KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 24.1.2023
COM(2023) 45 final
DOKUMENT PROGRAMOWY
W kierunku strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów
|
Niniejszy dokument programowy stanowi wkład Komisji w proces opracowywania strategii operacyjnej dotyczącej skuteczniejszych powrotów, określonej w nowym pakcie o migracji i azylu. Podstawę tego dokumentu stanowią uwagi i wspólne poglądy wynikające z dyskusji w ramach sieci wysokiego szczebla ds. powrotów, kierowanej przez unijnego koordynatora ds. powrotów. Celem tego dokumentu jest również udostępnienie informacji na potrzeby dyskusji w Parlamencie Europejskim i Radzie na temat uruchomienia wspólnego unijnego systemu powrotów. Na tej podstawie unijny koordynator ds. powrotów oraz sieć wysokiego szczebla ds. powrotów wkrótce zakończą prace nad strategią operacyjną i zapewnią jej realizację. Będą ponadto regularnie składać sprawozdania w tym zakresie.
|
Ustanowienie skutecznego i wspólnego unijnego systemu powrotów jest głównym filarem dobrze funkcjonujących i wiarygodnych systemów migracyjnych i azylowych oraz kompleksowego podejścia zawartego w nowym pakcie o migracji i azylu(). Ustanowienie tego systemu jest także elementem strategii na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen(), rekompensującym brak kontroli na granicach wewnętrznych, a tym samym stanowiącym również integralną część cyklu polityki w zakresie Schengen, a także część europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Skuteczny i wspólny unijny system powrotów powinien również służyć jako czynnik odstraszający, który pomoże ograniczyć niebezpieczną migrację oraz migrację nieuregulowaną, zapobiec wyzyskowi migrantów przez rozbicie działalności przestępczych sieci przemytniczych i który może służyć do promowania bezpiecznych legalnych dróg migracji.
Jedną z kluczowych innowacji nowego paktu służącą osiągnięciu jego ogólnych założeń jest powołanie unijnego koordynatora ds. powrotów, który połączy aspekty unijnej polityki powrotowej oraz ułatwi płynną i wzajemnie powiązaną realizację procedury powrotu przy wsparciu sieci wysokiego szczebla ds. powrotów().
W nowym pakcie przewidziano, że kierunek strategiczny prac unijnego koordynatora ds. powrotów oraz sieci wysokiego szczebla ds. powrotów zostanie wyznaczony w strategii operacyjnej dotyczącej powrotów. Na podstawie pogłębionych dyskusji, użytecznych uwag i wspólnych poglądów wynikających z dotychczasowych konsultacji z siecią wysokiego szczebla ds. powrotów Komisja określa w niniejszym dokumencie programowym podstawowe cele oraz cztery konkretne i praktyczne obszary priorytetowe strategii operacyjnej, mające na celu usunięcie niedociągnięć i zwiększenie wzajemnej spójności w realizacji polityki UE w zakresie powrotów. W załączniku do niniejszego dokumentu programowego określono konkretne działania, które można wdrożyć w czterech obszarach priorytetowych.
W ciągu ostatnich kilku lat prace dotyczące powrotów uległy znaczącym zmianom. Trwają negocjacje w sprawie zmiany ram legislacyjnych UE w dziedzinie azylu i migracji, w tym również w dziedzinie powrotów (wersja przekształcona dyrektywy powrotowej(), rozporządzenia w sprawie procedur azylowych(), rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją()). Negocjacje te należy kontynuować w szybkim tempie. Obecnie obowiązują 24 unijne umowy i ustalenia o readmisji z państwami trzecimi; niektóre z nich funkcjonują dobrze, w przypadku innych konieczne jest przyspieszenie wdrażania. Mechanizm wprowadzony na podstawie art. 25a kodeksu wizowego() wiązał się z ustanowieniem formalnego powiązania między polityką wizową a współpracą w zakresie readmisji. Rozporządzenie w sprawie Systemu Informacyjnego Schengen() obowiązuje, a system zacznie działać w marcu 2023 r. Postępem jest także rozszerzenie struktur oraz skupienie się na powrotach na szczeblu krajowym, wzmocnienie mandatu i zdolności Fronteksu oraz wzmożenie działań na rzecz przejścia na skuteczny, wspólny unijny system powrotów. Sygnalizuje to pozytywny kierunek, determinację i konkretne postępy, na których UE powinna się oprzeć.
W procesie opracowywania strategii operacyjnej dotyczącej powrotów ważna jest krytyczna ocena rozwiązań, które się sprawdzają i które się nie sprawdzają, wyciągnięcie wniosków z wykonanych już prac oraz opracowanie strategii operacyjnej w celu dalszej realizacji wspólnych priorytetów polityki w dziedzinie powrotów.
1.Pozytywne zmiany w dziedzinie powrotów
Wspólny unijny system powrotów, który łączy silniejsze struktury wewnątrz UE ze skuteczniejszą współpracą z państwami trzecimi, nabiera kształtów. Równolegle ze wzmocnieniem unijnych ram legislacyjnych dotyczących powrotów wprowadzono operacyjne i praktyczne narzędzia umożliwiające lepszą współpracę w celu zwiększenia liczby powrotów z UE.
Dzięki mechanizmowi oceny Schengen() ustawodawstwo krajowe państw członkowskich i praktyki stosowane w państwach członkowskich są obecnie lepiej dostosowane do celów i wymogów ustanowionych w zmienionej dyrektywie powrotowej. Ukierunkowane zalecenia i indywidualne działania następcze w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego poskutkowały szeregiem udoskonaleń: od skuteczniejszych procedur krajowych po lepszą ochronę praw podstawowych. Ponadto dobre praktyki w państwach członkowskich są sygnalizowane innym państwom członkowskim.
Po stronie zewnętrznej w ramach kompleksowego podejścia do migracji, nakreślonego w nowym pakcie o migracji i azylu, skoncentrowano się na budowaniu obopólnie korzystnych partnerstw z państwami trzecimi, w tym na wspieraniu lepszej współpracy w zakresie readmisji. W ramach nowego paktu współpracę z państwami trzecimi w zakresie migracji traktuje się jako integralną część ogólnych stosunków UE. Podejście to wspierane jest za pośrednictwem planów działania z priorytetowymi krajami pochodzenia i tranzytu, w których to planach wskazano cele, środki wsparcia i przewidywane terminy, w tym w dziedzinie powrotów.
Proces i mechanizm ustanowione w art. 25a kodeksu wizowego, łączące współpracę w zakresie readmisji z polityką wizową, a także roczna ocena przygotowywana przez Komisję, odegrały zasadniczą rolę w określeniu konkretnych wyzwań w odniesieniu do konkretnych państw oraz w podjęciu działań w tym zakresie. Czynniki te posłużyły także jako katalizator wzmacniający dialog na temat readmisji z państwami trzecimi, z którymi współpraca wymaga poprawy. Zwiększona koordynacja między UE a państwami członkowskimi w zakresie wspólnych komunikatów, w tym w ramach odpowiednich grup Rady, oraz określenie konkretnych zadań w celu poprawy współpracy w zakresie readmisji dowodzą swojej skuteczności. Istniejące unijne umowy i porozumienia o readmisji ułatwiają praktyczną współpracę. Rozpatrywanie spraw dotyczących readmisji przez państwa trzecie uległo znacznej poprawie dzięki transformacji cyfrowej za pośrednictwem systemów zarządzania sprawami dotyczącymi readmisji.
Frontex odgrywa ważną rolę we wspieraniu państw członkowskich na wszystkich etapach dobrowolnych i przymusowych powrotów, w tym w zakresie reintegracji. Wsparciem pod tym względem jest nowy specjalny zastępca dyrektora wykonawczego ds. powrotów oraz wydział ds. powrotów.
W ramach pierwszej strategii UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji() UE promuje powszechniejsze oraz sprawniejsze wykorzystanie dobrowolnych powrotów i reintegracji, co pozwoli zapewnić humanitarne, skuteczne i trwałe powroty osób niemających prawa do pozostania w UE w ramach celu, jakim jest ogólne zwiększenie liczby powrotów. Wdrażanie wspomnianej strategii przebiega sprawnie: od kwietnia 2022 r. Frontex dostarcza państwom trzecim ujednolicone dla UE pakiety reintegracyjne za pośrednictwem wspólnych usług reintegracyjnych w celu dalszego wspierania spójnego podejścia; wdrożono kluczowe narzędzia służące poprawie i wzmocnieniu doradztwa w zakresie powrotów (specjalne narzędzia informatyczne, ramy jakościowe na potrzeby doradztwa, moduły szkoleniowe Fronteksu wykorzystywane do szkolenia doradców stałej służby, które mają być również wykorzystywane przez doradców państw członkowskich). UE nadal wspiera powroty z krajów tranzytowych, zwłaszcza z Turcji, Afryki Północnej i Bałkanów Zachodnich, do krajów pochodzenia, aby zmniejszyć presję migracyjną w krajach partnerskich i zwalczać migrację nieuregulowaną przy zastosowaniu podejścia uwzględniającego całe szlaki migracyjne. W tym kontekście prace koncentrują się na zwiększaniu zdolności krajów partnerskich w zakresie przeprowadzania powrotów migrantów, którzy nie kwalifikują się do ochrony międzynarodowej, oraz wspieraniu ich w ustanawianiu umów o readmisji z krajami pochodzenia. Uzupełnieniem tych działań są finansowane przez UE inicjatywy w państwach trzecich mające na celu wzmocnienie zarządzania migracjami, wspieranie dobrowolnych powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie pochodzących z krajów tranzytowych, a także indywidualne i lokalne inicjatywy na rzecz reintegracji. Jest jeszcze za wcześnie, aby zmierzyć wpływ strategii, jednak według Fronteksu udział dobrowolnych powrotów z UE utrzymuje się od dwóch lat na poziomie około 58 %.
Silna koordynacja na poziomie UE i korzystanie ze wsparcia Fronteksu przynosi znaczące rezultaty. Na przykład dzięki pełnej koordynacji działań wszystkich podmiotów krajowych, Komisji, Fronteksu i właściwych delegatur Unii w ramach specjalnie powołanej grupy roboczej Cypr szybko znalazł się w pierwszej trójce państw członkowskich pod względem liczby powrotów wspomaganych przez Frontex w 2022 r. – ponad 2 000 obywateli państw trzecich powróciło do kraju pochodzenia. Podobnie prace mające na celu wsparcie państw członkowskich znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji w kontekście instrumentalizacji nielegalnej migracji przez reżim białoruski dowodzą wartości dodanej, jaką wnoszą wszystkie podmioty działające w sposób spójny i skoordynowany.
Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 znacząco wzmacniają wsparcie finansowe w obszarze migracji w celu wdrożenia nowego paktu o migracji i azylu. Ważne jest, aby finansowanie na poziomie UE i państw członkowskich, zwłaszcza w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej oraz Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy”, było wykorzystywane zgodnie z innymi celami, przyczyniając się do wspierania skutecznych powrotów i readmisji oraz trwałej reintegracji.
Kolejnym ważnym elementem wspólnego unijnego systemu powrotów jest ponadto nowa funkcja w Systemie Informacyjnym Schengen związana z wpisami dotyczącymi osób podlegających decyzjom nakazującym powrót, która wejdzie w życie w marcu 2023 r. Otwiera ona drogę do ściślejszej współpracy, również w zakresie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót wydanych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia szybszego i skuteczniejszego procesu powrotu.
2.Wyzwania i przeszkody
Polityka powrotowa to złożony obszar. Jedną z jej istotnych niedociągnięć jest brak wiarygodnych danych dotyczących funkcjonowania unijnego systemu powrotów. To z kolei utrudnia precyzyjne ustalenie, w jaki sposób zwiększyć jego skuteczność.
Konieczne jest usprawnienie i zoptymalizowanie procedur w każdym państwie członkowskim, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, w tym ochrony danych osobowych, co pozwoli na przyspieszenie i usprawnienie powrotów. Pomimo znacznych postępów w państwach członkowskich nadal występują istotne wąskie gardła i braki, jeżeli chodzi o koordynację procesu przez jego uczestników. Decyzje o zakończeniu legalnego pobytu nie zawsze prowadzą do podjęcia decyzji nakazującej powrót, a nieprzestrzeganie terminu dobrowolnego powrotu nie zawsze skutkuje przymusowym powrotem – kluczowym aspektem poprawy skuteczności w tym zakresie jest usunięcie tych luk. Według Eurostatu z 340 515 decyzji nakazujących powrót wydanych w 2021 r. skutecznie wykonano 21 %. Ponadto 80 % powrotów wspomaganych przez Frontex jest realizowanych przez jedynie pięć państw członkowskich. W związku z powtarzającymi się apelami państw członkowskich o zwiększenie wsparcia Fronteksu w dziedzinie powrotów ważne jest zatem zapewnienie maksymalnego wykorzystania wsparcia, jakie może zapewnić Frontex, w tym poprzez zagwarantowanie, aby osoby powracające były kierowane do odpowiednich organów w celu przeprowadzenia powrotu lotami organizowanymi przez Agencję. Jak określono w komunikacie Komisji w sprawie wzmacniania współpracy w zakresie powrotów i readmisji(), a także jak stwierdzono w procesie oceny Schengen, prawne i administracyjne ramy w zakresie powrotów obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich istotnie się różnią, a w każdym systemie krajowym odnotowuje się zarówno dobre praktyki, jak i pewne niedociągnięcia. Wśród kluczowych przeszkód uniemożliwiających prowadzenie skutecznej polityki powrotowej można wymienić znaczne luki między procedurą azylową i procedurą powrotu, długotrwałe procedury administracyjne i sądowe, trudności w zapobieganiu ucieczkom, niewystarczające zasoby, infrastrukturę i ograniczoną zdolność administracyjna na potrzeby działań następczych w związku z decyzjami nakazującymi powrót, w tym działań polegających na zwróceniu się o readmisję do państw trzecich, ponieważ liczba wniosków o readmisję jest obecnie bardzo niska w porównaniu z liczbą wydanych zarządzeń powrotu (16 % w 2021 r.). Lepsze wykorzystanie istniejących ram prawnych dotyczących wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót mogłoby również przyspieszyć proces powrotu i stanowić kolejny krok w kierunku stworzenia wspólnego unijnego systemu powrotów.
Kolejne wyzwanie to niewystarczająca współpraca ze strony krajów pochodzenia. Znaczący wpływ na powroty mają skuteczność i terminowość identyfikacji i wydawania dokumentów podróży: długotrwałe i niejasne procedury zwiększają ryzyko ucieczki i utrudniają powroty. Niektóre państwa trzecie odmawiają ponadto przyjmowania osób powracających w ramach powrotów przymusowych lub ograniczają przyjmowanie tylko do określonych kategorii (np. przestępców), bądź też nie uznają wniosków o readmisję, co w praktyce ogranicza liczbę powrotów.
Z perspektywy operacyjnej pierwszym krokiem w kierunku rozwoju skutecznych i szybkich procedur powrotu jest zidentyfikowanie i wyeliminowanie takich luk i problemów oraz promowanie istniejących dobrych praktyk. Zapewni to zwiększenie efektywności całego procesu oraz ochronę podstawowych praw migrantów zgodnie z prawem Unii i Kartą praw podstawowych.
Strategia operacyjna powinna uwzględniać potrzebę usprawnienia procedur krajowych, aby zapewnić ich spójność zarówno z krajowymi, jak i unijnymi działaniami na rzecz poprawy współpracy z partnerami międzynarodowymi w zakresie powrotów i readmisji.
Zgodnie z podejściem „Drużyna Europy” należy wspierać ścisłe zależności między wewnętrznymi i zewnętrznymi politykami, narzędziami oraz zainteresowanymi stronami. Uzupełnieniem strategii operacyjnej powinny być bardziej konsekwentne i spójne podejścia krajowe oraz zacieśnianie współpracy i wzmacnianie solidarności między wszystkimi państwami członkowskimi, dalsze zwiększanie wsparcia zapewnianego przez Frontex i propagowanie wykorzystywania tego wsparcia przez państwa członkowskie.
3.Zasady przewodnie i cele strategii operacyjnej
W oparciu o krytyczną analizę rozwiązań, które się obecnie sprawdzają, jak i tych, które nie są skuteczne, a także w oparciu o wyniki konsultacji z członkami sieci wysokiego szczebla ds. powrotów Komisja uważa, że strategia powinna być ukierunkowana na wypracowanie konsekwentnego i spójnego podejścia na poziomie państw członkowskich i UE, co umożliwi zapewnienie skutecznych powrotów w ramach ogólnych celów kompleksowej polityki migracyjnej i azylowej UE.
Unijny koordynator ds. powrotów i sieć wysokiego szczebla ds. powrotów podejmą – przy wsparciu Fronteksu i we współpracy z innymi instytucjami Unii (w zależności od potrzeb) – działania mające na celu wzmocnienie spójności i starań państw członkowskich, połączenie sił i zapewnienie wzajemnego wsparcia z myślą o reagowaniu na najpilniejsze potrzeby i przeszkody, a także wspieranie, za pomocą działań operacyjnych, wspólnych starań na rzecz państw trzecich w zakresie organizacji powrotów.
Strategia operacyjna musi odzwierciedlać cele polityki UE w zakresie powrotów(). Strategia musi być elastycznym narzędziem, które będzie w stanie nieustannie reagować na zmiany priorytetów politycznych i okoliczności.
Kluczowym celem strategii operacyjnej powinno być usprawnienie funkcjonowania systemu powrotów, tak aby:
·zwiększyć ogólną liczbę skutecznych powrotów, przy jednoczesnym zapewnieniu znacznego wzrostu liczby powrotów do państw trzecich, w których nie występują poważne przeszkody polityczne, w oparciu o cele wyznaczone przez państwa członkowskie;
·realizacja powrotów przebiegała szybciej, co wspiera integralność i wiarygodność systemów azylowych państw członkowskich oraz zniechęca do nielegalnego przekraczania granic oraz
·powroty miały charakter trwały i były realizowane z poszanowaniem europejskich wartości i praw podstawowych.
Ten cel kluczowy można podzielić na następujące cele operacyjne:
·usprawnienie i zoptymalizowanie procesu powrotu w każdym państwie członkowskim, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, w tym ochrony danych osobowych, co pozwoli na przyspieszenie i usprawnienie powrotów;
·zwiększenie liczby dobrowolnych powrotów (zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i pod względem udziału w całkowitych powrotach) oraz zakresu reintegracji, co sprzyja bardziej zrównoważonym powrotom w ramach ogólnego celu, jakim jest zwiększenie ogólnej liczby powrotów;
·propagowanie wśród państw członkowskich, w Komisji i Fronteksie spójnego unijnego podejścia do kwestii powrotów, w większym stopniu opartego na współpracy, zgodnie z podejściem „Drużyna Europy”, przy jednoczesnym uwzględnieniu ogólnych stosunków z partnerami z państw trzecich oraz
·zapewnienie lepszych danych i dowodów statystycznych dotyczących powrotów poprzez stworzenie bardziej ukierunkowanej, zaplanowanej i skutecznej polityki powrotowej oraz budowanie wspólnych zdolności w zakresie działań operacyjnych.
Cele operacyjne będą wymagały wspólnych działań państw członkowskich, Komisji i Fronteksu we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ) i delegaturami Unii, w razie potrzeby w obszarach priorytetowych, w których potrzebne są wspólne działania, w duchu solidarności i w formie praktycznej współpracy. W strategii operacyjnej należy również określić wyraźny kierunek działań Fronteksu, które w istotny sposób przyczynią się do osiągnięcia tych celów.
4.Cztery obszary priorytetowe na rzecz bardziej efektywnych i skutecznych powrotów
W oparciu o wyniki dyskusji przeprowadzonych podczas dwóch pierwszych posiedzeń sieci wysokiego szczebla ds. powrotów i konsultacji dwustronnych z państwami członkowskimi Komisja określiła cztery obszary priorytetowe, które mogą stanowić podstawę strategii operacyjnej:
·ukierunkowane działania mające na celu skoordynowane reagowanie na najpilniejsze potrzeby i bezpośrednie przeszkody;
·zwiększenie efektywności całego systemu powrotów dzięki przyspieszeniu procesu i wyeliminowaniu luk prawnych;
·promowanie doradztwa w zakresie powrotów i reintegracji jako podstawowych elementów unijnego systemu powrotów, zarówno w przypadku powrotów dobrowolnych, jak i przymusowych;
·Cyfryzacja zarządzania powrotami i usprawnienie analizy danych.
Obszary te wymagają połączenia działań mających na celu uwzględnienie zarówno najpilniejszych potrzeb i przeszkód, w odniesieniu do których konieczne jest zapewnienie koordynacji i wspólnych działań, jak i długoterminowych prac strukturalnych ukierunkowanych na poprawę skuteczności unijnego systemu powrotów. W załączniku do niniejszego dokumentu programowego przedstawiono główne proponowane działania dotyczące czterech obszarów priorytetowych oraz cele i wskaźniki, które można wykorzystać na potrzeby monitorowania postępów.
Należy zapewnić szybkie przeniesienie tych działań do fazy operacyjnej. Powinny one przyczynić się do realizacji kilku głównych kierunków prac.
Główne kierunki prac
1.
Ukierunkowane wspólne działania operacyjne w zakresie powrotów do określonych państw trzecich, wspierane przez Komisję i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych i wdrażane przez państwa członkowskie oraz Frontex w najbliższych tygodniach.
2.
Opracowanie analiz i orientacji sytuacyjnej w zakresie funkcjonowania powrotów do końca 2023 r., co umożliwi proaktywne planowanie i wypracowanie wspólnego rozumienia dobrych wyników w dziedzinie powrotów, z udziałem wszystkich odpowiednich zainteresowanych stron.
3.
Podwojenie liczby państw trzecich objętych wspólnymi usługami reintegracyjnymi Fronteksu oraz zapewnienie pełnego korzystania z tych usług przez wszystkie państwa członkowskie do końca 2023 r.
4.
Rozszerzenie działań na rzecz cyfryzacji w zakresie readmisji poprzez wprowadzenie systemów zarządzania sprawami dotyczącymi readmisji w odniesieniu do wszystkich odpowiednich państw trzecich i państw członkowskich.
5.
Zakończenie analizy luk w zakresie cyfryzacji prowadzonej przez Frontex w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich do końca 2023 r.
6.
Ustanowienie doradztwa w zakresie powrotów jako kompetencji zawodowej we wszystkich państwach członkowskich.
Ze względu na złożoność, szczególną sytuację i dużą liczbę zainteresowanych stron i organów zaangażowanych w działania związane z powrotami konieczne jest zapewnienie większej koordynacji oraz otwartych i strategicznych dyskusji w zaufanej przestrzeni, co pozwoli wyeliminować istniejące luki. Działalność unijnego koordynatora ds. powrotów i sieci wysokiego szczebla ds. powrotów zapewnia możliwość zastosowania praktycznego i bezpośredniego podejścia, w oparciu o pozytywne doświadczenia państw członkowskich, sprzyjającego bliższej praktycznej współpracy i spójności w celu dalszego rozwoju i realizacji celów przedmiotowej strategii operacyjnej. Zarówno na szczeblu UE, jak i na szczeblu państw członkowskich istnieją różne mocne i słabe strony oraz odmienne priorytety i potrzeby, a prace nad różnymi aspektami będą musiały przebiegać równolegle w kierunku stworzenia wspólnego i skutecznego unijnego systemu powrotów.
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 24.1.2023
COM(2023) 45 final
ZAŁĄCZNIK
do
DOKUMENTU PROGRAMOWEGO
W kierunku strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów
Proponowane obszary priorytetowe strategii operacyjnej na rzecz skuteczniejszych powrotów
1)Ukierunkowane działania mające na celu reagowanie na najpilniejsze potrzeby i bezpośrednie przeszkody
Reagowanie na najpilniejsze potrzeby i bezpośrednie przeszkody za pomocą ukierunkowanych działań stanowi istotny aspekt działalności unijnego koordynatora ds. powrotów i sieci wysokiego szczebla ds. powrotów. Celem tego proponowanego obszaru priorytetowego jest zapewnienie połączenia sił państw członkowskich oraz płynnej koordynacji i spójności między wszystkimi podmiotami. Pozwoli to zagwarantować skupienie wspólnych działań na powrocie do określonych państw trzecich zgodnie z priorytetami politycznymi. Przeszkody należy szybko zgłaszać i usuwać. Działania w tym obszarze mogą ujawnić problemy o bardziej strukturalnym charakterze (takie jak współpraca między organami krajowymi, potrzeby w zakresie zasobów i szkoleń) wymagające rozwiązania w dłuższej perspektywie czasowej. Problemy te można wziąć pod uwagę w innych obszarach priorytetowych.
·Wspólne ukierunkowane działania – podejmowane w cyklu kwartalnym w celu realizacji powrotów do ograniczonej liczby priorytetowych państw trzecich – które mają być omawiane na każdym posiedzeniu sieci wysokiego szczebla ds. powrotów i realizowane w kolejnym kwartale. Narodowości, na których należy się skoncentrować, powinny zostać określone na podstawie odpowiednich unijnych planów działania, działań następczych w związku z mechanizmem przewidzianym w art. 25a kodeksu wizowego oraz dyskusji w grupach roboczych Rady. Narodowości, na których należy się skoncentrować, powinny obejmować również obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku wizowego. Takie wspólne działania należy skoordynować z działaniami prowadzonymi przez Komisję w celu zwiększenia liczby powrotów do określonych państw trzecich, w szczególności w kontekście wdrażania unijnych umów o readmisji lub ustaleń w tym zakresie, a także działań następczych w związku z mechanizmem przewidzianym w art. 25a kodeksu wizowego.
·Ułatwienie współpracy między państwami członkowskimi o podobnych potrzebach w celu połączenia sił i wzajemnego wspierania się w działaniach operacyjnych w dziedzinie powrotów dzięki udostępnianiu sobie nawzajem miejsc w krajowych programach wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji. W razie potrzeby Frontex dostosuje swoje działania, aby udzielić wszelkiej niezbędnej pomocy.
·Współpraca członków sieci wysokiego szczebla ds. powrotów z odpowiednimi organami krajowymi w celu skoncentrowania działań na określonych państwach trzecich, a w szczególności na zwiększeniu efektywności w zakresie: zapewnienia priorytetowego traktowania takich powrotów, przygotowywania dokumentacji identyfikacyjnej (dokumentów, indywidualnych ocen, danych biometrycznych), zapewnienia dostępności osób powracających do celów rozmów i misji identyfikacyjnych, podejmowania działań w związku z zarządzeniami powrotu w drodze wniosków o readmisję, w stosownych przypadkach – zapewnienia wystarczającej liczby miejsc w ośrodkach detencyjnych, ustalenia procedur identyfikacyjnych z ambasadami oraz wypełniania miejsc w lotach czarterowych.
·Rozwiązywanie problemów doraźnych, takich jak wymogi związane z COVID-19, zgłaszanych niezwłocznie unijnemu koordynatorowi ds. powrotów w celu znalezienia rozwiązania.
·Państwa członkowskie, członkowie sieci wysokiego szczebla ds. powrotów, Frontex i inne właściwe podmioty, takie jak europejscy urzędnicy łącznikowi ds. migracji i europejscy oficerzy łącznikowi ds. powrotów, powinni zaangażować się w przekazywanie odpowiednich informacji oraz danych do celów kontaktów z państwami trzecimi. Ułatwiłoby to organizację wspólnych misji Komisji i odpowiednich państw członkowskich w państwach trzecich we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w celu przedstawienia wspólnego i spójnego podejścia.
2)Potrzeby długoterminowe i strukturalne
Luki we współpracy i kontaktach między organami zaangażowanymi w proces powrotu są jedną z głównych przeszkód strukturalnych utrudniających zwiększenie skuteczności tego procesu. Działania w ramach tego proponowanego obszaru skupiałyby się na określeniu tych luk i ich usunięciu w celu zapewnienia, aby decyzja o zakończeniu legalnego pobytu w UE skutkowała decyzją nakazującą powrót, aby takie decyzje nakazujące powrót były egzekwowane oraz aby powroty następowały jak najszybciej.
a)Zwiększenie efektywności całego systemu powrotów dzięki przyspieszeniu procesu i wyeliminowaniu luk prawnych
·Skoncentrowanie się na głównych punktach i konkretnych przeszkodach sygnalizowanych przez państwa członkowskie lub stwierdzonych podczas ocen Schengen w celu przyspieszenia procesu powrotu.
·Zapewnienie, aby po decyzji o zakończeniu legalnego pobytu niezwłocznie wydawano decyzję nakazującą powrót – w tym powiązanie wyniku procedury azylowej z procedurą powrotu – we współpracy z Fronteksem i przy wykorzystaniu doświadczenia i wiedzy Agencji UE ds. Azylu oraz Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
·Usunięcie luki dotyczącej przechodzenia od powrotów dobrowolnych do przymusowych – luk między właściwymi organami, celem zwiększenia skuteczności i ograniczania ryzyka ucieczki.
·Usunięcie luk proceduralnych i przeszkód związanych z różnymi kompetencjami organów i podmiotów odpowiedzialnych za poszczególne etapy procesu powrotu, w którym to przypadku sieć wysokiego szczebla ds. powrotów ma przeanalizować praktyczne rozwiązania w oparciu o dobre praktyki państw członkowskich.
·Praca nad wyraźnie określonymi przeszkodami związanymi z obstrukcyjnym zachowaniem obywateli państw trzecich i brakiem współpracy z ich strony.
·Praca nad przeszkodami charakterystycznymi dla powrotu skazanych przestępców.
·Usunięcie występujących w systemach państw członkowskich przeszkód związanych ze składaniem wniosków o readmisję (w tym w stosownych przypadkach problemów dotyczących systemu zarządzania sprawami dotyczącymi readmisji z państwami trzecimi).
·Określenie praktycznych potrzeb i działań, aby najlepiej wykorzystać nową funkcję w Systemie Informacyjnym Schengen związaną z tworzeniem wpisów dotyczących osób podlegających decyzjom nakazującym powrót w celu ułatwienia wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót.
·Opracowanie spójniejszego podejścia w zakresie określania ryzyka ucieczki, braku wystarczających możliwości i wykorzystania skutecznych rozwiązań alternatywnych wobec zatrzymania. Praca nad wprowadzeniem lepszego powiązania między rodzajami ryzyka ucieczki a najbardziej odpowiednimi i adekwatnymi rozwiązaniami alternatywnymi wobec zatrzymania.
b)Promowanie doradztwa w zakresie powrotów i reintegracji jako podstawowych elementów systemów powrotów, zarówno w przypadku powrotów dobrowolnych, jak i przymusowych
Kluczową rolę w procesie powrotu odgrywają doradcy ds. powrotów, którzy towarzyszą osobie powracającej na każdym etapie procedury, między innymi zapewniając pełne poszanowanie praw podstawowych na wszystkich etapach procesu powrotu. W oparciu o bieżące prace w ramach strategii UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji, w tym dyskusje w odpowiednich grupach Rady i na forach ekspertów, prace w ramach proponowanego obszaru skupiałyby się na zapewnieniu wszystkim państwom członkowskim dobrze wyszkolonych doradców ds. powrotów, dysponujących narzędziami niezbędnymi do wspierania bardziej skutecznego procesu, w tym możliwościami w kraju powrotu, odnosząc się do inicjatyw podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, podmioty lokalne, organy krajowe lub projekty współpracy na rzecz rozwoju. Ponadto prace skupią się na zapewnieniu spójnego podejścia do zrównoważonej reintegracji i jej finansowania, co może jeszcze bardziej zachęcić zarówno osoby powracające, jak i organy państw trzecich do współpracy w procesie powrotu.
·Wspieranie państw członkowskich w tworzeniu bardziej skutecznych programów wspomaganych dobrowolnych powrotów, struktur doradztwa w zakresie powrotów w oparciu o prace prowadzone na poziomie praktyków i przy wsparciu Fronteksu. Do końca roku wszystkie państwa członkowskie powinny korzystać ze wspólnych usług reintegracyjnych Fronteksu. Celem powinno być zwiększenie bezwzględnej liczby dobrowolnych powrotów w przypadku wszystkich państw członkowskich.
·Zapewnienie, aby wszystkie państwa członkowskie prowadziły doradztwo w zakresie powrotów w ramach profilu zawodowego, za pomocą którego promuje się podejmowanie dobrowolnych powrotów w ramach ogólnego celu, jakim jest zwiększenie liczby powrotów.
·Zapewnienie, aby na wszystkich szczeblach istniała pełna świadomość dostępnych narzędzi i szkoleń (w tym w zakresie praw podstawowych) pozwalających stawić czoła wyzwaniom strukturalnym.
·Państwa członkowskie o bogatszym doświadczeniu zachęca się do wspierania państw z mniejszym doświadczeniem poprzez bardziej ukierunkowaną i strategiczną wymianę między członkami sieci wysokiego szczebla ds. powrotów.
·Propagowanie spójności wsparcia wspomaganego dobrowolnego powrotu i reintegracji wśród państw członkowskich w odniesieniu do konkretnych państw trzecich, tam gdzie jest to potrzebne, oraz zapewnienie koordynacji odpowiednich programów istniejących w państwach trzecich.
·Zapewnienie, aby doradcy ds. powrotów w państwach członkowskich oraz Frontex znali i potrafili wykorzystać możliwości w zakresie kierowania i reintegracji, które są udostępniane osobom powracającym w krajach powrotu w ramach inicjatyw podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, podmioty lokalne, organy krajowe lub projekty współpracy na rzecz rozwoju.
·Podwojenie liczby państw trzecich objętych wspólnymi usługami reintegracyjnymi Fronteksu do końca 2023 r.
c)Cyfryzacja zarządzania powrotami i usprawnienie analizy danych
Brak regularnych i wiarygodnych danych w dziedzinie powrotów stanowi istotne niedociągnięcie, które należy wyeliminować. Istotnym elementem układanki jest zapewnienie, aby każde państwo członkowskie posiadało cyfrowy system zarządzania sprawami dotyczącymi powrotów, który można połączyć z innymi systemami informatycznymi istotnymi z punktu widzenia procesu powrotu i który może wspierać bardziej skuteczną i rzetelną analizę odpowiednich danych.
·Ustalenie wyraźnego harmonogramu wspierania cyfryzacji systemów zarządzania sprawami dotyczącymi powrotów państw członkowskich wdrażających model Fronteksu. Frontex zakończy analizę luk w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich do końca 2023 r., a następnie opracuje i wdroży plan wraz z państwami członkowskimi w celu jak najszybszego osiągnięcia pełnej cyfryzacji, najpóźniej do 2026 r.; wykorzystanie dostępnego finansowania w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji dla tych projektów.
·Dalsza analiza możliwości wprowadzenia interoperacyjności systemów informatycznych istotnych z punktu widzenia procesu powrotu, w tym analiza konieczności i proporcjonalności takich wzajemnych połączeń.
·Zwiększenie wykorzystania narzędzia pomocy w reintegracji (RIAT) oraz istniejącego systemu zarządzania sprawami dotyczącymi readmisji (RCMS) z państwami trzecimi.
·Zapewnienie znajomości stanu przesyłania i aktualizacji wpisów dotyczących powrotów w systemie SIS II, dostęp organów poszczególnych państw członkowskich do SIS II, monitorowanie powrotów i ustalonych praktyk w zakresie trafień.
·Określenie nowych możliwości, jakie daje system wjazdu/wyjazdu, w celu skutecznego wykorzystania danych dotyczących osób przekraczających dozwolony okres pobytu, generowanych automatycznie przez system.
·Wykorzystanie nowej funkcji w Systemie Informacyjnym Schengen związanej z tworzeniem wpisów dotyczących osób podlegających decyzjom nakazującym powrót, określenie i wykorzystanie możliwości ułatwienia wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót w celu przyspieszenia i usprawnienia skutecznej procedury powrotu.
·Współpraca ze wszystkimi zainteresowanymi stronami (Komisją, Fronteksem, państwami członkowskimi) w celu usprawnienia gromadzenia danych statystycznych dotyczących powrotów oraz opracowania dostosowanych do potrzeb produktów w zakresie analityki, analizy i orientacji sytuacyjnej dotyczących funkcjonowania powrotów, co umożliwi proaktywne planowanie wspólnych działań mających na celu rozwiązanie zidentyfikowanych problemów.
·Wypracowanie wspólnego pojmowania pojęcia dobrych wyników w dziedzinie powrotów, wykraczającego poza odsetek powrotów, oraz określenie odpowiednich wskaźników na potrzeby sprawozdawczości i skuteczności.
* * *
Postępy i osiągnięcia w ramach strategii operacyjnej należy monitorować za pomocą jasno określonego zestawu wskaźników. Należy rozważyć następujące wskaźniki:
·Liczba decyzji nakazujących powrót wydanych na podstawie negatywnych decyzji azylowych.
·Liczba wniosków o readmisję wydanych na podstawie decyzji nakazujących powrót.
·Udział dobrowolnych powrotów w ogólnej liczbie powrotów.
·Liczba państw członkowskich posiadających system informatyczny do zarządzania sprawami dotyczącymi powrotów.
·Liczba państw członkowskich posiadających system doradztwa w zakresie powrotów.
·Liczba państw członkowskich regularnie korzystających z usług Fronteksu związanych z powrotami (przed powrotem, po powrocie, reintegracja) i uczestniczących w operacjach powrotowych.
·Liczba państw trzecich objętych wspólnymi usługami reintegracyjnymi Fronteksu.
Unijny koordynator ds. powrotów będzie regularnie przedstawiał sieci wysokiego szczebla ds. powrotów sprawozdania z postępów, które będą również uwzględniane w barometrze Schengen. Wskaźniki te służą wprawdzie jako solidna podstawa do monitorowania postępów, mogą jednak ulegać zmianom w miarę rozwijania i wdrażania strategii operacyjnej.