KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 10.2.2022
COM(2022) 39 final
2022/0027(CNS)
Wniosek
DYREKTYWA RADY
zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w odniesieniu do przedłużenia okresu stosowania fakultatywnego mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami niektórych towarów i usług podatnych na oszustwa oraz mechanizmu szybkiego reagowania na oszustwa związane z podatkiem VAT
UZASADNIENIE
1.KONTEKST WNIOSKU
•Przyczyny i cele wniosku
Celem niniejszego wniosku dotyczącego dyrektywy zmieniającej dyrektywę Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej 1 (zwanej dalej „dyrektywą VAT”) jest przedłużenie: 1) możliwości stosowania przez państwa członkowskie mechanizmu odwrotnego obciążenia w celu zwalczania nadużyć finansowych istniejących w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług, o których mowa w art. 199a ust. 1 dyrektywy VAT, oraz 2) możliwości wykorzystania mechanizmu szybkiego reagowania (MSR), w ramach określonych w art. 199b dyrektywy VAT, do zwalczania nadużyć finansowych poprzez stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia w bardzo szczególnych przypadkach.
Zgodnie z zasadą ogólną określoną w art. 193 dyrektywy VAT do zapłaty podatku VAT zobowiązany jest podatnik dokonujący dostawy towarów lub świadczenia usług. W ramach odstępstwa mechanizm odwrotnego obciążenia umożliwia wyznaczenie odbiorcy dostawy towarów lub świadczenia usług jako osoby zobowiązanej do zapłaty VAT. W ramach tego mechanizmu odwrotnego obciążenia VAT nie jest naliczany przez dostawcę, lecz rozliczany przez nabywcę (podatnika) w jego deklaracji VAT. Ten podatek VAT jest następnie odliczany w tej samej deklaracji VAT, a zatem – o ile danej osobie przysługuje pełne prawo do odliczenia – wynik jest zerowy.
Mechanizm odwrotnego obciążenia jest stosowany do zwalczania nadużyć finansowych, w szczególności wewnątrzwspólnotowych oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy”. Tego rodzaju oszustwo ma miejsce w przypadku, gdy przedsiębiorca nabywa towary wysyłane lub transportowane z terytorium innego państwa członkowskiego w postaci dostawy zwolnionej z VAT, a następnie sprzedaje je, uwzględniając VAT na fakturze wystawianej nabywcy. Po otrzymaniu kwoty VAT od nabywcy taki przedsiębiorca znika przed uiszczeniem VAT należnego organom podatkowym. Jednocześnie nabywca działający w dobrej wierze może co do zasady w swojej deklaracji VAT odliczyć kwotę VAT, którą zapłacił dostawcy. W ramach mechanizmu odwrotnego obciążenia VAT nie jest więc faktycznie płacony dostawcy.
Stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia na podstawie art. 199a dyrektywy VAT jest fakultatywne dla państw członkowskich. Umożliwia im zwalczanie tego rodzaju oszustw w określonych wrażliwych obszarach 2 , gdy oszustwa te występują na ich terytorium. Jeżeli dostawca lub usługodawca jest zobowiązany do stosowania odwrotnego obciążenia w odniesieniu do tego rodzaju krajowych dostaw towarów i świadczenia usług, nie może naliczać VAT na fakturze. Nie otrzyma zatem VAT od swojego nabywcy, w związku z czym nie może zniknąć z uzyskaną kwotą podatku VAT. Mechanizm szybkiego reagowania, o którym mowa w art. 199b, jest środkiem wyjątkowym, umożliwiającym państwom członkowskim w przypadkach szczególnie pilnej potrzeby szybkie wprowadzenie tymczasowego mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług w sektorach, w których miały miejsce nagłe i znaczące oszustwa, i które nie są wymienione w art. 199a dyrektywy VAT. Procedura ta ma charakter wyjątkowy i jest wprowadzana niezwykle szybko, ponieważ Komisja musi zareagować w terminie jednego miesiąca – przyjmując negatywną opinię albo potwierdzając na piśmie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, że nie zgłasza sprzeciwu wobec środka. Państwo członkowskie może przyjąć szczególny środek w ramach mechanizmu szybkiego reagowania od dnia otrzymania tego potwierdzenia. Mechanizm ten może być wykorzystywany przez państwa członkowskie w okresie, który jest konieczny do uzyskania „normalnego” odstępstwa na mocy art. 395 dyrektywy VAT (co może trwać do sześciu miesięcy). Odstępstwo takie wymaga przedłożenia przez Komisję wniosku i jego jednomyślnego przyjęcia przez Radę.
Art. 199a dyrektywy VAT został wprowadzony 3 na okres od 2010 r. do 30 czerwca 2015 r. Jego stosowanie zostało po raz pierwszy przedłużone 4 , ze zmianami, do dnia 31 grudnia 2018 r. Art. 199b dyrektywy VAT został wprowadzony 5 na okres od 2013 r. do 31 grudnia 2018 r. Stosowanie zarówno art. 199a, jak i art. 199b dyrektywy VAT zostało następnie przedłużone 6 do dnia 30 czerwca 2022 r., tak aby data ta zbiegła się z pierwotnie przewidzianą datą wejścia w życie docelowego systemu VAT (zob. więcej szczegółów poniżej).
W czasie kiedy stosowanie art. 199a i 199b dyrektywy VAT miało zostać przedłużone do dnia 30 czerwca 2022 r., Komisja przedstawiła sprawozdanie na temat skutków mechanizmów określonych w tych artykułach 7 i stwierdziła, na podstawie informacji przekazanych przez administracje podatkowe i zainteresowane podmioty gospodarcze, że środki przewidziane w tych artykułach były przydatne w walce z oszustwami.
Aby zająć się problemem oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy” w bardziej usystematyzowany sposób, Komisja przedstawiła wniosek dotyczący wprowadzenia tzw. docelowego systemu VAT, uproszczonego i odpornego na oszustwa systemu wewnątrzunijnego handlu towarami 8 . Ustalenia te, co do których Komisja zaproponowała, aby weszły w życie w dniu 1 lipca 2022 r., stanowią fundamentalną reakcję na oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”.
Bieżący stan negocjacji toczących się w Radzie wskazuje jednak, że nie będzie możliwe wejście w życie docelowego systemu VAT w dniu 1 lipca 2022 r. Aby umożliwić kontynuowanie negocjacji w sprawie docelowego systemu bez narażania na szwank dostępnych narzędzi służących zwalczaniu oszustw związanych z VAT, należy zatem przedłużyć na kolejny ograniczony okres obowiązywanie środków zwalczania nadużyć finansowych określonych w wymienionych artykułach.
Przedłużenie okresu stosowania art. 199a i 199b umożliwiłoby również opracowanie dalszych narzędzi do walki z uchylaniem się od opodatkowania. W tym celu i zgodnie z pakietem podatkowym 9 Komisja przygotowuje wniosek mający na celu zmodernizowanie obecnych przepisów dotyczących VAT, z uwzględnieniem możliwości oferowanych przez technologie cyfrowe. W części zatytułowanej „VAT w epoce cyfrowej” Komisja dokona oceny obowiązków w zakresie sprawozdawczości dotyczącej VAT, co może objąć również sprawozdawczość opartą na transakcjach oraz ulepszony system fakturowania elektronicznego. Powinno to dostarczyć administracjom podatkowym szybszych i bardziej szczegółowych informacji na temat poszczególnych transakcji, a tym samym ograniczyć ryzyko oszustw. W oparciu o takie zmiany legislacyjne, w przyszłości należy ponownie ocenić potrzebę dalszego przedłużenia okresu stosowania art. 199a i 199b.
•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki
W niniejszym wniosku przewiduje się przedłużenie na ograniczony okres obowiązywania środków określonych w art. 199a i 199b dyrektywy VAT, podczas gdy kontynuowane są negocjacje w Radzie w sprawie wniosku dotyczącego docelowego systemu VAT, który obejmuje zmiany art. 199a i 199b dyrektywy VAT w celu dostosowania ich do funkcjonowania tego docelowego systemu. Ponieważ docelowy system VAT dotyczy obrotu towarami, zakres art. 199a i 199b pozostałby ograniczony do usług.
Wnioskowane przedłużenie jest również spójne z harmonogramem przygotowań Komisji do wprowadzenia nowych przepisów dotyczących sprawozdawczości jako środka zwalczania nadużyć finansowych, co mogłoby spowodować, że stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia nie będzie już niezbędne. Niemniej jednak, nawet gdyby te nowe przepisy dotyczące sprawozdawczości zostały przyjęte dosyć szybko, podatnicy potrzebowaliby czasu na dostosowanie się do nowych przepisów; odpowiednie wydaje się zatem przedłużenie okresu obowiązywania wyżej wymienionych środków do końca 2025 r.
•Spójność z innymi politykami Unii
Art. 199a dyrektywy VAT obejmuje mechanizmem odwrotnego obciążenia m.in. unijny handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (unijny system handlu uprawnieniami do emisji (ETS)). Aby przyczynić się do realizacji celów Zielonego Ładu, w szczególności w odniesieniu do redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 % do 2030 r., niezbędna jest mocniejsza ochrona ETS przed oszustwami (karuzelowymi), tak aby uniknąć sytuacji, w której – niezależnie od strat finansowych – wiarygodność systemu zostałaby podważona.
2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ
•Podstawa prawna
Dyrektywa zmienia dyrektywę VAT na podstawie art. 113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Ponieważ wniosek przedłuża stosowanie niektórych przepisów dyrektywy, zmiany w dyrektywie VAT są konieczne.
•Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)
Zgodnie z zasadą pomocniczości, określoną w art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia może podejmować działania tylko wówczas, gdy cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.
Cel, jakim jest zwalczanie nadużyć poprzez stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia oraz możliwość stosowania mechanizmu szybkiego reagowania w celu zwalczania nagłych i znaczących oszustw, można najlepiej osiągnąć na poziomie Unii, a jego podstawę prawną określono w dyrektywie VAT. W związku z tym przedłużenie obowiązywania tych środków wymaga zmiany dyrektywy VAT.
•Proporcjonalność
Ze względu na fakultatywny i tymczasowy charakter przedłużanych środków wniosek jest proporcjonalny do zamierzonego celu, jakim jest zwalczanie oszustw związanych z niektórymi dostawami towarów i usług oraz wspieranie państw członkowskich w zwalczaniu nagłych i znaczących oszustw związanych z VAT.
•Wybór instrumentu
Mając na uwadze zmianę dyrektywy VAT, proponuje się dyrektywę.
3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW
•Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa
W momencie, gdy przedłużenie było rozważane, Komisja przedstawiła sprawozdanie na temat funkcjonowania i skutków mechanizmu odwrotnego obciążenia dotyczące art. 199a i 199b dyrektywy VAT 10 i stwierdziła, że środki przewidziane w tych artykułach były przydatne w walce z oszustwami.
Ta dogłębna analiza została przeprowadzona dość niedawno, a od tego czasu dyrektywa VAT nie została zmieniona w zakresie warunków prawnych ani praktycznych aspektów stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia. Dyrektywa VAT nie została również znacząco zmieniona w celu rozwiązania problemu oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy” w bardziej usystematyzowany sposób. Ponadto służby Komisji nie dysponują informacjami na temat nowych sektorów, które byłyby narażone na oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy” i dla których właściwym narzędziem byłby mechanizm odwrotnego obciążenia. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że wyżej wymienione ustalenia są nadal aktualne.
•Konsultacje z zainteresowanymi stronami
Przy opracowywaniu wyżej wymienionego sprawozdania zwrócono się do państw członkowskich o przekazanie swoich doświadczeń i oceny środków. Przeprowadzono konsultacje z zainteresowanymi stronami za pośrednictwem Grupy Ekspertów ds. VAT.
Większość państw członkowskich uznała, że mechanizm odwrotnego obciążenia, o którym mowa w art. 199a dyrektywy VAT, jest skutecznym i wydajnym narzędziem zwalczania oszustw związanych z VAT. W następstwie wprowadzenia mechanizmu odwrotnego obciążenia liczba oszustw znacznie spadła lub zostały one całkowicie wyeliminowane w określonych sektorach. Pogląd ten obecny był również w odpowiedziach otrzymanych od zainteresowanych podmiotów gospodarczych, z którymi się skonsultowano. Uznały one, że mechanizm odwrotnego obciążenia jest skutecznym tymczasowym narzędziem zwalczania oszustw.
Mimo że mechanizm szybkiego reagowania, o którym mowa w art. 199b dyrektywy VAT, nie został nigdy zastosowany w praktyce, większość państw członkowskich uznało, że pozostaje on użytecznym narzędziem i środkiem zapobiegawczym na wypadek wystąpienia wyjątkowych i nagłych przypadków oszustw związanych z VAT.
•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej
W ramach wyżej wymienionego sprawozdania przeprowadzono konsultacje z Grupą Ekspertów ds. VAT w odniesieniu do funkcjonowania i skutków środka, o którym mowa w art. 199a dyrektywy VAT. Informacje zwrotne wskazały, że mechanizm odwrotnego obciążenia w przypadku określonych dostaw uznaje się za skuteczne tymczasowe narzędzie zwalczania oszustw.
W ogólnym ujęciu fakultatywny mechanizm odwrotnego obciążenia został oceniony we wcześniejszych badaniach 11 . Ocenę ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia (również w porównaniu z odwrotnym obciążeniem na poziomie poszczególnych sektorów) na rynku wewnętrznym przeprowadzono w ramach oceny skutków towarzyszącej wnioskowi w sprawie tymczasowego stosowania ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia 12 .
•Ocena skutków
Niniejsza inicjatywa proponuje przedłużenie, na kolejny ograniczony okres, obowiązywania środków określonych w art. 199a i 199b dyrektywy VAT w celu wsparcia państw członkowskich w zwalczaniu oszustw związanych z VAT, mając na uwadze fakt, że bardziej kompleksowa reforma systemu VAT jest obecnie omawiana przez państwa członkowskie w Radzie.
Biorąc pod uwagę trwające prace Komisji nad docelowym systemem VAT i modernizacją obowiązków sprawozdawczych, a także ich oczekiwany wpływ na walkę z nadużyciami finansowymi, dokonanie ponownej oceny środków lub ich zmiana nie byłyby na chwilę obecną przydatne, ponieważ wszelkie wnioski miałyby charakter przejściowy i musiałyby zostać poddane ponownej ocenie w świetle tych ewentualnych nowych przepisów.
4.WPŁYW NA BUDŻET
Wniosek nie ma negatywnego wpływu na budżet Unii.
5.ELEMENTY FAKULTATYWNE
•Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku
W odniesieniu do fakultatywnego mechanizmu odwrotnego obciążenia, o którym mowa w art. 199a dyrektywy VAT, proponuje się dwie zmiany.
Po pierwsze, przedłużono okres stosowania mechanizmu do końca 2025 r. Wydaje się, że jest to rozsądny termin, który umożliwi Radzie kontynuowanie negocjacji w sprawie docelowego systemu VAT. Jeżeli docelowy system VAT nie wejdzie w życie przed tą datą, przepisy art. 199a dyrektywy VAT mogą, ze względu na klauzulę wygaśnięcia, przestać obowiązywać w 2025 r. Jeżeli docelowy system VAT wejdzie w życie przed końcem 2025 r., wówczas art. 199a i 199b zostaną zmienione i w związku z tym zastąpią obecne przepisy, których okres stosowania zostaje przedłużony.
Przedłużenie to wiąże się również z opracowaniem i przyjęciem wniosku Komisji dotyczącego podatku VAT w epoce cyfrowej, dla którego na obecnym etapie nie można określić daty wejścia w życie. Przyjęcie wniosku przez Komisję zaplanowano na 2022 r. W związku z tym również w tym kontekście koniec 2025 r. wydaje się rozsądnym terminem na przyjęcie wniosku przez Radę.
Jeżeli do końca 2025 r. nie zostałby wdrożony ani docelowy system, ani przepisy dotyczące podatku VAT w epoce cyfrowej, należałoby rozważyć dalsze przedłużenie okresu stosowania art. 199a i 199b dyrektywy VAT.
Po drugie, wprowadzono niewielką zmianę techniczną polegającą na usunięciu nieaktualnych obowiązków sprawozdawczych, na których opierało się wyżej wspomniane sprawozdanie Komisji.
W odniesieniu do mechanizmu szybkiego reagowania, o którym mowa w art. 199b dyrektywy VAT, okres stosowania przedłuża się również do końca 2025 r.
2022/0027 (CNS)
Wniosek
DYREKTYWA RADY
zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w odniesieniu do przedłużenia okresu stosowania fakultatywnego mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami niektórych towarów i usług podatnych na oszustwa oraz mechanizmu szybkiego reagowania na oszustwa związane z podatkiem VAT
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 113,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,
uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego 13 ,
uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego 14 ,
stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Oszustwa podatkowe w dziedzinie podatku od wartości dodanej (VAT) prowadzą do znacznych strat budżetowych i negatywnie wpływają na funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
(2)Art. 199a dyrektywy Rady 2006/112/WE 15 zezwala państwom członkowskim na fakultatywne stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do płatności podatku VAT w związku z dostawami określonych towarów i usług, które są podatne na oszustwa, w szczególności na wewnątrzwspólnotowe oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”. Specjalny środek w ramach mechanizmu szybkiego reagowania (MSR) określony w art. 199b dyrektywy VAT przewiduje szybszą procedurę pozwalającą państwom członkowskim wprowadzić, pod pewnymi ścisłymi warunkami, mechanizm odwrotnego obciążenia, zapewniając im tym samym bardziej odpowiednią i skuteczną możliwość reagowania na przypadki nagłych i znaczących oszustw. Oba te artykuły tracą moc z dniem 30 czerwca 2022 r..
(3)Komisja przyjęła dwa wnioski ustawodawcze 16 dotyczące wprowadzenia docelowego systemu VAT, które powinny w przyszłości stanowić kompleksową odpowiedź na oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”. Wnioski te, które pierwotnie miały wejść w życie w dniu 1 lipca 2022 r., są nadal przedmiotem negocjacji w Radzie i można z dużym prawdopodobieństwem przewidzieć, że nie zostaną one przyjęte i nie wejdą w życie przed tą datą.
(4)W związku z pakietem podatkowym 17 oraz w ramach jego części „VAT w epoce cyfrowej” Komisja pracuje również nad wnioskiem w sprawie modernizacji obowiązków sprawozdawczych – systemu, który w miarę możliwości w czasie rzeczywistym dostarczałby organom podatkowym szczegółowych informacji na temat poszczególnych transakcji i który mógłby sprawić, że stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia stałoby się zbyteczne.
(5)W 2018 r. Komisja przedstawiła swoje ustalenia dotyczące wpływu mechanizmów określonych w art. 199a i 199b dyrektywy 2006/112/WE na zwalczanie nadużyć finansowych 18 . Jak stwierdzono w sprawozdaniu, państwa członkowskie zasadniczo uznają mechanizm odwrotnego obciążenia, o którym mowa w art. 199a tej dyrektywy, za skuteczne tymczasowe narzędzie w zwalczaniu oszustw związanych z VAT. Ponadto państwa członkowskie uznały w tym sprawozdaniu, że mechanizm szybkiego reagowania stanowi przydatne narzędzie i środek zapobiegawczy na wypadek wystąpienia wyjątkowych przypadków oszustw związanych z VAT. Od tego czasu ani warunki prawne ani praktyczne aspekty stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w ramach unijnego systemu VAT nie uległy zmianie. Dyrektywa VAT nie została również znacząco zmieniona w celu rozwiązania problemu oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy” w bardziej usystematyzowany sposób. Uzasadnione jest zatem założenie, że powyższe ustalenia i rozważania są nadal w dużej mierze aktualne.
(6)Z powyższego wynika, że środki, o których mowa w art. 199a i 199b dyrektywy 2006/112/WE, były użyteczne jako środki tymczasowe i ukierunkowane. Ich wygaśnięcie pozbawiłoby państwa członkowskie skutecznego narzędzia do zwalczania oszustw; należy zatem przedłużyć obowiązywanie tych środków na kolejny ograniczony okres, aby umożliwić prowadzenie w Radzie negocjacji w sprawie docelowego systemu VAT, a także dalsze opracowywanie zmodernizowanych zasad sprawozdawczości, które mają zostać w międzyczasie przyjęte.
(7)Należy zatem odpowiednio zmienić dyrektywę 2006/112/WE,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ:
Artykuł 1
W dyrektywie 2006/112/WE wprowadza się następujące zmiany:
1)w art. 199a wprowadza się następujące zmiany:
a)w ust. 1 formuła wprowadzająca otrzymuje brzmienie:
„Państwa członkowskie mogą postanowić, do dnia 31 grudnia 2025 r., że osobą zobowiązaną do zapłaty VAT jest podatnik, na rzecz którego wykonywana jest dowolna usługa lub dostarczany dowolny towar spośród poniżej wymienionych:”;
b)uchyla się ust. 3, 4 i 5;
2)art. 199b ust. 6 otrzymuje brzmienie:
„6. Szczególny środek w ramach mechanizmu szybkiego reagowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się do dnia 31 grudnia 2025 r.”.
Artykuł 2
Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Artykuł 3
Niniejsza dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący