KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 11.12.2023
COM(2023) 778 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Sprawozdanie z wdrożenia art. 5 dyrektywy (UE) 2018/2001 w sprawie energii odnawialnej
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 11.12.2023
COM(2023) 778 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Sprawozdanie z wdrożenia art. 5 dyrektywy (UE) 2018/2001 w sprawie energii odnawialnej
Sprawozdanie z wdrożenia art. 5 dyrektywy w sprawie energii odnawialnej
1.Wprowadzenie
Zwiększone ambicje w zakresie energii odnawialnej wymagałyby racjonalnego pod względem kosztów wykorzystania potencjału wdrażania odnawialnych źródeł energii. Oznacza to, że rolę w osiągnięciu tego celu będzie odgrywać współpraca między państwami członkowskimi. Jednocześnie współpraca ta jest narzędziem służącym lepszemu dostosowaniu przepisów między państwami członkowskimi. Zmieniona dyrektywa w sprawie energii odnawialnej ma na celu wspieranie współpracy za pomocą przepisów dotyczących wspólnych projektów, transferów statystycznych i wspólnych systemów wsparcia.
Dotychczas większość inwestycji w wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych objęta była krajowymi systemami wsparcia, których rola w realizacji omawianego celu unijnego została uznana w art. 4 dyrektywy, a także w unijnych zasadach pomocy państwa 4 . Wsparcie to powinno być udzielane w sposób konkurencyjny, na przykład w drodze przetargów.
Zgodnie z art. 5 dyrektywy państwa członkowskie mogą otworzyć możliwość udziału w systemach wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich. Taki udostępniony udział może wynosić, w każdym roku, co najmniej 5 % od 2023 r. do 2026 r. i co najmniej 10 % od 2027 r. do 2030 r., lub – jeżeli jest niższy – pozostawać na poziomie istniejących połączeń międzysystemowych danego państwa członkowskiego w danym roku. Ponadto otwarcie systemów wsparcia może wiązać się z fizycznym importem energii elektrycznej. Jeżeli państwo członkowskie, które otwiera swój system wsparcia, wymaga udowodnienia fizycznego importu, może ograniczyć możliwość udziału w systemie do projektów w krajach, z którymi jest bezpośrednie połączone wzajemnymi połączeniami. Zgodnie z dyrektywą, jeżeli dane państwo członkowskie postanowi otworzyć możliwość udziału w systemach wsparcia, zainteresowane państwa członkowskie muszą uzgodnić zasady takiego udziału, obejmujące co najmniej zasady zaliczania odnawialnej energii elektrycznej, która jest przedmiotem transgranicznego wsparcia. W celu zdobycia dalszego doświadczenia w zakresie realizacji państwa członkowskie mogą zorganizować jeden lub kilka systemów pilotażowych, w przypadku których wsparcie jest dostępne dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich.
W art. 5 ust. 5 nałożono na Komisję obowiązek przeprowadzenia oceny wdrożenia tego artykułu. W sprawozdaniu z wdrożenia należy zawrzeć analizę potrzeby zobowiązania państw członkowskich do częściowego otwarcia możliwości udziału w ich systemach wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich, z myślą o osiągnięciu 5 % otwarcia tych systemów do 2025 r. i ich 10 % otwarcia do 2030 r.
W niniejszym sprawozdaniu oceniono zatem, w jakim stopniu państwa członkowskie wdrożyły art. 5 w zakresie otwarcia możliwości udziału w systemach wsparcia lub organizacji systemów pilotażowych od czasu wejścia w życie dyrektywy (UE) 2018/2001. Przedstawiono w nim analizy przykładów, a także wyniki konsultacji z zainteresowanymi stronami na ten temat.
2.Istniejące przykłady otwarcia systemów wsparcia i projektów pilotażowych
a.Niemiecko-duński transgraniczny przetarg dotyczący fotowoltaiki
W 2016 r., na podstawie dwustronnej umowy o współpracy, Niemcy i Dania przeprowadziły dwie pilotażowe aukcje transgraniczne dotyczące energii fotowoltaicznej – jedną aukcję zorganizowały Niemcy, a drugą Dania. Podczas niemieckiej aukcji (obejmującej moc 50 MW) o płatności w ramach wsparcia mogły ubiegać się instalacje zlokalizowane w Danii, natomiast w ramach aukcji duńskiej (obejmującej moc 20 MW) 2,4 MW mocy było otwarte dla instalacji zlokalizowanych w Niemczech. Aukcje różniły się kilkoma rozwiązaniami projektowymi. W ramach niemieckiej aukcji przyznawano na przykład zmienne premie rynkowe, podczas gdy w Danii stosowano premie stałe. Dopuszczalna wielkość oferty w Niemczech wahała się od 0,1 do 10 MW, natomiast w Danii była ograniczona do 2,4 MW. Niemcy, w przeciwieństwie do Danii, narzuciły maksymalną cenę ofertową.
W ramach niemieckiej aukcji wpłynęły 43 oferty na łączną moc 297 MW, z czego 143 MW dotyczyło projektów zlokalizowanych w Niemczech (26 ofert), a 154 MW projektów zlokalizowanych w Danii (17 ofert). Wszystkie pięć zwycięskich ofert dotyczyło projektów zlokalizowanych w Danii, o maksymalnej mocy kwalifikowalnej wynoszącej 10 MW. W ramach duńskiej aukcji wpłynęło 36 ofert na łączną moc 79,45 MW, przy czym żadna z nich nie dotyczyła instalacji zlokalizowanych w Niemczech. Wszystkie dziewięć zwycięskich ofert dotyczyło projektów o maksymalnej mocy kwalifikowalnej wynoszącej 2,4 MW. W rezultacie pełną moc dostępną w ramach wspólnego przetargu przyznano projektom zlokalizowanym w Danii.
b.Planowana umowa o farmach wiatrowych między Irlandią a Zjednoczonym Królestwem
W 2014 r. Irlandia i Zjednoczone Królestwo pracowały nad umową międzyrządową mającą na celu instalację farm wiatrowych o łącznej mocy około 5 GW w środkowej Irlandii z wykorzystaniem dotacji rządowych Zjednoczonego Królestwa oraz eksport wytworzonej energii elektrycznej do Zjednoczonego Królestwa. Zapewniłoby to Irlandii rynek eksportu energii elektrycznej i inne korzyści gospodarcze oraz pomogłoby Zjednoczonemu Królestwu w osiągnięciu celów w zakresie energii odnawialnej po niższych kosztach niż dzięki wdrożeniu energii z innych źródeł odnawialnych. Według jednego z podmiotów realizujących projekty konsumenci w Zjednoczonym Królestwie mieli zaoszczędzić dzięki temu rozwiązaniu około 7 mld GBP w ciągu 15 lat 5 . Ostatecznie zrezygnowano z umowy ze względu na obawy społeczności lokalnych dotyczące wielkości proponowanych farm wiatrowych, wysokości poszczególnych turbin oraz wpływu na środowisko i wartości nieruchomości. Ponadto oczekiwane korzyści dla Irlandii były postrzegane jako zbyt małe, aby przeważyć nad wpływem na środowisko związanym z instalacją farm wiatrowych w tym kraju 6 .
3.Uwagi przekazane przez zainteresowane strony
W ramach wspólnego działania dotyczącego dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii (CA-RES) 7 oraz za pośrednictwem wniosków dwustronnych przeprowadzono konsultacje z państwami członkowskimi. Na kwestionariusz wysłany w ramach CA-RES odpowiedziało łącznie 10 państw członkowskich, z których sześć (Cypr, Finlandia, Słowenia, Słowacja, Dania i Polska) poinformowało, że nie planuje otwarcia możliwości uczestnictwa w systemach wsparcia. Szwecja odniosła się do swojego istniejącego systemu certyfikatów energii elektrycznej prowadzonego z Norwegią. Grecja odpowiedziała, że zgodnie z niedawną decyzją ministerialną na 2023 r. zaplanowano trzy wspólne aukcje energii wiatrowej i fotowoltaicznej, które będą otwarte dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich. W przypadku tych aukcji nie określono udziału mocy produkcyjnych producentów z innych państw członkowskich. Inna aukcja planowana na 2023 r. jest skierowana wyłącznie do producentów mających siedzibę w innych państwach członkowskich.
Jak dotąd państwa członkowskie, które udzieliły odpowiedzi, nie podpisały żadnych umów o współpracy mających na celu otwarcie możliwości uczestnictwa w systemach wsparcia. Z wyjątkiem Danii żadne z państw członkowskich, które udzieliły odpowiedzi, nie zorganizowało systemów pilotażowych, w przypadku których wsparcie byłoby dostępne dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich 8 .
Państwa członkowskie zapytano, co uważają za główną przeszkodę dla otwarcia możliwości uczestnictwa w systemach wsparcia. W odpowiedzi wspomniano o szeregu czynników: zróżnicowanie krajowych systemów wsparcia i ryzyko, że różnice te spowodują nieuczciwą konkurencję; różnice w procesach administracyjnych; obawy związane z bezpieczeństwem dostaw; wyzwania związane z komunikacją i wspólnym rozumieniem odnośnych kwestii z innymi państwami członkowskimi; oraz brak wzajemnych połączeń elektroenergetycznych z innymi państwami członkowskimi.
Jeżeli chodzi o środki, które Komisja mogłaby wprowadzić, aby zachęcić państwa członkowskie do otwarcia systemów wsparcia dla producentów mających siedzibę w innym państwie członkowskim lub pomóc im w tym zakresie, w odpowiedziach wspomniano o standaryzacji procedur, w tym o gotowych ramach dotyczących umów.
Oprócz konsultacji w ramach CA-RES Komisja ogłosiła internetowe zaproszenie do zgłaszania uwag na temat częściowego otwarcia przez państwa członkowskie możliwości udziału w ich systemach wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich, w tym możliwości zaproponowania przez Komisję obowiązkowego otwarcia systemów wsparcia.
Komisja otrzymała 18 odpowiedzi na zaproszenie do zgłaszania uwag. Otrzymała również dwie odpowiedzi pocztą elektroniczną po upływie terminu. Większość respondentów wyraziła sprzeciw wobec obowiązkowego otwarcia systemów wsparcia. We wszystkich uwagach, które w odpowiedzi na zaproszenie do zgłaszania uwag przekazały osoby fizyczne, wyrażano sprzeciw wobec obowiązkowego otwarcia, podkreślając przede wszystkim obawy dotyczące suwerenności państw członkowskich.
Komisja otrzymała na zaproszenie do zgłaszania uwag trzy odpowiedzi od państw członkowskich. Kolejną odpowiedź przekazano w następstwie uzupełniającego dwustronnego wniosku Komisji skierowanego do państw członkowskich. Dwie spośród odpowiedzi na zaproszenie do zgłaszania uwag pochodziły od państw członkowskich, które przeprowadziły już projekt pilotażowy dotyczący aukcji transgranicznych – Danii i Niemiec 9 . W swojej odpowiedzi Dania podkreśla potrzebę elastyczności państw członkowskich przy podejmowaniu decyzji w sprawie odpowiednich narzędzi wspierania energii ze źródeł odnawialnych, w tym poprzez krajowe systemy wsparcia i otwarcie tych systemów dla producentów w innych państwach członkowskich. Dania przypomina również, że oczekuje się, iż w przyszłości lądowa energia ze źródeł odnawialnych będzie instalowana bez korzystania z systemów wsparcia.
W odpowiedzi udzielonej przez Niemcy opisano rozwiązania projektowe zastosowane w przypadku pilotażowych aukcji transgranicznych prowadzonych z Danią, wnioski wyciągnięte z tych aukcji w odniesieniu do wzrostu wydajności, który może wynikać ze współpracy, oraz znaczenie warunków regulacyjnych w ramach aukcji transgranicznych, a także obowiązujące w Niemczech rozporządzenie w sprawie systemów wsparcia energii ze źródeł odnawialnych. Zgodnie z przepisami krajowymi, począwszy od 2017 r., w przypadku gdy wsparcie na rzecz energii ze źródeł odnawialnych musi być określane w drodze aukcji, część całkowitej mocy, która ma być dodawana co roku, ma być – pod pewnymi warunkami – otwarta na projekty dotyczące energii odnawialnej w innych państwach członkowskich 10 . Przepisy te zostały następnie zmienione w latach 2017, 2021 i 2023 – w ramach tych zmian zwiększono udział mocy wytwórczych, który musi być otwarty na projekty w innych państwach członkowskich, i zakwalifikowano dodatkowe technologie do udziału w aukcjach transgranicznych, wprowadzono zmiany w obliczaniu premii rynkowych oraz zawieszono wymóg wzajemności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami 20 % całkowitej mocy, która ma być dodawana co roku, musi być otwarte dla projektów dotyczących energii odnawialnej w innych państwach członkowskich, przy czym do ustalonego limitu 20 % nie wlicza się mocy morskiej energii wiatrowej i na potrzeby dotyczących jej projektów w innych państwach członkowskich otwarta może być całość mocy. W przekazanych uwagach Niemcy stwierdzają, że obowiązek otwarcia systemów wsparcia pobudziłby współpracę w dziedzinie odnawialnych źródeł energii między państwami członkowskimi. Przypominają jednak również o zaostrzonych przepisach dotyczących wspólnych projektów zawartych w art. 9 niedawno zmienionej dyrektywy w sprawie energii odnawialnej. Niemcy uważają, że wsparcie Komisji na rzecz współpracy przyczynia się do zwiększenia skuteczności systemów wsparcia w UE.
W większości odpowiedzi udzielonych przez przedstawicieli branży twierdzono, że obowiązkowe otwarcie systemów nie odpowiada podstawowym potrzebom zainteresowanych rządów, że mogłoby ograniczyć legitymację i publiczne poparcie dla systemów i transformacji energetycznej jako całości oraz że wprowadzenie wiążącego obowiązku może nie być najodpowiedniejszym sposobem na osiągnięcie celu UE w zakresie energii ze źródeł odnawialnych na 2030 r., ponieważ może wiązać się ze zmianą wymogów, które muszą spełniać zakłady objęte wsparciem, aby je otrzymać, lub zmianą samego systemu finansowania, co pociągnie za sobą obciążenia administracyjne. Respondenci zwracają na przykład uwagę, że w ramach hiszpańskiego systemu wsparcia REER (Régimen Económico de Energías Renovables) zakłady wytwarzania energii elektrycznej muszą znajdować się w Hiszpanii kontynentalnej i spełniać określone, administracyjne cele pośrednie. Aby umożliwić otwarcie systemów wsparcia, wymóg dotyczący lokalizacji, podobnie jak wymóg spełnienia określonych administracyjnych celów pośrednich, musiałby zostać zmieniony w odniesieniu do instalacji znajdujących się w innych państwach członkowskich, ponieważ instalacje te podlegałyby innym procedurom wydawania pozwoleń i procedurom administracyjnym niż mające zastosowanie w Hiszpanii. Ponadto, jeżeli formą przewidzianą w przetargu jest kontrakt na transakcje różnicowe, różne zasady rozłożenia obciążenia finansowego związanego z wypłatami wsparcia na uczestników rynku w zainteresowanych krajach mogą prowadzić do nierównego traktowania państw członkowskich.
Z kolei jedno stowarzyszenie branżowe popierające obowiązkowe otwarcie opowiedziało się za jednolitym unijnym systemem lub zharmonizowanymi środkami wsparcia w celu wspierania racjonalnego pod względem kosztów wdrażania energii odnawialnej oraz integracji i funkcjonowania rynku energii elektrycznej. Inny respondent będący stowarzyszeniem branżowym ostrzegł, że jeżeli otwarcie systemów wsparcia miałoby stać się obowiązkowe, finansowanie krajowe byłoby zapewniane bezpośrednio lub pośrednio przez obywateli danego państwa członkowskiego, w związku z czym takie finansowanie powinno przyczyniać się w szczególności do osiągnięcia celów tego państwa członkowskiego w zakresie energii i klimatu. Inne stowarzyszenie branżowe wyraziło poparcie dla obowiązkowego otwarcia do celów eksportu wytworzonej energii do państwa członkowskiego organizującego aukcję. Ponadto respondent ten zaapelował o zapewnienie możliwości przesyłu transgranicznego objętej wsparciem energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w postaci cząsteczek gazu, a mianowicie wodoru. Respondent ten twierdzi, że mogłoby to pomóc rozwiązać problem braku wystarczającej przepustowości sieci elektroenergetycznej i stworzyć możliwość sezonowego magazynowania energii ze źródeł odnawialnych.
Chociaż większość respondentów opowiedziała się za rozwiązaniem, w ramach którego otwarcie systemów wsparcia nie byłoby obowiązkowe, korzyści płynące ze współpracy w dziedzinie wdrażania energii ze źródeł odnawialnych były powszechnie uznawane. W szczególności sektor morskiej energii wiatrowej został wyróżniony jako ten, w którym systematyczna koordynacja i współpraca państw wokół basenu morskiego ma zasadnicze znaczenie.
Kilku respondentów z branży opowiedziało się za zachęcaniem do otwierania systemów wsparcia, ponieważ stworzyłoby to konkurencję między większą grupą oferentów, zachęciłoby państwa członkowskie do zharmonizowania ich procedur administracyjnych i zapewniło bardziej europejskie podejście, w przypadku gdy na przykład jedno państwo członkowskie ma ograniczoną przestrzeń do wprowadzania dodatkowej energii ze źródeł odnawialnych, a znaczne zapotrzebowanie na tę energię, podczas gdy potencjał zasobów innego państwa członkowskiego jest większy niż popyt krajowy. Przedstawiciele branży fotowoltaiki podkreślali jednak, że aby przetargi transgraniczne mogły zakończyć się sukcesem, obciążenia administracyjne muszą pozostać ograniczone i należy zagwarantować widoczność mechanizmów wsparcia i polityki krajowej po obu stronach.
Zarówno przedstawiciele branży fotowoltaiki, jak i sektora energii wiatrowej podkreślali znaczenie kilku kwestii związanych z infrastrukturą sieci. Zwracali oni uwagę na potrzebę zwiększenia poziomu elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych, wskazując na fizyczne przyłączenia do sieci jako jeden z warunków wstępnych otwarcia systemów wsparcia. Respondent z sektora energii wiatrowej podkreślił, że koszty przyłączenia do sieci również należy uwzględnić w ramach alokacji kosztów i korzyści. Respondent z sektora fotowoltaiki stwierdził, że należy zapewnić równe warunki działania między zainteresowanymi państwami w drodze harmonizacji ram regulacyjnych lub zastosowania mechanizmów podziału kosztów. Jeżeli na przykład koszty przyłączenia do sieci są różne, w procesie wyboru ofert można przewidzieć premię w odniesieniu do ofert na rynku, na którym warunki są korzystniejsze.
Odpowiedzi szeregu respondentów były również zgodne pod względem opinii wyrażanych na temat szerszego podziału kosztów i korzyści. Przedstawiciele sektora energetyki wiatrowej podkreślali, że system transgraniczny powinien pomóc państwom członkowskim przezwyciężyć różnice w ocenach kosztów i korzyści, że wytwarzana energia elektryczna powinna poprawić bezpieczeństwo dostaw w kraju otwierającym system wsparcia oraz że kraj ten powinien również odnieść korzyść w postaci spadku cen energii elektrycznej ze względu na dodatkowe zainstalowane moce wytwórcze energii odnawialnej. Przedstawiciele branży fotowoltaiki zwrócili uwagę na możliwe sposoby zaprojektowania mechanizmu wsparcia, tak aby państwo przyjmujące mogło również czerpać korzyści z instalacji, np. dzięki zaangażowaniu lokalnej ludności i lokalnych wykonawców oraz potencjalnemu zapewnieniu lokalnej odpowiedzialności za instalację. Przedstawiciele sektora energii słonecznej podkreślali ponadto znaczenie kwestii jasnego i przejrzystego rozliczania wytwarzania i eksportu energii elektrycznej z punktu widzenia unikania podwójnego liczenia.
Jeden z respondentów z duńskiego sektora energii odnawialnej stwierdził, że projekty dotyczące energii ze źródeł odnawialnych, zarówno na lądzie, jak i na morzu, są realizowane bez stosowania systemów wsparcia oraz że korzystanie z dotacji podważyłoby sukces i korzyści dla przemysłu energii odnawialnej. Z drugiej strony ten sam respondent wskazał na potrzebę zapewnienia dotacji na produkcję energii wiatrowej i słonecznej jako na sposób wzmocnienia europejskich łańcuchów wartości.
4.Ocena
Z dowodów zebranych podczas przygotowywania niniejszego sprawozdania jasno wynika, że w państwach członkowskich wprowadzono bardzo niewiele konkretnych zmian w zakresie otwierania systemów wsparcia, zarówno pod względem wymogów prawnych, jak i doświadczeń wdrożeniowych w ramach systemów pilotażowych.
Niemcy są jednym z nielicznych państw członkowskich, które uwzględniły otwarcie systemów wsparcia w swoich przepisach dotyczących sektora energetycznego. Sytuacja ta wskazuje jednak na brak zainteresowania aukcjami transgranicznymi ze strony innych państw członkowskich, co utrudnia wdrożenie tego mechanizmu współpracy. Większość pozostałych państw członkowskich nie zamierza otwierać możliwości uczestnictwa w systemach wsparcia, z wyjątkiem Grecji, która planuje zorganizować kilka aukcji energii wiatrowej i słonecznej w 2023 r. otwartych dla producentów mających siedzibę w innych państwach członkowskich, przy czym jedna z tych aukcji jest skierowana wyłącznie do producentów zlokalizowanych w państwach sąsiadujących. W niektórych państwach członkowskich otwarcie systemów wsparcia nie będzie możliwe bez zmian w obecnych ramach regulacyjnych, np. w Hiszpanii, gdzie instalacje finansowane w ramach systemów wsparcia muszą być zlokalizowane na terytorium Hiszpanii i spełniać określone administracyjne cele pośrednie. W takich przypadkach potencjalne zmiany regulacyjne musiałyby zapewnić większą elastyczność w odniesieniu do lokalizacji instalacji oraz – w zakresie, w jakim w krajowych procedurach administracyjnych dotyczących odnawialnych źródeł energii pozostałyby pewne elementy, które nie są zharmonizowane przepisami UE – umożliwiać identyfikację porównywalnych administracyjnych celów pośrednich w ramach regulacyjnych innego państwa przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki krajowej.
Jeśli chodzi o doświadczenia związane z wdrażaniem projektów pilotażowych, przykład niemiecko-duńskiego systemu pilotażowego pokazał, że aukcje transgraniczne otwierają dla projektów oferujących korzystniejsze warunki, takich jak te związane z potencjałem w zakresie zasobów, możliwość konkurowania po niższych kosztach dla budżetu publicznego kraju finansującego system wsparcia. W ramach tego projektu pilotażowego pięć zwycięskich ofert w ramach niemieckiej aukcji dotyczącej projektów, które miały zostać zrealizowane w Danii, wymagało zmiennej premii w wysokości 5,38 eurocenta/kWh, która była niższa od średniej ceny w poprzednich niemieckich aukcjach krajowych (7,25 eurocenta/kWh), co oznacza spadek o prawie 26 %. Niemniej jednak, jak wynika z uwag kilku zainteresowanych stron przekazanych na potrzeby niniejszego sprawozdania, oprócz korzyści płynących z racjonalnego pod względem kosztów wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, transgraniczne systemy wsparcia powinny również zapewniać zrównoważony podział szerszych kosztów między państwa uczestniczące w sposób umożliwiający realizację projektów dotyczących energii odnawialnej.
Doświadczenia związane z niemiecko-duńskim systemem pilotażowym pokazują również wyraźnie, jak ważne jest uwzględnienie różnic w warunkach regulacyjnych między uczestniczącymi państwami. Wynik niemieckiej aukcji, w ramach której wszystkie zwycięskie oferty były zlokalizowane na gruntach rolnych w Danii, można przypisać nie tylko wyższemu potencjałowi w zakresie zasobów w Danii, ale również ograniczeniom związanym z lokalizacjami w Niemczech, gdzie wdrażanie projektów fotowoltaicznych na gruntach rolnych nie jest dozwolone, a także nieco niższym podatkom i niższym kosztom dzierżawy gruntów w Danii 11 .
Dania wprowadziła ponadto te same ograniczenia dotyczące lokalizacji w duńskim przetargu, ale tylko w odniesieniu do instalacji na terytorium Niemiec, co niektóre zainteresowane strony uznały za niekorzystne dla niemieckich instalacji w tym przetargu transgranicznym 12 . Ponadto oczekiwanie na przyszłe aukcje w Niemczech mogło zniechęcić niemieckich oferentów do udziału w aukcji transgranicznej. Z drugiej strony zaprzestanie stosowania mechanizmu wsparcia w odniesieniu do dużych elektrowni fotowoltaicznych w Danii przed aukcją transgraniczną oraz brak planowanych aukcji mogły zachęcić duńskich oferentów do aktywnego udziału. Wzajemne powiązania między środkami krajowymi i transgranicznymi unaoczniają wagę: (i) stosowania środków krajowych i transgranicznych w odpowiednim czasie; oraz (ii) interakcji między krajami uczestniczącymi w odniesieniu do struktury instytucjonalnej, prawnej i finansowej.
Większość respondentów, którzy przekazali odpowiedzi w ramach konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami, wyraziła sprzeciw wobec obowiązkowego otwarcia systemów wsparcia. Wskazywane powody takich opinii sięgały od suwerenności kraju po zwiększone obciążenie administracyjne oraz trudności w podziale kosztów i korzyści w sposób, który byłby postrzegany przez zainteresowane strony jako sprawiedliwy. Dwustronna wymiana informacji z państwami członkowskimi ujawniła również problemy związane z akceptacją społeczną dla wykorzystania budżetu krajowego do finansowania rozwoju energii ze źródeł odnawialnych w innym państwie członkowskim. Dodatkowy argument, który wymieniono, brzmiał, że wsparcie inwestycji w formie wydatków kapitałowych wymaga natychmiastowej wypłaty przez państwo członkowskie wnoszące wkład, co ma wpływ na budżet, podczas gdy potencjalne korzyści ze współpracy urzeczywistnią się dopiero w przyszłości. Ponieważ jednak większość obecnych systemów wsparcia na rzecz energii ze źródeł odnawialnych nie wiąże się z żadnymi wydatkami kapitałowymi, które trzeba by ponieść z góry, lecz z bieżącymi płatnościami z tytułu wytwarzania energii elektrycznej rozłożonymi w czasie, to w większości przypadków problem ten nie pojawiłby się.
Ponadto przy rozważaniu obowiązkowego otwarcia systemów wsparcia należy również uwzględnić przepisy wprowadzone niedawno do dyrektywy w sprawie energii odnawialnej. Wymagają one, aby do końca 2025 r. każde państwo członkowskie uzgodniło utworzenie ram współpracy dotyczącej wspólnych projektów z innym państwem członkowskim lub większą ich liczbą w zakresie produkcji energii odnawialnej. Obowiązek ten został wprowadzony jako wiążący przepis w odpowiedzi na niewystarczającą współpracę między państwami członkowskimi w dziedzinie energii odnawialnej, a zatem doświadczenie zdobyte we wdrażaniu tego przepisu mogłoby pomóc w lepszym zrozumieniu, czy potrzebne są dalsze wiążące środki w celu zacieśnienia współpracy, a tym samym osiągnięcia bardziej efektywnego wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych.
Niemniej jednak uznaje się powszechnie korzyści płynące ze współpracy i potrzebę dalszego zachęcania do niej. Wraz ze wzrostem wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych liczba odpowiednich lokalizacji na potrzeby nowych instalacji może być bardzo ograniczona w niektórych państwach członkowskich, ale nie w innych, w szczególności biorąc pod uwagę różnice między państwami członkowskimi pod względem zapotrzebowania na energię elektryczną, potencjału w zakresie zasobów energii odnawialnej i dostępnych lokalizacji dla nowych instalacji.
Wydaje się, że istnieje dalszy potencjał w zakresie wdrażania transgranicznych systemów wsparcia na rzecz projektów dotyczących energii z morskich źródeł odnawialnych, które często oferują duże ilości mocy wytwórczych przekraczające potrzeby jednego państwa, a zarazem wymagają znacznych inwestycji. Takie projekty mogłyby być szczególnie atrakcyjnym rozwiązaniem dla państw śródlądowych o ograniczonej dostępności nowych lokalnych projektów w zakresie energii odnawialnej, umożliwiającym im dostęp do potencjału technologii morskiej energii wiatrowej w tej dziedzinie. Jak wyjaśniono powyżej, takie podejście może zostać uzupełnione wymogiem fizycznej wymiany energii elektrycznej, chociaż nie jest to niezbędne i zależy od potrzeb zainteresowanych państw członkowskich. Ponadto transgraniczne systemy wsparcia mogą być również szczególnie istotne w kontekście niektórych projektów hybrydowych 13 połączeń międzysystemowych, które znajdują się w fazie projektowania i uzgadniania, w przypadku gdy fizyczne połączenie międzysystemowe jest zagwarantowane w ramach hybrydowych projektów morskich, a transgraniczne systemy wsparcia mogą ułatwiać realizację projektów transgranicznych dotyczących morskiej energii wiatrowej.
5.Podsumowanie
W niniejszym sprawozdaniu opisano dotychczasowe doświadczenia związane z wdrażaniem art. 5 dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, a także informacje zwrotne przekazane przez państwa członkowskie i różne zainteresowane strony na temat wyciągniętych wniosków i perspektyw na przyszłość.
Dowody wyraźnie pokazują, że współpraca między państwami członkowskimi w dziedzinie energii odnawialnej, jeżeli jest dobrze zorganizowana, ma znaczny potencjał pod względem opłacalności, konwergencji ram regulacyjnych i lepszego wykorzystania dostępnych zasobów odnawialnych. W przypadku transgranicznych systemów wsparcia potencjał ten można wykorzystać tylko wtedy, gdy w strukturze systemu uwzględniono wpływ różnych rozwiązań projektowych na wynik oraz koszty i korzyści dla uczestniczących krajów, zarówno na szczeblu lokalnym, jak i z perspektywy integracji rynku. Ponadto wpływ różnic regulacyjnych na wyniki transgranicznych systemów wsparcia wydaje się sugerować, że państwa członkowskie mają dalsze możliwości poprawy krajowych ram wdrażania energii ze źródeł odnawialnych.
Wydaje się, że nie ma jednego rozwiązania kwestii otwarcia systemów wsparcia, które mogłoby znaleźć stosowanie we wszystkich państwach, biorąc pod uwagę potrzebę dostosowania systemów do specyfiki krajów partnerskich. Komisja może jednak, na wniosek zainteresowanych państw członkowskich, ułatwić ten proces, zapewniając wytyczne, wzory umów o współpracy, wiedzę fachową oraz pomoc w zakresie bezpośrednich i pośrednich kosztów i korzyści wynikających ze współpracy. W kontekście energii morskiej, w przypadku której istnieje szczególny potencjał tworzenia transgranicznych systemów wsparcia w przyszłości, Komisja prowadzi już regularne dyskusje z państwami członkowskimi na forach takich jak współpraca w dziedzinie energetyki na Morzu Północnym, obejmujące m.in. kwestie infrastruktury morskiej i podziału kosztów związanych z energią ze źródeł odnawialnych. W związku z tym do połowy 2024 r. Komisja przyjmie wytyczne dotyczące podziału kosztów związanych z energią ze źródeł morskich. Komisja będzie również – po dokonaniu oceny ostatecznych zaktualizowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu – udostępniać dane i oferować państwom członkowskim doradztwo, aby pomóc w określeniu możliwości w dziedzinie energii z morskich źródeł odnawialnych, w tym w odniesieniu do poszczególnych technologii.
Zmieniona dyrektywa w sprawie energii odnawialnej zawiera wymóg ustanowienia ram współpracy w zakresie wspólnych projektów, co oznacza, że uwzględniono w niej już potrzebę ściślejszej współpracy między państwami członkowskimi w dziedzinie odnawialnych źródeł energii. Nie ma jednoznacznych dowodów na korzyści, jakie mogłyby wynikać ze zobowiązania państw członkowskich do częściowego otwarcia możliwości udziału w ich systemach wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych dla producentów zlokalizowanych w innych państwach członkowskich. W związku z tym najwłaściwszym rozwiązaniem mogłoby być monitorowanie wdrażania nowo uzgodnionych przepisów dotyczących współpracy i ich wpływu na osiągnięcie celów, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości zaproponowania dalszych obowiązków w późniejszym terminie jako środka służącego zwiększeniu postępów w realizacji celu dotyczącego odnawialnych źródeł energii na 2030 r., jeżeli postępy te zostaną uznane za niewystarczające.
Dyrektywa (UE) 2018/2001 zmieniona dyrektywą (UE) 2023/2413.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu.
„Siła napędowa zielonej transformacji i wsparcie odbudowy gospodarki dzięki zintegrowanemu planowaniu w dziedzinie energii i klimatu”, (COM(2020) 564 final).
„Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią z 2022 r.” (2022/C 80/01).
https://www.bbc.com/news/science-environment-21147279
Cross-border cooperation on renewable energy, s. 5, https://www.eea.europa.eu/publications/cross-border-cooperation-on-renewable-energy.
CA-RES jest projektem realizowanym w ramach programu „Horyzont 2020”. Wspiera on transpozycję i wdrożenie dyrektywy. Za pośrednictwem CA-RES kraje uczestniczące wymieniają się doświadczeniami i najlepszymi praktykami.
W swojej odpowiedzi Dania odniosła się do transgranicznego przetargu pilotażowego dotyczącego fotowoltaiki z Niemcami z 2016 r., który opisano w sekcji 2 lit. a) niniejszego sprawozdania.
Trzecia odpowiedź państwa członkowskiego (Litwy) odnosi się do obowiązujących ram regulacyjnych dotyczących wspólnych systemów wsparcia i udziału w aukcjach w innym państwie członkowskim. Nie zajęto w niej stanowiska za lub przeciw obowiązkowemu otwarciu systemów wsparcia.
1) W Niemczech i kraju partnerskim wdrożono porozumienie międzynarodowe w sprawie mechanizmu współpracy na mocy dyrektywy w sprawie energii odnawialnej; 2) współpraca jest wzajemna, co oznacza, że obie strony otwierają na swoich rynkach aukcje o podobnych wolumenach dla kraju partnerskiego; oraz 3) wytwarzana energia elektryczna musi być importowana fizycznie lub mieć porównywalny wpływ na niemiecki rynek energii elektrycznej.
https://www.eea.europa.eu/publications/cross-border-cooperation-on-renewable-energy
Rozwiązania hybrydowe oznaczają połączenie wytwarzania morskiej energii wiatrowej i elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego.