KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 20.6.2023
COM(2023) 323 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI
DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO
Sprawozdanie roczne dla organu udzielającego absolutorium na temat audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2022 r.
{SWD(2023) 214 final}
Spis treści
1.Cele i zakres sprawozdania
2.Misja Służby Audytu Wewnętrznego: odpowiedzialność, niezależność i obiektywizm
3.Przegląd prac audytowych
3.1.Realizacja planu audytów na 2022 r.
3.2.Dane statystyczne dotyczące zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego
4.Wnioski z prac audytowych wykonanych w 2022 r.
4.1.Wnioski dotyczące kontroli wykonania zadań
4.1.1.Zarządzanie efektywnością
4.1.2.Wdrażanie polityki UE
4.1.3.Systemy kontroli wewnętrznej: legalność i prawidłowość
4.1.4.Gotowość do wykonania budżetu UE i wczesne wykonanie tego budżetu
4.1.5.Współpraca z osobami trzecimi wdrażającymi polityki i programy
4.1.6.Technologia informacyjna
4.1.7.Inne procesy
4.2.Ograniczone wnioski Służby Audytu Wewnętrznego
4.3.Ogólna opinia dotycząca zarządzania finansami przez Komisję
5.Konsultacje z zespołem Komisji ds. nieprawidłowości finansowych
6.Środki łagodzące dotyczące potencjalnych konfliktów interesów (międzynarodowe standardy audytu wewnętrznego) – Dochodzenie prowadzone przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
1.Cele i zakres sprawozdania
Niniejsze sprawozdanie ma na celu przekazanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, w ramach procedury udzielania absolutorium, informacji na temat audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2022 r. przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji Europejskiej w dyrekcjach generalnych i służbach Komisji oraz agencjach wykonawczych. Zawiera ono: (i) podsumowanie dotyczące liczby i rodzajów przeprowadzonych audytów wewnętrznych; (ii) zestawienie wydanych zaleceń oraz (iii) podjętych w związku z nimi działań. Zgodnie z art. 118 ust. 8 i art. 247 rozporządzenia finansowego Komisja przekazuje to sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Jest ono oparte na sprawozdaniu sporządzonym zgodnie z art. 118 ust. 4 rozporządzenia finansowego przez audytora wewnętrznego Komisji dotyczącym audytów przeprowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego oraz ukończonych w 2022 r. sprawozdaniach z konsultacji.
2.Misja Służby Audytu Wewnętrznego: odpowiedzialność, niezależność i obiektywizm
Misją Służby Audytu Wewnętrznego jest zwiększenie i ochrona wartości organizacyjnej poprzez zapewnienie poświadczenia wiarygodności, wskazówek oraz spostrzeżeń, które są obiektywne i oparte na analizie ryzyka. Służba Audytu Wewnętrznego pomaga Komisji w osiągnięciu określonych przez nią celów, zapewniając systematyczne i zdyscyplinowane podejście na potrzeby przeprowadzania oceny i poprawy skuteczności zarządzania ryzykiem oraz procesów kontroli i zarządzania. Jej zadania obejmują ocenę i formułowanie odpowiednich zaleceń na potrzeby poprawy procesów zarządzania ryzykiem i kontroli oraz procesu zarządzania w celu osiągnięcia następujących trzech celów: (i) propagowania odpowiednich zasad etyki i wartości w organizacji; (ii) zapewniania skutecznego zarządzania efektywnością działań organizacji i odpowiedzialności za wyniki oraz (iii) skutecznego przekazywania informacji o zagrożeniach i kontroli do odpowiednich obszarów organizacji. Realizując te zadania, Służba Audytu Wewnętrznego dąży do propagowania kultury efektywnego i skutecznego zarządzania w Komisji i jej departamentach.
Niezależność prac Służby Audytu Wewnętrznego jest zapisana w rozporządzeniu finansowym oraz w jej statucie przyjętym przez Komisję. Statut ten przewiduje, że w celu zapewnienia obiektywności swoich opinii oraz unikania konfliktów interesu audytorzy Służby Audytu Wewnętrznego muszą zachowywać niezależność w stosunku do działań i operacji, które są przedmiotem ich oceny. W przypadku rzeczywistego lub domniemanego naruszenia obiektywizmu audytorów szczegóły tego naruszenia muszą zostać ujawnione. Jeżeli audytor wewnętrzny uzna to za konieczne, może zwrócić się bezpośrednio do przewodniczącego Komisji lub kolegium.
Służba Audytu Wewnętrznego wykonuje swoje zadania zgodnie z rozporządzeniem finansowym, międzynarodowymi standardami profesjonalnej praktyki audytu wewnętrznego oraz kodeksem etyki Instytutu Audytorów Wewnętrznych.
Służba Audytu Wewnętrznego składa sprawozdania Komitetowi ds. Audytu ustanowionemu na podstawie art. 123 rozporządzenia finansowego i funkcjonalnie odpowiada przed tym organem. Służba Audytu Wewnętrznego: (i) informuje Komitet ds. Audytu o istotnych kwestiach wynikających z jej audytów oraz o ewentualnych usprawnieniach procesów poddanych audytowi; (ii) przedstawia coroczną ogólną opinię na temat stanu zarządzania finansami w Komisji oraz (iii) składa sprawozdania (co najmniej raz w roku) na temat swojej misji i wyników, zgodnie z rocznym planem audytów. Sprawozdania te obejmują ekspozycję na znaczące ryzyko, kwestie związane z kontrolą, kwestie dotyczące ładu korporacyjnego i inne kwestie.
Komitet ds. Audytu wspiera kolegium komisarzy w wypełnianiu jego obowiązków wynikających z traktatów, rozporządzenia finansowego oraz innych dokumentów statutowych. W tym celu: (i) zapewnia on niezależność Służby Audytu Wewnętrznego; (ii) monitoruje jakość audytu wewnętrznego; (iii) zapewnia, aby służby Komisji odpowiednio uwzględniały zalecenia z audytów wewnętrznych i zewnętrznych oraz (iv) zapewnia podjęcie odpowiednich działań następczych na podstawie tych zaleceń. W ten sposób Komitet ds. Audytu pomaga Komisji osiągnąć większą skuteczność i efektywność w osiąganiu jej celów. Komitet ds. Audytu ułatwia również kolegium prowadzenie nadzoru nad realizowanym przez Komisję procesem zarządzania, zarządzaniem ryzykiem oraz praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej.
Służba Audytu Wewnętrznego nie prowadzi audytu systemów kontroli państw członkowskich w odniesieniu do funduszy UE. Tego rodzaju audyty sięgają poziomu indywidualnych beneficjentów i przeprowadzają je audytorzy wewnętrzni państw członkowskich, krajowe instytucje audytowe, inne dyrekcje generalne Komisji oraz Trybunał Obrachunkowy. Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi jednak audyt przedsięwziętych przez Komisję środków służących do nadzorowania i kontrolowania: (i) organów w państwach członkowskich oraz (ii) innych organów odpowiedzialnych za wypłatę funduszy UE. Zgodnie z art. 118 ust. 2 rozporządzenia finansowego Służba Audytu Wewnętrznego korzysta z pełnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich informacji niezbędnych do wykonywania swoich obowiązków, w razie konieczności także na miejscu, w tym również w państwach członkowskich oraz w państwach trzecich.
3.Przegląd prac audytowych
3.1.Realizacja planu audytów na 2022 r.
Służba Audytu Wewnętrznego wdrożyła plan audytów na 2022 r. w kontekście większej presji na zasoby w niektórych dyrekcjach generalnych i służbach Komisji funkcjonujących w trybie zarządzania kryzysowego wprowadzonego w związku z rosyjską wojną napastniczą przeciwko Ukrainie. Co więcej, na początkowy kształt planu audytów wpływ wywarły opóźnienia w przyjmowaniu przepisów i rozpoczęciu realizacji programów. Pomimo wyzwań związanych z tymi okolicznościami Służba Audytu Wewnętrznego zrealizowała 89 zadań w zakresie audytu (audyty, przeglądy i działania następcze) oraz wydała 101 sprawozdań (w tym sprawozdania końcowe z audytu i przeglądu, notatki z działań następczych i notatki końcowe oraz pisma do kierownictwa).
Na wykresach poniżej przedstawiono ogólną liczbę oraz podział zadań i sprawozdań według ich rodzaju ukończonych przed upływem daty granicznej wypadającej 31 stycznia 2023 r.
Źródło: Komisja Europejska, Służba Audytu Wewnętrznego
Liczba sprawozdań przewyższa liczbę zadań, ponieważ w przypadku niektórych audytów horyzontalnych lub dotyczących wielu podmiotów Służba Audytu Wewnętrznego sporządza kilka sprawozdań dla poszczególnych jednostek objętych zakresem audytu. W 2022 r. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła 14 audytów horyzontalnych i dotyczących wielu podmiotów (i w odniesieniu do tych audytów wydała 22 sprawozdania końcowe).
Pierwotny plan audytów w 2022 r. obejmował 37 zadań w zakresie audytu (z wyjątkiem działań następczych), które planowano zakończyć do dnia, na który przypada data graniczna, czyli do 31 stycznia 2023 r. W planie uwzględniono również 35 zadań, które planowano rozpocząć w okresie sprawozdawczym i zakończyć po okresie sprawozdawczym.
Zgodnie ze swoim statutem i międzynarodowymi standardami audytu Służba Audytu Wewnętrznego planuje swoje czynności audytowe na podstawie oceny ryzyka i analizy zdolności. Ma to na celu określenie planu audytów obejmującego obszary najwyższego ryzyka, a tym samym maksymalizację wartości dodanej Służby Audytu Wewnętrznego, oraz przyczynia się do zapewnienia najlepszego wykorzystania zasobów, a także efektywnej i skutecznej realizacji planu. Służba Audytu Wewnętrznego regularnie monitoruje i w razie potrzeby koryguje realizację planu audytów.
Pierwotny plan audytów w 2022 r. Służby Audytu Wewnętrznego zaktualizowano w sierpniu 2022 r., aby uwzględnić zmieniające się czynniki ryzyka. W zaktualizowanej wersji Służba Audytu Wewnętrznego zaplanowała ukończenie 29 zadań w zakresie audytu do 31 stycznia 2023 r. Komitet ds. Audytu uwzględnił zarówno plan pierwotny, jak i plan zaktualizowany.
Do daty granicznej wypadającej 31 stycznia 2023 r. Służba Audytu Wewnętrznego ukończyła 30 zadań w zakresie audytu. Oznacza to, że zrealizowano cały plan audytów na 2022 r., według wersji zaktualizowanej w połowie roku, oraz jedno dodatkowe zadanie, którego ukończenie zaplanowano po okresie sprawozdawczym.
Niniejszy sprawozdanie odnosi się do czynności audytowych ukończonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego w okresie sprawozdawczym od 1 lutego 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. Załącznik do niniejszego sprawozdania nie zawiera zatem podsumowania dodatkowych prac, które 31 stycznia 2023 r. były w toku (i nie były objęte okresem sprawozdawczym) i które uwzględniono w ogólnej opinii Służby Audytu Wewnętrznego za 2022 r. dotyczącej zarządzania finansami przez Komisję. Dotyczy to w szczególności zadań w zakresie projektowania i wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz w zakresie ponoszonego przez Komisję ryzyka w chwili dokonywania płatności. Istotne informacje uzyskane w wyniku realizacji tych zadań uwzględniono w ogólnej opinii za 2022 r. (zob. pkt 4.3).
3.2.Dane statystyczne dotyczące zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego
W wyniku czynności audytowych przeprowadzonych w 2022 r. Służba Audytu Wewnętrznego wydała 172 zalecenia. Jak pokazano poniżej, większość tych zaleceń (71 %) oceniono jako ważne, a dwa – jako kluczowe.
Źródło: Komisja Europejska, Służba Audytu Wewnętrznego
W 2022 r. jednostki poddane audytowi zaakceptowały 167 spośród 172 zaleceń wydanych przez Służbę Audytu Wewnętrznego. Dwa zalecenia zaakceptowano częściowo , a trzy odrzucono . W odniesieniu do wszystkich (częściowo) zaakceptowanych zaleceń jednostki poddane audytowi opracowały plany działania. Te plany działania zostały przekazane Służbie Audytu Wewnętrznego, która następnie je oceniła jako zadowalające albo zażądała przedstawienia jego zmienionej wersji.
ZALECENIA WYDANE W LATACH 2018 I 2022
Służba Audytu Wewnętrznego skierowała do Komitetu ds. Audytu kompleksowy przegląd działań następczych w związku z zaleceniami, których termin wykonania został przekroczony o ponad sześć miesięcy. Służba Audytu Wewnętrznego przygotowała ponadto sprawozdania kwartalne z realizacji zaleceń, których termin wykonania został przekroczony o ponad sześć miesięcy, które to sprawozdania omówiono podczas spotkań grupy przygotowawczej Komitetu ds. Audytu.
Jak ukazano poniżej, na dzień 31 stycznia 2023 r., kiedy to przypada data graniczna, jednostki poddane audytowi oceniły jako wdrożone 635 (74 %) spośród łącznej liczby 854 (częściowo) zaakceptowanych zaleceń
wydanych przez Służbę Audytu Wewnętrznego w latach 2018–2022
. Pozostało łącznie 219 otwartych zaleceń (26 %).
Źródło: Komisja Europejska, Służba Audytu Wewnętrznego
Spośród wymienionych 219 zaleceń, które pozostały otwarte do daty granicznej, dwa oceniono jako kluczowe, 62 jako bardzo ważne, a 155 jako ważne.
Spośród otwartych zaleceń w przypadku 46 przekroczony został termin wykonania (tj. zalecenia te nie zostały wykonane w pierwotnie uzgodnionym terminie). Zalecenia z przekroczonym terminem wykonania stanowią 5,4 % (częściowo) zaakceptowanych zaleceń. Spośród zaleceń z przekroczonym terminem wykonania w przypadku trzech bardzo ważnych zaleceń termin wykonania został przekroczony znacznie (do znacznego przekroczenia terminu wykonania dochodzi, gdy zalecenie jest nadal otwarte po upływie ponad sześciu miesięcy od pierwotnego terminu wykonania). Stanowi to znaczny spadek w porównaniu z poprzednimi latami i świadczy o stosowaniu przez Służbę Audytu Wewnętrznego rygorystycznej polityki w zakresie działań następczych w ramach oceny realizacji swoich zaleceń. Bardzo ważne zalecenia ze znacznie przekroczonym terminem wykonania stanowią jedynie 0,4 % wszystkich zaleceń, które zostały (częściowo) zaakceptowane w latach 2018–2022 (w porównaniu z 0,8 % w poprzednim okresie sprawozdawczym). Nie ma żadnych bardzo ważnych zaleceń ze znacznie przekroczonym terminem wykonania wydanych przed 2018 r.
Źródło: Komisja Europejska, Służba Audytu Wewnętrznego
Zasadniczo Służba Audytu Wewnętrznego uważa, że stan wykonania jej zaleceń jest zadowalający i porównywalny ze stanem z poprzednich okresów sprawozdawczych. Świadczy to o tym, że służby Komisji sumiennie wykonują kluczowe i bardzo ważne zalecenia, ograniczając tym samym zidentyfikowane przez Służbę Audytu Wewnętrznego czynniki ryzyka. Należy jednak zwrócić uwagę na poszczególne zalecenia ocenione jako bardzo ważne, których termin wykonania został znacznie przekroczony.
Część 3 załącznika do niniejszego sprawozdania zawiera podsumowanie tych bardzo ważnych zaleceń oraz zaleceń ze znacznie przekroczonym terminem.
4.Wnioski z prac audytowych wykonanych w 2022 r.
4.1.Wnioski dotyczące kontroli wykonania zadań
Wspierając Komisję w rozwijaniu jej kultury zorientowanej na wyniki oraz zwiększaniu uwagi, jaką poświęca zapewnianiu odpowiedniego stosunku wartości do ceny, w 2022 r. w ramach swojego strategicznego planu audytów Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła kontrole wykonania zadań i audyty kompleksowe
.
Otrzymane wnioski z audytów dotyczyły: 1) wdrażania polityki UE; 2) systemów kontroli wewnętrznej w zakresie legalności i prawidłowości; 3) przygotowania i wczesnego wykonania budżetu UE; 4) zarządzania efektywnością; 5) współpracy z osobami trzecimi wdrażającymi polityki i programy; 6) technologii informacyjnych; oraz 7) innych procesów.
Zgodnie ze stosowaną przez siebie metodyką i najlepszymi praktykami Służba Audytu Wewnętrznego stosuje podejście pośrednie, oceniając wykonanie zadań przez departamenty w zakresie realizacji polityk, programów i działań przez odniesienie do związanych z nimi czynników ryzyka. Za pośrednictwem tego podejścia Służba dąży do zapewnienia, by
dyrekcje generalne i służby opracowały odpowiednie ramy wykonania oraz określiły narzędzia do pomiaru wyników i systemy monitorowania.
W kolejnych sekcjach przedstawiono wnioski Służby Audytu Wewnętrznego dotyczące poszczególnych aspektów wykonania zadań, na których skoncentrowano się podczas audytów przeprowadzonych w 2022 r.
Zarządzanie efektywnością
Solidny system zarządzania efektywnością ma podstawowe znaczenie w kontekście zapewnienia, aby cele i wskaźniki efektywności zostały skutecznie wyznaczone i były zgodne z priorytetami Komisji oraz aby je regularnie monitorowano i przedstawiano w ich sprawie sprawozdania, a także aby działania Komisji przynosiły maksymalne wyniki i wartość dodaną. Zainteresowane strony polityczne i ogół społeczeństwa w coraz większym stopniu żądają wyraźnych dowodów na to, że Komisja osiąga cele strategiczne i operacyjne.
Komisja jest zatem zdecydowana stosować silne ramy wykonania. Komunikat w sprawie ram wykonania na potrzeby budżetu UE w obrębie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 obejmuje wszystkie narzędzia i procedury niezbędne do wyznaczania celów oraz mierzenia i monitorowania postępów w ich realizacji. W tych ramach Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła cztery audyty w obszarze zarządzania efektywnością.
1)Aby monitorować swoją efektywność i przedstawiać odpowiednie sprawozdania dla ogółu społeczeństwa i innych zainteresowanych stron, Komisja musi mieć wystarczającą pewność, że informacje na temat wykonania programów finansowych UE są wiarygodne. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła audyt w Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu i w Sekretariacie Generalnym Komisji. Oceniła, czy funkcjonujący system kontroli w odpowiedni sposób przyczynia się do uzyskania przez Komisję pewności co do wiarygodności informacji na temat wykonania jej programów finansowych. Służba Audytu Wewnętrznego przyznaje, że w odniesieniu do wiarygodności informacji dotyczących wykonania nie można przyjąć takiego samego ogólnego podejścia do kontroli jak w odniesieniu do kwestii legalności i prawidłowości, co częściowo wynika z faktu, że informacje dotyczące wykonania trudno jest gromadzić, przetwarzać i zgłaszać ze względu na ich ilość i różnorodność, a także dużą liczbę podmiotów zaangażowanych w zarządzanie takimi informacjami, szczególnie w ramach zarządzania dzielonego i pośredniego. W tym bardzo trudnym kontekście Służba Audytu Wewnętrznego stwierdziła, że chociaż Komisja poczyniła postępy w udoskonalaniu ram wykonania budżetu UE i we wdrażaniu systemu kontroli niezbędnego do uzyskania pewność co do wiarygodności sprawozdawczości w zakresie informacji dotyczących wykonania programów finansowych, to jednak należy wprowadzić szereg istotnych udoskonaleń na potrzeby dalszego wzmocnienia tego systemu. W szczególności zidentyfikowano jedno bardzo ważne niedociągnięcie w zakresie czynności kontrolnych, w tym braki lub niespójności w wewnętrznych wytycznych na temat oceny wiarygodności informacji dotyczących wykonania (co widać w sposobie sporządzania sprawozdań z powiązanych kontroli) i fakt, że kontrole jakości na szczeblu centralnym nie zawsze przeprowadza się zgodnie z założeniami, w szczególności jeżeli chodzi o oceny jakości i kontrole spójności rocznych sprawozdań z działalności.
2)Na podstawie stanu realizacji unijnych programów ramowych w zakresie badań naukowych i innowacji na lata 2014–2020 i 2021–2027 Służba Audytu Wewnętrznego oceniła konkretne elementy ram wykonania programów „Horyzont 2020” (skuteczne wdrożenie systemu monitorowania i sprawozdawczości) i „Horyzont Europa” (projekt ram wykonania). Audytem objęto Dyrekcje Generalne ds. Badań Naukowych i Innowacji, Działań w dziedzinie Klimatu, Energii, Mobilności i Transportu, Europejską Agencję Wykonawczą ds. Klimatu, Infrastruktury i Środowiska oraz Wspólne Centrum Badawcze
. Projekt ram wykonania i systemu monitorowania i sprawozdawczości programu „Horyzont Europa” oraz stan jego uruchamiania zasadniczo są odpowiednie i zgodne z etapem cyklu życia programu. Służba Audytu Wewnętrznego odnotowała jednak jedno bardzo ważne niedociągnięcie dotyczące skuteczności systemu sprawozdawczości w zakresie programu „Horyzont 2020”.
Dwa audyty dotyczące zarządzania efektywnością przeprowadzono ponadto w następujących dyrekcjach generalnych:
3)Eurostat oraz
4)Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej.
W obu przypadkach 3) i 4) systemy zarządzania efektywnością zostały właściwie opracowane oraz efektywnie i skutecznie wdrożone, dzięki czemu możliwe jest planowanie, monitorowanie i zgłaszanie osiągnięcia najważniejszych celów polityki.
Wdrażanie polityki UE
W 2019 r. przewodnicząca Komisji określiła priorytety polityki na pięcioletni okres. Głównym zadaniem Komisji jest przełożenie tych priorytetów na konkretne działania. Poszczególne dyrekcje generalne i służby aktywnie uczestniczą w opracowywaniu i realizacji polityki UE. Ich rola polega między innymi na przedstawianiu wniosków dotyczących przepisów UE, udzielaniu państwom członkowskim pomocy we wdrażaniu tych przepisów, zapewnianiu przestrzegania prawa Unii oraz zapewnieniu zewnętrznej reprezentacji Unii w sprawach innych niż sprawy zagraniczne i polityka bezpieczeństwa. W ramach pięciu audytów przeprowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego oceniono wykonanie zadań przez poszczególne dyrekcje generalne w niektórych z tych dziedzin. Wyniki czterech z pięciu audytów wskazują, że konieczna jest znaczna poprawa, a Służba Audytu Wewnętrznego wydała kilka bardzo ważnych zaleceń w 2022 r. skierowanych do dyrekcji generalnych poddanych audytowi
.
1)Jeden audyt obejmował ocenę adekwatności i skuteczności systemu gwarancji w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju. Służba Audytu Wewnętrznego wyraziła uznanie dla działań podjętych przez Dyrekcję Generalną ds. Partnerstw Międzynarodowych i ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia w zakresie zarządzania tym systemem gwarancji, który stanowi nowy i wyjątkowy instrument. Pomimo znaczących wyzwań związanych z ustanowieniem tego nowego trybu wykonania, koniecznością przeprowadzenia negocjacji w sprawie szeregu klauzul horyzontalnych i reorganizacją, której wymagało uwzględnienie wyzwań wynikających z pandemii COVID-19, umowy na pełną kwotę instrumentu podpisano w terminie określonym w rozporządzeniu ustanawiającym ten fundusz. Należy jednak znacznie udoskonalić ustalenia w zakresie zarządzania i zapewnienia wiarygodności, ustalenia umowne i ustalenia w zakresie monitorowania wykonania, aby usprawnić procesy kierownicze, wykonawcze i sprawozdawcze.
2)Drugi audyt przeprowadzony w Dyrekcjach Generalnych ds. Handlu, ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ds. Środowiska koncentrował się na funkcjonujących procesach mających zapewnić efektywne i skuteczne wykonanie dwustronnych umów handlowych. W wyniku tego audytu ustalono, że Dyrekcja Generalna ds. Handlu podjęła działania w celu zwiększenia skuteczności wykonania i egzekwowania dwustronnych umów handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem koordynacji z zewnętrznymi zainteresowanymi stronami i współpracy z pozostałymi służbami Komisji. Dyrekcja Generalna ds. Handlu musi jednak wprowadzić dalsze usprawnienia, jeżeli chodzi o wkład ocen ex post i badań w wykonanie umów handlowych oraz jeżeli chodzi o dokumentowanie informacji na temat aktualnej sytuacji w zakresie istniejących barier w handlu.
3)Celem trzeciego audytu była ocena procesów wprowadzonych przez Dyrekcje Generalne ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich i ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności oraz przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych
z myślą o zapobieganiu fałszowaniu żywności i wykrywania fałszowania żywności. Fałszowanie żywności może nie tylko utrudniać prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, ale również może zagrażać zdrowiu ludzi, zwierząt lub roślin, dobrostanowi zwierząt lub środowisku w UE. Chociaż zasadniczo procesy wprowadzone przez obie dyrekcje generalne są odpowiednie, utrzymują się jednak bardzo ważne niedociągnięcia wpływające na ich efektywność i skuteczność. Niedociągnięcia te dotyczą przydziału zadań związanych z ekologicznymi produktami spożywczymi; kontroli powiadomień pod kątem identyfikacji ewentualnych przypadków fałszowania; monitorowania potencjalnych problemów związanych z systemami kontroli stosowanymi przez państwa członkowskie oraz funkcji powiązanych systemów informatycznych.
4)W toku czwartego audytu oceniono system kontroli wewnętrznej Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich pod kątem realizacji krajowych programów wsparcia w sektorze wina. Chociaż zasadniczo ta dyrekcja generalna przeprowadza odpowiednie kontrole pod kątem skutecznej i efektywnej realizacji krajowych programów wsparcia w sektorze wina, nadal utrzymuje się istotne niedociągnięcie. Dotyczy ono monitorowania wykonania tych programów (a konkretnie chodzi o przekazane państwom członkowskim wytyczne na temat danych dotyczących wyników, które muszą przekazywać Komisji, oraz o ocenę tych danych przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich).
5)Badania mają kluczowe znaczenie w procesie kształtowania polityki. Służba Audytu Wewnętrznego stwierdziła, że w ramach systemu kontroli wewnętrznej stosowanego w Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu zapewnia się skuteczne i efektywne zarządzanie badaniami na poszczególnych etapach ich cyklu życia oraz ich zgodność z mającymi zastosowanie przepisami i wewnętrznymi wytycznymi.
Systemy kontroli wewnętrznej: legalność i prawidłowość
Jednym z priorytetów Służby Audytu Wewnętrznego pozostaje zapewnienie kolegium oraz dyrekcji generalnych i służb o efektywnym i skutecznym przeprowadzaniu kontroli wewnętrznych w zakresie zarządzania finansami. Na podstawie szczegółowej oceny ryzyka i opracowanego w jej wyniku strategicznego planu audytów na lata 2021–2023 Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła w 2022 r. siedem zadań w zakresie audytu w tej dziedzinie. W wyniku tych audytów okazało się, że konieczne jest wprowadzenie istotnych udoskonaleń, i wydano szereg zaleceń
.
1)Wprowadzenie w 2016 r. „ogólnej szacunkowej kwoty obarczonej ryzykiem w chwili zamknięcia” stanowiło istotny krok w kierunku poprawy sprawozdawczości Komisji w zakresie zarządzania finansami, ponieważ w ten sposób uzupełniono sprawozdania z programów o wieloletnie systemy kontroli przez uwzględnienie dodatkowych informacji na temat szacunkowych kwot obarczonych ryzykiem, które zdaniem Komisji mogą pozostać po przeprowadzeniu wszystkich szacunkowych działań naprawczych. W tym kontekście Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła ograniczony przegląd sprawozdawczości dotyczącej środków zapobiegawczych i naprawczych Komisji („zdolności naprawcze”) w Dyrekcjach Generalnych ds. Budżetu, ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, ds. Partnerstw Międzynarodowych, ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz ds. Badań Naukowych i Innowacji, a także w Europejskiej Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych. Służba Audytu Wewnętrznego przyznaje, że Dyrekcja Generalna ds. Budżetu prowadzi działania służące poprawie jakości i przejrzystości informacji na temat środków zapobiegawczych i naprawczych zawartych w sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania za 2021 r. Stwierdziła, że wewnętrzne instrukcje dotyczące zgłaszania środków zapobiegawczych i naprawczych zasadniczo zostały właściwie opracowane i skutecznie wdrożone przez objęte próbą dyrekcje generalne i służby. Utrzymują się jednak bardzo ważne niedociągnięcia w zakresie prowadzonych kontroli wewnętrznych (zarówno na szczeblu całej instytucji, jak i na szczeblu lokalnym), które mają zapewnić przedstawianie prostych, przejrzystych i wiarygodnych informacji przez dyrekcje generalne w rocznych sprawozdaniach z działalności oraz przez Dyrekcję Generalną ds. Budżetu w sprawozdaniu rocznym Komisji z zarządzania i wykonania. Zastrzeżenia te budzi kwestia dostępności danych ilościowych i informacji jakościowych służących odpowiedniemu uzasadnieniu ogólnej zdolności naprawczej Komisji oraz kwestia przejrzystości i spójności informacji na temat korekt zawartych w rocznych sprawozdaniach z działalności i sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wykonania.
2)Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności jest instrumentem tymczasowym, za pośrednictwem którego Komisja uruchamia środki na pomoc państwom członkowskim w realizacji reform i inwestycji zgodnie z priorytetami UE. Służba Audytu Wewnętrznego oceniła strategie kontroli i audytu stosowane przez Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych w odniesieniu do Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Przyznała, że poczynienie postępów w ustanawianiu strategii kontroli i audytu jest trudnym zadaniem ze względu na złożony charakter środowiska operacyjnego i ram prawnych tego instrumentu, a także ze względu na presję na zasoby potrzebne do zatwierdzenia krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności i dokonania pierwszych płatności. Utrzymują się jednak bardzo ważne niedociągnięcia w zakresie projektowania tych kontroli, które to niedociągnięcia mogą utrudniać zapewnienie legalności i prawidłowości płatności oraz skuteczności ochrony interesów finansowych Unii w ramach systemów kontroli funkcjonujących w państwach członkowskich. Niedociągnięcia te dotyczyły metodyki zawieszania płatności w przypadku nieosiągnięcia kamieni milowych i wartości docelowych, stosowania korekt w wyniku audytów ex post, definicji kryteriów umożliwiających stwierdzenie zgodności systemów kontroli stosowanych przez państwa członkowskie oraz metodyki określania zakresu audytów systemu.
3)Audyt w Dyrekcji Generalnej ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej (ECHO) obejmował ocenę projektu i realizacji kontroli w zakresie zarządzania dotacjami, od momentu przyznania do płatności salda końcowego i audytów ex post, w związku z Unijnym Mechanizmem Ochrony Ludności. Chociaż strategia kontroli w zakresie zarządzania dotacjami została właściwie zaprojektowana, to jednak istnieją bardzo ważne niedociągnięcia w jej realizacji w związku z brakiem ujawniania kryteriów wyboru beneficjentów w procedurach bezpośredniego udzielania zamówień i uzasadnienia stosowania takich procedur.
4)Środki unijne w ramach działu Sąsiedztwo i świat można przekazywać beneficjentom ze wszystkich kontynentów. Zdolności delegatur Unii są jednak ograniczone, a dyrekcje generalne prowadzące działania zewnętrzne nie są w stanie przeanalizować każdą pozycję wydatków we wnioskach o płatności końcowe. Z tego względu beneficjenci i wykonawcy są umownie zobowiązani do przedstawienia weryfikacji wydatków przeprowadzonych przez audytora zewnętrznego. Te wynikające z umowy weryfikacje wydatków potencjalnie mogą zapobiegać wielu błędom w zakresie legalności i prawidłowości przed dokonaniem przez Komisję płatności, przez co stanowią one ważny element łańcucha kontroli wewnętrznych. W poprzednich audytach Służby Audytu Wewnętrznego ustalono, że wynikające z umowy weryfikacje wydatków nie zawsze stanowią wystarczająco wiarygodną kontrolę, ponieważ nie zawsze umożliwiają wykrycie wydatków niekwalifikowalnych przed płatnością salda końcowego. W 2022 r. Służba Audytu Wewnętrznego oceniła projekt i realizację kontroli w zakresie wynikających z umowy weryfikacji wydatków w Dyrekcjach Generalnych ds. Partnerstw Międzynarodowych i ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia oraz w Służbie ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej. Służba Audytu Wewnętrznego odnotowała, że Dyrekcjach Generalnych ds. Partnerstw Międzynarodowych przeprowadziła znaczne działania w celu wdrożenia procesu dotyczącego wynikających z umowy weryfikacji wydatków, który to proces przeprowadza się również w Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia oraz w Służbie ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej. Projekt tego procesu nie jest jednak w pełni odpowiedni, przez co proces ten stanowi jedynie częściowo skuteczne i efektywne źródło pozwalające na potwierdzenie legalności i prawidłowości płatności. W tym kontekście Służba Audytu Wewnętrznego zidentyfikowała dwa bardzo ważne niedociągnięcia związane z celem i projektem tego procesu oraz monitorowaniem informacji zwrotnych na temat wynikających z umowy weryfikacji wydatków.
5)Dyrekcja Generalna ds. Informatyki odgrywa główną rolę w procedurach udzielania zamówień publicznych związanych z technologiami informacyjno-komunikacyjnymi, obejmujących nie tylko Komisję Europejską, ale również inne instytucje i organy UE. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła audyt w zakresie udzielania zamówień publicznych w Dyrekcji Generalnej ds. Informatyki. Służba Audytu Wewnętrznego, mając na uwadze trudne zadanie stojące przed tą dyrekcją generalną, uznała, że opracowała ona i wdrożyła odpowiednie i skuteczne ramy administrowania, zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej w zakresie działań związanych z zamówieniami publicznymi. Utrzymuje się jednak istotne niedociągnięcie dotyczące efektywności, w szczególności jeżeli chodzi o pokierowania procedur udzielania zamówień publicznych związanych z technologiami informacyjno-komunikacyjnymi tak, aby stosowano bardziej konkurencyjne i ekonomiczne metody.
6)W ogólnym rozporządzeniu o ochronie danych
nadano podstawowe znaczenie kwestii przestrzegania przepisów o ochronie danych w kontekście zarządzania organizacjami i wprowadzono oparte na analizie ryzyka podejście do oceny operacji przetwarzania danych w celu wzmocnienia podstawowego prawa każdej osoby do ochrony jej danych. Aby zapewnić spójne i zharmonizowane podejście do ochrony danych osobowych w instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych UE, w 2018 r. przyjęto wewnętrzne rozporządzenie o ochronie danych
, dostosowane do zasad i przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych. Głównym celem tego rozporządzenia jest zapewnienie, aby instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii przetwarzały dane osobowe w sposób uczciwy i przejrzysty. Agencje wykonawcze przetwarzają znaczne ilości danych osobowych. Biorąc pod uwagę kluczową rolę Komisji w procesie przyjmowania przepisów dotyczących ochrony danych osobowych na szczeblu UE, należy również zagwarantować, aby agencje wykonawcze stanowiły wzór do naśladowania, jeżeli chodzi o stosowanie nowych unijnych przepisów o ochronie danych. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła audyt w pięciu agencjach wykonawczych
oraz w Dyrekcji Generalnej ds. Badań Naukowych i Innowacji w celu ustalenia, czy we wspomnianych organach ustanowiono skuteczny i sprawnie działający system kontroli wewnętrznej na potrzeby ochrony danych osobowych, zgodnie z najistotniejszymi przepisami regulaminu wewnętrznego dotyczącymi ochrony danych. Służba Audytu Wewnętrznego stwierdziła, że agencje wykonawcze – korzystając ze wsparcia Dyrekcji Generalnej ds. Badań Naukowych i Innowacji – ustanowiły system kontroli na potrzeby ochrony danych osobowych, którego celem jest zapewnienie zgodności z najistotniejszymi przepisami obowiązującego regulaminu. Choć potwierdzono, że Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji ustanowiła solidną strukturę zarządzania w celu rozwiązania wspólnych problemów związanych z danymi osobowymi i, ogólnie rzecz biorąc, poczyniła postępy we wdrażaniu systemu kontroli na potrzeby ochrony danych osobowych, zidentyfikowano również istotne niedociągnięcia wywierające wpływ na skuteczność i sprawność działania tego systemu. Wspomniane niedociągnięcia dotyczą formalizacji porozumienia o współadministrowaniu w kwestii przetwarzania danych osobowych oraz przekazywania danych osobowych państwom trzecim za pośrednictwem portalu Funding and Tenders.
7)Służba Audytu Wewnętrznego dokonała również przeglądu ram kontroli wewnętrznej Dyrekcji Generalnej ds. Podatków i Unii Celnej i stwierdziła, że dyrekcja ta przeprowadziła należytą ocenę w przedmiocie obecności i funkcjonowania swoich zasad i elementów kontroli wewnętrznej.
Gotowość do wykonania budżetu UE i wczesne wykonanie tego budżetu
W wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 w połączeniu z narzędziem służącym odbudowie gospodarki NextGenerationEU przewidziano bezprecedensowo dużą kwotę finansowania służącego wyeliminowaniu skutków gospodarczych i społecznych wywołanych pandemią COVID-19 oraz wspieraniu procesu transformacji mającego doprowadzić do stworzenia nowoczesnej i bardziej zrównoważonej Europy. Zarządzanie tym budżetem i realizacja wyznaczonych w nim celów wiąże się nieodłącznie z wysokim ryzykiem. Dlatego też Służba Audytu Wewnętrznego przewidziała w swoim planie audytów na 2022 r. cztery audyty obejmujące początkowe etapy procesu planowania i wykonania budżetu UE. Służba Audytu Wewnętrznego wydała szereg zaleceń – na podstawie zidentyfikowanych niedociągnięć dwa z nich oceniono jako kluczowe.
1)Audyt przeprowadzony w Agencji Wykonawczej Europejskiej Rady ds. Innowacji i ds. MŚP oraz w Dyrekcjach Generalnych ds. Badań Naukowych i Innowacji i ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii koncentrował się na Europejskiej Radzie ds. Innowacji. Europejska Rada ds. Innowacji została uruchomiona jako projekt pilotażowy w ramach ósmego programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020”, który zakładał utworzenie specjalnego podmiotu zajmującego się inwestycjami – Funduszu Europejskiej Rady ds. Innowacji. Europejska Rada ds. Innowacji, która stała się w pełni rozwiniętym programem w ramach programu „Horyzont Europa” (lata 2021–2027), obejmuje trzy instrumenty finansowania: „Pionier” EIC (dotacje), „Transformacja” EIC (dotacje) oraz „Akcelerator” EIC (wsparcie w postaci wyłącznie dotacji, wsparcie w postaci wyłącznie kapitału oraz wsparcie w postaci finansowania mieszanego). Choć kontrole wewnętrzne ustanowione na potrzeby komponentu Europejskiej Rady ds. Innowacji związanego z dotacjami (instrumenty „Pionier” EIC i „Transformacja” EIC) były odpowiednio opracowane i przeprowadzane, Służba Audytu Wewnętrznego wykryła kluczowe i bardzo ważne niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli wewnętrznej na potrzeby instrumentu „Akcelerator” EIC. Wspomniane niedociągnięcia dotyczą zarządzania programem, środowiska kontroli wewnętrznej agencji wykonawczej w relacji do Europejskiej Rady ds. Innowacji, przechodzenia na zarządzanie pośrednie, sprawozdawczości Funduszu Europejskiej Rady ds. Innowacji na rzecz agencji wykonawczej i Dyrekcji Generalnej ds. Badań Naukowych i Innowacji, niespójności w sposobie przeprowadzania kontroli konfliktów interesów w trakcie procesu oceny oraz usług i narzędzi informatycznych i technologicznych związanych z instrumentem „Akcelerator” EIC.
2)Przedmiotem innego audytu była ocena strategii kontroli wdrożonej przez Dyrekcję Generalną ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej na potrzeby zarządzania wczesnymi etapami ustanawiania Europejskiego Funduszu Obronnego. Mimo że kontrole zostały należycie opracowane, zidentyfikowano istotne niedociągnięcie związane z wdrażaniem mechanizmu walidacji statusu małych i średnich przedsiębiorstw oraz spółek o średniej kapitalizacji.
Dwa audyty koncentrowały się ponadto na wczesnych etapach wdrażania wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027:
3)audyt wczesnych etapów wdrażania instrumentu „Łącząc Europę” na lata 2021–2027 przez Europejską Agencję Wykonawczą ds. Klimatu, Infrastruktury i Środowiska oraz przez Dyrekcje Generalne ds. Energii i ds. Mobilności i Transportu oraz
4)audyt służący ustaleniu poziomu gotowości Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury do wdrożenia programu Erasmus+ na lata 2021–2027.
Wyniki audytów, o których mowa w pkt 3) i 4), były zadowalające, a w dyrekcjach generalnych i służbach Komisji, które poddano audytowi, nie stwierdzono wysokiego ryzyka rezydualnego ani poważnych niedociągnięć.
Współpraca z osobami trzecimi wdrażającymi polityki i programy
Zadania związane z wykonywaniem budżetu można powierzyć organom Unii, o których mowa w art. 70 i 71 rozporządzenia finansowego. Obecnie sytuacja unijnych agencji zdecentralizowanych jest zróżnicowana, jeżeli chodzi o ich struktury zarządzania, zakres przysługujących im uprawnień oraz powierzane im zadania. Biorąc pod uwagę zidentyfikowane przez Służbę Audytu Wewnętrznego ryzyko związane z odpowiedzialnością Komisji za prowadzenie współpracy z tymi organami, ich monitorowanie i sprawowanie nad nimi nadzoru, a także uwzględniając wyniki przeprowadzonych w zeszłym roku pierwszych audytów obejmujących zarówno partnerskie dyrekcje generalne Komisji, jak i agencje zdecentralizowane lub inne niezależne organy UE, w 2022 r. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła dwa audyty o zbliżonym charakterze.
1)Przedmiotem pierwszego audytu były mechanizmy współpracy między Europejską Fundacją Kształcenia a Dyrekcjami Generalnymi ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, ds. Partnerstw Międzynarodowych, ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia i ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury. Dyrekcje generalne wprowadziły odpowiednie procesy mające na wsparcie ich relacji z Europejską Fundacją Kształcenia. Stwierdzono jednak, że na skuteczność tych procesów negatywnie wpływa brak precyzyjnie określonych uprawnień geograficznych Fundacji, która podlega zasadniczo Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego.
2)Drugi audyt obejmował współpracę między Dyrekcją Generalną ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa a Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa – po jego przeprowadzeniu stwierdzono, że dyrekcja generalna opracowała odpowiednie, skuteczne i efektywne mechanizmy współpracy na potrzeby dążenia do zapewnienia zgodności z przepisami międzynarodowymi zgodnie z art. 30 rozporządzenia w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa.
Technologia informacyjna
W świetle rosnących obaw dotyczących bezpieczeństwa, zobowiązań prawnych, oczekiwań państw członkowskich, nowych wymagań użytkowników oraz instytucjonalnego podejścia do zarządzania informacją Komisja przyjęła w 2018 r. europejską strategię cyfrową, aby wdrożyć nowe innowacyjne rozwiązania cyfrowe w celu wsparcia realizowanych przez siebie polityk i podejmowanych przez siebie działań. W tym kontekście Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła w 2022 r. cztery audyty w przedmiocie technologii informacyjnej.
1)Dyrekcja Generalna ds. Informatyki odgrywa kluczową rolę we wspieraniu i koordynowaniu procesu wdrażania strategii cyfrowej Komisji, a także w obsługiwaniu – we współpracy z pozostałymi departamentami Komisji – szeregu komponentów technicznych nieodzownych z punktu widzenia promowania cyfryzacji Komisji. Wyniki audytu dotyczącego postępów we wdrażaniu strategii cyfrowej Komisji ujawniły, że choć Komisja opracowała i wdrożyła systemy kontroli odpowiednie do nadzorowania procesu wdrażania strategii cyfrowej Komisji Europejskiej, zarządzania tym procesem i jego monitorowania, nie wyeliminowała jednego istotnego niedociągnięcia wywierającego wpływ na skuteczne wdrażanie tej strategii. Wspomniane niedociągnięcie dotyczy wytycznych udostępnianych departamentom Komisji przez Dyrekcję Generalną ds. Informatyki i zapewnianego im przez tę dyrekcję wsparcia w zakresie przygotowywania się do cyfryzacji i monitorowania postępów w jej przeprowadzaniu, powiązanych działań przewidzianych w planie modernizacji rozwiązań cyfrowych oraz opracowywania cyfrowego modelu realizacji.
Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła trzy audyty służące ocenieniu procesu opracowywania i wdrażania rozwiązań w zakresie administrowania i zarządzania technologią informacyjną w czterech dyrekcjach generalnych i służbach:
2)Dyrekcji Generalnej ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych oraz Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości i Konsumentów;
3)Dyrekcji Generalnej ds. Podatków i Unii Celnej oraz
4)Sekretariacie Generalnym.
W toku tych audytów Służba Audytu Wewnętrznego nie stwierdziła żadnych istotnych niedociągnięć.
Inne procesy
Podczas dwóch audytów oceniono aspekty wykonania zadań w ramach innych procesów, mianowicie bezpieczeństwa fizycznego i zarządzania zasobami ludzkimi.
1)W toku audytu dotyczącego zarządzania zasobami ludzkimi przeprowadzonego w Dyrekcji Generalnej do Spraw Gospodarczych i Finansowych nie ujawniono żadnych poważnych niedociągnięć w systemie kontroli.
2)W ramach audytu dotyczącego bezpieczeństwa fizycznego wykryto szereg problemów, które doprowadziły do wydania pięciu bardzo ważnych zaleceń.
Jako europejska instytucja, europejski pracodawca i organ stojący na straży wartości europejskich Komisja jest zobowiązana stosować środki bezpieczeństwa fizycznego służące zapewnieniu należytej ochrony jej pracowników i zagwarantowaniu należytego zabezpieczenia należących do niej aktywów. Ogólna odpowiedzialność za zapewnienie ochrony aktywów i osób we wszystkich placówkach Komisji i w ramach wszystkich jej służb spoczywa na Dyrekcji Generalnej ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa. Służba Audytu Wewnętrznego przyznała, że dziedzina bezpieczeństwa wiąże się z licznymi wyzwaniami i ma złożony charakter. W miarę pojawiania się nowych czynników ryzyka sytuacja w zakresie bezpieczeństwa ulega zmianie, co zmusza służby Komisji (a w szczególności Dyrekcję Generalną ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa) do odpowiedniej reakcji przy braku dodatkowych zasobów. Choć Komisja poczyniła postępy we wdrażaniu odpowiednich ram nadzoru, zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej na potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa fizycznego w celu zagwarantowania ochrony jej pracowników i zabezpieczenia należących do niej aktywów, osiągnięcie wymaganego poziomu dojrzałości wciąż wymaga podjęcia szeregu istotnych działań. Działania te są związane z ramami zarządzania i ramami zarządzania ryzykiem, a także ze środkami w zakresie kontroli wewnętrznej.
4.2.Ograniczone wnioski Służby Audytu Wewnętrznego
W lutym 2023 r. Służba Audytu Wewnętrznego przedstawiła wszystkim dyrekcjom generalnym i służbom Komisji ograniczone wnioski dotyczące stanu kontroli wewnętrznej. Wnioski te stanowią wkład w roczne sprawozdania z działalności za 2022 r. sporządzane przez zainteresowane dyrekcje generalne i służby. Opierają się one na pracach audytowych przeprowadzonych w ciągu ostatnich pięciu lat i obejmują one wszystkie otwarte zalecenia wydane do tej pory. Wniosek Służby Audytu Wewnętrznego dotyczący stanu kontroli wewnętrznych ogranicza się do systemów zarządzania i kontroli, które zostały poddane audytowi. Nie obejmuje on systemów, które w ostatnich pięciu latach nie były kontrolowane przez Służbę Audytu Wewnętrznego.
4.3.Ogólna opinia dotycząca zarządzania finansami przez Komisję
Zgodnie z wymogami określonymi w statucie Służba Audytu Wewnętrznego wydaje coroczną ogólną opinię dotyczącą zarządzania finansami przez Komisję. Opiera się ona na pracach audytowych w zakresie zarządzania finansami przez Komisję przeprowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego w ciągu ostatnich trzech lat (2020–2022). Uwzględnia ona również informacje pochodzące z innych źródeł, takich jak sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Ogólna opinia jest wydawana w tym samym czasie co niniejsze sprawozdanie i obejmuje ten sam rok.
Na podstawie tych informacji audytor wewnętrzny uznał, że Komisja wdrożyła w 2022 r. procedury zarządzania, zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej, które – analizowane jako całość – są odpowiednie, aby uzyskać wystarczającą pewność osiągnięcia zakładanych celów finansowych. Ogólną opinię wydano jednak z zastrzeżeniem dotyczącym zastrzeżeń zgłoszonych przez delegowanego urzędnika zatwierdzającego w poświadczeniach wiarygodności, opublikowanych w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności.
Wydając ogólną opinię, Służba Audytu Wewnętrznego uwzględniła również łączny wpływ wszystkich kwot szacowanych jako obarczone ryzykiem w chwili dokonywania płatności, ponieważ wykraczają one poza kwoty, których dotyczy zastrzeżenie. Ogólne kwoty obarczone ryzykiem w chwili dokonywania płatności stanowią najlepsze oszacowanie przez delegowanego urzędnika zatwierdzającego kwoty zatwierdzonych wydatków niezgodnej z postanowieniami umownymi i przepisami wykonawczymi obowiązującymi w chwili płatności w 2022 r. W swoich rocznych sprawozdaniach z działalności dyrekcje generalne i służby szacują, że kwoty obarczone ryzykiem w chwili dokonywania płatności wynoszą od około 2 722 mln EUR do około 3 294 mln EUR. Odpowiada to 1,6–1,9 % łącznych odnośnych wydatków z budżetu Komisji, Europejskiego Funduszu Rozwoju i funduszy powierniczych UE na rzecz działań zewnętrznych w 2022 r., a zatem poniżej progu istotności wynoszącego 2 %, określonego w instrukcjach dotyczących sporządzania rocznych sprawozdań z działalności za 2022 r.
Odnośne kwoty obarczone ryzykiem w chwili dokonywania płatności w 2022 r. nie obejmują jednak żadnych korekt finansowych i odzyskanych środków związanych z brakami i błędami, jakie dyrekcje generalne i służby wykryją i poprawią w przyszłości dzięki wieloletnim korekcyjnym mechanizmom przydziału wbudowanym w systemy kontroli wewnętrznej Komisji.
Biorąc pod uwagę te elementy, Służba Audytu Wewnętrznego uznaje, że budżet UE jest zatem właściwie chroniony zarówno w ujęciu ogólnym, jak i czasowym.
Nie zgłaszając w ogólnej opinii dalszych zastrzeżeń, Służba Audytu Wewnętrznego podkreśliła następujące kwestie.
1. Wykonanie budżetu UE w kontekście niemożliwych do przewidzenia i powtarzających się kryzysów
Sytuacja zdrowotna, społeczna, gospodarcza i finansowa wywołana przez pandemię COVID-19 oraz późniejsze kryzysy (rosyjską wojnę napastniczą w Ukrainie, kryzys energetyczny, kryzys związanych z poziomem inflacji, kryzys migracyjny) wiąże się z potencjalnie wysokim, przekrojowym ryzykiem dla instytucji w odniesieniu do wykonania budżetu UE i realizacji jej priorytetów politycznych.
Obejmuje to działania stanowiące część wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, w odniesieniu do których konieczne jest jeszcze przeprowadzenie odpowiednich kontroli (w szczególności ex post), oraz operacje w kontekście wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 i pakiet na rzecz odbudowy w ramach NextGenerationEU, w odniesieniu do aspektów pewności, zgodności i wykonania zadań.
Aby zapewnić należytą ochronę budżetu na przestrzeni czasu w obliczu istniejących bezprecedensowych wyzwań, Służba Audytu Wewnętrznego podkreśla, że dyrekcje generalne i służby Komisji powinny (i) kontynuować należytą ocenę zagrożeń stwarzanych przez nawracające kryzysy i związanych z zarządzaniem finansowym pod względem pewności, wykonania zadań, zgodności z ramami prawnymi oraz potencjalnego wpływu na skuteczność zdolności Komisji do wdrażania działań naprawczych ze względu na możliwe ograniczenia logistyczne w przeprowadzaniu kontroli na miejscu oraz bardzo trudną sytuację gospodarczą na poziomie unijnym i krajowym (w tym możliwe przypadki upadłości beneficjentów końcowych, które mogą utrudnić odzyskanie nienależnie wypłaconych kwot) oraz (ii) określić i wdrożyć odpowiednie środki łagodzące, takie jak dostosowanie lub ponowne określenie ich strategii kontroli.
2. Wdrażanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności
Środki służące ochronie budżetu UE muszą zostać również dodatkowo wzmocnione w kontekście wdrażania opartego na wynikach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF).
Dyrekcje generalne Komisji powinny:
a) w dalszym ciągu dokonywać przeglądu oraz – w razie potrzeby – dodatkowo wzmacniać strukturę i proces wdrażania systemów zarządzania finansami oraz strategii audytu i kontroli, aby zapewnić ich odpowiedniość,
b) skutecznie wykorzystywać ramy oceny kamieni milowych i wartości docelowych oraz metodykę stosowaną przez Komisję w celu określenia zawieszenia płatności na podstawie rozporządzenia w sprawie RRF przyjętego w dniu 21 lutego 2023 r. Te kluczowe elementy strategii kontroli zapewniają jasność w kwestii tego, w jaki sposób Komisja będzie interpretowała i stosowała w praktyce ustanowione w rozporządzeniu w sprawie RRF pojęcie „osiągnięcia w zadowalający sposób” kamieni milowych i wartości docelowych w przypadkach, w których określone kamienie milowe i wartości docelowe powiązane z konkretnym wnioskiem o płatność nie zostały spełnione w całości albo częściowo. Ponieważ powiązane ramy i metodyka są nowe i mają na celu, z jednej strony, zapewnić pewien poziom elastyczności, a z drugiej strony zagwarantować równe traktowanie w bardzo złożonych i zróżnicowanych sytuacjach, Komisja powinna poddawać je przeglądowi i wprowadzać w nich zmiany w miarę nabywania doświadczenia w ich stosowaniu.
Należy ponadto w dalszym ciągu dbać o zapewnienie ustanowienia skutecznych systemów kontroli, biorąc pod uwagę główną odpowiedzialność spoczywającą w tej dziedzinie na państwach członkowskich oraz określone obowiązki Komisji w zakresie innych istotnych elementów zgodności (tj. ochrony interesów finansowych Unii w przypadku braku zgodności z przepisami unijnymi i krajowymi, w szczególności jeżeli chodzi o zwalczanie, wykrywanie i korygowanie nadużyć finansowych, korupcji, przypadków podwójnego finansowania i konfliktu interesów lub poważnego naruszenia zobowiązania wynikającego z umowy kredytowej lub umowy finansowej). W tym kontekście dostępność informacji na temat wykorzystania funduszy związanych ze środkami służącymi wdrażaniu reform i projektów inwestycyjnych w ramach krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności ma bardzo istotne znaczenie na szczeblu krajowym i unijnym do celów związanych z audytem, kontrolą i przeciwdziałaniem nadużyciom finansowym, a także jest ważna dla zainteresowanych podmiotów politycznych. Dlatego też Komisja musi kontynuować swoje działania na rzecz zapewnienia gromadzenia i udostępniania przez państwa członkowskie ustandaryzowanych kategorii danych dotyczących w szczególności odbiorców końcowych środków finansowych, wykonawców i podwykonawców, jeżeli odbiorcy końcowi środków finansowych są instytucjami zamawiającymi, oraz beneficjentów rzeczywistych podmiotów będących odbiorcami środków finansowych lub wykonawcami (zob. szczegółowe wymogi ustanowione w art. 22 ust. 3 lit. d) i e) rozporządzenia (UE) 2021/241). Z tego względu Komisja powinna podjąć wszystkie niezbędne działania, aby zagwarantować opracowywanie i publikowanie przez państwa członkowskie informacji na temat 100 największych odbiorców końcowych finansowania udostępnianego w ramach RRF zgodnie ze zmienionym rozporządzeniem w sprawie RRF.
3. Strategie nadzoru służące zapewnieniu należytego zarządzania finansami w kontekście wdrażania polityk i programów przez osoby trzecie
Na przestrzeni ostatnich lat Komisja wprowadziła nowe, innowacyjne plany i instrumenty finansowe, które uzupełniają tradycyjne tryby zarządzania. Ich wdrażanie wymaga interwencji ze strony osób trzecich, podobnie jak ma to miejsce w przypadku zarządzania dzielonego i pośredniego. Wspomniane osoby trzecie obejmują instytucje finansowe, organizacje międzynarodowe, organy krajowe i agencje krajowe w państwach członkowskich, państwa trzecie, wspólne przedsięwzięcia oraz agencje zdecentralizowane UE. Komisja powierza lub deleguje tym osobom trzecim wykonywanie określonych zadań, z których część pociąga za sobą odpowiedzialność decyzyjną. Wiąże się to ze szczególnymi wyzwaniami i ryzykiem dla Komisji, na co zwrócił uwagę również Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Niezależnie od instrumentu i trybu zarządzania wykorzystywanych do wdrażania polityk UE, Komisja pozostaje w pełni odpowiedzialna za zapewnienie legalności i prawidłowości wydatków i za należyte zarządzanie finansami, a także za osiągnięcie celów polityki.
Aby wypełnić wszystkie swoje obowiązki, dyrekcje generalne muszą opracować i wdrożyć odpowiednie, skuteczne i efektywne mechanizmy nadzoru, monitorowania i sprawozdawczości. Ich celem jest zagwarantowanie, aby delegowane podmioty i inni partnerzy skutecznie wdrażali programy, odpowiednio chronili interesy finansowe UE, w stosownych przypadkach postępowali zgodnie z umowami o przyznanie wkładu oraz aby wszelkie potencjalne problemy były identyfikowane i rozwiązywane tak szybko, jak to możliwe. Chociaż w ostatnich latach podjęto działania służące ograniczeniu ryzyka zidentyfikowanego w wyniku prac audytowych, w szczególności w obszarze zarządzania pośredniego, nadal konieczne jest wprowadzenie dalszych usprawnień, jeżeli chodzi o sprawowanie nadzoru nad nowymi, innowacyjnymi planami i instrumentami finansowymi oraz ich monitorowanie. Ma to znaczenie nie tylko dla zamknięcia działań delegowanych na podstawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, ale tym bardziej w świetle wzrostu wykorzystania instrumentów kapitałowych, gwarancyjnych i instrumentów opartych na podziale ryzyka w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027.
5.Konsultacje z zespołem Komisji ds. nieprawidłowości finansowych
W 2022 r. zespół powołany na podstawie art. 143 rozporządzenia finansowego, wydający opinię, o której mowa w art. 93 rozporządzenia finansowego, nie zgłosił problemów systemowych.
6.Środki łagodzące dotyczące potencjalnych konfliktów interesów (międzynarodowe standardy audytu wewnętrznego) – Dochodzenie prowadzone przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
Obecny dyrektor generalny Służby Audytu Wewnętrznego, audytor wewnętrzny Komisji Manfred Kraff, objął stanowisko 1 marca 2017 r. Manfred Kraff pełnił wcześniej funkcję zastępcy dyrektora generalnego i księgowego Komisji w Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu.
Zgodnie z międzynarodowymi standardami rewizji finansowej
, 7 marca 2017 r., po mianowaniu na stanowisko dyrektora generalnego i audytora wewnętrznego, Manfred Kraff wydał instrukcje dotyczące środków, które miały zostać wprowadzone w celu złagodzenia lub uniknięcia wszelkich potencjalnych lub domniemanych konfliktów interesów w pracach audytowych prowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego i dotyczących jego wcześniejszych obowiązków. Środki te przedłużono w latach 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023 w drodze instrukcji wydanych przez Manfreda Kraffa dla wszystkich pracowników Służby Audytu Wewnętrznego. Środki te przewidywały, że Manfred Kraff nie może uczestniczyć w nadzorowaniu prac audytowych związanych z operacjami, za które był odpowiedzialny przed dołączeniem do Służby Audytu Wewnętrznego. W takich przypadkach odpowiedzialność za sprawowanie nadzoru nad pracami audytowymi spoczywa na Jeffie Masonie, dyrektorze Służby Audytu Wewnętrznego (Dyrekcja B, audyt w Komisji, agencjach wykonawczych, agencjach UE i innych niezależnych organach II).
Środki te przewidują również, że Komitet ds. Audytu jest informowany o tych instrukcjach i o ich wdrożeniu oraz że Jeff Mason będzie zwracał się do komitetu o ocenę każdej sytuacji, która może być interpretowana jako naruszająca niezależność lub obiektywizm Manfreda Kraffa. W takich przypadkach Manfred Kraff nie będzie sprawował nadzoru nad przedmiotowym audytem.
Komitet ds. Audytu przyjął również do wiadomości informację o tym, że środki te będą w dalszym ciągu stosowane, na posiedzeniu (grupy przygotowawczej), które odbyło się w styczniu 2023 r.