KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 14.10.2022
COM(2022) 543 final
2022/0332(NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, jakie należy zająć w imieniu Unii Europejskiej na czterdziestym drugim posiedzeniu Stałego Komitetu Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk
UZASADNIENIE
1.Przedmiot wniosku
Niniejszy wniosek dotyczy decyzji określającej stanowisko, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii na czterdziestym drugim dorocznym posiedzeniu Stałego Komitetu Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, które odbędzie się w Strasburgu (Francja) w dniach 29 listopada – 2 grudnia 2022 r. Stanowisko to dotyczy planowanego przyjęcia przez Stały Komitet decyzji w sprawie (1) zmiany załącznika II i załącznika III do Konwencji oraz (2) decyzji dotyczącej proponowanych zmian w regulaminie wewnętrznym Stałego Komitetu.
2.Kontekst wniosku
2.1.Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk
Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk z 1979 r. (konwencja berneńska) (zwana dalej „umową”) ma na celu ochronę europejskich gatunków dzikiej flory i fauny oraz ich siedlisk przyrodniczych, zwłaszcza tych, których ochrona wymaga współpracy kilku państw. Jest to traktat międzyrządowy zawarty pod egidą Rady Europy. Umowa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 1982 r. Unia Europejska jest umawiającą się stroną umowy od dnia 1 września 1982 r. 1 Obecnie umowa ma 51 umawiających się stron, w tym wszystkie państwa członkowskie UE.
2.2.Stały Komitet
Stały Komitet jest organem decyzyjnym konwencji, który ma uprawnienia do oceny stanu zachowania gatunków i w konsekwencji do dokonywania przeglądu wykazów gatunków wymienionych w załącznikach do konwencji. Jego funkcje są wyliczone w art. 13–15 umowy. Komitet zbiera się przynajmniej co dwa lata, a także ilekroć zażąda tego większość umawiających się stron. Zwyczajowo Stały Komitet zbiera się co roku.
Stanowisko Unii w sprawie zmiany załączników, jak również w sprawie przeglądu regulaminu wewnętrznego Stałego Komitetu, zostaje określone w drodze decyzji Rady na wniosek Komisji.
2.3.Planowany akt Stałego Komitetu
Oczekuje się, że na swoim czterdziestym drugim posiedzeniu Stały Komitet przyjmie dwie decyzje mające skutki prawne dla Unii Europejskiej. Pierwsza dotyczy zmiany załącznika II i załącznika III do umowy, a druga – zmian regulaminu wewnętrznego Stałego Komitetu.
2.3.1 Zmiana w załącznikach II i III
Zgodnie z art. 17 umowy poprawkę do załączników przyjmuje się większością dwóch trzecich głosów umawiających się stron. Wchodzi ona w życie w stosunku do wszystkich stron trzy miesiące po przyjęciu przez Stały Komitet, chyba że jedna trzecia umawiających się stron zgłosiła zastrzeżenia. Poprawka staje się obowiązująca dla tych umawiających się stron, które nie zgłosiły zastrzeżeń. Celem planowanego aktu prawnego jest wprowadzenie poprawek do załącznika II i załącznika III do umowy, jak przewidziano w jej art. 17.
2.3.2 Zmiany w regulaminie wewnętrznym Stałego Komitetu
Zgodnie z art. 13 ust. 6 umowy Stały Komitet opracował swój regulamin wewnętrzny. Zgodnie ze swoją regułą 21 regulamin wewnętrzny może być zmieniony większością dwóch trzecich głosów oddanych przez umawiające się strony. Celem planowanego aktu jest zmiana regulaminu wewnętrznego.
3.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii
3.1.Zmiana w załącznikach II i III
Szwajcaria zaproponowała zmianę załączników do umowy. Zmiana przewiduje obniżenie poziomu ochrony wilka (Canis lupus), poprzez przeniesienie tego gatunku z załącznika II (ściśle chronione gatunki fauny) do załącznika III (chronione gatunki fauny, w przypadku których możliwa jest regulacja). Decyzja o umieszczeniu gatunków zwierząt w wykazie w załączniku II lub III opiera się na danych naukowych dostępnych w czasie negocjacji umowy oraz na wykazach ssaków, ptaków, płazów i gadów zagrożonych w Europie, sporządzonych przez Europejski Komitet ds. Ochrony Przyrody i Zasobów Naturalnych przy Radzie Europy 2 . Na mocy umowy nie przyjęto żadnych kryteriów dalszego umieszczania gatunków w wykazach lub usuwania ich z wykazów zawartych w załącznikach.
Już w 2018 r. Szwajcaria zaproponowała podobną poprawkę, aby umożliwić zarządzanie populacjami wilków i ich kontrolę bez konieczności przyznawania odstępstw na mocy art. 9 konwencji. Głównym argumentem na poparcie wniosku był fakt, że liczba wilków w Europie znacznie wzrosła od czasu wejścia w życie konwencji, w związku z czym ścisły poziom ochrony jest zbędny. Na 38. posiedzeniu Stałego Komitetu przewodniczący postanowił nie poddawać wniosku pod głosowanie, po tym jak zauważył, że znaczna liczba stron nie jest gotowa do zajęcia stanowiska w tej sprawie. Szwajcaria zapowiedziała, że chce powrócić do wniosku po udostępnieniu odpowiednich sprawozdań zarówno opracowanych na podstawie konwencji berneńskiej (sprawozdanie na podstawie rezolucji nr 8 (2012) w sprawie stanu zachowania gatunków i siedlisk), jak i przestawionych przez UE (sprawozdanie na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej 3 ).
W obecnym wniosku Szwajcaria przedstawia tę samą argumentację co we wniosku z 2018 r. Wniosek opiera się na założeniu pozytywnego rozwoju gatunku w całej Europie oraz rzekomej potrzebie harmonizacji stanu ochrony na mocy konwencji ze względu na istniejące zastrzeżenia niektórych umawiających się stron w odniesieniu do stanu ścisłej ochrony wilka. Gdyby wniosek został przyjęty, doprowadziłby w efekcie do objęcia populacji wilków w całej Europie najniższym stanem ochrony, niezależnie od ich odmiennego stanu zachowania i tendencji na terytorium stron i w regionach biogeograficznych.
Od 2018 r. dostępne są zaktualizowane informacje na temat stanu zachowania tego gatunku.
Najnowsze oceny zgodnie z kryteriami czerwonej księgi IUCN pochodzą z 2018 r. Na dziewięć głównie transgranicznych populacji wilków zamieszkujących w Unii i sąsiadujących z nią krajach tylko trzy kwalifikują się do kategorii „najmniejszej troski”, podczas gdy sześć populacji jest uznane za „narażone” lub „bliskie zagrożenia” 4 . Populacja Alp zachodnio-środkowych obejmująca Szwajcarię i populacja skandynawska obejmująca Norwegię są „narażone” w ocenie czerwonej księgi IUCN.
Ponadto w 2020 r. z oceny stanu ochrony wilka na poziomie UE przeprowadzonej w oparciu o sprawozdania przedłożone przez państwa członkowskie wynika, że stan zachowania tego gatunku jest nadal niewłaściwy – niezadowalający w 6 z 7 regionów biogeograficznych UE 5 . Chociaż tendencje w zakresie populacji i ich zasięgu zasadniczo się poprawiają, co świadczy o tym, że gatunek ten zasiedla ponownie części obszarów objętych jego historycznym zasięgiem, nie osiągnął on jednak jeszcze właściwego stanu zachowania w większości państw członkowskich i regionów biogeograficznych 6 . Gatunek ten jest nadal narażony na poważne zagrożenia i presje, w tym wysoki poziom śmiertelności z przyczyn spowodowanych przez człowieka (tj. na skutek kłusownictwa).
W 2021 r. udostępniono również wyniki sprawozdawczości na podstawie rezolucji nr 8 (2012) konwencji berneńskiej 7 . Sprawozdawczość dotycząca stanu zachowania w latach 2013–2019 była na etapie testowania i nie wszystkie umawiające się strony wniosły w nią swój wkład. Szwajcaria i Norwegia, kraje zasięgu w których występują transgraniczne populacje wilków zamieszkujące również państwa członkowskie UE, przesłały swoje sprawozdania. W Szwajcarii wilk jest zgłaszany w niewłaściwym – niezadowalającym stanie zachowania w odniesieniu do kontynentalnego regionu biogeograficznego, jednego z dwóch regionów biogeograficznych obejmujących terytorium tego państwa. Norwegia zgłosiła nieznany stan zachowania tego gatunku w obu regionach biogeograficznych na jej terytorium.
Unia Europejska zdaje sobie w pełni sprawę z problemów związanych ze współistnieniem ludzi i wilków, wynikających z rosnącej liczby osobników i zwiększającego się zasięgu ich występowania. Wyzwania te wymagają czujności i stałego monitorowania sytuacji. W oparciu o wyniki takiego monitorowania konieczne może być rozważenie dalszych działań, w tym oceny obecnych ram ochrony wilków. Unia Europejska oceni sytuację, biorąc pod uwagę wyniki zbliżającego się posiedzenia Stałego Komitetu. Jednak na tym etapie, w obliczu najnowszych danych przedstawionych powyżej, wniosek Szwajcarii dotyczący obniżenia poziomu ochrony wilków w całej Europie nie jest uzasadniony z punktu widzenia nauki i zachowania gatunku. Wniosek nie jest również zgodny z obecnym stanem ochrony prawnej gatunku przyznanym na mocy załącznika IV do dyrektywy siedliskowej. Główny cel zarówno konwencji berneńskiej, jak i dyrektywy siedliskowej, jakim jest zapewnienie odtworzenia i zachowania gatunków we właściwym stanie zachowania, nie został osiągnięty. Ścisły status ochrony prawnej wydaje się niezbędny do wspierania wysiłków na rzecz usunięcia poważnych zagrożeń dla tego gatunku. Istniejące ramy prawne umożliwiają ciągłą odbudowę gatunku i zapewniają stronom narzędzia niezbędne do rozwiązania konkretnych problemów, w tym możliwość wydawania odstępstw na mocy art. 9 konwencji (i art. 16 dyrektywy siedliskowej) zgodnie z wymaganymi warunkami 8 .
Propozycja Szwajcarii zharmonizowałaby ochronę wilków na mocy konwencji berneńskiej poprzez zastosowanie wszędzie najniższego stanu ochrony. W świetle najnowszych ocen stanu zachowania wskazane jest wzmocnienie współpracy międzynarodowej między stronami dzielącymi transgraniczne populacje wilków, co mogłoby potencjalnie doprowadzić do zniesienia istniejących zastrzeżeń i lepszej koordynacji działań w zakresie zachowania populacji i zarządzania nimi. Należy zauważyć, że Szwajcaria i Norwegia nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń, w związku z czym nie ma sprzeczności między stanem ochrony prawnej wilka w tych państwach a państwami członkowskimi, z którymi dzielą one populacje wilków.
Z tego względu, w oparciu o najnowsze dostępne dane naukowe i zgodnie z obecnymi ramami prawnymi UE, Unia Europejska powinna sprzeciwić się wnioskowi przedłożonemu przez Szwajcarię o przeniesienie wilka (Canis lupus) z załącznika II „Ściśle chronione gatunki fauny” do załącznika III „Chronione gatunki fauny” do umowy. Unia będzie jednak monitorować rozwój populacji wilków i wyzwania związane ze współistnieniem z ludźmi.
3.2.Zmiany w regulaminie wewnętrznym Stałego Komitetu
W 2020 i 2021 r. ze względu na pandemię COVID-19 Stały Komitet umowy spotkał się za pośrednictwem platformy internetowej. Doświadczenia były pozytywne, ale ujawniły konieczność dostosowania istniejących zasad, narzędzi i procesów decyzyjnych stosowanych w ramach umowy do nowych metod pracy i potrzeb. Sekretariat, we współpracy z Prezydium konwencji berneńskiej, zaproponował szereg zmian do regulaminu wewnętrznego Stałego Komitetu (dokument TPVS/Inf(2022)29)), ustanowionego zgodnie z art. 13 ust. 6 umowy.
Poza niewielkimi zmianami redakcyjnymi zaproponowanymi w celu zapewnienia większej jasności i spójności językowej proponowane zmiany dotyczą:
·Reguła 1 – Posiedzenia: wprowadzenie możliwości zdalnych wirtualnych posiedzeń i organizacji głosowania za pomocą środków elektronicznych;
·Reguła 2 – Zwoływanie: skrócenie terminu powiadomienia o zwołaniu posiedzenia Stałego Komitetu do sześciu tygodni (z dwóch miesięcy);
·Reguła 6 – Dokumentacja: wyjaśnienie dotyczące wykorzystania technologii informacyjnej do zestawiania i wysyłania dokumentów dotyczących posiedzeń umawiającym się stronom, w tym na potrzeby procedury pisemnej lub uproszczonej procedury pisemnej (procedura milczącej zgody);
·Reguła 7 – Kworum: wyjaśnienie, co stanowi kworum (ponad połowa umawiających się stron);
·Reguła 8 – Głosowanie: wyjaśnienie dotyczące zasad głosowania i głosowania w drodze procedury pisemnej;
·Reguła 11 – Przewodniczący: wyjaśnienie dotyczące procedury głosowania i większości przy wyborze członków Prezydium, w przypadku gdy wymagana jest trzecia tura głosowania;
·Reguła 19 – Prezydium: wprowadzenie wymogu dotyczącego kworum w odniesieniu do obrad Prezydium oraz włączenie przepisu 19 lit. c) precyzującego konkretne funkcje Prezydium;
·Dodatek 1 dotyczący reguł mających zastosowanie do ocen na miejscu: włączenie wymogu, aby umawiająca się strona i skarżący zgodziły się na wyznaczenie eksperta do celów misji oraz porozumiały się co do zakresu uprawnień tej misji, a także wymogu, aby państwo przyjmujące ponosiło koszty transportu lokalnego, tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego dokumentów;
·Dodatek 2 – Przepisy mające zastosowanie do mediacji: włączenie podobnych wymogów jak w przypadku ocen na miejscu.
Wszystkie proponowane zmiany, które dotyczą możliwości organizowania zdalnych wirtualnych posiedzeń i procedur pisemnych, są zgodne z praktykami w innych wielostronnych umowach środowiskowych i są niezbędne do zapewnienia dostosowania metod pracy stosowanych w ramach tych umów do pracy wirtualnej.
Proponuje się skrócenie terminu powiadomienia o zwołaniu posiedzenia Stałego Komitetu do sześciu tygodni, aby umożliwić większą elastyczność w razie potrzeby zwołania nadzwyczajnego posiedzenia Stałego Komitetu. Ponieważ w praktyce główny organ decyzyjny umowy zbiera się raz w roku, stosowanie tego przepisu powinno mieć charakter wyjątkowy.
Proponowane zmiany precyzujące funkcje Prezydium, obowiązki państw przyjmujących w zakresie dochodzeń na miejscu i wizyt mediacyjnych oraz wymagane porozumienie w sprawie zakresu uprawnień i wyboru ekspertów wynikają z istniejących praktyk w ramach funkcjonowania umowy. Te jak dotąd niepisane zasady zostały szeroko wdrożone i są powszechnie akceptowane przez umawiające się strony.
W związku z tym Unia Europejska powinna poprzeć wszystkie proponowane zmiany regulaminu wewnętrznego Stałego Komitetu.
W związku z powyższym konieczne jest, aby Rada podjęła decyzję w celu ustalenia stanowiska, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii na czterdziestym drugim posiedzeniu Stałego Komitetu w sprawie zarówno wniosku w sprawie zmiany załączników do umowy, jak i propozycji zmian w regulaminie wewnętrznym Stałego Komitetu. Wnioski dotyczące zmiany regulaminu wewnętrznego nie będą wymagały zmiany obowiązującego prawa Unii.
4.Podstawa prawna
4.1.Proceduralna podstawa prawna
4.1.1.Zasady
W art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewidziano przyjmowanie decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.
Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, które nie są wiążące na mocy prawa międzynarodowego, ale „mogą w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii” 9 .
4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Stały Komitet jest organem ustanowionym na mocy umowy.
Akty, który Stały Komitet ma przyjąć, stanowią akty mające skutki prawne. Planowane akty będą wiążące na mocy prawa międzynarodowego zgodnie z art. 6 umowy. Planowane akty nie uzupełniają ani nie zmieniają ram instytucjonalnych umowy.
W związku tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 9 TFUE.
4.2.Materialna podstawa prawna
4.2.1.Zasady
Materialna podstawa prawna decyzji przyjętej w trybie art. 218 ust. 9 TFUE jest uzależniona głównie od celu i treści planowanego aktu, którego dotyczy stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie pomocniczy charakter, decyzja przyjęta na mocy art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, tj. podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy.
4.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie
Główny cel i treść planowanego aktu prawnego odnoszą się do środowiska.
Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 192 ust. 1 TFUE.
4.3.Podsumowanie
Podstawą prawną proponowanej decyzji powinien być zatem art. 192 ust. 1 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
5.Publikacja planowanego aktu
Ponieważ akty Stałego Komitetu zmienią załączniki II i III do umowy oraz regulamin wewnętrzny Stałego Komitetu, w przypadku ich przyjęcia właściwe będzie opublikowanie ich w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
2022/0332 (NLE)
Wniosek
DECYZJA RADY
w sprawie stanowiska, jakie należy zająć w imieniu Unii Europejskiej na czterdziestym drugim posiedzeniu Stałego Komitetu Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 192 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk (konwencja berneńska) (zwana dalej „umową”) została zawarta przez Unię decyzją Rady 82/72/EWG 10 i weszła w życie w dniu 1 września 1982 r.
(2)Zgodnie z art. 17 umowy Stały Komitet może przyjąć decyzję o zmianie załączników do umowy.
(3)Podczas czterdziestego drugiego posiedzenia w dniach 29 listopada – 2 grudnia 2022 r. Stały Komitet ma przyjąć decyzję w sprawie zmian załączników II i III do umowy.
(4)Zgodnie z art. 13 ust. 6 umowy Stały Komitet opracował swój regulamin wewnętrzny a zgodnie z regułą 21 tego regulaminu może go zmienić.
(5)Na czterdziestym drugim posiedzeniu w dniach 29 listopada – 2 grudnia 2022 r. Stały Komitet jest również proszony o przyjęcie zmian do swojego regulaminu wewnętrznego.
(6)Należy ustalić stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii na posiedzeniu Stałego Komitetu, gdyż obie decyzje będą wiążące dla Unii.
(7)Szwajcaria przedłożyła wniosek o przeniesienie wilka (Canis lupus) z załącznika II „Ściśle chronione gatunki fauny” do załącznika III „Chronione gatunki fauny” do umowy.
(8)W świetle aktualnych danych obniżenie poziomu ochrony wszystkich populacji wilków nie jest uzasadnione z punktu widzenia nauki i zachowania gatunku. Stan zachowania tego gatunku pozostaje zróżnicowany na całym kontynencie, przy czym właściwy stan ochrony zgodnie z przeprowadzoną oceną występuje jedynie w 18 z 39 krajowych części regionów biogeograficznych w UE. Potwierdzają to najnowsze dostępne informacje naukowe na temat stanu zachowania gatunku, wynikające ze sprawozdań na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej oraz rezolucji nr 8 (2012) konwencji berneńskiej. Ciągłe zagrożenia dla gatunku, w tym pojawiające się zagrożenia, takie jak ogrodzenia graniczne i hybrydyzacja wilków z psami, również wymagają utrzymania stanu ścisłej ochrony.
(9)W związku z tym Unia powinna sprzeciwić się wnioskowi Szwajcarii.
(10)Sekretariat umowy, we współpracy z Prezydium, zaproponował szereg zmian do regulaminu wewnętrznego Stałego Komitetu, w szczególności w celu dostosowania metod i procedur pracy stosowanych w ramach umowy do nowych wirtualnych metod i narzędzi pracy.
(11)Proponowane zmiany regulaminu wewnętrznego odpowiadają praktykom już stosowanym w innych wielostronnych umowach środowiskowych lub praktykom stosowanym w ramach przedmiotowej umowy, które są powszechnie akceptowane.
(12)W związku z tym Unia Europejska powinna poprzeć proponowane zmiany regulaminu wewnętrznego,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii Europejskiej na czterdziestym drugim posiedzeniu Stałego Komitetu Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, jest następujące:
1)należy sprzeciwić się wnioskowi o przeniesienie wilka (Canis lupus) z załącznika II „Ściśle chronione gatunki fauny” do załącznika III „Chronione gatunki fauny”;
2)należy poprzeć proponowane zmiany regulaminu wewnętrznego Stałego Komitetu zawarte w dokumencie TPVS/Inf(2022)29.
Artykuł 2
W świetle rozwoju wydarzeń na czterdziestym drugim posiedzeniu Stałego Komitetu przedstawiciele Unii mogą uzgodnić, w konsultacji z państwami członkowskimi podczas posiedzeń koordynacyjnych na miejscu, doprecyzowanie stanowiska, o którym mowa w art. 1 pkt 2, bez konieczności przyjmowania przez Radę kolejnej decyzji.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Komisji.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący