 final} - {SWD(2023) 804 final} - {SWD(2023) 805 final} - {SWD(2023) 806 final} - {SWD(2023) 807 final} - {SWD(2023) 808 final} - {SWD(2023) 809 final} - {SWD(2023) 810 final} - {SWD(2023) 811 final} - {SWD(2023) 812 final} - {SWD(2023) 813 final} - {SWD(2023) 814 final} - {SWD(2023) 815 final} - {SWD(2023) 816 final} - {SWD(2023) 817 final} - {SWD(2023) 818 final} - {SWD(2023) 819 final} - {SWD(2023) 820 final} - {SWD(2023) 821 final} - {SWD(2023) 822 final} - {SWD(2023) 823 final} - {SWD(2023) 824 final} - {SWD(2023) 825 final} - {SWD(2023) 826 final} - {SWD(2023) 827 final}