KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 16.2.2023
COM(2023) 77 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO
z wdrażania przez państwa członkowskie dyrektywy Rady 2006/117/Euratom w sprawie nadzoru i kontroli nad przemieszczaniem odpadów promieniotwórczych oraz wypalonego paliwa jądrowego
Czwarte sprawozdanie
{SWD(2023) 43 final}
Spis treści
1.Wprowadzenie
1.1.Kontekst
2.Ramy prawne i ich wdrożenie
2.1.Wykonanie dyrektywy
2.2.Opinia komitetu doradczego
2.3.Właściwe organy
3.Uwagi
3.1.Dane statystyczne (2018–2020)
4.Działania następcze i ciągłe doskonalenie
5.Wnioski
1.Wprowadzenie
Dyrektywa Rady 2006/117/Euratom (zwana dalej „dyrektywą”) ustanawia wspólnotowy system nadzoru i kontroli nad transgranicznym przemieszczaniem odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego w celu zagwarantowania właściwej ochrony ludności. Zapewnia ona informowanie zainteresowanych państw członkowskich o przemieszczeniach odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego na ich terytorium lub przez ich terytorium oraz zobowiązuje je do wydawania zgody albo uzasadnionej odmowy w odniesieniu do takich przemieszczeń.
Wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji dyrektywy i, począwszy od 25 grudnia 2011 r., co trzy lata składają Komisji sprawozdania z jej wdrażania zgodnie z art. 20. W ramach ostatniego cyklu sprawozdawczego państwa członkowskie przedłożyły swoje najnowsze sprawozdania krajowe obejmujące lata 2018–2020. Zgodnie z art. 20 Komisja sporządziła – na podstawie tych sprawozdań – niniejsze sprawozdanie zbiorcze dla Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, z uwzględnieniem opinii komitetu doradczego, zwracając szczególną uwagę na przemieszczenia zwrotne związane z przemieszczeniami, na które nie wydano zezwolenia, i niezgłoszonymi odpadami promieniotwórczymi.
Niniejsze sprawozdanie nawiązuje do trzeciego sprawozdania Komisji, obejmującego lata 2015–2017, i zawiera przegląd zezwoleń i przypadków przemieszczenia wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych we Wspólnocie. Szczegółowe dane i informacje, na których opierają się wnioski zawarte w obecnym sprawozdaniu, przedstawiono w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji.
1.1.Kontekst
We wszystkich państwach członkowskich UE powstają odpady promieniotwórcze, które pochodzą z obiektów, np. elektrowni jądrowych i reaktorów badawczych, albo z rodzajów działalności, takich jak stosowanie izotopów promieniotwórczych w medycynie, przemyśle, rolnictwie, badaniach naukowych i edukacji.
Eksploatacja reaktorów jądrowych również generuje wypalone paliwo jądrowe, tj. paliwo jądrowe, które zostało napromieniowane w rdzeniu reaktora i na stałe z niego usunięte. Może ono zostać zachowane jako materiał nadający się do ponownego przetworzenia albo zlikwidowane jako odpady promieniotwórcze i przeznaczone do ostatecznego składowania bez dalszego wykorzystywania.
W 2020 r. (na koniec okresu sprawozdawczego) energia jądrowa odpowiadała za 24,6 % produkcji energii elektrycznej w 27 państwach członkowskich UE, a trzynaście państw członkowskich
eksploatowało nieco ponad sto jądrowych reaktorów energetycznych.
Gdy dochodzi do powstania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych, są one bezpiecznie przechowywane przed ich ewentualnym przetworzeniem lub ponownym przetworzeniem i składowaniem. Bezpieczne gospodarowanie takimi materiałami może wymagać ich przenoszenia, zwanego również przemieszczaniem, z miejsc ich wytworzenia lub zarządzania nimi. Są to praktyki stosowane w większości państw członkowskich, niezależnie od skali ich programów jądrowych. Przemieszczenia odbywają się głównie drogą lądową, kolejową lub morską, a w ograniczonych przypadkach – drogą powietrzną.
Przywóz, wywóz i tranzyt odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego odpowiednio na terytoria, z terytoriów i przez terytoria państw członkowskich należą do regularnych praktyk w UE.
2.Ramy prawne i ich wdrożenie
Bezpieczne i odpowiedzialne gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym, w tym bezpieczne przemieszczanie tych materiałów na oraz poza terytoria państw członkowskich, stanowi wymóg prawny wynikający zarówno z prawa międzynarodowego, jak i prawa Unii.
Na poziomie międzynarodowym głównym punktem odniesienia w tym zakresie jest Wspólna konwencja bezpieczeństwa w postępowaniu z wypalonym paliwem jądrowym i bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi (zwana dalej „wspólną konwencją”). Wspólna konwencja m.in. nakłada na umawiające się strony obowiązki związane z bezpieczeństwem transgranicznego przemieszczania (przywozu, wywozu i tranzytu) wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych. W treści konwencji wymaga się, aby każda z umawiających się stron zaangażowana w ruch transgraniczny podjęła właściwe działania dla zapewnienia, że ruch taki odbywa się zgodnie z postanowieniami wspólnej konwencji oraz odpowiednimi wiążącymi instrumentami międzynarodowymi. Wszystkie 27 państw członkowskich UE, jak również Wspólnota Euratom, to umawiające się strony wspólnej konwencji, co wskazuje na ich zaangażowanie w zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w odniesieniu do wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych – od ich wytworzenia po składowanie.
Na szczeblu UE kompleksowe ramy prawne zapewniają ochronę zdrowia pracowników i ogółu społeczeństwa przed zagrożeniami wynikającymi z promieniowania jonizującego, w tym podczas przemieszczania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych. Ramy te obejmują obecnie przedmiotową dyrektywę oraz dyrektywy Rady: 2013/59/Euratom (zwaną dalej „podstawowymi normami bezpieczeństwa”) i 2011/70/Euratom (zwaną dalej „dyrektywą w sprawie odpadów promieniotwórczych”), które mają wpływ na zakres przedmiotowej dyrektywy.
Stanowiąc część unijnych ram bezpieczeństwa jądrowego i radiacyjnego, przedmiotowa dyrektywa reguluje w szczególności kwestie zezwoleń regulacyjnych i aspektów proceduralnych transgranicznego przemieszczania odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego wytworzonych w obiektach cywilnych i w ramach działalności cywilnej. Ogólnym celem jest zwiększenie ochrony przed zagrożeniami wynikającymi z narażenia na działanie promieniowania jonizującego poprzez sprawowanie nadzoru i kontroli nad przemieszczaniem wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych. Dyrektywa ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy:
·w kontekście przemieszczania wypalonego paliwa jądrowego lub odpadów promieniotwórczych kraj pochodzenia, kraj przeznaczenia lub jakikolwiek kraj tranzytowy jest państwem członkowskim UE;
·ilości oraz stężenie wypalonego paliwa jądrowego lub odpadów promieniotwórczych przeznaczonych do przemieszczania (zwanych transportowanym materiałem) przekraczają poziomy określone w podstawowych normach bezpieczeństwa.
Jeżeli przemieszczanie nie może dojść do skutku lub warunki przeprowadzenia przemieszczania nie są spełnione w świetle dyrektywy, właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia muszą zapewnić, by przedmiotowe materiały zostały odebrane przez posiadacza, chyba że możliwe jest zastosowanie innego bezpiecznego rozwiązania. Właściwe organy muszą zapewnić, by podmiot odpowiedzialny za przemieszczanie podjął w razie potrzeby działania naprawcze w zakresie bezpieczeństwa. W takiej sytuacji posiadacz ponosi koszty powstałe w przypadku, gdy przemieszczanie nie może dojść do skutku lub zostało przerwane.
Wszelkie odmowy udzielenia zezwolenia na przemieszczanie wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych: (i) wymagają uzasadnienia w oparciu o kryteria określone w dyrektywie; (ii) nie powinny mieć charakteru arbitralnego oraz (iii) powinny opierać się na stosownych przepisach krajowych, wspólnotowych lub międzynarodowych. Decyzje państw członkowskich dotyczące wyrażenia zgody lub odmowy muszą być zgodne z postanowieniami wspólnej konwencji i przepisami dyrektywy, które zakazują wywozu odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego do miejsca przeznaczenia znajdującego się na południe od 60° południowej szerokości geograficznej, do państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku lub do państwa trzeciego, które nie posiada zasobów do bezpiecznego gospodarowania odpadami promieniotwórczymi lub wypalonym paliwem jądrowym.
Oprócz składania Komisji co trzy lata sprawozdań, państwa członkowskie są zobowiązane do corocznego powiadamiania Komisji i komitetu doradczego o wszelkich przemieszczeniach do państwa trzeciego, na które nie wydano zezwolenia, oraz do przekazywania Komisji danych kontaktowych właściwych organów oraz wszystkich danych niezbędnych do szybkiej wymiany informacji.
2.1.Wykonanie dyrektywy
W odniesieniu do wszystkich przemieszczeń (w tym przywozu, wywozu i tranzytu między państwami członkowskimi oraz tranzytu z/do państw nienależących do Wspólnoty), które są objęte zakresem stosowania dyrektywy, dyrektywa nakłada obowiązek stosowania standardowego dokumentu ustanowionego decyzją Komisji w 2008 r. zmienioną w 2011 r. Standardowy dokument zawiera formularze przeznaczone do następujących celów:
·wniosek o zezwolenie na przemieszczenie odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego;
·potwierdzenie odbioru wniosku – wezwanie do uzupełnienia informacji w odniesieniu do wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych;
·udzielenie lub odmowa udzielenia zgody przez zaangażowane właściwe organy na przemieszczenie odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego;
·zezwolenie na przemieszczenie wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych;
·opis przesyłki odpadów promieniotwórczych i wykaz opakowań;
·potwierdzenie odbioru odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego.
W przypadku gdy tego rodzaju materiały przeznaczone są do wysyłki do państw trzecich w celu ich unieszkodliwienia, państwa członkowskie są również zobowiązane, zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych, do stosowania kryteriów przemieszczania ustanowionych przez Komisję zgodnie z art. 16 ust. 2 dyrektywy i mającym zastosowanie zaleceniem Komisji.
2.2.Opinia komitetu doradczego
7 listopada 2022 r. odbyło się w Luksemburgu XII posiedzenie komitetu doradczego, którego celem była dyskusja nad projektem niniejszego sprawozdania oraz towarzyszącego mu dokumentu roboczego służb Komisji. Komitet doradczy wydał pozytywną opinię.
2.3.Właściwe organy
Według stanu z lipca 2022 r. wszystkie państwa członkowskie dostarczyły informacje na temat swoich właściwych organów w rozumieniu art. 5 pkt 13 dyrektywy.
Wykaz właściwych organów w państwach członkowskich załączono do towarzyszącego dokumentu roboczego służb Komisji.
3.Uwagi
Komisja zauważyła, że w obecnym cyklu sprawozdawczym państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych niedoszłych do skutku przypadków transgranicznego przemieszczania odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego.
Państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych kwestii, które mogłyby wchodzić w zakres art. 4 (Przemieszczanie zwrotne związane z przemieszczeniami, na które nie wydano zezwolenia, i niezgłoszonymi odpadami promieniotwórczymi), art. 12 (Przemieszczenie niedoszłe do skutku) lub art. 16 ust. 1 lit. c) (Zakaz wywozu). W związku z tym, w oparciu o zgłoszone informacje, w okresie sprawozdawczym nie przeprowadzono na terytorium UE żadnego przemieszczenia, na które nie wydano zezwolenia.
W okresie sprawozdawczym miały miejsce cztery przypadki odmowy udzielenia zgody.
·Jedno państwo członkowskie odmówiło udzielenia zgody na dwa wnioski ze względu na tymczasową niedostępność zakładów końcowego przetwarzania.
·Jedno państwo członkowskie odmówiło udzielenia zgody na dwa wnioski dotyczące tranzytu zanieczyszczonego złomu, uznając, że wnioski nie wchodzą w zakres stosowania dyrektywy. Tranzyty te były jednak regularnie prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami lokalnymi.
Od czasu nałożenia obowiązków sprawozdawczych przewidzianych w dyrektywie trzy państwa członkowskie (Chorwacja, Cypr i Malta) nie zgłosiły żadnego przemieszczenia, na które wydano zezwolenie, na swoim terytorium.
Szczegółową prezentację transgranicznego przemieszczania odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego w UE w bieżącym okresie sprawozdawczym przedstawiono w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji.
3.1.Dane statystyczne (2018–2020)
W niniejszej sekcji przedstawiono statystyczny przegląd zezwoleń i przemieszczeń.
Rys. 1.
Liczba zezwoleń
Liczba 195 zezwoleń zgłoszonych przez 21 państw członkowskich w latach 2018–2020 odpowiada 1 770 przemieszczeniom, na które wydano zezwolenia. Zezwolenie dotyczy zasadniczo kilku przemieszczeń i może wykraczać poza okres objęty niniejszym sprawozdaniem.
Rys. 2.
Liczba przemieszczeń
Jeżeli chodzi o przemieszczenia, na które wydano zezwolenia, 98 % (1 732 przemieszczenia) dotyczyło odpadów promieniotwórczych, a 2 % (38 przemieszczeń) – wypalonego paliwa jądrowego.
Większość zezwoleń i przemieszczeń dotyczyła przemieszczania wewnątrzwspólnotowego. Ogółem 92,6 % przemieszczeń odbyło się wewnątrz Wspólnoty (kategoria MM), podczas gdy 2,7 % dotyczyło wywozu (kategoria ME), a 4,7 % – przywozu (kategoria IM).
Dane statystyczne pokazują, że w przypadku 79 % wszystkich przemieszczeń wewnątrzwspólnotowych odpady promieniotwórcze pochodziły z przemysłu jądrowego, natomiast 21 % stanowiły odpady pochodzące z działalności niejądrowej (np. leków, badań).
Przetwarzanie odpadów promieniotwórczych (np. obróbka w celu zmniejszenia objętości lub kondycjonowanie) w specjalnych obiektach stanowiło główny cel przemieszczeń, a także zwrotów przetworzonych odpadów promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego do kraju pochodzenia. Największą liczbę zezwoleń wydały Szwecja i Niemcy, zarówno jako kraj pochodzenia, jak i kraj przeznaczenia.
Przemieszczanie wypalonego paliwa jądrowego było spowodowane ponownym przetworzeniem lub zwrotem do kraju pochodzenia.
Rys. 3.
Przemieszczenia odpadów promieniotwórczych – wewnątrzwspólnotowe (MM), wywóz (ME), przywóz (IM)
Rys. 4.
Przemieszczenia wypalonego paliwa jądrowego – wewnątrzwspólnotowe (MM), wywóz (ME), przywóz (IM)
4.Działania następcze i ciągłe doskonalenie
W trzecim sprawozdaniu Komisji z wdrażania dyrektywy zidentyfikowano dwie potrzeby: zwiększenie harmonizacji standardowego dokumentu z wymogami dotyczącymi wzorów sprawozdań oraz monitorowanie wpływu podstawowych norm bezpieczeństwa na wdrażanie nadzoru i kontroli nad przemieszczeniami transgranicznymi.
W ramach działań następczych w odniesieniu do pierwszego punktu Komisja zaproponowała, na podstawie wniosku jednego z państw członkowskich, rewizję standardowego dokumentu zgodnie z art. 17 ust. 2 i art. 21 dyrektywy w celu uwzględnienia w jego zmienionej wersji informacji o pierwotnych przemieszczeniach. W związku z tym w przypadku przemieszczeń zwrotnych zaangażowane państwa członkowskie będą mogły śledzić ich przebieg. Ponadto, zgodnie z sugestią dwóch państw członkowskich, Komisja przedstawiła standardowy dokument cyfrowy.
Jeśli chodzi o możliwy wpływ podstawowych norm bezpieczeństwa na wdrożenie dyrektywy, Komisja nie zaobserwowała żadnych poważnych problemów. Zgłoszony przypadek dwóch odmów udzielenia zgody na tranzyt odpadów promieniotwórczych przez państwo członkowskie zrodził poważne pytanie odnośnie do stosowania dyrektywy. Państwa członkowskie miały faktycznie różne poglądy na temat tego, czy transgraniczne przemieszczanie zanieczyszczonego złomu, który jest przetwarzany i poddawany recyklingowi, wchodzi w zakres stosowania dyrektywy, ponieważ organ regulacyjny państwa członkowskiego może sklasyfikować ten materiał jako odpady promieniotwórcze. Zgodnie z definicją odpadów promieniotwórczych, jeżeli organy regulacyjne na mocy ram prawnych i regulacyjnych krajów pochodzenia i przeznaczenia kontrolują materiały promieniotwórcze jako odpady promieniotwórcze, których dalsze wykorzystanie nie jest przewidziane ani przez kraj pochodzenia ani przez kraj przeznaczenia, materiał ten kwalifikuje się jako odpady promieniotwórcze na mocy dyrektywy. W związku z tym Komisja uznałaby, że w takich przypadkach wymagana jest zgoda, niezależnie od tego, że państwo tranzytu nie zakwalifikowało takich materiałów jako odpadów promieniotwórczych.
Ponadto jedno państwo członkowskie opowiedziało się za tym, by przemieszczanie odpadów NORM było zawsze objęte zakresem dyrektywy Rady 2006/117/Euratom. W tym względzie Komisja przypomina, że z prawnego punktu widzenia wszystkie odpady zawierające NORM, które wymagają kontroli regulacyjnej i są zakwalifikowane jako odpady promieniotwórcze, wchodzą w zakres stosowania tej dyrektywy.
Podczas swojego XII posiedzenia komitet doradczy zwrócił się do Komisji o rozważenie aktualizacji standardowego dokumentu, w szczególności włączenie informacji na temat pochodzenia odpadów, tj. odniesienia do pierwotnych przemieszczeń.
5.Wnioski
Wdrożenie dyrektywy posłużyło zapewnieniu, aby wszelkie transgraniczne przemieszczenia wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych w obrębie Wspólnoty miały miejsce w następstwie wydania zgody przez właściwe organy wszystkich zaangażowanych państw członkowskich (w tym państw tranzytu) po uprzednim poinformowaniu, z wykorzystaniem standardowego dokumentu. Wszystkie państwa członkowskie regularnie przekazywały Komisji informacje dotyczące wszystkich przemieszczeń, na które wydano zezwolenia, w określonym okresie sprawozdawczym (trzy lata). Dzięki temu zagwarantowano nadzór i kontrolę nad przemieszczaniem odpadów promieniotwórczych oraz wypalonego paliwa jądrowego w całej Wspólnocie. W związku z tym stosowanie dostarczonego „formularza sprawozdawczego”, mimo iż nie jest on obowiązkowy, jest nadal usilnie zalecane, ponieważ umożliwia proste uzyskanie danych i zmniejsza ryzyko błędnej interpretacji dostarczonych informacji.
Ogólnie rzecz biorąc, Komisja stwierdza, że obecne ramy prawne Euratom, obejmujące przedmiotową dyrektywę, podstawowe normy bezpieczeństwa i dyrektywę w sprawie odpadów promieniotwórczych, zapewniły najwyższy poziom bezpieczeństwa w odniesieniu do zagrożeń związanych z promieniowaniem jonizującym na terytorium UE w kontekście przemieszczania transgranicznego. Komisja zauważa jednak, że ewentualne różnice między państwami członkowskimi, jeśli chodzi o definiowanie odpadów promieniotwórczych, mogą prowadzić do pewnych problemów w procesie udzielania informacji i wydawania zgody. Kwestię tę można poprawić, badając możliwości dalszej harmonizacji w tej dziedzinie w porozumieniu z państwami członkowskimi.