KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 6.9.2023
COM(2023) 506 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
41. sprawozdanie roczne Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie unijnych działań antydumpingowych, antysubsydyjnych i ochronnych oraz stosowania instrumentów ochrony handlu przez państwa trzecie wobec UE w 2022 r.
{SWD(2023) 287 final}
Streszczenie
Jest to 41. sprawozdanie dotyczące działalności Unii Europejskiej (UE) w zakresie ochrony handlu. Sprawozdanie obejmuje antydumpingowe, antysubsydyjne i ochronne działania UE, a także działalność w zakresie ochrony handlu prowadzoną przez państwa trzecie wobec towarów przywożonych z UE oraz działalność rzecznika praw stron w 2022 r. Sprawozdaniu towarzyszy dokument roboczy służb Komisji oraz załączniki zawierające bardziej szczegółowe informacje i dane statystyczne.
W sprawozdaniu podkreślono fakt, że w 2022 r. nadal prowadzono sporą liczbę spraw, przy czym liczba wszczętych spraw była najwyższa w ostatnich pięciu latach i głównie były to przeglądy obowiązujących środków. W tym roku w przypadku wielu spraw powrócono do metod pracy sprzed pandemii, ponieważ zaczęto znosić ograniczenia związane z podróżą, dzięki czemu można było przeprowadzić większą liczbę wizyt weryfikacyjnych na miejscu. Liczba nowych spraw była niższa niż w latach poprzednich, co wynikało z otrzymania mniejszej liczby skarg od przemysłu. Jest to najprawdopodobniej spowodowane mniej szkodliwą konkurencją po stronie przywozu, albo pod względem niższej wielkości przywozu albo wyższych cen w 2021 r. i 2022 r. w okresie odbudowy po pandemii COVID-19, w wyniku czego przemysł UE mógł zwiększyć swój udział w rynku, a także osiągnąć wysoki zysk. Podobny spadek liczby nowych spraw odnotowano w przypadku głównych podmiotów stosujących instrumenty ochrony handlu na całym świecie. Z drugiej strony, w wyniku wprowadzania na przestrzeni roku ostatecznych środków antydumpingowych na koniec 2022 r. obowiązywało 177 środków, chroniących prawie pół miliona miejsc pracy. Obejmują one miejsca pracy związane z produkcją w sektorze odnawialnych źródeł energii (np. z produkcją wież wiatrowych i szkła solarnego) oraz w sektorze technologii cyfrowych (np. produkcja przewodów światłowodowych), które są istotne dla osiągnięcia celów UE w zakresie zielonego ładu i cyfryzacji.
Przez cały 2022 r. Komisja dbała również o to, aby środki te były nadal skuteczne. W następstwie monitorowania opartego na analizie ryzyka i szybkiego reagowania w przypadkach naruszenia środków ponad jedną piątą obowiązujących środków wprowadzono w wyniku zwalczania obchodzenia środków.
Pomimo słabnącego wpływu pandemii COVID-19 i szerszej skali odbudowy po pandemii w ciągu roku pojawiły się nowe wyzwania dla światowego handlu wynikłe z niczym niesprowokowanej i nieuzasadnionej agresji wojskowej Rosji wobec Ukrainy. Wśród wielu działań podjętych w celu pomocy Ukrainie, również za pomocą środków handlowych, UE zawiesiła wszelkie należności przywozowe i wszystkie środki ochrony handlu dotyczące towarów przywożonych z tego kraju, aby pomóc w złagodzeniu poważnych szkód dla ukraińskiej gospodarki oraz wesprzeć ukraińskich producentów i eksporterów. UE zawiesiła również stosowanie środków ochronnych dotyczących stali w odniesieniu do towarów przywożonych z Ukrainy.
Odnotowano znaczny spadek (o 73 %) liczby dochodzeń w sprawie ochrony handlu wszczętych przez państwa trzecie w odniesieniu do wywozu z UE, co odzwierciedla globalny spadek liczby nowych spraw w 2022 r. Nadal istotne jest, aby Komisja podejmowała interwencje w takich sprawach, ponieważ pomagają eksporterom z UE bronić się przed niesprawiedliwymi środkami handlowymi, zapewniając, aby nieuzasadnione środki ochrony handlu nie utrudniały dostępu do rynków eksportowych.
CZĘŚĆ 1 – Stosowanie instrumentów ochrony handlu w 2022 r.
1.Działania dochodzeniowe
1.1.Zarys ogólny
Na koniec 2022 r. w UE obowiązywało 177 ostatecznych środków ochrony handlu: 117 ostatecznych środków antydumpingowych (które w 34 przypadkach wydłużono w następstwie dochodzeń w sprawie obejścia środków), 21 środków antysubsydyjnych (wydłużonych w 4 przypadkach) oraz jeden środek ochronny. W porównaniu z 2021 r. oznacza to wzrost o 14 środków. Środki te chronią ponad 494 000 bezpośrednich miejsc pracy w UE.
Poziom prac dochodzeniowych w 2022 r. był zbliżony do lat poprzednich – toczyło się 99 dochodzeń, na które składało się 21 pierwotnych dochodzeń i 78 przeglądów, w porównaniu z 87 dochodzeniami w 2021 r. Na koniec 2022 r. toczyło się 48 dochodzeń.
W 2022 r. Komisja rozpatrywała szereg wniosków o zawieszenie określonych środków ochrony handlu. Utrzymujące się zakłócenia w łańcuchach dostaw, początkowo spowodowane kryzysem związanym z COVID-19, a następnie pogłębione w następstwie agresji wojskowej Rosji wobec Ukrainy, skłoniły niektóre podmioty gospodarcze do ubiegania się o zawieszenie niektórych obowiązujących środków. W 2022 r. nie zawieszono jednak żadnych środków nałożonych na podstawie art. 14 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego, ponieważ nie zostały spełnione odpowiednie wymogi prawne. Ponadto w lipcu 2022 r. Komisja uchyliła zawieszenie środków antydumpingowych na wyroby walcowane płaskie z aluminium pochodzące z Chin, obowiązujące od października 2021 r.
Niniejszemu sprawozdaniu towarzyszy dokument roboczy służb Komisji zawierający więcej informacji i danych statystycznych oraz obejmujący załączniki odpowiadające częściom zawartym poniżej.
1.2.Dochodzenia antydumpingowe i antysubsydyjne (zob. załączniki A–I)
W 2022 r. Komisja wszczęła 5 nowych dochodzeń (4 antydumpingowe i 1 antysubsydyjne) w porównaniu z 14 nowymi dochodzeniami w 2021 r. Chociaż jest to spadek, odzwierciedla on fakt, że instrumenty ochrony handlu są oparte na skargach, a w 2022 r. liczba skarg otrzymanych od przemysłu UE była niższa niż w poprzednich latach. Spadek liczby przypadków można wyjaśnić spadkiem przywozu w 2021 i 2022 r., częściowo z powodu wysokich kosztów transportu, co skutkowało wyższym udziałem przemysłu UE w rynku i wysokimi cenami. Również odbicie po pandemii COVID-19, które wygenerowało wysokie zyski, mogło przyczynić się do poniesienia przez przemysł mniejszych szkód w tym okresie.
Z drugiej strony, liczba przeglądów wszczętych w 2022 r. znacznie wzrosła – 41 w porównaniu z 28 w roku poprzednim. Obejmowały one m.in. 27 przeglądów wygaśnięcia obowiązujących środków oraz 4 przeglądy okresowe mające na celu zmianę/dostosowanie poziomu obowiązujących środków.
Łączna liczba wszczętych dochodzeń w sprawie środków antydumpingowych i środków antysubsydyjnych wszystkich rodzajów wyniosła 46, czyli była najwyższa w okresie ostatnich pięciu lat.
Komisja nałożyła cła tymczasowe w 3 dochodzeniach i zakończyła 11 dochodzeń, wprowadzając cła ostateczne (8 antydumpingowych i 3 antysubsydyjne). Komisja zakończyła jedno dochodzenie antysubsydyjne bez wprowadzania środków, ponieważ skargę wycofano. 18 przeglądów wygaśnięcia zakończono w 2022 r. potwierdzeniem cła.
1.3.Dochodzenia w sprawie środków ochronnych
W marcu 2022 r. Komisja dostosowała wprowadzony w 2019 r. unijny środek ochronny dotyczący przywozu niektórych wyrobów ze stali w celu uwzględnienia zakazu przywozu stali z Białorusi i Federacji Rosyjskiej wynikającego z unijnych środków ograniczających (sankcji) Wrezultacie kontyngenty dla tych dwóch krajów pochodzenia przydzielono innym dostawcom objętym zakresem stosowania tego środka. W kwietniu 2022 r. Komisja ponownie dostosowała ten środek, aby uwzględnić niektóre kraje, z którymi Unia podpisała umowę o partnerstwie gospodarczym (EPA), ponieważ były one wcześniej wyłączone z zakresu stosowania tego środka ze względu na postanowienia tych umów.
W czerwcu 2022 r., w następstwie trzeciego przeglądu funkcjonowania środka ochronnego dotyczącego stali, Komisja dokonała szeregu dostosowań technicznych w funkcjonowaniu tego środka. Dostosowania te obejmowały zwiększenie poziomu liberalizacji z 3 % do 4 %, aktualizację wykazu krajów rozwijających się objętych zakresem stosowania środka, dostosowanie niektórych kontyngentów w celu uniknięcia nadmiernego efektu wypierania oraz administrowanie kontyngentami dotyczącymi dwóch kategorii produktu w ujęciu globalnym. Ponadto Komisja zawiesiła stosowanie środka wobec Ukrainy w wyniku przyjęcia przez UE bezprecedensowych środków liberalizacji handlu mających na celu wsparcie gospodarki Ukrainy.
W kwietniu 2022 r. Organ Rozstrzygania Sporów WTO wydał sprawozdanie zespołu orzekającego w sprawie sporu „EU – Safeguard Measures on Certain Steel Products” (UE – Środki ochronne dotyczące niektórych wyrobów ze stali) (DS595), wszczętego przez Turcję przeciwko UE w marcu 2020 r. Chociaż sprawozdanie zespołu orzekającego było dla UE zasadniczo zadowalające, wskazano w nim niewielką liczbę przypadków niezgodności środka ochronnego UE z zasadami WTO. Dotyczyły one uzasadnienia przedstawionego przez Komisję w pierwotnych ustaleniach dotyczących stwierdzenia groźby poważnej szkody oraz związku między nieprzewidzianym rozwojem sytuacji a wzrostem przywozu. 13 stycznia 2023 r. Komisja wdrożyła orzeczenie zespołu orzekającego, w ten sposób zapewniając zgodność środka ochronnego dotyczącego stali z zasadami WTO.
W styczniu 2022 r. wygasły wprowadzone w 2019 r. dwustronne środki ochronne dotyczące przywozu ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży i Mjanmy/Birmy w ramach ogólnego systemu preferencji taryfowych (GSP). Toczy się postępowanie, wszczęte w styczniu 2023 r., w sprawie środków mających na celu wykonanie wyroku Sądu w tej sprawie.
W 2022 r. nie wszczęto żadnych nowych dochodzeń w sprawie środków ochronnych.
1.4.Weryfikacje w ramach dochodzeń
Chociaż w 2022 r. w dużej mierze wznowiono wizyty weryfikacyjne na miejscu, w przypadku niektórych dochodzeń Komisja była zmuszona nadal przeprowadzać zdalne kontrole krzyżowe ze względu na utrzymujące się ryzyko i ograniczenia związane z podróżą powiązane z COVID-19.
W 2022 r. Komisja zweryfikowała dane pochodzące od 178 przedsiębiorstw. W przypadku 129 przedsiębiorstw przeprowadzono wizyty na miejscu, a w przypadku 49 przedsiębiorstw dane zweryfikowano w drodze zdalnej kontroli krzyżowej. Jest to znacząca i korzystna zmiana w porównaniu z 2021 r., w którym odbyło się tylko 12 wizyt na miejscu, która oznacza powrót do praktyki sprzed pandemii.
2.Skuteczne stosowanie i egzekwowanie instrumentów ochrony handlu
2.1.Monitorowanie, nadzorowanie i egzekwowanie środków (zob. załączniki J, K, M i Q)
Aby polityka ochrony handlu była skuteczna i wiarygodna, wprowadzone środki muszą być przestrzegane i osiągać zamierzony cel. W tym zakresie Komisja dysponuje narzędziami do monitorowania wpływu ceł antydumpingowych i wyrównawczych na przepływy przywozowe produktów objętych środkami, a także mechanizmami prawnymi umożliwiającymi działanie w przypadku absorpcji lub obchodzenia środków.
Monitorowanie środków ma na celu zwalczanie takich praktyk i zapobieganie oszustwom dzięki określaniu obszarów ryzyka, analizowaniu przepływów handlowych i zmian na rynku, dostarczaniu informacji na potrzeby podjęcia wszelkich niezbędnych działań (np. dochodzeń w sprawie obchodzenia środków i dochodzeń w sprawie absorpcji, przeglądów okresowych/przeglądów pod kątem nowego eksportera, kontaktów z administracjami krajowymi), jak również ostrzeganie organów celnych i ocenę informacji zwrotnej od organów celnych i przedsiębiorców oraz współpracę ze służbami ds. egzekwowania prawa (OLAF i krajowe organy celne). Komisja jest świadoma możliwości unikania ceł i w związku z tym sprawy obarczone większym ryzykiem traktuje priorytetowo. W takich przypadkach stosuje się specjalne przepisy dotyczące monitorowania przewidziane w rozporządzeniach wprowadzających środki antydumpingowe w celu zminimalizowania ryzyka obchodzenia środków w drodze wywozu produktów za pośrednictwem innych spółek. W 2022 r. wszystkie rozporządzenia wprowadzające ostateczne środki antydumpingowe zawierały takie klauzule dotyczące monitorowania. Na koniec 2022 r. zakres klauzul dotyczących monitorowania obejmował przywóz 58 produktów objętych środkami.
W 2022 r. Komisja kontynuowała również nadzór nad przywozem stali, aluminium i bioetanolu, który wprowadzono w 2020 r. Dane na temat nadzoru publikowano co miesiąc na dostępnej publicznie stronie internetowej DG ds. Handlu „nadzór/monitorowanie przywozu”.
Te działania monitorujące mogą pomóc w zidentyfikowaniu praktyk mających na celu obejście środków. Obejście środków ma miejsce, gdy po wprowadzeniu środków ochrony handlu stwierdzi się zmianę w strukturze handlu danymi produktami, która wynika z praktyki niemającej racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza wprowadzonym środkiem. Praktyka taka może obejmować transport produktu przez państwo niepodlegające cłom (przeładunek), nieznaczną modyfikację produktu, aby nie podlegał opłatom celnym lub wywóz za pośrednictwem producenta eksportującego objętego niższymi indywidualnymi stawkami cła antydumpingowego lub wyrównawczego (wywóz produktów za pośrednictwem innych spółek). Absorpcja ma miejsce, gdy producenci eksportujący z państw trzecich decydują się obniżyć ceny dla UE, aby zminimalizować lub zniweczyć zamierzony wpływ ceł nałożonych na ich produkty.
To właśnie takie działania skłoniły Komisję do wszczęcia w 2022 r. dwóch nowych dochodzeń w sprawie obejścia środków i jednego dochodzenia w sprawie absorpcji. Pierwsze dochodzenie w sprawie obejścia środków dotyczyło możliwego obchodzenia środków antydumpingowych wprowadzonych w odniesieniu do przywozu spawanych doczołowo łączników rur i przewodów rurowych ze stali nierdzewnej z Chin w drodze przywozu przez Malezję. Drugie dochodzenie dotyczyło możliwego obchodzenia środków antydumpingowych wprowadzonych w odniesieniu do przywozu walcowanych na gorąco arkuszy i zwojów ze stali nierdzewnej z Indonezji w drodze przywozu przez Turcję. Dochodzenie w sprawie absorpcji dotyczyło środków antydumpingowych wprowadzonych w odniesieniu do przewodów światłowodowych z Chin. Z wniosku wynikało, że obniżenie chińskich cen eksportowych najwyraźniej zakłócało zamierzone skutki naprawcze wprowadzonych środków antydumpingowych. Spadku cen eksportowych nie można było uzasadnić spadkiem ceny głównego surowca ani zmianą asortymentu produktów.
W 2022 r. Komisja zakończyła dochodzenia w sprawie obejścia środków antydumpingowych i wyrównawczych wprowadzonych w 2020 r. na materiały z włókna szklanego pochodzące z Chin i Egiptu. Materiały z włókna szklanego wykorzystuje się na przykład w produkcji łopat do turbin wiatrowych, w produkcji łodzi, ciężarówek i sprzętu sportowego, a także w systemach renowacji rurociągów. Praktyki mające na celu obejście środków dotyczyły wzrostu przywozu materiałów z włókna szklanego z Maroka i Turcji po wprowadzeniu środków antydumpingowych i wyrównawczych na te produkty. Dochodzenia koncentrowały się na przywozie głównych surowców do produkcji materiałów z włókna szklanego z Chin do Maroka i Turcji, gdzie z surowców tych produkowano materiały z włókna szklanego, a następnie wywożono do Unii. W dochodzeniach potwierdzono zarzuty dotyczące obchodzenia środków i w rezultacie Komisja rozszerzyła na Maroko i Turcję zakres zarówno środków antydumpingowych, jak i wyrównawczych. Sprawy te stanowią typowy przykład wyzwań wynikających z chińskiej polityki Pasa i Szlaku oraz determinacji Komisji w podejmowaniu zdecydowanych działań przeciwko nieuczciwemu handlowi wynikającemu z tej polityki.
W 2022 r. Komisja zakończyła również dochodzenie w sprawie absorpcji dotyczące włókien szklanych z Egiptu. Stwierdziła, że egipscy producenci eksportujący obniżyli swoje ceny, aby osłabić skuteczność ceł antydumpingowych nałożonych w 2020 r. W następstwie tego dochodzenia Komisja odpowiednio przeliczyła marginesy dumpingu, co spowodowało wzrost wprowadzonych środków o 13,1 %. Działania te pokazują determinację Komisji w zwalczaniu wszelkich form nieuczciwego handlu, w tym obchodzenia i absorpcji środków ochrony handlu.
W 2022 r. Komisja dokonała przeglądu ponad 10 obowiązujących zobowiązań cenowych dotyczących kwasu cytrynowego pochodzącego z Chin i politereftalanu etylenu pochodzącego z Indii/Indonezji celem sprawdzenia, czy zawieszenia ceł przyznane eksporterom były faktycznie uzasadnione. Nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, które mogłyby spowodować wycofanie zobowiązań.
2.2.Ochrona europejskich małych i średnich przedsiębiorstw
Małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP) trudniej korzystać z instrumentów ochrony handlu niż większym przedsiębiorstwom. Biorąc pod uwagę ważną rolę, jaką te przedsiębiorstwa odgrywają w gospodarce, i fakt, że są bardziej narażone na nieuczciwą konkurencję ze strony przywozu, umożliwienie im uzasadnionego korzystania z praw i czerpania korzyści wynikających z ochrony handlu stanowi dla Komisji priorytet. W rezultacie Komisja stale wspierała takie przedsiębiorstwa, udzielając im wskazówek za pośrednictwem punktu pomocy dla MŚP, zmniejszając ilość informacji, które należy wprowadzić w kwestionariuszach, i dostosowując, w miarę możliwości, okresy trwania dochodzeń do ich roku obrotowego.
W 2022 r. Komisja udostępniła swój internetowy pakiet informacyjny, który wcześniej był dostępny tylko w języku angielskim, we wszystkich innych językach UE. W 2022 r. pobrano go 250 razy, podczas gdy skierowaną do MŚP stronę internetową zawierającą informacje na temat instrumentów ochrony handlu odwiedzono prawie 800 razy. Komisja przeanalizowała również z przedstawicielami przemysłu, w jaki sposób można jeszcze bardziej poprawić dostęp MŚP do instrumentów ochrony handlu.
Chociaż zasoby MŚP są ograniczone, w 2022 r. nie przeszkadzało im to w angażowaniu się w działania związane z ochroną handlu. W szczególności w nowych dochodzeniach wszczętych w sprawie płaskowników stalowych łebkowych pochodzących z Chin i Turcji grupa określana jako przemysł Unii składa się wyłącznie z MŚP. Płaskownik stalowy łebkowy stanowi podstawowy komponent wykorzystywany w przemyśle stoczniowym. Szereg MŚP uczestniczyło również w roli skarżących w dochodzeniu dotyczącym beczek do wielokrotnego napełniania. W 2022 r. Komisja kontynuowała również dochodzenia antydumpingowe w sprawie przywozu płytek ceramicznych z Turcji i Indii. Chociaż sektor ten składa się z MŚP, jest dobrze zorganizowany, co pomaga przedsiębiorstwom produkującym ceramikę w radzeniu sobie z nieuczciwą konkurencją ze strony przywozu towarów po cenach dumpingowych.
2.3.Normy społeczne i środowiskowe w instrumentach ochrony handlu
W grudniu 2017 r. do podstawowego rozporządzenia antydumpingowego wprowadzono zmiany, w wyniku których w dochodzeniach antydumpingowych zaczęto uwzględniać normy społeczne i środowiskowe. Mianowicie jeżeli unijne dochodzenia dotyczą przywozu z krajów, w których mają miejsce znaczące zakłócenia na rynku, Komisja musi wybrać odpowiedni kraj reprezentatywny i na jego podstawie skonstruować niezniekształconą wartość normalną. Jeżeli istnieje kilka potencjalnych krajów reprezentatywnych, w przypadku których dostępne są odpowiednie dane, elementem decydującym mogą być różne poziomy norm społecznych i środowiskowych. Jednak w czterech dochodzeniach, w których mogło to stanowić problem w 2022 r., kwestii tej nie brano pod uwagę, ponieważ w każdym z dochodzeń odpowiednie dane dotyczące konkretnego produktu były dostępne tylko w przypadku jednego kraju reprezentatywnego. W związku z tym nie było potrzeby oceny poziomu norm społecznych i środowiskowych w tym kontekście.
Dalsze zmiany wprowadzone w czerwcu 2018 r. w podstawowych przepisach antydumpingowych w następstwie aktualizacji instrumentów ochrony handlu ponownie pokazały, że UE dba o wysokie normy społeczne i środowiskowe. W następstwie jednej z wprowadzonych wówczas zmian obliczenia ceny zysku docelowego mogły odzwierciedlać koszt przestrzegania norm społecznych i środowiskowych w UE. Podczas dochodzeń uwzględnia się fakt, że koszt produkcji ponoszony przez producentów unijnych może również obejmować koszty poniesione w związku z przestrzeganiem wielostronnych umów środowiskowych i istotnych konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy. Pod uwagę bierze się nie tylko faktycznie poniesione koszty, ale także przyszłe koszty, które mają zostać poniesione w całym okresie obowiązywania środków wynikających z przestrzegania tych norm. W takich przypadkach, gdy poziom wprowadzanych środków jest zgodny z poziomem marginesów szkody, uwzględnienie tych kosztów skutkuje większą ochroną. W trzech z ośmiu dochodzeń antydumpingowych, w następstwie których w 2022 r. wprowadzono środki ostateczne, nie przedstawiono żadnych argumentów dotyczących kosztów związanych z normami społecznymi i środowiskowymi (elementy złączne z żeliwa lub stali pochodzące z Chin, krzemek wapnia pochodzący z Chin i superchłonne polimery pochodzące z Republiki Korei). W pozostałych pięciu sprawach do kosztów produkcji dodano pewne kwoty, zwiększając tym samym docelowy poziom zysku. Dotyczyło to systemów elektrod grafitowych z Chin, stali odpornej na korozję z Rosji i Turcji oraz stali powlekanej elektrolitycznie chromem z Chin i Brazylii. Z wyjątkiem sprawy dotyczącej pochodzącej z Rosji stali odpornej na korozję, wszystkie środki opierały się na marginesach dumpingu, a zatem dostosowania ceny docelowej nie mogły mieć wpływu na ostateczny poziom wprowadzonych środków. Jednak w przypadku Rosji – w odniesieniu do dwóch producentów eksportujących i „wszystkich pozostałych” – środki oparto na marginesie szkody, ponieważ zastosowanie miała zasada niższego cła, co skutkowałoby wyższym poziomem ochrony, gdyby nie uwzględniono kosztów.
Normy społeczne i środowiskowe można uwzględnić również przy podejmowaniu decyzji w sprawie ofert dotyczących zobowiązań. W 2022 r. nie miało to jednak miejsca w żadnej ze spraw.
2.4.Kontrola sądowa prowadzona przez sądy UE (załącznik S)
W 2022 r. Sąd i Trybunał Sprawiedliwości wydały 44 wyroki i postanowienia w sprawach dotyczących instrumentów ochrony handlu. Sąd wydał 35 orzeczeń, natomiast Trybunał Sprawiedliwości rozstrzygnął w przedmiocie dziewięciu odwołań. W 2022 r. wniesiono 16 spraw dotyczących instrumentów ochrony handlu, przy czym do Sądu wniesiono dziewięć spraw, a do Trybunału Sprawiedliwości – pięć odwołań i dwa wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Orzecznictwo z 2022 r. dostarcza interesujących spostrzeżeń na temat szeregu aspektów analizy efektów cenowych, w szczególności na temat podcięcia cenowego, jak również zaniżania cen; dopuszczalności działań prawnych przeciwko instrumentom ochrony handlu, w szczególności na temat legitymacji procesowej oraz zdolności importerów i podmiotów z nimi powiązanych do wszczynania postępowania sądowego w takich sprawach; wykonywania wyroków sądowych, interpretowania podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego i zasad proceduralnych mających zastosowanie do wszczynania dochodzeń w sprawie obejścia środków.
3.Działania rzecznika praw stron
W 2022 r. rzecznik praw stron otrzymał 25 wniosków o interwencję i przeprowadził 8 posiedzeń wyjaśniających dotyczących działań związanych z instrumentami ochrony handlu.
Rzecznik praw stron dalej stosował ugruntowaną praktykę, w ramach której zainteresowane strony powinny w pierwszej kolejności przedstawić swoje zastrzeżenia służbom Komisji odpowiedzialnym za dane dochodzenie. W szczególności w przypadkach, w których zainteresowane strony złożyły wniosek o interwencję jednocześnie do służb Komisji i do rzecznika praw stron, rzecznik praw stron interweniował tylko wtedy, gdy nie można było znaleźć obustronnie akceptowalnego rozwiązania. W większości takich przypadków zainteresowane strony rozwiązywały przedmiotowe kwestie bezpośrednio z zespołami dochodzeniowymi.
Główne kwestie poruszone podczas posiedzeń wyjaśniających dotyczyły dodatkowego ujawnienia bądź zastrzeżeń do faktów i ustaleń. W jednym przypadku rzecznik praw stron przedłużył termin zgłaszania uwag na wniosek zainteresowanej strony. We wszystkich przypadkach osiągnięto porozumienie ze służbami w kwestii przeglądu spornych zagadnień lub przedstawienia dalszych wyjaśnień; Ze względu na nadal aktualną kwestię COVID-19 wszystkie posiedzenia wyjaśniające odbyły się w trybie zdalnym, który sprawdził się jako skuteczna i prostsza metoda dzięki wyeliminowaniu konieczności podróży.
4.Wpływ wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie na praktykę i politykę w obszarze obrony handlu
W następstwie niczym niesprowokowanej i nieuzasadnionej agresji wojskowej Rosji wobec Ukrainy, w czerwcu 2022 r. UE podjęła decyzję o zawieszeniu na rok należności przywozowych dotyczących całego ukraińskiego wywozu do UE, a także poboru należności z tytułu wszystkich obowiązujących unijnych środków ochrony handlu w odniesieniu do przywozu towarów z Ukrainy. Przedłużenie zatwierdzono na kolejny rok w dniu [05/06/2023 r]. Zawieszenie to jest ważnym środkiem wspierającym ukraińskich producentów eksportujących i ich gospodarkę oraz pomagającym temu krajowi utrzymać swoją pozycję handlową w stosunku do UE. Jeżeli chodzi o środki obrony handlu, zawieszenie dotyczy ceł antydumpingowych na dwa produkty: wyroby płaskie walcowane na gorąco, z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej oraz niektóre rury i przewody bez szwu, z żelaza lub stali. W odniesieniu do przywozu z Ukrainy zawieszono również unijny środek ochronny dotyczący stali.
Zawieszenie ma wpływ na pobór ceł antydumpingowych, ale środki pozostają technicznie w mocy zgodnie z podstawowym rozporządzeniem antydumpingowym. Aspekt miał znaczenie w kontekście przeglądu wygaśnięcia środków dotyczących wyrobów płaskich walcowanych na gorąco, z żeliwa, stali niestopowej i pozostałej stali stopowej, w którym wnioskodawca, Eurofer, po wszczęciu przeglądu wygaśnięcia wycofał wniosek w odniesieniu do Ukrainy. Eurofer stwierdził, że biorąc pod uwagę ogólny kontekst geopolityczny i wydarzenia, które miały miejsce od czasu złożenia pierwotnego wniosku o dokonanie przeglądu wygaśnięcia, a mianowicie zniszczenie znacznej części ukraińskich mocy produkcyjnych w zakresie wyrobów płaskich walcowanych na gorąco, a także ukraińskiej infrastruktury energetycznej, nie jest już właściwe prowadzenie przeglądu wygaśnięcia przeciwko Ukrainie. Eurofer uznał ponadto, że konsekwencje wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie będą miały trwały charakter i nie oczekuje się, aby ukraińskie moce produkcyjne w zakresie stali mogły powrócić do normalnego trybu działania w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Na tej podstawie w lutym 2023 r. Komisja zakończyła przegląd wygaśnięcia środków wprowadzonych wobec Ukrainy. W rezultacie środki antydumpingowe wprowadzone w odniesieniu do tych produktów z Ukrainy wygasły. Pozostałe środki antydumpingowe dotyczące przywozu z Ukrainy rur i przewodów bez szwu, z żelaza lub stali, wygasają w październiku 2023 r.
W odniesieniu do środków antydumpingowych dotyczących przywozu z Rosji i Białorusi objętych środkami ograniczającymi (sankcjami), Komisja należycie zbadała, w kontekście trwających dochodzeń i przeglądów, czy środki te powinny nadal obowiązywać niezależnie od wpływu sankcji na handel. Komisja stwierdziła, że środki te powinny nadal obowiązywać. Chociaż sankcje ograniczające przywóz lub zakazujące przywozu wpływają na wielkość przywozu danych produktów, aspekt ten sam w sobie nie ma wpływu na ustalenia w ramach dochodzeń, w których stwierdzono istnienie szkodliwych nieuczciwych praktyk handlowych.
Jeśli chodzi o środki ochronne, o których mowa w sekcji 1.3, kontyngenty przyznane wcześniej Rosji i Białorusi w ramach środka ochronnego dotyczącego stali rozdzielono między inne państwa wywozu, proporcjonalnie do ich udziału w całkowitym przywozie w 2021 r. Dzięki temu unijne kontyngenty dotyczące stali mogły zostać w pełni wykorzystane, tym samym zapewniając, aby potrzeby unijnych użytkowników stali zostały zaspokojone.
5.Reagowanie na działania w zakresie ochrony handlu prowadzone przeciwko UE
W przypadkach, w których wywóz z UE staje się przedmiotem postępowania w zakresie instrumentu ochrony handlu w państwie trzecim, służby Komisji ds. instrumentów ochrony handlu udzielają odpowiedniego wsparcia. W takich sytuacjach służby Komisji, we współpracy z przemysłem i często z zainteresowanymi państwami członkowskimi, opracowują strategię obrony i interweniują w ramach postępowań w zakresie instrumentu ochrony handlu prowadzonych w państwach trzecich.
Celem takich interwencji jest uniknięcie wprowadzenia nieuzasadnionych i nieuczciwych środków ochrony handlu. Chociaż wszyscy członkowie WTO mają prawo do prowadzenia dochodzeń w sprawie ochrony handlu i do wprowadzania odpowiednich środków, bardzo ważne jest, aby takie dochodzenia i środki były zgodne z odpowiednimi zasadami wielostronnymi i dwustronnymi. Dochodzenia w sprawie ochrony handlu, które naruszają te zasady, stwarzają nieuzasadnione przeszkody w handlu, a w niektórych przypadkach niwelują wszelkie korzyści wynikające z preferencji przyznanych na podstawie umów handlowych.
Każdego roku służby Komisji interweniują średnio w około 40–50 sprawach dotyczących państw trzecich. W zależności od gospodarczego i systemowego znaczenia sprawy, interwencje podejmowane w ramach tych postępowań mogą mieć formą pisemną lub ustną, na poziomie technicznym i politycznym. W stosownych przypadkach Komisja porusza również kwestie dotyczące ważnych dochodzeń podczas różnych posiedzeń komitetów ds. handlu lub innych dyskusji na wysokim szczeblu.
Szczególnie zasobochłonne i ważne z perspektywy systemowej są postępowania antysubsydyjne poświęcone unijnym programom subsydiowania, w których Komisja, jako zainteresowana strona, aktywnie uczestniczy. W 2022 r. USA prowadziły postępowania dotyczące oliwek i makaronu, Kanada – cukru rafinowanego, a Chiny – skrobi ziemniaczanej.
Jeżeli Komisja uzna, że wprowadzone środki są niezgodne z wielostronnymi lub dwustronnymi zobowiązaniami, może uciec się do zakwestionowania takich środków w ramach WTO lub dwustronnych mechanizmów rozstrzygania sporów (w ramach umów o wolnym handlu). Postępowania te mogą stanowić wyzwanie nie tylko pod względem potrzebnych zasobów, ale także ze względu na możliwe konsekwencje niekorzystnego rozstrzygnięcia.
W 2022 r. Komisja kontynuowała swój udział w procedurze rozstrzygania sporów w ramach WTO dotyczącej środków antydumpingowych wprowadzonych przez Kolumbię w odniesieniu do mrożonych frytek, która rozpoczęła się w styczniu 2020 r. od konsultacji w ramach WTO. Postępowanie zakończyło się w grudniu 2022 r., a jego rezultat był w dużej mierze korzystny dla UE. Obecnie Komisja współpracuje z Kolumbią w sprawie wdrożenia tego orzeczenia.
W sprawie WTO dotyczącej amerykańskich
ceł antydumpingowych i wyrównawczych na dojrzałe oliwki z Hiszpanii
, Organ Rozstrzygania Sporów WTO przyjął w grudniu 2021 r. sprawozdanie końcowe zespołu orzekającego, w którym uznano te cła za niezgodne z zasadami WTO. Pomimo korzystnego sprawozdania zespołu orzekającego środki te nadal obowiązują. W lipcu 2022 r. USA rozpoczęły procedurę wdrażania orzeczenia zespołu orzekającego WTO. Uzgodniony termin wdrożenia upłynął 14 stycznia 2023 r.
Jeżeli chodzi o stosunki dwustronne, w procedurze rozstrzygania sporów dotyczącej środków ochronnych wprowadzonych przez Republikę Południowej Afryki w odniesieniu do wywozu mrożonych kurczaków z UE (pierwotnie wprowadzonych w 2018 r.) zespół orzekający opublikował latem 2022 r. sprawozdanie, w którym podtrzymał większość skarg UE. Chociaż środki te wygasły przed opublikowaniem sprawozdania, korzystne orzeczenie ma znaczenie systemowe i stanowi istotny precedens w odniesieniu do przyszłych środków ochronnych. Zespół orzekający stwierdził, że środek ochronny nie był proporcjonalny i wykraczał poza to, co było konieczne do naprawienia poważnej szkody lub jej zapobieżenia. Zespół orzekający stwierdził również, że opóźnienie między dochodzeniem a przyjęciem środka ochronnego było nadmierne i niezgodne z umową o partnerstwie gospodarczym (UPG) między UE a Południowoafrykańską Wspólnotą Rozwoju (SADC). Chociaż zgodnie z przepisami w wyjątkowych okolicznościach można przyjąć środki ochronne w celu tymczasowego przeciwdziałania gwałtownemu wzrostowi przywozu, który zagraża przemysłowi krajowemu, muszą one być zgodne z wymogami prawnymi określonymi w umowie.
Szereg spraw dotyczących ochrony handlu omawiano na regularnych lub doraźnych posiedzeniach komitetów ds. handlu, np. Rady Współpracy Państw Zatoki, Korei, a także w komitetach WTO ds. środków antydumpingowych, środków antysubsydyjnych i środków ochronnych – zob. sekcja 5.
Interwencje Komisji w ramach postępowań w zakresie instrumentów ochrony handlu prowadzonych w państwach trzecich, w których Komisja wskazała niespójności prawne i wady systemowe, odegrały ważną rolę w zapobieganiu wprowadzania środków lub ograniczeniu ich niekorzystnego wpływu. Poniżej przedstawiono niektóre ze skutecznych działań Komisji w 2022 r., a więcej przykładów zawarto w dokumencie roboczym służb Komisji, który towarzyszy niniejszemu sprawozdaniu:
·w marcu 2022 r. Kanada poinformowała zainteresowane strony o zamiarze wszczęcia przeglądu wygaśnięcia środków wprowadzonych w odniesieniu do przywozu gotowych elementów ze stali wykorzystywanych w przemyśle pochodzących m.in. z Hiszpanii. Komisja przedstawiła skuteczne argumenty przeciwko wszczęciu przeglądu wygaśnięcia, podkreślając, że przywóz z Hiszpanii był bardzo niski i nie miał związku z domniemaną szkodą dla przemysłu kanadyjskiego. W rezultacie przedmiotowe środki wygasły w maju 2022 r., zgodnie z planem. Interes gospodarczy UE dotyczył kwoty ok. 150 mln EUR;
·w kwietniu 2021 r. Rada Współpracy Państw Zatoki wszczęła dochodzenie antydumpingowe przeciwko przywozowi
akumulatorów elektrycznych (baterii samochodowych), pochodzących między innymi z Hiszpanii. W następstwie interwencji Komisji w sierpniu 2022 r. przywóz z Hiszpanii został wyłączony z zakresu dochodzenia ze względu na margines dumpingu de-minimis. Interes gospodarczy UE dotyczył kwoty ok. 40 mln EUR;
·w lipcu 2022 r. amerykańska Komisja Handlu Międzynarodowego zakończyła dochodzenie antydumpingowe dotyczące przywozu kauczuku akrylonitrylowo-butadienowego m.in. z Francji po ustaleniu, że przywóz tego kauczuku z tych krajów nie wyrządzał szkody przemysłowi USA. Nie wprowadzono żadnych środków wobec wywozu z UE, a interes gospodarczy Unii dotyczył kwoty 37 mln EUR.
Pod koniec 2022 r. obowiązywało 170 środków ochrony handlu mających wpływ na wywóz z UE, tj. o osiem mniej niż w 2021 r. Całkowita liczba obowiązujących środków spadła po raz pierwszy od 2012 r. Instrument antydumpingowy pozostaje najczęściej stosowanym środkiem ochrony handlu. Pod koniec ubiegłego roku na wywóz z UE lub określonych państw członkowskich wpływ miało 126 ceł antydumpingowych (129 w 2021 r.) oraz 37 środków ochronnych (w porównaniu z 39 w 2021 r.). Podczas gdy tendencje z 2022 r. potwierdzają spadek liczby obowiązujących środków antydumpingowych i środków ochronnych, liczba ceł antysubsydyjnych wpływających na wywóz z UE pozostaje taka sama jak w 2021 r. (siedem).
Jeżeli chodzi o nowe dochodzenia wszczęte przeciwko UE/państwom członkowskim, w 2022 r. odnotowano znaczny spadek, ponieważ wszczęto tylko siedem nowych dochodzeń, na które składały się trzy postępowania antydumpingowe i cztery postępowania dotyczące środków ochronnych, w porównaniu z 26 nowymi dochodzeniami w 2021 r. Ta liczba nowych wszczętych dochodzeń jest również jedną z najniższych w ciągu ostatniego dziesięciolecia. Tę tendencję spadkową można było również zaobserwować w przypadku nowych środków wprowadzonych przez państwa trzecie. W 2022 r. wprowadzono 12 nowych środków, co stanowi gwałtowny spadek w porównaniu z 30 środkami w 2021 r. Spośród 12 nowo nałożonych ceł, 10 to środki antydumpingowe (18 w 2021 r.), a dwa to środki ochronne (11 w 2021 r.).
Instrumenty ochrony handlu przeciwko wywozowi z UE najczęściej stosują Stany Zjednoczone, gdzie obowiązuje 38 środków. Kolejne są Chiny i Turcja, gdzie obowiązuje po 18 środków, następnie Brazylia z 11 środkami, a także Kanada i Indonezja, gdzie obowiązuje po 9 środków. Z instrumentów ochrony handlu regularnie korzystają również Australia, Indie i RPA, ponieważ w 2022 r. każde z tych państw wprowadziło siedem środków mających wpływ na wywóz z UE.
6.Działania w ramach WTO
Każdego roku WTO organizuje na wiosnę i na jesieni posiedzenia Komitetu ds. Subsydiów i Środków Wyrównawczych oraz Komitetu ds. Środków Antydumpingowych i Ochronnych. W kontekście Komitetu Antydumpingowego odbywają się również posiedzenia grupy roboczej ds. wdrażania przepisów. Chociaż posiedzenia w kwietniu i październiku miały formę hybrydową, większość delegatów uczestniczyła w nich osobiście.
Prace tych komitetów są istotne dla przeglądu funkcjonowania poszczególnych umów ponieważ umożliwiają członkom WTO wymianę poglądów i informacji o charakterze ogólnym, a także omawia się w ich trakcie konkretne sprawy dotyczące ochrony handlu budzące obawy.
W komitetach WTO ds. środków ochronnych UE bardzo aktywnie broniła swoje środki ochronne przed krytyką ze strony Brazylii, Japonii, Chin, Turcji, Japonii, Szwajcarii, Indii, Korei i Rosji. Wiele stron twierdziło, że środki powinny były zostać zniesione po opublikowaniu sprawozdania zespołu orzekającego dotyczącego sporu „European Union – Safeguard Measures on Certain Steel Products” (Unia Europejska – Środki ochronne dotyczące niektórych wyrobów ze stali). UE wyraziła również obawy w kwestii praktyk w zakresie środków ochronnych stosowanych przez innych członków, w tym w kwestii indonezyjskich dochodzeń w sprawie bibułki papierosowej oraz odzieży i ubiorów, marokańskiego dochodzenia w sprawie powlekanych płyt drewnianych, tureckich dochodzeń w sprawie przędzy nylonowej oraz kul mielących i podobnych artykułów dla młynów oraz amerykańskiego dochodzenia w sprawie krzemowych ogniw fotowoltaicznych.
W ramach Komitetu Antydumpingowego UE podkreśliła obawy dotyczące dochodzeń sprawie przywozu mrożonych frytek z Belgii, Niderlandów i Niemiec oraz mrożonego drobiu z Polski, Hiszpanii, Irlandii i Danii prowadzone przez Południowoafrykańską Unię Celną (SACU). UE broniła również swoich dochodzeń w sprawie stali elektrotechnicznej o ziarnach zorientowanych, kwasów tłuszczowych, kół aluminiowych i elementów złącznych przed krytyką ze strony, odpowiednio, Japonii, Indonezji, Maroka i Chin.
W Specjalnym Komitecie ds. Subsydiów i Środków Wyrównawczych trwał przegląd powiadomień o subsydiach dokonanych w 2021 r. Poziom powiadomień pozostaje niski – w ramach ostatniego działania w 2021 r. 95 ze 164 członków WTO nie dokonało takich powiadomień. UE zachęcała do większego przestrzegania zobowiązań w zakresie przejrzystości podjętych w ramach porozumienia SCM, ponieważ ma to kluczowe znaczenie dla zrozumienia wpływu subsydiów w handlu światowym.
W ramach regularnych prac Komitetu ds. Subsydiów i Środków Wyrównawczych, UE odpowiedziała na skargi zarówno Chin, jak i Indonezji, wyjaśniając powód stosowania środków wyrównawczych wobec wsparcia finansowego udzielonego przez Chiny przedsiębiorstwom zlokalizowanym w Indonezji. UE zgłosiła obawy dotyczące chińskiej sprawy antysubsydyjnej dotyczącej skrobi ziemniaczanej prowadzonej przeciwko UE, a także amerykańskich środków wyrównawczych dotyczących oliwek z Hiszpanii, w szczególności w kwestii wdrożenia sprawozdania zespołu orzekającego WTO. Kontynuowano dyskusje na temat wpływu subsydiów na tworzenie nadwyżki mocy produkcyjnych, a MFW, OECD, Bank Światowy i WTO przedstawiły sprawozdania na temat subsydiów, handlu i współpracy międzynarodowej.
UE uczestniczyła również w pracach antydumpingowej grupy roboczej ds. wdrażania przepisów, gdzie uczestnicy omawiali kwestię ustalania rentowności sprzedaży krajowej w ramach obliczeń marginesu dumpingu; traktowania stron powiązanych na potrzeby oceny dotyczącej cła, definiowania produktu objętego dochodzeniem i produktów podobnych; porównywania produktów w obliczeniach marginesu dumpingu i dochodzeń w ramach przeglądu wygaśnięcia. Dyskusje te pomagają zrozumieć praktyki innych organów dochodzeniowych.
Na 12. konferencji ministerialnej w czerwcu 2022 r. zawarto nowe porozumienie WTO w sprawie subsydiów w sektorze rybołówstwa, aby położyć kres niezrównoważonym subsydiom w sektorze rybołówstwa zgodnie z celem zrównoważonego rozwoju ONZ 14.6. W celu osiągnięcia kompleksowego porozumienia odbędą się dalsze negocjacje w ramach WTO w sprawie nierozstrzygniętych kwestii. W 2022 r. członkowie współwnioskodawcy WTO rozpoczęli również prace związane z subsydiami w ramach oświadczeń ministrów w sprawie inicjatywy dotyczącej reformy subsydiów do paliw kopalnych oraz dotyczące zorganizowanych dyskusji na temat handlu i zrównoważenia środowiskowego.
W 2022 r. kontynuowano trójstronną współpracę z USA i Japonią, koncentrując się na zwalczaniu strategii i praktyk zakłócających rynek, w tym subsydiów, w przypadku których zasady WTO są obecnie niewystarczające. Chociaż wymiana informacji na temat koordynacji narzędzi i opracowywania zasad była ograniczona, przyznano, że obecne zasady porozumienia SCM nie są odpowiednie do uchwycenia wszystkich praktyk związanych z subsydiami, szczególnie tych stosowanych w Chinach. Partnerzy skoncentrowali się na wskazaniu konkretnych przykładów i na wymianie informacji na temat zachowań nierynkowych w różnych sektorach.
PODSUMOWANIE
W 2022 r. odnotowano spadek liczby wszczętych nowych dochodzeń w wyniku otrzymania od przemysłu mniejszej liczby skarg, co jest zgodne ze spadkiem na poziomie globalnym odzwierciedlającym szczególne warunki rynkowe w ostatnim okresie. Jednocześnie rozpoczęto znaczną liczbę przeglądów, co przyczyniło się w tym roku do wysokiego obciążenia pracą związaną ze sprawami. W wyniku wprowadzania środków w 2022 r. na koniec roku obowiązywało aż 177 środków ochrony handlu. Zapewnienie skuteczności tych środków stanowiło dla Komisji priorytet, przy czym wiele uwagi poświęcono monitorowaniu środków wysokiego ryzyka i działaniom mającym na celu przeciwdziałanie wszelkiej działalności mającej na celu osłabienie wpływu unijnych środków ochrony handlu. Komisja przeprowadziła również kolejne skuteczne interwencje w szeregu spraw dotyczących ochrony handlu prowadzonych przeciwko UE lub jej państwom członkowskim przez państwa trzecie.