KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 15.11.2022
COM(2022) 638 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące wyników wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych udzielanego w drodze procedur przetargowych w Unii
1. Wprowadzenie
Przejście na gospodarkę neutralną dla klimatu będzie wymagało przyspieszenia rozwoju wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych na poziomie wytwarzania rozproszonego, a także w ramach projektów wielkoskalowych. Powinno się to odbywać w coraz większym stopniu na zasadzie rynkowej ze względu na tendencję spadkową w zakresie kosztów technologii energii odnawialnej, ale jak dotąd większość projektów 1 realizowano przy pomocy pewnego rodzaju wsparcia publicznego. Systemy wsparcia mogą przybierać różne formy, które można przyporządkować do dwóch głównych kategorii – wsparcie na inwestycje (takie jak dotacje na inwestycje, obniżki oprocentowania pożyczek lub dotacje na spłatę odsetek) oraz wsparcie operacyjne (takie jak systemy certyfikatów, taryfy lub premie). W całej UE wsparcie operacyjne stosowane jest na szerszą skalę, a w przypadku projektów wielkoskalowych najczęściej przyznawane jest na zasadach rynkowych w drodze procedur przetargowych (zwanych w niniejszym sprawozdaniu przetargami lub aukcjami).
Rolę systemów wsparcia energii ze źródeł odnawialnych opartych na przetargach oraz ich zasady zapisano w art. 4 dyrektywy (UE) 2018/2001 („dyrektywa w sprawie energii odnawialnej”). Ponadto w zasadach pomocy państwa 2 priorytetowo traktuje się również przetargi konkurencyjne, takie jak przetargi będące właściwym mechanizmem przyznawania wsparcia producentom energii odnawialnej.
Aby zrozumieć wpływ systemów wsparcia opartych na przetargach z szerszej perspektywy, w art. 4 ust. 8 dyrektywy w sprawie energii odnawialnej upoważniono Komisję do składania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdań na temat wyników tych systemów wsparcia, które mierzy się na podstawie siedmiu wymiarów wyników skuteczności działania, do których należą: (i) osiąganie obniżenia kosztów; (ii) uzyskiwanie usprawnień technologicznych; (iii) uzyskiwanie wysokiego wskaźnika realizacji; (iv) umożliwienie niedyskryminacyjnego uczestnictwa małych podmiotów oraz, w stosownych przypadkach, organów lokalnych; (v) ograniczenie oddziaływania na środowisko; (vi) zapewnienie akceptacji wśród ludności lokalnej; (vii) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw i włączenia do sieci.
W tym kontekście w sprawozdaniu przeanalizowano, w jaki sposób procedury przetargowe będące jedną z form wsparcia publicznego sprzyjają wdrażaniu odnawialnych źródeł energii w ramach szerszej transformacji systemu energetycznego. W związku z tym w sprawozdaniu skupiono się na porównaniu przetargów z systemami wsparcia, które nie są oparte na przetargach, a nie na porównaniu różnych wariantów organizacji przetargów. Ponadto sprawozdanie zawiera informacje na temat tego, jak procedury przetargowe mogą się zmieniać w przyszłości, aby uwzględnić obecny kontekst polityki energetycznej, aktualną sytuację na rynkach energii oraz najnowsze wyzwania związane z integracją rynkową odnawialnych źródeł energii.
Wnioski ze sprawozdania należy rozpatrywać w kontekście wdrażania Europejskiego Zielonego Ładu, jak również planu REPowerEU, które polegają na przyspieszonym wdrażaniu energii ze źródeł odnawialnych na dużą skalę jako kluczowego czynnika sprzyjającego dekarbonizacji gospodarki i sektora energii elektrycznej.
2. Metodyka
Podstawę metodyki przyjętej w sprawozdaniu stanowi siedem elementów, o których mowa w art. 4 ust. 8 dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, na podstawie których Komisja dokonuje pomiaru wyników systemów wsparcia opartych na przetargach. Wspomniane siedem „wymiarów wyników” przekłada się w pierwszej kolejności na poszczególne wskaźniki mierzące konkretne skutki stosowania procedury przetargowej 3 .
Kolejnym etapem metodyki jest porównanie wyników procedury przetargowej ze scenariuszem kontrfaktycznym w celu oszacowania różnicy między poszczególnymi scenariuszami przy zastosowaniu procedury przetargowej i bez niej. W sprawozdaniu zastosowano następujące metody szacowania skutków.
Pierwszy rodzaj scenariusza kontrfaktycznego – „porównanie wewnątrz państwa” – stosuje się w przypadku tych państw, w których dostępne są dane dotyczące wskaźnika przed wprowadzeniem procedury przetargowej i po jej wprowadzeniu. Jest to najbardziej użyteczna metoda identyfikacji skutków krótkoterminowych, szczególnie przy porównywaniu okresu przed wprowadzeniem systemu przetargowego i pierwszego okresu, na który system przetargowy miał wpływ. Porównanie to potencjalnie wyklucza inne czynniki zewnętrzne, które mogą mieć wpływ na analizowany wskaźnik.
Drugi rodzaj scenariusza kontrfaktycznego – „porównanie między państwami” – stosuje się do porównywania sytuacji w danym państwie z podobną sytuacją w państwie odniesienia. W tym przypadku różnicę przed i po dotyczącą analizowanego państwa porównuje się z wynikami w innym państwie, które nie wprowadziło systemów wsparcia opartych na przetargach w tym samym okresie, a różnica między tymi dwoma wynikami pozwoli oszacować skutki stosowania systemów przetargowych.
Analiza przeprowadzona w niniejszym sprawozdaniu opiera się na czterech głównych źródłach informacji: (i) bazie danych aukcji w ramach projektu AURES II 4 , która zawiera informacje na temat aukcji (dat, sesji, technologii, zasad, mocy przydzielonych w ramach przetargu, cen itp.); (ii) publicznie dostępnych danych zamieszczonych na stronach internetowych prowadzących aukcje (głównie krajowych agencji regulacyjnych); (iii) publicznie dostępnych sprawozdaniach i publikacjach; (iv) danych przekazanych przez prowadzących aukcje, którzy odpowiedzieli na wnioski Komisji o udostępnienie danych. Dostępność danych stanowi kryterium uwzględnienia lub nieuwzględnienia poszczególnych państw członkowskich w porównaniach i obliczeniach zawartych w sprawozdaniu.
W sprawozdaniu przeprowadzono analizę ilościową w celu zmierzenia wpływu na wymiary wyników tam, gdzie było to możliwe. Tak jest w przypadku wymiarów wyników (i)–(iv). W przypadku, gdy nie można dokonać porównania (z powodu czynników zakłócających lub braku danych), w odniesieniu do wymiarów (v)–(vii) przeprowadzono analizę jakościową opartą na analizach przykładów, aby przedstawić odpowiednie praktyki stosowane w państwach członkowskich.
22 kwietnia 2022 r. Komisja zorganizowała warsztaty, podczas których zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia uwag na temat ustaleń zawartych w projekcie badania, które posłużyło jako podstawa do przygotowania niniejszego sprawozdania 5 . W warsztatach uczestniczyli przedstawiciele prowadzących aukcje i organów regulacyjnych z państw członkowskich oraz niezależni eksperci w dziedzinie odnawialnej energii elektrycznej i aukcji.
3. Ocena wymiarów
3.1. Obniżenie kosztów
Wymiar wyników „osiąganie obniżenia kosztów”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. a) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, zinterpretowano w niniejszym sprawozdaniu jako obniżenie kosztów wsparcia na rzecz instalacji energii odnawialnej z punktu widzenia budżetu publicznego, a tym samym zmniejszenie obciążenia konsumentów i podatników. Wskaźnikiem mierzącym obniżenie kosztów wsparcia jest jednostkowa cena energii elektrycznej płacona producentom energii ze źródeł odnawialnych za MWh, zdefiniowana jako cena wypłacana producentowi z budżetu związanego z przetargiem za każdą jednostkę energii elektrycznej.
Zanim przetargi były przeprowadzane na szeroką skalę, najpowszechniejszym systemem wsparcia była taryfa gwarantowana, w ramach której producentom energii ze źródeł odnawialnych oferowano ceny gwarantowane, zwykle ustalane przez rząd lub organ regulacyjny. Były one skutecznym narzędziem zwiększającym wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, lecz niekoniecznie skutecznym z punktu widzenia budżetu. Stopy subsydiowania opierały się na szacowanych kosztach, a w niektórych przypadkach miała miejsce istotna asymetria informacji między podmiotami realizującymi projekty a podmiotami odpowiedzialnymi za ustalanie cen i ilości. Finansowanie taryf gwarantowanych poprzez opłaty od całości (lub określonej części) zapotrzebowania na energię elektryczną doprowadziło do obciążenia finansowego wielu konsumentów energii elektrycznej. W związku z tym omawiano i kwestionowano podejście oparte na stosowaniu taryf gwarantowanych w przypadku projektów wielkoskalowych.
Rządy zaczęły przeprowadzać przetargi konkurencyjne w celu określenia niezbędnego poziomu wsparcia, ujawnienia rzeczywistych kosztów projektów, a tym samym przyznania możliwie najniższej dotacji na jednostkę energii. Dzięki takiemu podejściu wielu sprzedawców może zaoferować oferty w przetargu, o ile spełniają one wszystkie wymogi specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Poziom konkurencji ma kluczowe znaczenie przy ocenie wpływu na obniżenie kosztów. W przypadku niewielkiej liczby uczestników presja konkurencyjna jest zbyt mała, aby skłonić oferentów do optymalizacji każdego segmentu łańcucha wartości w zakresie opracowywania projektów, a wynikające z tego ceny kupna nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów projektów.
Energia fotowoltaiczna
Na poniższym rysunku przedstawiono procentową zmianę cen uzyskaną w wyniku wprowadzenia aukcji. W przypadku państw zaznaczonych na niebiesko zmianę ceny oblicza się jako różnicę między ceną wsparcia wypłacaną z budżetu producentom (jako EUR/MWh) w ostatnim roku obowiązywania administracyjnie ustalonej taryfy a ceną wsparcia wypłacaną w pierwszym roku realizacji przetargów. W przypadku państw zaznaczonych na zielono 6 dokonano porównania między państwami względnego spadku cen w tym samym okresie w porównaniu z punktem odniesienia – administracyjnie ustaloną taryfą w Austrii w latach 2012–2019 Austria stanowi punkt odniesienia, ponieważ jest jedynym państwem członkowskim UE, które wdrożyło administracyjnie ustaloną taryfę na wystarczająco długi okres, dzięki czemu zbiór wartości dotyczący taryfy jest na tyle wiarygodny, że można było przeprowadzić solidne porównanie.
Źródło danych: baza danych aukcji w ramach projektu AURES II.
Rys. 1: Porównanie zmian kosztów wsparcia na rzecz energii fotowoltaicznej w poszczególnych państwach członkowskich UE
Średnią zmianę ceny, czyli zmianę całkowitych kosztów wsparcia obliczono na poziomie 4,73 %. Ogólny wniosek jest taki, że w większości państw przeprowadzanie przetargów spowodowało obniżenie jednostkowych cen energii elektrycznej, a tym samym niższe koszty wsparcia i mniejsze obciążenie konsumentów lub budżetu państwa z tytułu technologii fotowoltaicznej. Wyjątkiem są Włochy (aukcja w zakresie technologii fotowoltaicznej na małą skalę), Grecja, Malta, Polska i Słowenia. W przypadku tych państw wzrost cen można tłumaczyć czynnikami zewnętrznymi. W Słowenii w ramach systemu taryf gwarantowanych przed rozpoczęciem przetargu ceny, które zostały ustalone przez administrację, obniżano w bardzo szybkim tempie, osiągając poziom zbyt niski dla producentów. W Polsce obowiązywał system zielonych certyfikatów, kiedy to w 2015 r. (tuż przed rozpoczęciem aukcji) miała miejsce znaczna nadwyżka podaży skutkująca drastycznym obniżeniem cen w tamtym roku. Wzrost kosztów wsparcia na rzecz technologii fotowoltaicznej na małą skalę we Włoszech tłumaczy się tym, że od dawna technologia ta jest lepiej propagowana za pośrednictwem systemów wsparcia administracyjnego ze względu na mniej poinformowane podmioty realizujące projekty, w szczególności przed 2019 r. W Grecji poziom konkurencji w pierwszym przetargu nie był zbyt wysoki (jedynie nieznaczna nadsubskrypcja), co mogło skutkować podobnymi wynikami jak w przypadku cen w ramach taryf gwarantowanych. Podobnych czynników zewnętrznych nie zidentyfikowano w przypadku głównej grupy państw, w których obserwuje się spadek cen.
Lądowa energia wiatrowa
Identyczną analizę przeprowadza się również w przypadku przetargu na lądową energię wiatrową. Wyniki pokazują, że w przypadku wszystkich państw uwzględnionych w analizie, z wyjątkiem Irlandii, wprowadzenie systemu przetargowego doprowadziło do obniżenia cen wsparcia płaconych za tę technologię, co doprowadziło do średniego obniżenia kosztów wsparcia do poziomu 14,02 %. W Irlandii w pierwszej sesji aukcyjnej liczba oferentów była niewystarczająca, co może być główną przyczyną wzrostu cen.
Źródło danych: baza danych aukcji w ramach projektu AURES II.
Rys. 2: Porównanie zmian kosztów wsparcia na rzecz lądowej energii wiatrowej w poszczególnych państwach członkowskich UE w latach 2010–2020
Morska energia wiatrowa
Z wyjątkiem Danii i Niderlandów przetargi na wsparcie morskich farm wiatrowych są nowością i zostały przeprowadzone jedynie w ograniczonej liczbie państw. W niektórych z nich okres między przeprowadzeniem przetargu a wprowadzeniem starego systemu wsparcia jest znaczący (9 lat we Francji i 5 lat w Niemczech), co nie pozwala na przeprowadzenie solidnego porównania. Zmiana kosztów wsparcia we Francji i w Niemczech jest jednak zauważalna – odnotowano tam obniżenie ze 115,5 EUR/MWh i 140,3 EUR/MWh płaconych w ramach administracyjnie ustalonego poziomu wsparcia odpowiednio do 60 EUR/MWh i 46,6 EUR/MWh w pierwszym przetargu. W innych państwach istnieją przykłady skrajnego obniżenia kosztów wsparcia poprzez oferty zerowe lub oferty z ujemnymi cenami. Nowy model przetargu na morską energię wiatrową na Litwie, jak również ostatni niderlandzki przetarg na dwie lokalizacje w Hollandse Kust West pozwalają na składanie ofert z ujemnymi cenami. Zwycięzca ostatniego zorganizowanego w Danii przetargu na morską energię wiatrową płaci rządowi 375 mln EUR za stworzenie farmy wiatrowej o mocy 1 GW. We wszystkich tych przypadkach występował jednak niedobór w postaci ograniczonej lokalizacji geograficznej lub podłączenia do sieci, a także w niektórych przypadkach wsparcia publicznego na pokrycie kosztów podłączenia do sieci i infrastruktury, co zachęcało podmioty realizujące projekty do obniżenia wartości oferty.
Wpływ sposobu organizacji przetargów na obniżenie kosztów
Chociaż celem sprawozdania nie jest analiza poszczególnych wariantów organizacji przetargów, a raczej ogólny przegląd wsparcia odnawialnych źródeł energii opartego na przetargach, warto wspomnieć o wpływie, jaki wybór rodzaju przetargu ma na wskaźnik obniżenia kosztów w przypadku dużej zmienności cen rynkowych.
W UE wdraża się trzy główne rodzaje systemów wsparcia opartych na przetargach: jednokierunkową premię zmienną, dwukierunkową premię zmienną (zwaną „kontraktem różnicowym”) oraz premię stałą 7 .
W przypadku nieoczekiwanego spadku ceny na rynku energii elektrycznej, z punktu widzenia obniżenia kosztów, najlepiej sprawdza się system premii stałych. W ramach takiego systemu całe ryzyko związane z niskimi cenami ponoszą producenci, a więc nie generuje on nadmiernego obciążenia dla konsumentów ani dla budżetu. W systemach premii zmiennych koszty wsparcia mogą drastycznie wzrosnąć, ponieważ trzeba pokryć spadek ceny. Ryzyko to można jednak ograniczyć, jeśli całkowita kwota wypłaconego wsparcia zostanie ograniczona przez prowadzącego aukcje.
Jeśli ceny stają się niespodziewanie wysokie, najlepiej sprawdza się kontrakt różnicowy, ponieważ obowiązek zwrotu pozwala uniknąć nadwyżki przychodów w przypadku projektu, który uzyskał wsparcie publiczne. Przyczynia się on również do generowania przychodów dla państwa. Rolę kontraktów różnicowych jako instrumentu umożliwiającego korzystanie z zysku inframarginalnego w okresach wysokich cen odzwierciedlono już w komunikacie w sprawie planu REPowerEU 8 . W systemie premii jednokierunkowych nie odnotowano nadmiernego obciążenia budżetu związanego ze wsparciem, ale generowana jest nadwyżka przychodów w odniesieniu do projektu. W przypadku premii stałej nie odnotowano dodatkowych kosztów wsparcia, choć może dojść do nadmiernego subsydiowania, co nie stanowi optymalnej alokacji zasobów. Efekt ten można jednak złagodzić, wprowadzając w systemie premii stałych pułap cenowy, powyżej którego nie wypłaca się wsparcia.
|
Wnioski dotyczące wymiaru 1 „Obniżenie kosztów” ·Procedury przetargowe zapewniają ramy niezbędne do wdrożenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych po możliwie najniższych kosztach, ponieważ dane wskazują, że w większości przypadków obniżenie kosztów było wynikiem wdrożenia systemu opartego na przetargach w odniesieniu do wszystkich badanych technologii. ·Zarówno w przypadku energii fotowoltaicznej, jak i lądowej energii wiatrowej dowody wskazują, że jeżeli konkurencja na aukcji jest wysoka (tj. osiąga poziom nadsubskrypcji powyżej 1,5), wówczas obniżenie kosztów wsparcia jest zazwyczaj większe niż w przypadku aukcji, na których konkurencja jest mniejsza. Innymi słowy, procedury przetargowe przyczyniają się do osiągania obniżenia kosztów, jeśli prowadzą do powstania wystarczającego poziomu konkurencji. |
3.2. Usprawnienia technologiczne
Wymiar wyników „uzyskiwanie usprawnień technologicznych”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. b) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, zinterpretowano w niniejszym sprawozdaniu jako obniżenie kosztów wytwarzania energii odnawialnej w następstwie rozwoju technologii energii odnawialnej.
Wskaźnikiem mierzącym uzyskane usprawnienia technologiczne są łączne uśrednione koszty wytworzenia energii 9 . Wskaźnik ten jest odpowiedni, ponieważ obejmuje obniżenie kosztów bezpośrednich poprzez wydatki kapitałowe (nakłady inwestycyjne) i wydatki operacyjne (koszty operacyjne), które wynika z usprawnienia technologii energii odnawialnej. Niemniej jednak łączne uśrednione koszty wytworzenia energii zmniejszyły się znacznie w latach 2010–2020, zwłaszcza w przypadku technologii fotowoltaicznej, w wyniku rozwoju technologii na całym świecie, niekoniecznie związanego z przeprowadzaniem przetargów, ale raczej z powodu innych czynników, takich jak efekt mnożnikowy, innowacje, zwiększone zapotrzebowanie na energię odnawialną w ramach środków wsparcia publicznego, lepsze warunki finansowania, np. średni ważony koszt kapitału itp. 10 Aby uwzględnić te czynniki zewnętrzne, zmiany łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii w analizowanych państwach porównuje się z wynikami w państwie odniesienia niedysponującym systemem wsparcia opartym na przetargach, a także z wynikami w innych państwach na całym świecie dotyczącymi danej technologii.
Lądowa energia wiatrowa
Poniższa tabela zawiera zestawienie średnich rocznych zmian łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii. W kolumnie „W państwie” wartość oznacza porównanie wartości łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii przed zorganizowaniem pierwszego przetargu i po jego zorganizowaniu, w którym uwzględnia się okresy trzy- lub pięcioletnie.
Oprócz różnic w zakresie łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii w poszczególnych państwach oraz w celu uwzględnienia innych czynników decydujących o kosztach, które są niezależne od stosowanego systemu wsparcia, przedstawiono porównania z dwoma punktami odniesienia: Szwecją i średnią światową. Szwecja nie stosowała systemów przetargowych, ale zdołała osiągnąć znaczny wzrost mocy wytwórczych lądowej energii wiatrowej dzięki konkurencyjnemu systemowi zielonych certyfikatów. Wartości dotyczące średniej światowej obejmują wszystkie instalacje bez względu na otoczenie regulacyjne, lokalizację czy doświadczenie inwestorów, w tym analizowane państwa. Chociaż średnia światowa oczywiście nie stanowi scenariusza kontrfaktycznego, ponieważ obejmuje zarówno państwa prowadzące aukcje, jak i ich nieprowadzące, może ona posłużyć jako odpowiedni punkt odniesienia, ponieważ gdyby przetargi sprzyjały rozwojowi technologicznemu, wyniki państw prowadzących aukcje byłyby lepsze od średniej.
|
Państwa |
Rok przeprowadzenia pierwszej aukcji |
Różnica w średnim tempie zmian łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii (przed aukcjami i w trakcie aukcji) |
Porównanie
|
|||
|
W państwie |
W Szwecji |
Na świecie |
Ze Szwecją |
Ze średnią światową |
||
|
Włochy |
2012 |
-5,5 % |
-3,7 % |
2,0 % |
-1,8 % |
-7,5 % |
|
Hiszpania |
2016 |
-2,7 % |
-5,7 % |
-5,5 % |
2,9 % |
2,7 % |
|
Niemcy |
2017 |
-7,4 % |
-7,0 % |
-7,5 % |
-0,5 % |
0,1 % |
|
Dania |
2018 |
3,9 % |
0,0 % |
-5,6 % |
3,9 % |
9,5 % |
|
Francja |
2018 |
-12,1 % |
0,0 % |
-5,6 % |
-12,1 % |
-6,5 % |
|
Średnia |
– |
-4,8 % |
-3,3 % |
-4,4 % |
-1,5 % |
-0,4 % |
Źródło danych: IRENA (2021 r.).
Rys. 3: Porównania średniej zmiany łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii w przypadku lądowej energii wiatrowej
Z danych wynika, że średni spadek łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii w analizowanych państwach prowadzących aukcje (-4,8 %) jest większy niż w przypadku punktów odniesienia – Szwecji i na świecie (-3,3 %, -4,4 %), a zatem systemy przetargowe nieznacznie przewyższają wartości odnotowane w przypadku punktów odniesienia (średnio). Wartości łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii w Szwecji, a także na świecie, spadają jednak w podobnie szybkim tempie, co oznacza, że rozwój technologiczny poprawia się również niezależnie od wprowadzenia systemu wsparcia opartego na przetargach.
Ponadto efekty na szczeblu krajowym są zróżnicowane. Systemy aukcji wypadły lepiej niż szwedzki system zielonych certyfikatów i średnia światowa we Włoszech i Francji, gorzej w Hiszpanii i Danii, natomiast system niemiecki osiągnął podobne wyniki jak punkty odniesienia. Bez uszczerbku dla innych czynników najbardziej wiarygodnym wyjaśnieniem jest to, że systemy aukcji mogą przyczynić się do znacznego obniżenia kosztów, jeżeli koszty są na wyższym poziomie w momencie przeprowadzania przetargu, natomiast są one mniej skuteczne w przypadku bardziej dojrzałych i efektywnych technologii.
Energia fotowoltaiczna
W poniższej tabeli w kolumnie „W państwie” podsumowano średnie tempo zmian łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii fotowoltaicznej przed przeprowadzeniem aukcji w kilku państwach i po ich przeprowadzeniu, analiza ta jest jednak mniej szczegółowa niż w przypadku lądowej energii wiatrowej ze względu na brak danych dotyczących konkretnych lat 11 .
Wyniki na szczeblu krajowym są bardzo zróżnicowane w przypadku trzech państw i skutkują niemal zerową średnią różnicą. Z tabeli wynika, że różnica między obserwowanymi obniżkami kosztów przed wprowadzeniem systemów aukcji i w trakcie ich obowiązywania jest w dużej mierze zależna od czasu ich wprowadzenia: im wcześniej przeprowadzono aukcje, tym większa szansa na to, że przetarg przyczyni się do obniżenia łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii. Może to się jednak wiązać z ogólnymi modelami rozwoju kosztów – mianowicie koszty zastosowania technologii spadały we wszystkich czterech państwach szybciej w latach 2012–2015 niż przed tym okresem lub po nim.
Model rozwoju kosztów w analizowanych państwach porównuje się z dwoma punktami odniesienia – ze średnią światową oraz z przykładem państwa, dla którego dostępne są wartości łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii i w którym nie przeprowadzono żadnego przetargu dotyczącego energii fotowoltaicznej. Taki przykład państwa nie istnieje w UE, dlatego wybrano państwo trzecie, które osiągnęło porównywalny postęp technologiczny w zakresie odnawialnych źródeł energii. Ze względu na dostępność danych najbardziej odpowiednim przykładem stanowiącym punkt odniesienia jest Korea Południowa.
|
Państwa |
Rok przeprowadzenia pierwszej aukcji |
Różnica w średnim tempie zmian łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii (przed aukcjami i w trakcie aukcji) |
Porównanie
|
|||
|
W państwie |
W Korei |
Na świecie |
Z Koreą |
Ze średnią światową |
||
|
Francja |
2012 |
-16,8 % |
8,1 % |
-3,8 % |
-24,9 % |
-13,0 % |
|
Niemcy |
2015 |
5,1 % |
5,8 % |
2,8 % |
-0,7 % |
2,2 % |
|
Włochy |
2019 |
8,5 % |
1,9 % |
4,9 % |
6,7 % |
3,6 % |
|
Średnia |
– |
-1,1 % |
5,3 % |
1,3 % |
-6,3 % |
-2,4 % |
Źródło danych: IRENA (2021 r.).
Rys. 4: Porównania średniej zmiany łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii w przypadku energii fotowoltaicznej
Z analizy wynika, że nie zmienia się kierunek efektów, a jedynie ich skala. Rozwój kosztów w Korei był bardzo zróżnicowany w porównaniu z Włochami i Francją (i podobny do Niemiec), co sprawia, że wyniki na szczeblu krajowym są jeszcze bardziej zróżnicowane. Średnia wartość sugeruje, że system oparty na przetargach sprawdził się lepiej niż koreański punkt odniesienia (o 6 % szybsze obniżenie kosztów). Natomiast globalny rozwój kosztów był podobny do wyniku europejskiego, ale wykazuje mniejsze (bliższe zeru) różnice pomiędzy okresami przed przeprowadzeniem aukcji i w ich trakcie. Prowadzi to do wniosku, że światowe tendencje w zakresie kosztów mogą być częściowo odpowiedzialne za obserwowane różnice, lecz nie całkowicie. Średnio wyniki procedur przetargowych były nieco lepsze (szybsze obniżenie kosztów) niż średnia światowa, ale wniosek ten wynika ze znacznego obniżenia kosztów we Francji. Warto zauważyć, że w zmianie średniej światowej uwzględniono (i) również analizowane państwa oraz (ii) wiele innych państw, w których rozwój energii fotowoltaicznej rozpoczął się później, co pozwala osiągnąć większe obniżki kosztów. Ponadto ze względu na efekt mnożnikowy i inne czynniki zewnętrzne obniżki kosztów osiągnięte w państwach prowadzących aukcje mogą doprowadzić do obniżenia kosztów również w państwach nieprowadzących aukcji.
|
Wnioski dotyczące wymiaru 2 „Usprawnienia technologiczne” ·Rozwój łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii stanowiący punkt odniesienia dla usprawnień technologicznych pokazuje, że systemy wsparcia oparte na przetargach mogą mieć wpływ na rozwój kosztów, ale inne czynniki ogólne i dotyczące poszczególnych państw mogą mieć większy wpływ. Dojrzałość technologii, warunki finansowania, ogólne wykorzystanie mocy wytwórczych w skali globalnej (oraz związane z tym uczenie się i wpływ na łączne uśrednione koszty wytworzenia energii), a także pozycja państwa na krzywej uczenia się (wzrost mocy wytwórczych, doświadczenie inwestorów) odgrywają w tym względzie kluczową rolę i można je uznać za silniejsze bodźce skłaniające do usprawnienia technologii. ·Łączne uśrednione koszty wytworzenia lądowej energii wiatrowej spadały szybciej (średnio) po przeprowadzeniu przetargów. Wniosek ten dotyczy jednak głównie tych państw, w których przed przeprowadzeniem przetargów koszty były wysokie i uległy stagnacji. Inne rodzaje systemów rynkowych również mogą się przyczynić do skutecznego obniżenia kosztów (np. szwedzki system zielonych certyfikatów). ·Obecnie przetargi w UE dotyczą przede wszystkim trzech technologii związanych z energią fotowoltaiczną, lądową energią wiatrową i morską energią wiatrową. W przypadku innych technologii przetargi przeprowadza się stosunkowo rzadko i tylko w ograniczonym stopniu przyczyniają się one do usprawnienia tych technologii. |
3.3. Wysoki wskaźnik realizacji
Wymiar wyników „uzyskiwanie wysokiego wskaźnika realizacji”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. c) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, zinterpretowano w niniejszym sprawozdaniu jako całkowitą wielkość mocy wytwórczej energii odnawialnej dodaną po przeprowadzeniu przetargów w porównaniu z wielkością mocy wytwórczej dodaną przed przeprowadzeniem przetargów 12 .
Należy podkreślić, że w państwach europejskich funkcjonuje wiele innych rodzajów systemów wsparcia, takich jak dotacje na inwestycje lub systemy opomiarowania netto projektów przeznaczonych dla gospodarstw domowych, co oznacza, że wykorzystanie mocy wytwórczych jest możliwe również przy braku wsparcia operacyjnego. Ponadto mogą istnieć czynniki zewnętrzne, które wpływają na tempo wykorzystania, takie jak zmiana polityki. W poniższej tabeli porównano średnią roczną wielkość mocy wytwórczej z nowych odnawialnych źródeł energii, którą dodano w wybranych państwach w okresie przed rozpoczęciem przetargu i po jego zakończeniu. Pierwszy rok to data planowanego rozpoczęcia realizacji projektów wybranych w ramach przetargu. Jest to termin realizacji pierwszej rundy przetargowej, który dzieli zbiór danych na okres przed rozpoczęciem przetargu i po jego zakończeniu. W tabeli uwzględniono jedynie systemy wsparcia związane ze wsparciem operacyjnym projektów niebędących gospodarstwami domowymi.
|
Państwo i technologia |
Pierwszy rok zakupu mocy wytwórczych będących przedmiotem przetargu |
Średni roczny wzrost mocy wytwórczych w okresie przed rozpoczęciem przetargu (MW) |
Średni roczny wzrost mocy wytwórczych w okresie po zakończeniu przetargu (MW) |
Poprzedni system wsparcia operacyjnego nieoparty na przetargach |
Zmiana % (w porównaniu z ostatnimi 3 latami, w których nie przeprowadzono przetargu) |
|
Dania, energia fotowoltaiczna |
2018 |
99,7 |
131,3 |
Premia gwarantowana |
32 % |
|
Dania, lądowa energia wiatrowa |
2020 |
196,7 |
136,0 |
Premia gwarantowana |
-31 % |
|
Finlandia, lądowa energia wiatrowa |
2020 |
239,3 |
302,0 |
Taryfa gwarantowana |
26 % |
|
Francja, energia fotowoltaiczna |
2014 |
1 411,0 |
921,0 |
Taryfa gwarantowana |
-35 % |
|
Niemcy, energia fotowoltaiczna |
2017 |
1 323,0 |
3 276,0 |
Taryfa gwarantowana |
148 % |
|
Niemcy, lądowa energia wiatrowa |
2018 |
4 549,0 |
1 517,0 |
Taryfa gwarantowana |
-67 % |
|
Grecja, energia fotowoltaiczna |
2017 |
8,3 |
160,8 |
Taryfa gwarantowana |
1 829 % |
|
Grecja, lądowa energia wiatrowa |
2019 |
242,7 |
622,0 |
Taryfa gwarantowana |
156 % |
|
Włochy, lądowa energia wiatrowa |
2015 |
594,7 |
105,2 |
Zielony certyfikat |
-82 % |
|
Litwa, lądowa energia wiatrowa |
2015 |
25,6 |
37,2 |
Taryfa gwarantowana |
45 % |
|
Luksemburg, energia fotowoltaiczna |
2020 |
12,7 |
35,0 |
Taryfa gwarantowana |
176 % |
|
Niderlandy, energia fotowoltaiczna |
2015 |
286,0 |
1 534,3 |
Taryfa gwarantowana |
436 % |
|
Niderlandy, lądowa energia wiatrowa |
2016 |
320,7 |
223,4 |
Taryfa gwarantowana |
-30 % |
|
Polska, energia fotowoltaiczna |
2019 |
151,3 |
1 687,0 |
Zielony certyfikat |
1 015 % |
|
Słowenia, energia fotowoltaiczna |
2018 |
9,7 |
6,7 |
Taryfa gwarantowana |
-31 % |
|
Hiszpania, energia fotowoltaiczna |
2020 |
1 420,0 |
2 812,0 |
Brak 13 |
98 % |
|
Hiszpania, lądowa energia wiatrowa |
2019 |
179,0 |
1 859,5 |
Brak |
939 % |
Źródło: obliczenia własne na podstawie IRENA (2021 r.).
Rys. 5: Porównanie średnich rocznych nowych mocy wytwórczych w okresie przed rozpoczęciem przetargu i po jego zakończeniu
W tabeli przedstawiono 17 przypadków, z których 11 wykazuje pozytywną zmianę w zakresie rocznych nowych mocy wytwórczych W wielu przypadkach wielkość tego wzrostu jest bardzo duża, co może być wynikiem dwóch sytuacji.
Po pierwsze, istnieją państwa, w których odpowiednia technologia nie była obecna lub nie była odpowiednio rozwinięta przed rozpoczęciem okresu przetargowego. W tych przypadkach można twierdzić, że system wsparcia oparty na przetargach był pierwszą realną szansą dla producentów na otrzymanie wsparcia i rozpoczęcie wdrażania na szeroką skalę. To wyjaśnienie dotyczy głównie energii fotowoltaicznej, ponieważ technologia ta osiągnęła dojrzałość w Europie później, a zatem organizacja przetargów zbiegła się z osiągnięciem dojrzałości technologii. Dwoma bardzo dobrymi przykładami są Niderlandy i Polska, w obu przypadkach w odniesieniu do energii fotowoltaicznej, gdzie przed wprowadzeniem systemu przetargowego wzrost nowych mocy wytwórczych był niewielki, a system przetargowy przyczynił się do przyspieszenia rozwoju technologii. W Niemczech i Luksemburgu można zaobserwować podobnie duży wzrost mocy wytwórczych energii fotowoltaicznej, nawet przy wyższej wartości bazowej przed przeprowadzeniem przetargów.
Po drugie, w niektórych państwach wzrost mocy wytwórczych był bardzo niewielki w latach tuż przed przeprowadzeniem przetargów ze względu na przepisy obowiązujące w danym państwie. W tych państwach wyraźnie widać, że dopóki zapewnione jest wsparcie, można zaobserwować duży wzrost mocy wytwórczych.
W przypadkach, gdy nowe moce wytwórcze ulegają zmniejszeniu w porównaniu z okresem poprzedzającym przeprowadzanie przetargów, istnieje kilka wyjaśnień. Po pierwsze, jeżeli daną technologię można uznać za dojrzałą w państwie, które dysponuje już dużymi zdolnościami operacyjnymi, oczekuje się naturalnego zmniejszenia nowo dodanych mocy wytwórczych. W takich przypadkach kwestie dostępności sieci energetycznej mogą również skłonić prowadzących aukcje do zmniejszenia wielkości oferowanych na aukcjach. Ponadto, głównie w przypadku technologii lądowej energii wiatrowej, gdy w danym państwie zainstalowano już wiele mocy wytwórczych, mogą wystąpić problemy z wdrożeniem związane z brakiem odpowiednich lokalizacji, co może znacznie ograniczyć wzrost mocy wytwórczych. Istotną kwestią jest to również to, że tam, gdzie taryfy gwarantowane zapewniały bardzo duże wsparcie na rzecz nowych projektów, wdrażanie w ramach systemu przed przeprowadzeniem przetargów było szybsze. W tych przypadkach niższe wynagrodzenie oparte na przetargach mogło stanowić mniejszą zachętę dla producentów do rozwijania nowych mocy wytwórczych energii odnawialnej.
W 2021 r. zaobserwowano drastyczny wzrost nowych mocy wytwórczych energii odnawialnej w oparciu o umowy zakupu energii elektrycznej (PPA) 14 . Jest to częściowo spowodowane coraz większą dojrzałością rynku PPA, jak również rosnącymi cenami na rynku energii elektrycznej, przyczyniającymi się do zwiększenia zapotrzebowania na PPA ze strony przedsiębiorstw będących odbiorcami umowy offtake. Ponadto istnieje wzajemne oddziaływanie między dostępnością systemów wsparcia publicznego a rynkiem PPA. Na przykład unieważnienie przetargów obejmujących wiele technologii na Litwie w 2020 r. i w Danii w 2021 r. z powodu niskiego poziomu uczestnictwa spowodowało pojawienie się szeregu projektów PPA dotyczących wdrażania dodatkowych mocy wytwórczych energii odnawialnej, co sugeruje, że PPA mogą być bardziej atrakcyjnym alternatywnym rozwiązaniem rynkowym w odniesieniu do systemów wsparcia publicznego. Konkretnego wpływu anulowania systemów wsparcia na rynek, na którym występuje zwiększone zapotrzebowanie na PPA, nie można potwierdzić za pomocą analizy ilościowej, ponieważ PPA zaczęły być opracowywane w niewielkiej liczbie państw członkowskich UE dopiero w ostatnich kilku latach i dostępne są bardzo ograniczone dane na ich temat.
|
Wnioski dotyczące wymiaru 3 „Wysoki wskaźnik realizacji” ·Przetargi przyczyniają się w znacznym stopniu do zwiększenia mocy wytwórczych w ramach projektów dotyczących energii wiatrowej i słonecznej, bez uszczerbku dla innych czynników zewnętrznych. W wielu systemach europejskich wzrost mocy wytwórczych jest większy w okresie po zakończeniu aukcji niż przed przeprowadzeniem przetargów. ·Wolniejsze wdrażanie miało miejsce głównie w państwach, w których w momencie przeprowadzania przetargów odpowiednia technologia była już powszechnie stosowana, ale nawet w tych przypadkach tempo zmniejszenia jest stosunkowo niewielkie. ·W niektórych państwach europejskich, takich jak Polska czy Niderlandy, bezpośrednim skutkiem przeprowadzenia aukcji było rozpoczęcie wdrażania na szeroką skalę danej technologii energii odnawialnej (w tym przypadku – energii fotowoltaicznej). ·Moce wytwórcze zakontraktowane w ramach PPA znacznie wzrosły – ta bardzo pozytywna zmiana stanowi alternatywne lub uzupełniające rozwiązanie umożliwiające przeprowadzanie przetargów i może spowodować, że na aukcjach nie będzie wystarczającej liczby oferentów. |
3.4. Niedyskryminacyjne uczestnictwo małych podmiotów oraz, w stosownych przypadkach, organów lokalnych
Wymiar wyników „umożliwienie niedyskryminacyjnego uczestnictwa małych podmiotów oraz, w stosownych przypadkach, organów lokalnych”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. d) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, zinterpretowano w niniejszym sprawozdaniu jako zdolność małych podmiotów do uczestnictwa w projektach na małą skalę na równi z innymi podmiotami i do otrzymywania zamówień w ramach przetargów. Wskaźnikiem mierzącym ten wymiar jest średnia wielkość nowych projektów wybranych w drodze przetargów, pokazująca, w jaki sposób organizacja przetargów była w stanie zapewnić zachęty umożliwiające wyeliminowanie początkowych barier mających wpływ na małe podmioty (np. brak korzyści skali, gorsze warunki udzielania pożyczek, wyższe koszty projektu na energię wyprodukowaną, niższy poziom specjalizacji). Z uwagi na brak dostępnych przykładów organów lokalnych, które uczestniczą w przetargu jako oferenci, aspekty procedury przetargowej związane z zaangażowaniem lokalnych zainteresowanych stron omówiono bardziej szczegółowo w sekcji 3.6.
O poziomie uczestnictwa małych podmiotów i projektów decydują ograniczenia dotyczące wielkości projektu uwzględnione w ramach organizacji przetargów. Aby uzyskać ogólny zarys sytuacji, można wyróżnić cztery rodzaje organizacji przetargów w odniesieniu do ograniczeń dotyczących wielkości projektu:
·mała: obejmuje przetargi dotyczące projektów na małą skalę o mocy do 1 MW w przypadku energii fotowoltaicznej i 3 MW w przypadku lądowej energii wiatrowej;
·zrównoważona: obejmuje przetargi umożliwiające uczestnictwo projektów na małą skalę, przynajmniej w pewnym zakresie (poniżej 1 MW w przypadku energii fotowoltaicznej i 3 MW w przypadku lądowej energii wiatrowej), oraz projektów na średnią skalę (do 50 MW) na równych zasadach, tj. umożliwiających konkurencję między nimi, ale z wyłączeniem bardzo dużych projektów w celu uniknięcia wahań cen i obniżeń cen wynikających z korzyści skali;
·kategoria wielkości: obejmuje przetargi równoległe organizowane w ciągu jednego roku, w których co najmniej jeden przetarg dotyczy projektów na małą skalę, a co najmniej jeden przetarg dotyczy projektów na dużą skalę, przy czym te dwa rodzaje projektów nie konkurują ze sobą;
·duża: obejmuje przetargi, w których wykluczono projekty na małą skalę lub nie określono maksymalnej mocy w ramach przetargów.
Energia fotowoltaiczna
Wyniki analizy dotyczącej okresu 2010–2020 wskazują, że Chorwacja, Estonia, Francja i Polska to państwa, w których przetargi w niektórych latach dotyczyły bezpośrednio wyłącznie projektów na małą skalę. W Chorwacji zorganizowano jeden, a w Estonii dwa przetargi pilotażowe dotyczące wyłącznie projektów na małą skalę – oba państwa planują jednak wkrótce przeprowadzenie przetargów na dużą skalę. W Polsce procedura przetargowa rozpoczęła się od przetargów na małą skalę w latach 2016 i 2017, ale w późniejszych latach równolegle organizowano również przetargi na dużą skalę. Początkowe przetargi we Francji również dotyczyły projektów na małą skalę: w latach 2014 i 2016 organizowano tylko takie aukcje. Średnia wielkość projektów w tych przetargach jest bardzo mała i dotyczy mocy wynoszącej od 0,24 MW do 0,65 MW.
Specjalne traktowanie projektów na małą skalę w ramach wariantu „kategoria wielkości” zastosowano w wielu państwach – w Danii, Francji, Grecji, w Luksemburgu, na Węgrzech, we Włoszech i w Polsce. Ponadto w Niderlandach zorganizowano aukcję dynamiczną – aukcję z podwyższaną ceną, z różnymi cenami maksymalnymi dla różnych wielkości projektów dotyczących energii fotowoltaicznej. W związku z tym w przypadku energii fotowoltaicznej rozwiązanie polegające na organizowaniu w ciągu jednego roku równoległych przetargów, z których jeden dotyczy projektów na małą skalę, można uznać za zjawisko powszechnie występujące w Europie, lecz nie uniwersalne. Podział na kategorie wielkości skłania do utrzymania średniej wielkości projektu bliżej małej skali, ponieważ projekty średniej wielkości dotyczą mocy wynoszącej od 0,38 MW (Włochy) do 5,45 MW (Dania).
Lądowa energia wiatrowa
Wariant dotyczący przetargów, w ramach których preferuje się projekty na małą skalę, jest mniej powszechny w sektorze lądowej energii wiatrowej niż w sektorze energii fotowoltaicznej – tego rodzaju przetargi zorganizowano jedynie w Estonii w 2020 r. i w Polsce do 2018 r. Średnia wielkość w obu państwach w tych powiązanych okresach jest mniejsza niż 1 MW.
W odniesieniu do pozostałych trzech rodzajów organizacji przetargów wyniki są bardzo niejednorodne w całej Europie, co skutkuje wybraniem projektów o bardzo zróżnicowanych średnich wielkościach. Najmniejsze wielkości projektów odnotowano w Estonii, poniżej 0,5 MW, ale w danym okresie niskie wartości odnotowano również we Włoszech, w Słowenii i Niderlandach. Wyniki te wskazują, że zastosowanie lądowej energii wiatrowej na małą skalę stanowi realne rozwiązanie w odniesieniu do europejskiego koszyka energetycznego.
Ogólnounijne wyniki dotyczące średniej wielkości projektów wybranych w przetargach w ramach czterech podejść do organizacji przetargów, które przedstawiono w tabeli poniżej, pozwalają na wyciągnięcie następujących wniosków, przy uwzględnieniu bardzo zróżnicowanych wariantów organizacji przetargów w przypadku energii fotowoltaicznej i lądowej energii wiatrowej. Po pierwsze, obecnie realizowane są przetargi mające na celu preferencyjne traktowanie projektów na małą skalę dotyczących energii wiatrowej. Po drugie, wybór wariantu „kategoria wielkości” zwykle skutkuje mniejszą średnią wielkością projektu w porównaniu z wariantem „zrównoważona”. Po trzecie, jeśli nie istnieje maksymalny limit mocy i nie stosuje się kategorii wielkości, wówczas bardzo duże projekty mają tendencję do dominowania, jeśli chodzi o wyniki aukcji.
|
Średnia wielkość (MW) Energia fotowoltaiczna |
Średnia wielkość (MW) Lądowa energia wiatrowa |
|
|
MAŁA |
0,47 |
0,59 |
|
ZRÓWNOWAŻONA |
2,61 |
12,78 |
|
KATEGORIA WIELKOŚCI |
1,88 |
10,55 |
|
DUŻA |
40,85 |
43,83 |
Źródło: obliczenia własne na podstawie IRENA (2021 r.).
Rys. 7. Średnia wielkość projektów wybranych w przetargach w UE w ramach czterech wariantów organizacji przetargów dotyczących energii fotowoltaicznej i lądowej energii wiatrowej
Należy jednak zauważyć, że ograniczenie wielkości w przetargach wiąże się ze znacznym spadkiem efektywności cenowej, co wynika również z korzyści skali, dostępu do lepszej lokalizacji, finansowania i innych czynników. Koszty wsparcia w kategorii dotyczącej projektów na małą skalę są zwykle wyższe niż w kategorii dotyczącej projektów na dużą skalę, co przedstawiono w tabeli poniżej:
|
Państwo i technologia |
Rok przeprowadzenia analizowanej aukcji |
Średnia cena wygrywająca aukcję w kategorii dotyczącej projektów na małą skalę (EUR_2019/MWh) |
Średnia cena wygrywająca aukcję w kategorii dotyczącej projektów na dużą skalę (EUR_2019/MWh) |
Różnice cenowe pomiędzy dwoma kategoriami |
|
Francja, energia fotowoltaiczna |
2020 |
62,0 |
52,4 |
7,6 |
|
Grecja, energia fotowoltaiczna |
2018 |
79,4 |
64,6 |
14,8 |
|
Węgry, energia fotowoltaiczna |
2020 |
62,8 |
48,4 |
14,4 |
|
Włochy, energia fotowoltaiczna |
2020 |
91,9 |
68,2 |
23,7 |
|
Polska, energia fotowoltaiczna |
2020 |
57,3 |
49,9 |
7,4 |
|
Włochy, lądowa energia wiatrowa |
2020 |
134,8 |
68,3 |
66,5 |
|
Litwa, lądowa energia wiatrowa |
2013 |
111,0 |
76,4 |
34,6 |
|
Polska, lądowa energia wiatrowa |
2018 |
83,7 |
46,6 |
37,1 |
Źródło: baza danych aukcji w ramach AURES II.
Rys. 8: Porównanie wyników aukcji na małą i dużą skalę pod względem zapewnionych średnich cen
Wyniki pokazują, że oddzielne przetargi na małą skalę charakteryzują się znaczącą nadwyżką cenową, która w większości przypadków jest większa niż 10 EUR/MWh – wyjątek stanowią rynki energii fotowoltaicznej w Polsce i we Francji. Ta nadwyżka cenowa jest znacznie większa w przypadku lądowej energii wiatrowej (30–40 EUR/MWh) niż w przypadku energii fotowoltaicznej (średnio około 11 EUR/MWh). W związku z powyższym wprowadzenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w których faworyzuje się projekty na małą skalę, wiąże się z dodatkowym obciążeniem finansowym w postaci kosztów wsparcia, wypłacanych na rzecz projektów wybranych w ramach przetargu.
|
Wnioski dotyczące wymiaru 4 „Niedyskryminacyjne uczestnictwo małych podmiotów” ·Ponad połowa państw europejskich organizuje lub organizowała przetargi na projekty dotyczące energii fotowoltaicznej na małą skalę, przy czym wprowadzenie kategorii wielkości w przypadku projektów dotyczących energii fotowoltaicznej można uznać za rozwiązanie szeroko (ale nie powszechnie) stosowane. ·W przypadku przetargów, w których nie określono maksymalnej mocy ani nie dokonano podziału na różne koszyki w zależności od wielkości, ogólna tendencja jest taka, że projekty na dużą skalę dominują w przetargach, zmniejszając szanse wygrania projektów mniejszych, głównie ze względu na korzyści skali. ·W porównaniu z ustalonym maksymalnym limitem wielkości kategorie wielkości wydają się bardziej efektywnym sposobem zwiększenia udziału małych projektów, a tym samym – małych podmiotów. ·W przypadku zastosowania rozwiązania opartego na kategoriach wielkości efektywność cenowa znacznie spada. Ponadto podział projektów uczestniczących w przetargu ze względu na wielkość umożliwia również zmniejszenie intensywności konkurencji. |
3.5. Oddziaływanie na środowisko
Wymiar wyników „ograniczenie oddziaływania na środowisko”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. e) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, stanowi wyzwanie w tym sensie, że teoretyczny związek między wdrożeniem przydziału wsparcia opartego na aukcjach a ograniczeniem oddziaływania na środowisko nie jest oczywisty. Głównym wyznacznikiem oddziaływania na środowisko nie jest to, czy przydział wsparcia opiera się na procesie administracyjnym, rynkowym czy przetargowym, ale to, jaki jest wpływ mocy energii odnawialnej, np. dzięki zastąpieniu konwencjonalnych elektrowni i tym samym redukcji emisji gazów cieplarnianych, co zależy od wielu innych czynników, takich jak szczegółowe przepisy dotyczące ochrony środowiska i lokalizacja instalacji. Projekty dotyczące energii odnawialnej mogą mieć również różnorodny wpływ na osiąganie innych celów środowiskowych, np. w zakresie zanieczyszczenia gleby, wody, powietrza, zanieczyszczenia hałasem lub siedlisk. W związku z tym wymiar ten analizuje się za pomocą studiów przypadków, w których przedstawia się konkretne elementy organizacji związane z szerszym oddziaływaniem na środowisko projektów dotyczących energii odnawialnej wybranych w ramach przetargu. Takie elementy organizacji, które nie są związane z „głównymi celami” środka wsparcia – zgodnie z zasadami pomocy państwa 15 – mogą stanowić do 30 % wagi wszystkich kryteriów kwalifikacji w przetargu, tworząc w ten sposób ważną potencjalną dźwignię przyczyniającą się do realizacji określonych celów polityki (np. gospodarki o obiegu zamkniętym w przypadku kryteriów dotyczących zdolności do recyklingu lub innych kryteriów zrównoważonego rozwoju). Kryteria te należy jednak starannie opracować, aby nie wywołać skutków protekcjonistycznych, które nie są zgodne z polityką UE lub zasadami WTO.
Studium przypadku – Włochy
W latach 2019–2021 Włochy wdrożyły system przetargowy obejmujący siedem oddzielnych sesji aukcyjnych. Stworzono różne koszyki w oparciu o wielkość planowanych projektów (próg 1 MW) i technologie.
W przypadku małych elektrowni wodnych (poniżej 1 MW) kryteria przetargowe pozwalały elektrowni wodnej, która spełnia określone w wykazie warunki środowiskowe dotyczące gospodarki wodnej, zająć wysoką pozycję w przetargu niezależnie od oferowanej ceny. We wszystkich rundach przetargowych (z wyjątkiem ostatniej) wystąpiła nadsubskrypcja w aukcjach, w związku z czym osiągnięto jeden z celów przetargu, ponieważ wygrały projekty zapewniające lepszą jakość wody. Z drugiej strony organizacja przetargów przyczyniała się do powstania negatywnej zachęty w postaci przetargu innego niż konkurencyjny, ponieważ projekty spełniające wymagane warunki bezsprzecznie wygrywały, a zatem prawie wszystkie takie projekty oferowały cenę maksymalną aukcji.
W przypadku elektrowni fotowoltaicznych (o mocy mniejszej niż 1 MW) przetarg obejmował osobną kategorię projektów, w których dachowe panele fotowoltaiczne instaluje się w miejsce azbestu lub łupków. Ponadto projekty te otrzymały premię w wysokości 10 EUR/MWh w porównaniu z innymi rodzajami małych projektów dotyczących energii fotowoltaicznej. Na podstawie wyników dotyczących mocy zapewnionych w rundach przetargowych obserwuje się stale rosnące zainteresowanie projektami na małą skalę dotyczącymi energii fotowoltaicznej (8 MW w pierwszej sesji, a następnie wzrost do 110 MW w siódmej sesji). W tej specjalnej kategorii energii fotowoltaicznej ilości oferowane przez rząd w rundzie przetargowej były jednak bardzo wysokie, co spowodowało, że we wszystkich sesjach aukcyjnych nie było wystarczającej liczby oferentów, co doprowadziło do zaoferowania cen bardzo zbliżonych do ceny maksymalnej. Ponadto obserwuje się adaptacyjne zachowanie oferentów, którzy w pierwszej rundzie zaoferowali cenę o 0,4 % niższą od ceny maksymalnej, a w piątej różnica ta zmniejszyła się do 0,01 %, co sprawiło, że przetarg nie był optymalny pod względem oszczędności kosztowej.
Tak więc w tym przypadku przetargi ukierunkowane na projekty o określonym, innym niż redukcja gazów cieplarnianych, oddziaływaniu na środowisko osiągnęły swoje cele, ale nie sprzyjały konkurencji ani opracowywaniu informacji na temat przyszłych cen rynkowych na podstawie rynków terminowych.
Studium przypadku – Niderlandy
Niderlandy stosowały przetargi oparte wyłącznie na cenie, jednak uwzględniały wymogi kwalifikacji wstępnej, w tym pełną ocenę oddziaływania na środowisko w przypadku przetargów dotyczących danego obszaru. Gwarantuje to uwzględnienie wpływu projektu na środowisko przed podjęciem decyzji o wyborze oferenta zwycięskiego oraz udział ex ante społeczeństwa w podejmowaniu decyzji.
Zgromadzone dowody nie wskazują na ryzyko oddziaływania kryterium środowiskowego, które stosowano przed przetargiem, na cenę. W przypadku Niderlandów, gdzie ocena ex ante oddziaływania na środowisko jest obowiązkowa, przyznana cena jest niższa niż w innych (porównywalnych) państwach, w których przeprowadzenie takiej oceny nie jest obowiązkowe. Potwierdza to możliwość osiągnięcia znacznego obniżenia kosztów, nawet w przypadku przetargów uwzględniających oddziaływanie projektów na środowisko.
Ponadto z doświadczeń Niderlandów wynika, że wymogi wstępnej kwalifikacji środowiskowej zapobiegają ryzyku opóźnień w oddawaniu projektów do użytku, co ma pozytywny wpływ na wskaźnik realizacji. W państwach, w których proces administracyjny jest długi, wymóg ex ante dotyczący uzyskania pozwolenia środowiskowego może jednak doprowadzić do zbytniego skomplikowania przetargu i stworzyć ryzyko, że liczba oferentów będzie niewystarczająca.
Studium przypadku – Hiszpania
W 2020 r. Hiszpania zatwierdziła zestaw przepisów dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia na energię odnawialną. W przepisach tych przewidziano obowiązek składania przez oferentów w przetargu planu strategicznego zawierającego ocenę szacunkowego wpływu projektu na przemysłowy łańcuch wartości, który to plan jest publikowany do wglądu dla ogółu społeczeństwa na stronie internetowej Ministerstwa ds. Transformacji Ekologicznej i Wyzwań Demograficznych. Plan strategiczny musi zawierać strategię dotyczącą gospodarki o obiegu zamkniętym w odniesieniu do postępowania z urządzeniami po zakończeniu ich eksploatacji oraz analizę śladu węglowego w cyklu życia obiektów, w tym produkcji i transportu głównych wykorzystywanych urządzeń. Celem tego wymogu jest nałożenie kryteriów kwalifikacji wstępnej, które umożliwiają udział jedynie tych projektów, których łańcuchy dostaw są zgodne z wcześniej określonym standardem emisji. W związku z tym oferenci są proszeni o wykazanie zdolności do opracowania projektu zgodnie ze środowiskowymi „efektami zewnętrznymi”, osiągając maksymalną możliwą zasobooszczędność i doskonałość operacyjną w całym łańcuchu wartości, ostatecznie przyczyniając się do osiągnięcia pozytywnego wpływu wynikającego z rozwoju i budowy elektrowni.
|
Wnioski dotyczące wymiaru 5 „Oddziaływanie na środowisko” ·Wprowadzenie dodatkowych aspektów środowiskowych w ramach elementów organizacji przetargu nie jest zjawiskiem powszechnym w europejskich przetargach. ·Przykłady z Włoch i Niderlandów pokazują pozytywne przypadki, w których w procedurach przetargowych przewiduje się wyraźny wymóg kwalifikacji wstępnej lub inne elementy organizacji, które zapewniają uwzględnienie kwestii wpływu na środowisko przed podjęciem ostatecznej decyzji o udzieleniu zamówienia na projekty. Opracowanie konkretnych kryteriów oceny i wag jako kluczowych kryteriów udzielania zamówień zwykle zwiększa skuteczność wdrażania. W przypadku niewłaściwej organizacji przetargów dodatkowe kryteria mogą jednak skutkować nieoptymalnymi wynikami w zakresie oszczędności kosztowej. ·Takie przyjazne dla środowiska kryteria kwalifikacji wstępnej i organizacja mogą prowadzić do osiągnięcia dodatkowych, niezwiązanych ze środowiskiem efektów w procedurze przetargowej, takich jak obniżona oszczędność kosztowa (Włochy) lub potencjalnie wyższe wskaźniki realizacji (Niderlandy). |
3.6. Akceptacja wśród ludności lokalnej
Wymiar wyników „zapewnienie akceptacji wśród ludności lokalnej”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. f) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, jest rozumiany jako aprobata społeczeństwa w zakresie promowania stosowania energii odnawialnej na poziomie społeczności lokalnej. Przykłady wyzwań, z jakimi muszą mierzyć się farmy wiatrowe, obejmują postrzegane zanieczyszczenie hałasem, możliwe szkody dla lokalnej fauny i flory spowodowane przez turbiny oraz wpływ na krajobraz. Osoby mieszkające w pobliżu wytwórni biogazu często skarżą się na specyficzne właściwości fizyczne, takie jak zapach wydobywający się z takich wytwórni. W przypadku energii słonecznej obawy obejmują negatywny wpływ na krajobraz. Znane są przykłady wariantów organizacji przetargów, które mogą złagodzić wyzwania związane z akceptacją wśród ludności lokalnej np. dzięki promowaniu dzielenia się korzyściami z projektów dotyczących energii odnawialnej ze społecznościami lokalnymi. Można je rozpatrywać w kontekście najlepszych praktyk w zakresie akceptacji i zaangażowania społeczności, opisanych w Wytycznych Komisji w sprawie przyspieszenia procedur wydawania pozwoleń 16 .
W przypadku farm wiatrowych w Polsce stosuje się obecnie kryteria kwalifikacji wstępnej związane z lokalizacją, gdzie gminy deklarują chęć przyjęcia infrastruktury energii wiatrowej. W tej sytuacji elementem organizacji jest zaangażowanie ex ante władz lokalnych w podejmowanie decyzji o przyszłych inwestycjach dotyczących lądowej energii wiatrowej w porozumieniu z mieszkańcami. W Hiszpanii obowiązek przedstawienia przez oferenta planu strategicznego, o którym mowa w odniesieniu do poprzednich wymiarów, obejmuje szacunki dotyczące wpływu na lokalne zatrudnienie oraz możliwości rozwoju lokalnego biznesu.
Organizatorzy przetargów w Niemczech, Irlandii i we Francji postawili na zasady organizacji zwiększające akceptację wśród lokalnej społeczności polegające na preferencyjnym traktowaniu społeczności energetycznych.
W przypadku Niemiec korzystne warunki przewidziane w dawnej ustawie o odnawialnych źródłach energii sprzyjały projektom dotyczącym własności wspólnotowej, a w pierwszych trzech sesjach do listopada 2017 r. przyznano ponad 90 % całkowitego wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji wynoszącego 2 890 MW projektom opracowywanym przez społeczności energetyczne. Jednak po dwóch latach tylko 167 MW z projektów dotyczących mocy farm wiatrowych wybranych w ramach przetargu uzyskało pozwolenie na budowę. Ponadto na dużą część mocy udzielono zamówienia tylko trzem profesjonalnym podmiotom realizującym wiele projektów, które współpracowały z osobami fizycznymi w aż 60 projektach o łącznym wolumenie 1 GW, formalnie zachowując większość głosów dla obywateli. Po zniesieniu łagodnych wymogów przetargowych udział projektów opracowywanych przez społeczność energetyczną w przetargach znacząco spadł z 71–88 % wolumenu złożonych ofert w 2017 r. do niespełna 16 % na koniec 2018 r.
Preferencyjne traktowanie społeczności energetycznych ma miejsce również przy opracowywaniu przetargów w Irlandii, gdzie przetargi mają osobną kategorię ułatwiającą udział społeczności energetycznych. Taki koszyk określa się ad hoc wraz z wprowadzeniem progów wielkości, przy czym celem jest uniknięcie dyskryminacji niektórych podmiotów. Spośród 82 projektów dotyczących energii odnawialnej wybranych w ramach przetargu po zatwierdzeniu przez rząd wyników pierwszego przetargu siedem jest realizowanych przez społeczności energetyczne (pięć projektów dotyczących energii słonecznej i dwa dotyczące lądowej energii wiatrowej opracowywane przez społeczność energetyczną). Na skutek tego pojawiły się nowe profesjonalne podmioty realizujące projekty na poziomie lokalnym, które aktywnie zaangażowały się w tworzenie tych projektów.
W 2016 r. we Francji wprowadzono specjalną „premię” za udział obywateli, której celem było zwiększenie akceptacji społecznej. Aby kwalifikować się do otrzymania premii, oferenci musieli wykazać udział lokalny za pomocą dwóch różnych modeli własności: (i) ilość kapitału posiadanego przez obywateli; lub (ii) udział obywateli w ogólnym finansowaniu projektu. Premia stanowi dodatkową płatność w wysokości 0,1 centa/kWh lub 0,3 centa/kWh do kosztów wsparcia, określoną w przetargu, zapewnianą przez pełny okres umowy wynoszący 20 lat. O premię ubiegało się średnio 36 % wszystkich podmiotów realizujących projekty wybrane w ramach przetargu od 2016 r. we wszystkich rundach przetargowych. Premia okazała się skuteczna w zachęcaniu podmiotów realizujących projekty do tworzenia bardziej partycypacyjnych struktur udziałów. Angażowanie osób fizycznych w finansowanie projektów dotyczących energii odnawialnej przez profesjonalne podmioty realizujące projekty we Francji odbywało się za pośrednictwem specjalnych platform crowdfundingowych. W latach 2014–2017 środki od obywateli zmobilizowane na projekty dotyczące energii odnawialnej za pośrednictwem takich platform wzrosły ze 120 000 EUR do 20,5 mln EUR. Niemniej jednak pojawiły się również pewne wyzwania. Z premii tej korzystały głównie podmioty realizujące projekty, aby zwiększyć szanse na wygraną w rundach przetargowych o wysokiej konkurencyjności. Kryterium kwalifikowalności premii, zgodnie z którym obywatele muszą mieć swoje główne miejsce zamieszkania w tym samym lub graniczącym z terenem projektu obszarze, stwarza wyzwania w regionach o niższej gęstości zaludnienia. W zarządzaniu w formie zagregowanej podmioty społeczne są zazwyczaj reprezentowane jedynie w sposób pośredni, a wykonawcy projektów – aby otrzymać premię za udział obywateli przez trzy lata od daty oddania do użytku – są zobowiązani spełnić jedynie kryteria kwalifikowalności.
|
Wnioski w zakresie Wymiaru 6 „Akceptacja wśród ludności lokalnej” ·Procedury przetargowe mogą stanowić niezbędne ramy dla zapewnienia akceptacji wśród ludności lokalnej, zwłaszcza gdy preferencyjne traktowanie jest przyznawane oferentom, którzy dzielą się korzyściami z wdrażania OZE ze społecznościami lokalnymi, a traktowanie to nie skutkuje dyskryminacyjną przewagą materiałów miejscowego pochodzenia. Projekty, w ramach których skutecznie angażuje się podmioty lokalne, mogą przynieść znaczną wartość dodaną w postaci akceptacji wśród ludności lokalnej i dostępu do dodatkowego kapitału prywatnego, co skutkuje większym udziałem (i inwestycjami) obywateli. Lokalne zaangażowanie może usprawnić proces nabywania gruntów, a tym samym ułatwić trudny etap poprzedzający realizację projektu (wydawanie pozwoleń). ·Z doświadczeń UE wynika, że projekty opracowywane przez społeczność energetyczną uczestniczą w aukcjach, jeżeli zapewnione jest pewne preferencyjne traktowanie. Doświadczenia związane ze specjalnymi zasadami nie zawsze są jednak pozytywne. Przykłady z Niemiec pokazują, że określenie preferencyjnych reguł, które nie są dobrze opracowane, może prowadzić do tego, że tradycyjne podmioty realizujące projekty będą jedynie sztucznie oznaczać swoją inicjatywę jako projekt opracowywany przez społeczność energetyczną. ·O ile opracowanie łagodnych wymogów przetargowych (takich jak mniej rygorystyczna kwalifikacja wstępna) w zakresie projektów na małą skalę w ogólnym koszyku przetargowym może powodować zakłócenia, o tyle doświadczenia z oddzielnym koszykiem przetargowym, przeznaczonym specjalnie do ułatwienia udziału określonej kategorii, są całkiem pozytywne. ·Zachętą do zwiększenia akceptacji społecznej odnawialnych źródeł energii w szerszym znaczeniu jest premia z tytułu uczestnictwa przyznawana projektom za zaangażowanie obywateli w finansowanie i zarządzanie projektem. |
3.7. Bezpieczeństwo dostaw i włączenie do sieci
Ostatni wymiar wyników „zapewnienie bezpieczeństwa dostaw i integracji sieci”, o którym mowa w art. 4 ust. 8 lit. g) dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, interpretuje się jako wpływ ofert na utrzymanie stabilności systemu energetycznego, równoważenie wytwarzania i popytu dzięki uwzględnieniu zmienności wytwarzania z odnawialnych źródeł energii, które mają być włączone do sieci.
Również ten wymiar jest w niewielkim stopniu związany z wpływem przetargów, a bardziej z czynnikami zewnętrznymi. Niemniej jednak w kilku studiach przypadku można znaleźć przykłady sposobu uwzględnienia bezpieczeństwa dostaw i włączenia do sieci w organizacji przetargu w celu ułatwienia nie tylko wdrażania nowych mocy wytwórczych energii odnawialnej, ale również ich skutecznego włączenia do systemu. Poza studiami przypadków w UE nie jest powszechne zachęcanie do elastycznego zasilania drogą przetargów na odnawialne źródła energii, w których wytwarzanie jest wspomagane technologią magazynowania energii.
Studium przypadku – Portugalia
W 2019 r. w Portugalii zorganizowano przetarg dotyczący energii fotowoltaicznej, w którym zastosowano specyficzne rozwiązania mające na celu zlokalizowanie aktywów tam, gdzie mogą one odciążyć ograniczenia w systemie. W 12 kolejnych rundach przetargowych potencjalni producenci konkurowali o prawa do zdolności podłączenia do sieci w różnych ustalonych lokalizacjach w Portugalii. W praktyce przetarg ten stanowił wsparcie dla elektrowni fotowoltaicznych polegające na przydzielaniu ograniczonych zdolności przyłączeniowych, a nie na wynagradzaniu za produkcję odnawialnej energii elektrycznej.
W przypadku prawie wszystkich części przetargu liczba oferentów była zdecydowanie zbyt wysoka, a złożone oferty były rekordowo niskie i były na poziomie znacznie poniżej cen rynkowych, co skutecznie doprowadziło do nałożenia na producentów obowiązku zwrotu różnicy w cenie energii. W przetargu dotyczącym zdolności podłączenia do sieci 1 400 MW złożono oferty na łącznie 10,19 GW, a w ramach przetargu przypisano 1 150 MW. Różnica między mocą będącą przedmiotem przetargu a mocą przydzieloną w ramach przetargu wynika z faktu, że w przypadku jednej partii nie wpłynęła żadna oferta w aukcji, a w przypadku innej partii złożono tylko jedną ofertę. Wynika z tego, że mimo iż w ujęciu uśrednionym liczba zgłoszonych oferentów była zbyt duża, nie byli oni skłonni do składania ofert dotyczących lokalizacji, które nie są atrakcyjne z uwagi na niski potencjał w zakresie odnawialnych źródeł energii. Taki scenariusz pokazuje istotną wadę aukcji dotyczących danego obszaru, w przypadku których niewłaściwy dobór lokalizacji może prowadzić do niewystarczającej liczby oferentów, a w skrajnym, ale realistycznym przypadku – do zerowej liczby złożonych ofert.
Z drugiej strony model portugalski pozwala na optymalną alokację wytwarzania w odniesieniu do istniejącej przepustowości sieci. W systemie, w którym brakuje dostępnych punktów przyłączenia, system przetargów obejmujący określone strefy pokazuje, że taki element organizacji może stać się nowatorskim sposobem zachęcania do minimalizacji kosztów i integracji dużych ilości zmiennych odnawialnych źródeł energii, optymalizując ograniczoną infrastrukturę przesyłu. W tym przykładzie celem nie jest uzyskanie przez elektrownie wykorzystujące odnawialne źródła energii wsparcia uzupełniającego cenę rynkową, ale raczej umożliwienie producentom konkurowania o przydział ograniczonych zdolności przyłączeniowych sieci.
Studium przypadku – Niemcy
Niemcy wprowadziły specjalną organizację przetargów dotyczących podłączenia do sieci odnawialnych źródeł energii. W systemie wyłaniania zwycięzców przetargów uwzględnia się lokalizację elektrowni. W przetargach określa się specjalne obszary rozbudowy sieci przesyłowej, które są bardzo przeciążone i wymagają dodatkowej modernizacji sieci. Na tych obszarach ustala się maksymalną produkcję odnawialnej energii elektrycznej w ramach projektów dotyczących energii wiatrowej, dzięki czemu nowe projekty dotyczące morskiej lub lądowej energii wiatrowej, wybierane w przetargach, można dostosowywać do planów rozwoju sieci przesyłowej w Niemczech. Ponadto oferty dotyczące projektów zlokalizowanych w jednym z tych przeciążonych obszarów podlegają penalizacji przez dodanie wirtualnej premii do ich cen kupna, co czyni je mniej konkurencyjnymi w przetargu.
W drugim rodzaju przetargu wprowadza się specjalny koszyk obejmujący projekty łączące produkcję i magazynowanie energii odnawialnej. W Niemczech pierwszą rundę przetargową tego typu przeprowadzono w 2021 r., przyznając w ramach przetargu 258 MW mocy 18 projektom dotyczącym elektrowni fotowoltaicznych obejmujących magazynowanie energii. Do przetargu zgłosiło się zbyt wielu oferentów – wpłynęły 43 oferty o łącznym wolumenie wynoszącym 509 MW. Systemem wynagradzania była stała premia gwarantowana, co oznacza konieczność dodania tej ceny jako wsparcia do ceny rynkowej. Oferty były znacznie niższe od ceny maksymalnej przetargu (75 EUR/MWh), a oferty wybrane w ramach przetargu wynosiły średnio od 43–45 EUR/MWh. Z perspektywy przetargów na stałe premie gwarantowane – w 2019 r. w takim przetargu zorganizowanym w Danii uzyskano średnią cenę 2 EUR/MWh – wartości w przykładzie niemieckim wskazują jednak na znacznie wyższy koszt wsparcia na rzecz projektów hybrydowych łączących wytwarzanie i magazynowanie.
|
Wnioski dotyczące wymiaru 7 „Bezpieczeństwo dostaw i włączenie do sieci” ·Wdrażanie dodatkowych aspektów włączenia do sieci i bezpieczeństwa dostaw za pomocą dodatkowych elementów organizacji przetargu nie jest powszechne w UE. ·W procedurach przetargowych w Unii nie przewidziano listy przygotowywanych projektów łączących wytwarzanie i magazynowanie energii odnawialnej. ·Przetargi na energię odnawialną w całej Unii tradycyjnie organizuje się w celu przyznania wsparcia cenowego w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z elektrowni wykorzystujących odnawialne źródła energii, ale pojawiają się sygnały, że to założenie może się zmienić. Stosowanie systemów obejmujących określone strefy w Niemczech oraz przypadek Portugalii wskazują na to, że producenci zaczną konkurować o możliwość przyłączenia, optymalizując ograniczoną infrastrukturę sieci przesyłowych i dystrybucyjnych. Podobne tendencje obserwuje się w sektorze morskim. ·Rozbudowa sieci wymaga czasu, a elementy lokalizacyjne organizacji przetargu mogą przyczynić się do zapewnienia, aby podczas rozbudowy sieci nie doszło do wstrzymania przyłączenia odnawialnych źródeł energii z powodu ograniczonej infrastruktury sieciowej. Jasne wymogi kwalifikacji wstępnej, które zapewniają dostęp do sieci, mogą umożliwić lepszą koordynację pomiędzy budową realizowaną w ramach projektu a wymaganą rozbudową sieci, ale w niektórych przypadkach mogą prowadzić do zmniejszenia intensywności konkurencji. ·Z perspektywy systemowej system aukcji obejmujący określone strefy mógłby być nowatorskim sposobem zachęcania do minimalizacji kosztów w celu włączenia do systemu dużych ilości zmiennych odnawialnych źródeł energii, w szczególności w państwach, w których brakuje dostępnych punktów przyłączenia. W przypadku takiej aukcji może być jednak konieczne uwzględnienie także cen lokalizacyjnych energii elektrycznej w celu stymulowania opracowywania projektów w najbardziej użytecznych lokalizacjach i w sposób opłacalny. ·Zachęty lokalizacyjne (w tym premia/kary w przypadku ofert dotyczących obszarów o dostępnej/niewystarczającej zdolności przesyłowej sieci, maksymalne limity mocy) na niektórych obszarach mogą zapobiec koncentracji projektów na obszarach bogatych w zasoby, ale potencjalnie trudnych do przyłączenia. |
4. Wnioski końcowe
Najważniejszym wnioskiem ogólnym niniejszego sprawozdania jest to, że wprowadzenie przetargów na odnawialne źródła energii było wyraźnym sukcesem Unii Europejskiej. Na podstawie analizy wymiarów wyników można stwierdzić, że w wielu państwach członkowskich przetargi spowodowały znaczne obniżenie kosztów wsparcia w porównaniu z systemami administracyjnymi, zwiększenie wykorzystania mocy energii odnawialnej i zapewniły solidne ramy uzyskania usprawnień technologicznych.
Wymiarem, w przypadku którego wyraźnie widać, że przetargi na odnawialne źródła energii przyniosły największe korzyści, jest obniżenie kosztów. Decydenci przeszli od oferowania administracyjnie ustalanych taryf gwarantowanych do systemów przetargów konkurencyjnych w celu znalezienia niezbędnego poziomu wsparcia, a tym samym przyznania możliwie najniższej dotacji na produkt energetyczny lub produkt z zakresu zdolności. Wprowadzenie mechanizmów rynkowych za pośrednictwem procedur przetargowych przyczyniło się do usprawnienia opracowywania informacji na temat przyszłych cen rynkowych na podstawie rynków terminowych i wywarło presję na zmniejszenie kosztów projektu, co z kolei doprowadziło do obniżenia kosztów wsparcia oraz zmniejszenia obciążenia konsumentów i budżetu państwa.
Przetargi przyniosły pozytywne rezultaty pod względem wzrostu mocy wytwórczych, jak również pod względem uzyskania wysokiego wskaźnika realizacji projektów wybranych w ramach przetargu, bez uszczerbku dla dodatkowych czynników. W niektórych państwach wprowadzenie przetargów było środkiem regulacyjnym, dzięki któremu rozpoczęto intensywne wdrażanie technologii energii odnawialnej, natomiast w wielu państwach przetargi przyczyniły się do szybszego wprowadzenia odnawialnych źródeł energii.
Jeśli chodzi o rozwój technologiczny, rola przetargów jest nieco mniej oczywista. Przetargi zapewniły solidne ramy uzyskania usprawnień, w szczególności w przypadku tych państw, w których technologia nie była rozwinięta w czasie wprowadzania przetargów. Wydaje się jednak, że głównym czynnikiem rozwoju technologicznego odnawialnych źródeł energii są czynniki zewnętrzne związane z globalnymi trendami technologicznymi.
W wielu państwach dzięki specjalnym elementom organizacji przetargów ułatwiono udział małych podmiotów. W przypadku wprowadzenia progów dla projektów na małą skalę spada jednak oszczędność kosztowa przetargu i obserwuje się wyższe poziomy kosztów wsparcia.
Wykorzystanie przetargów pozwoli zapewnić, aby przed podjęciem ostatecznych decyzji o udzieleniu zamówienia na projekty uwzględniona została kwestia wpływu na środowisko innego niż redukcja emisji. W związku z tym mogą one przyczynić się do osiągnięcia różnych celów środowiskowych. Przetargi mogą mieć również wpływ na akceptację społeczną odnawialnych źródeł energii i bezpieczeństwo dostaw. Procedury konkurencyjne mogą przyczynić się do osiągnięcia celów nakreślonych w tych trzech ostatnich wymiarach, ponieważ zawierają szczególne elementy organizacji przetargu, w których wprowadza się dodatkowe kryteria kwalifikacji. Można jednak sformułować ogólny wniosek, że często istnieje kompromis pomiędzy wprowadzonymi elementami organizacji a efektywnością cenową.
Na podstawie wyników przetargów z przeszłości, można oczekiwać, że systemy przetargowe w przyszłości staną w obliczu wyzwań i ulegną przekształceniom. Najnowsze wyniki przetargów dotyczących energii fotowoltaicznej i lądowej energii wiatrowej wskazują na to, że ceny wykonania są bardzo zbliżone do długoterminowych oczekiwanych cen hurtowych, a w niektórych przypadkach od nich niższe, zwłaszcza gdy ceny hurtowe są niespodziewanie wysokie. Uzasadnia to wybór dwukierunkowej premii zmiennej jako wariantu organizacji przetargów, w szczególności w przypadku zaawansowanych technologii, które są bliskie osiągnięcia stanu, w którym wsparcie publiczne nie jest potrzebne, lub już osiągnęły taki stan. Zważywszy na fakt, że przetargi pierwotnie organizowano jako instrument przyznawania wsparcia, ich rola może się zmniejszyć. Pojawiają się dowody na to, że atrakcyjną ścieżką rynkowego rozwoju projektów dotyczących energii odnawialnej stają się PPA. Będzie to miało wpływ na organizację aukcji, które mogą spotkać się z mniejszym zainteresowaniem, zwłaszcza na rynkach, na których lista przygotowywanych projektów dotyczących odnawialnych źródeł energii jest stosunkowo niewielka. Oznacza to, że systemy przetargowe będzie trzeba dostosować w taki sposób, aby stały się komplementarne lub synergiczne z projektami dotyczącymi odnawialnych źródeł energii (częściowo) finansowanymi w ramach PPA.
Mimo że przetargi mogłyby stać się mniej istotne pod względem wsparcia finansowego, zachowałyby jednak swoją strategiczną rolę instrumentu umożliwiającego skuteczne wydatkowanie ograniczonych zasobów. Przykłady takie jak aukcje w Portugalii, w ramach których przydzielane są zdolności podłączenia do sieci, pokazują, że proces przetargowy można na nowo zdefiniować i powiązać z włączeniem do sieci, a nie z jego pierwotnym celem, jakim było przydzielanie wsparcia operacyjnego.
Dopiero w przyszłości okaże się, jakie będą dalsze skutki korzystania z systemów wsparcia opartych na przetargach, które pełnią funkcję instrumentu wspierającego wdrażanie odnawialnych źródeł energii, tym samym przyczyniając się do osiągania celów Europejskiego Zielonego Ładu i wdrożenia planu REPowerEU, jak również jaki będzie konkretny wpływ najnowszych tendencji w zakresie przetargów – kwestie te zostaną opisane w kolejnym sprawozdaniu Komisji na podstawie art. 8 ust. 4 dyrektywy w sprawie energii odnawialnej.
W 2018 r. wsparciem objęto 62 % wytworzonej odnawialnej energii elektrycznej – jak wynika ze sprawozdania CEER pt. „Status Review of Renewable Support Schemes in Europe for 2018 and 2019” [„Przegląd stanu systemów wsparcia energii ze źródeł odnawialnych w Europie w latach 2018 i 2019”], 28 czerwca 2021 r.
Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (2014/C 200/01) oraz Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią z 2022 r. (2022/C 80/01).
Analizując skutki przetargów w ramach danego wskaźnika, szczególną uwagę zwraca się na to, aby w jak największym stopniu wykluczyć czynniki zewnętrzne niezwiązane z systemem wsparcia, które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio wpłynąć na dany wskaźnik. Przykładem takich czynników są regulacje sektorowe, rozwój technologiczny i tendencje makroekonomiczne.
Baza danych aukcji w ramach projektu AURES II jest dostępna na stronie internetowej: http://aures2project.eu/auction-database/
„Study on the performance of support for electricity from renewable sources granted by means of tendering procedures in the Union” [„Badanie wyników wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych udzielanego w drodze procedur przetargowych w Unii”] [DOI 10.2833/93256; ISBN 978-92-76-58625-8], przygotowane przez MRC Consultants and Transaction Advisers oraz REKK Energiapiaci Tanacsado Kft. Przeprowadzenie badania zleciła Komisja Europejska.
W przypadku Węgier i Włoch w tabeli uwzględniono aukcje, których przedmiotem były projekty dotyczące energii fotowoltaicznej o różnej wielkości.
W systemie premii jednokierunkowych, jeśli cena rynkowa jest niższa od ceny wykonania na aukcji, producenci otrzymują wsparcie, które pokrywa tę różnicę, a jeśli cena rynkowa jest wyższa, mogą zatrzymać nadwyżkę przychodów. System premii dwukierunkowych funkcjonuje w podobny sposób, producent musi jednak zwrócić nadwyżkę przychodów. W systemie premii stałych producenci otrzymują stałą kwotę nadwyżki przychodów doliczaną do ceny rynkowej.
REPowerEU: Wspólne europejskie działania w kierunku bezpiecznej i zrównoważonej energii po przystępnej cenie, COM(2022) 108 final z 8.3.2022.
Łączne uśrednione koszty wytworzenia energii to średnie bieżące koszty netto wytwarzania energii elektrycznej w przypadku elektrowni w okresie jej eksploatacji, obejmujące sumę wszystkich kosztów inwestycji, kosztów operacyjnych i utrzymania w okresie jej eksploatacji podzieloną przez całkowitą ilość energii elektrycznej wytworzonej w okresie eksploatacji. Wartość ta jest dyskontowana za pomocą WACC (średniego ważonego kosztu kapitału) w celu otrzymania wartości bieżącej.
Według IRENA (IRENA, Renewable Power Generation Costs for 2020 [Koszty wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych w 2020 r.]), IRENA, Abu Zabi, 2021, https://www.irena.org/publications/2021/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2020 ), koszty wytwarzania energii fotowoltaicznej zmniejszyły się w tym okresie na całym świecie o 83 % (średnia roczna obniżka o 16 %), natomiast koszty wytwarzania lądowej energii wiatrowej zmniejszyły się o 47 % (średnia roczna obniżka o 6 %).
Baza danych IRENA (2021 r.) zawiera dane od 2010 r. w przypadku energii fotowoltaicznej i nie zawiera danych za 2012 r. dotyczących Francji, kiedy to zorganizowano pierwszą aukcję w tym państwie. W przypadku Hiszpanii dane dotyczące łącznych uśrednionych kosztów wytworzenia energii nie są dostępne za lata 2016, 2017 i 2018, natomiast aukcje dotyczyły 2017 r., dlatego można porównać jedynie poziomy cen sprzed przeprowadzenia aukcji i po ich przeprowadzeniu, ale nie malejące wskaźniki.
Interpretacja wysokiego wskaźnika realizacji jako udziału projektów w przetargu, które są realizowane w całości i w terminie, wykraczałaby poza zakres sprawozdania, ponieważ zależy ona od cech organizacji przetargów (np. systemu kar, wymogów kwalifikacji wstępnej itp.), a tym samym od wyboru oferty przetargowej, co wymagałoby dokonania porównania między nimi.
W Hiszpanii wprowadzono taryfę gwarantowaną, lecz została ona zawieszona, więc w ramach tego programu nie można było opracowywać nowych projektów.
W 2021 r. całkowite moce wytwórcze zakontraktowane w ramach PPA w Europie wyniosły 6,7 GW, przy czym liderami rynku są Hiszpania, Szwecja i Niemcy.
Wytyczne Komisji w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią z 2022 r. (2022/C 80/01), s. 50.
SWD(2022) 149 final z 18.5.2022.