KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 23.5.2022
COM(2022) 627 final
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Słowacji na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowację programu stabilności na 2022 r.
{SWD(2022) 627 final} - {SWD(2022) 640 final}
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Słowacji na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowację programu stabilności na 2022 r.
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 2 ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności weszło w życie 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewnia wsparcie finansowe na rzecz realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Przyczynia się on do ożywienia gospodarczego oraz wdrażania zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, których celem jest w szczególności promowanie zielonej i cyfrowej transformacji, zwiększając jednocześnie odporność i wzrost potencjalny gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić stabilność finansów publicznych oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie. Maksymalny wkład finansowy dla każdego państwa członkowskiego w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności [został] zaktualizowany [XX] czerwca 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(2)24 listopada 2021 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej na 2022 r. Należycie uwzględniono w niej potwierdzone wspólne zobowiązanie, które podjęto w maju 2021 r. podczas Szczytu Społecznego w Porto, do dalszego wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych proklamowanego przez Parlament Europejski, Radę i Komisję 17 listopada 2017 r. 25 marca 2022 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. 24 listopada 2021 r., działając na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Słowacji jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji 3 . W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało przyjęte przez Radę 5 kwietnia 2022 r., a także wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2022 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych i który Rada przyjęła 14 marca 2022 r.
(3)Inwazja Rosji na Ukrainę, która nastąpiła wkrótce po globalnej pandemii, znacząco zmieniła kontekst geopolityczny i gospodarczy. Skutki tej inwazji odczuwane przez gospodarki państw członkowskich to m.in. wyższe ceny energii i żywności i słabsze perspektywy wzrostu gospodarczego. Wyższe ceny energii wpływają zwłaszcza na gospodarstwa domowe znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, które doświadczają ubóstwa energetycznego lub są nim zagrożone. UE doświadcza również bezprecedensowego napływu osób uciekających z Ukrainy. W tym kontekście 4 marca 2022 r. uruchomiono 4 po raz pierwszy dyrektywę w sprawie tymczasowej ochrony, przyznając osobom wysiedlonym z Ukrainy prawo do legalnego pobytu w UE, a także dostęp do kształcenia i szkolenia, rynku pracy, opieki zdrowotnej, mieszkań i opieki społecznej. Za pośrednictwem inicjatywy „Działanie w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie” (CARE) i dodatkowych płatności zaliczkowych w ramach programu „Wsparcie na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy” (REACT-EU) Słowacja otrzymuje nadzwyczajne wsparcie na zaspokojenie pilnych potrzeb w zakresie przyjmowania i integracji osób uciekających z Ukrainy.
(4)Biorąc pod uwagę szybko zmieniającą się sytuację gospodarczą i geopolityczną, europejski semestr ponownie służy do zakrojonej na szeroką skalę koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia w 2022 r., jednocześnie rozwijając się zgodnie z wymogami dotyczącymi wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, jak opisano w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. Realizacja przyjętych planów odbudowy i zwiększania odporności jest nieodzowna do osiągnięcia priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te uwzględniają wszystkie stosowne zalecenia krajowe, wydane w cyklach semestru w latach 2019 i 2020, lub znaczną część tych zaleceń. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019 i 2020 pozostają aktualne również w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które są uzupełniane, aktualizowane lub zmieniane zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241, obok zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych do dnia przedłożenia zmodyfikowanego planu.
(5)Ogólna klauzula wyjścia ma zastosowanie od marca 2020 r. 5 W komunikacie z 3 marca 2021 r. 6 Komisja przedstawiła opinię, że decyzję w sprawie dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia lub dalszego jej stosowania należy podejmować w ramach ogólnej oceny stanu gospodarki, przy czym głównym kryterium ilościowym powinien być poziom aktywności gospodarczej w UE lub w strefie euro w porównaniu z poziomami sprzed kryzysu (na koniec 2019 r.). Zwiększona niepewność i poważne ryzyko pogorszenia się perspektyw gospodarczych w związku z wojną w Europie, bezprecedensowymi podwyżkami cen energii i utrzymującymi się zakłóceniami w łańcuchach dostaw uzasadniają przedłużenie do końca 2023 r. ogólnej klauzuli wyjścia przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu.
(6)Zgodnie z podejściem przyjętym w opinii Rady z 18 czerwca 2021 r. w sprawie programu stabilności na 2021 r. kurs polityki fiskalnej jest obecnie najlepiej mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów), z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem wywołanym COVID-19, lecz z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, w stosunku do średniookresowego wzrostu potencjalnego 7 . Poza oceną ogólnego kursu polityki fiskalnej celem analizy jest również sprawdzenie, czy krajowa polityka fiskalna ma rozważny charakter, a jej struktura sprzyja trwałemu ożywieniu gospodarczemu zgodnemu z celami zielonej i cyfrowej transformacji; z tego powodu uwagę zwraca się również na zmiany bieżących wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem wywołanym COVID-19) i inwestycji finansowanych ze środków krajowych 8 .
(7)2 marca 2022 r. Komisja przyjęła komunikat zawierający ogólne wytyczne dotyczące polityki fiskalnej w 2023 r. w celu wsparcia państw członkowskich w przygotowaniu programów stabilności i konwergencji, a przez to wzmocnienia koordynacji polityki 9 . Komisja stwierdziła, że w oparciu o perspektywy makroekonomiczne prognozy z zimy 2022 r. stosowne wydaje się przejście w 2023 r. od ogółem wspierającego kursu polityki fiskalnej w latach 2020–2022 do zasadniczo neutralnego ogólnego kursu polityki fiskalnej, przy zachowaniu gotowości do odpowiedniej reakcji w przypadku zmiany sytuacji gospodarczej. Komisja oznajmiła, że zalecenia fiskalne na 2023 r. nadal powinny być różne dla poszczególnych państw członkowskich i uwzględniać potencjalne efekty zewnętrzne dla innych krajów. Komisja wezwała państwa członkowskie do uwzględnienia wytycznych w ich programach stabilności i konwergencji. Komisja zobowiązała się, że będzie ściśle monitorować sytuację gospodarczą i w razie potrzeby dostosuje swoje wytyczne polityczne, najpóźniej pod koniec maja 2022 r. w wiosennym pakiecie europejskiego semestru.
(8)W stosunku do wytycznych fiskalnych przedstawionych 2 marca 2022 r. zalecenia fiskalne na 2023 r. uwzględniają gorsze perspektywy gospodarcze, większą niepewność i dodatkowe ryzyko pogorszenia się koniunktury oraz wyższą inflację, niż zakładano w prognozie zimowej. W tym kontekście działania fiskalne muszą mieć na celu rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, a także zachowanie siły nabywczej gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, tak aby złagodzić skutki wzrostu cen energii i pomóc ograniczyć presję inflacyjną efektów drugiej rundy za pomocą ukierunkowanych środków tymczasowych; polityka fiskalna musi pozostać elastyczna, aby można było ją dostosowywać do szybko zmieniających się okoliczności; musi też być różna dla poszczególnych krajów w zależności od ich sytuacji fiskalnej i gospodarczej, m.in. pod względem narażenia na kryzys i napływu wysiedleńców z Ukrainy.
(9)29 kwietnia 2021 r. Słowacja przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zawartymi w załączniku V do tego rozporządzenia. 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Słowacji. Uruchomienie transz jest uzależnione od decyzji Komisji podjętej zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241 i stwierdzającej, że Słowacja osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(10)29 kwietnia 2022 r. Słowacja przedłożyła swój krajowy program reform na 2022 r., a 28 kwietnia 2022 r. – swój program stabilności na 2022 r., w terminie przewidzianym w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2022 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Słowacji z postępów w realizacji jej planu odbudowy i zwiększania odporności.
(11)23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe dotyczące Słowacji na 2022 r. 10 Oceniono w nim postępy Słowacji we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019, 2020 i 2021 i podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Słowację, z uwzględnieniem tabeli wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki dotyczące wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowych i pojawiających się wyzwań, w tym związanych z inwazją Rosji na Ukrainę. Oceniono w nim również postępy Słowacji we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów UE dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(12)23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE. W sprawozdaniu tym omówiono sytuację budżetową Słowacji, ponieważ jej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2021 r. określoną w Traktacie wartość referencyjną wynoszącą 3 % PKB, a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył określoną w Traktacie wartość referencyjną wynoszącą 60 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że kryterium deficytu nie zostało spełnione, natomiast wywiązano się z kryterium długu. Zgodnie z komunikatem z 2 marca 2022 r. Komisja uznała w ramach swojej oceny wszystkich istotnych czynników, że zapewnienie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu oznaczałaby zbyt trudny i skoncentrowany na wstępie wysiłek fiskalny, który może zagrozić wzrostowi gospodarczemu. W związku z tym zapewnienie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu nie jest, zdaniem Komisji, uzasadnione w obecnych wyjątkowych warunkach gospodarczych. Zgodnie z zapowiedzią Komisja nie zaproponowała wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu wiosną 2022 r. i ponownie oceni zasadność wszczęcia ich jesienią 2022 r.
(13)20 lipca 2020 r. Rada zaleciła Słowacji wprowadzenie w 2020 i 2021 r. wszelkich niezbędnych środków, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, w celu skutecznego zaradzenia pandemii, wspomożenia gospodarki, a następnie wsparcia jej odbudowy. Ponadto zaleciła Słowacji – gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne – prowadzenie polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie ostrożnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie i zapewnienie długookresowej zdolności do obsługi długu, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat, w 2021 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Słowacji wzrósł z poziomu 5,5 % PKB w 2020 r. do 6,2 % w 2021 r. Działania w zakresie polityki fiskalnej podjęte przez Słowację wspierały ożywienie gospodarcze w 2021 r., natomiast tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia zwiększono z 2,3 % PKB w 2020 r. do 3,3 % w 2021 r. Działania podjęte przez Słowację w 2021 r. były zgodne z zaleceniem Rady z 20 lipca 2020 r. Działania dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które rząd podjął w latach 2020 i 2021, miały w większości charakter tymczasowy lub były zrównoważone środkami kompensacyjnymi. Jednocześnie niektóre z działań dyskrecjonalnych podjętych przez rząd w latach 2020–2021 nie były tymczasowe ani nie były zrównoważone środkami kompensacyjnymi, a obejmowały głównie podwyżki trzynastej emerytury, zmiany wieku emerytalnego w przypadku rodziców, obniżenie podatku od pojazdów silnikowych oraz zniesienie podatku bankowego. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w 2021 r. 63,1 % PKB.
(14)Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe w programie stabilności na 2022 r., jest realistyczny w 2022 r. i korzystny w 2023 r. Rząd prognozuje, że realny PKB wzrośnie w 2022 r. o 2,1 %, a w 2023 r. – o 5,3 %. Z kolei w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się wyższy wzrost realnego PKB o 2,3 % w 2022 r. i niższy wzrost o 3,6 % w 2023 r., głównie ze względu na większy wpływ inflacji na spożycie prywatne i słabsze odbicie eksportu. W programie stabilności na 2022 r. rząd oczekuje, że deficyt nominalny zmniejszy się do poziomu 5,1 % PKB w 2022 r. i 2,4 % PKB w 2023 r. Spadek w 2022 r. odzwierciedla głównie zniesienie większości środków nadzwyczajnych oraz silny wzrost nominalnego PKB. W programie przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie w 2022 r. do 61,6 %, a w 2023 r. – do 58,0 %. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dniu będącym datą graniczną prognozy deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. na 2022 i 2023 r. ma wynieść odpowiednio 3,6 % i 2,6 % PKB. Poziom deficytu na 2022 r. jest niższy, a na 2023 r. wyższy, niż przewidziano w programie stabilności na 2022 r., głównie ze względu na prognozowany bardziej optymistyczny rozwój sytuacji na rynku pracy w 2022 r. W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się podobną relację długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, która w 2022 r. wyniesie 61,7 %, a w 2023 r. – 58,3 %.
Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. średniookresowy (średnia z 10 lat) wzrost produktu potencjalnego szacowany jest na 2,0 %. Szacunki te nie uwzględniają jednak wpływu reform, które wchodzą w skład planu odbudowy i zwiększania odporności i mogą zwiększyć wzrost potencjalny Słowacji.
(15)W 2022 r. rząd stopniowo wycofał większość środków wprowadzonych w reakcji na kryzys związany z COVID-19, w związku z czym prognozuje się, że tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia zmaleją z 3,3 % PKB w 2021 r. do 1,0 % PKB w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają wpływ koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy, które według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. mają wynieść 0,1 % PKB w 2022 r. i 0,2 % PKB w 2023 r. 11
(16)18 czerwca 2021 r. Rada zaleciła, by w 2022 r. Słowacja 12 kontynuowała wspierający kurs polityki fiskalnej, wykorzystując m.in. impuls zapewniony przez Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, oraz utrzymała inwestycje finansowane ze środków krajowych. Zaleciła również, by Słowacja prowadziła – kiedy warunki ekonomiczne na to pozwolą – politykę fiskalną mającą na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej i zapewnienie stabilności finansów publicznych w średnim okresie, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego.
(17)Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. i z uwzględnieniem informacji zawartych w programie stabilności Słowacji na 2022 r. prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2022 r. będzie restrykcyjny, na poziomie +0,3 % PKB, podczas gdy Rada zaleciła wspierający kurs polityki fiskalnej 13 . Słowacja planuje dalsze wspieranie ożywienia gospodarczego przez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji, zgodnie z zaleceniem Rady. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki mają na działalność gospodarczą wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, wzrośnie o 0,7 p.p. PKB w porównaniu z 2021 r. Przewiduje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,4 p.p. w 2022 r. 14 W związku z tym Słowacja planuje utrzymać inwestycje finansowane ze środków krajowych, zgodnie z zaleceniem Rady. Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2022 r. będzie mieć restrykcyjny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, wynoszący 1,6 p.p. Obejmuje to dodatkowy wpływ kosztów zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 % PKB). Ze względu na opóźnioną indeksację o inflację stopa wzrostu głównych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, takich jak świadczenia społeczne inne niż rzeczowe lub koszty związane z zatrudnieniem, jest w 2022 r. niższa niż stopa inflacji, co sprawia, że przyczyniają się one do restrykcyjnego kursu polityki.
(18)W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się, że w 2023 r. kurs polityki fiskalnej wyniesie -0,8 % PKB, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki 15 . Prognozuje się, że w 2023 r. Słowacja będzie nadal wykorzystywać dotacje w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji wspierających ożywienie gospodarcze. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki mają na działalność gospodarczą wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, wzrośnie o 1,0 p.p. PKB w porównaniu z 2022 r. Przewiduje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,1 p.p. w 2023 r. 16 Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2023 r. będzie mieć zasadniczo neutralny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, wynoszący 0,2 p.p. Obejmuje to dodatkowe koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 % PKB).
(19)W programie stabilności na 2022 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie się stopniowo zmniejszać do 2,3 % w 2024 r. i do 2,0 % w 2025 r. Planuje się zatem, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych obniży się do poziomu poniżej 3 % PKB do 2023 r. i że utrzyma się poniżej tego poziomu w okresie objętym programem. Prognozy te zakładają ograniczenie wzrostu wydatków publicznych – w tym kosztów związanych z zatrudnieniem i rzeczowych transferów socjalnych – w tempie niższym od tempa wzrostu dochodów i niższym od silnego tempa wzrostu nominalnego PKB. W programie przewidziano spadek relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB do 2025 r.: w 2024 r. wskaźnik ten ma wzrosnąć do 58,2 %, a w 2025 r. – obniżyć się do 57,3 %. Z analizy przeprowadzonej przez Komisję wynika, że zagrożenie dla długookresowej zdolności do obsługi długu wydaje się wysokie w średnim okresie.
(20)System podatkowy Słowacji można by zreformować w taki sposób, aby poprawić efektywność ekonomiczną, wspierać zrównoważenie środowiskowe i stabilność finansów publicznych oraz sprawić, by system ten był bardziej sprawiedliwy, a jednocześnie wspierać realizację szerzej określonych celów polityki. W porównaniu z innymi krajami UE obciążenie podatkowe związane z zatrudnieniem jest szczególnie duże w przypadku osób o niskich dochodach. Z drugiej strony potencjał podatków środowiskowych i podatków od nieruchomości nie jest pełni wykorzystany. Zmiany struktury podatkowej mogłyby wspierać wzrost, a także wspomagać zieloną transformację i zrównoważenie środowiskowe. Energochłonność gospodarki znacznie przekracza średnią unijną, ale dochody z podatków środowiskowych wyniosły w 2020 r. 2,4 %, co jest wartością zbliżoną do średniej dla UE. Opłaty środowiskowe związane z gospodarowaniem odpadami oraz zanieczyszczeniem powietrza nie promują w wystarczającym stopniu efektywnego wykorzystania zasobów i nie ograniczają odpowiednio kosztów dla środowiska i społeczeństwa. Podatki drogowe i opłaty związane z rejestracją pojazdów także nie odzwierciedlają wystarczająco dobrze intensywności emisji gazów cieplarnianych. Podatki i opłaty środowiskowe nie są indeksowane, przez co dochody z tego tytułu zmniejszają się wskutek inflacji. Jeżeli chodzi o opodatkowanie nieruchomości, dochody z pobieranych okresowo podatków od nieruchomości były w 2020 r. relatywnie niskie (0,5 % PKB w stosunku do średniej unijnej wynoszącej 1,2 %). Słowacja nie dysponuje obecnie wystarczającymi danymi, które umożliwiałyby aktualizację i indeksację bazy podatkowej w przypadku podatku od nieruchomości zgodnie z wartościami rynkowymi, co mogłoby także częściowo ograniczyć utrzymujący się duży popyt na nieruchomości mieszkalne i związany z tym silny wzrost cen tych nieruchomości. Ponadto dalsze działania zmierzające do uproszczenia podatków i poprawy przestrzegania przepisów mogą zwiększyć dochody publiczne, a tym samym przyczyniać się do utrzymania stabilności finansów publicznych i większej sprawiedliwości. Pomimo poprawy luka w podatku VAT spowodowana nieprzestrzeganiem przepisów podatkowych utrzymywała się w 2019 r. na wysokim poziomie (16,1 % w stosunku do średniej unijnej wynoszącej 10,4 %) Dalsze usprawnienia administracji podatkowej, w tym w zakresie fakturowania elektronicznego, wstępnie wypełnionych deklaracji podatkowych i zwiększenia stopnia cyfryzacji, mogłyby przyczynić się do dalszego uszczelnienia systemu podatkowego.
(21)Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 w załączniku V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Pomagają one sprostać wszystkim wyzwaniom gospodarczym i społecznym, które zostały wskazane w stosownych zaleceniach krajowych skierowanych do Słowacji przez Radę w ramach europejskiego semestru w 2019 i 2020 r., obok zaleceń dla tego kraju wydanych do dnia przyjęcia planu, lub znacznej części tych wyzwań. W szczególności silny nacisk, jaki położono w planie na edukację włączającą, zarządzanie publiczne i inwestycje w zieloną i cyfrową transformację zwiększające wydajność, a także jego planowany wkład w zmniejszanie różnic regionalnych można uznać za kompleksową i adekwatną odpowiedź na wyzwania, przed którymi stoi Słowacja. W związku z wyzwaniem, jakim jest przyspieszenie zielonej i cyfrowej transformacji, podejmuje się zdecydowane działania z wykorzystaniem szerokiej gamy środków. W obliczu utrzymujących się od dawna wyzwań w dziedzinie edukacji, opieki nad dziećmi, opieki zdrowotnej oraz badań naukowych i innowacji stosuje się również kompleksowe środki w związku z najpoważniejszymi niedociągnięciami, takimi jak niska jakość i niewystarczająco włączający charakter edukacji, rozdrobniona koordynacja polityki w zakresie badań naukowych i innowacji, niewystarczająca współpraca publiczno-prywatna oraz słabe wyniki w zakresie badań i innowacji. Zaproponowane w planie dodatkowe działania na rzecz usprawnienia systemu wymiaru sprawiedliwości, zamówień publicznych i walki z praniem pieniędzy mają potencjał, aby przyczynić się do skutecznego rozwiązania wielu podstawowych problemów, jeżeli zostaną przyjęte i wdrożone zgodnie z wymogami prawa UE dotyczącymi odpowiednich zabezpieczeń i niezależności sądów oraz z należytym zaangażowaniem zainteresowanych stron. Ponadto oczekuje się, że kilka reform przyczyni się do poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych. Ogólnie rzecz biorąc, plan przewiduje ambitne reformy i inwestycje, w szczególności w dziedzinie opieki zdrowotnej, zielonej i cyfrowej transformacji oraz administracji publicznej, które są ponadto ukierunkowane na dalszą poprawę konwergencji w strefie euro i wspieranie wzrostu gospodarczego.
(22)Oczekuje się, że realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności Słowacji przyczyni się do dalszych postępów w zielonej i cyfrowej transformacji. Działania wspierające realizację celów klimatycznych w Słowacji stanowią 45 % łącznej alokacji w ramach planu, a działania wspierające realizację celów cyfrowych – 21 %. Pełna realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z ustalonymi odpowiednimi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi, pomoże Słowacji szybko przezwyciężyć skutki kryzysu związanego z COVID-19, a jednocześnie wzmocni jej odporność. Systematyczne angażowanie partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje ważne dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres tego planu, ponieważ służy zapewnieniu szerokiego poczucia odpowiedzialności za cały program polityczny.
(23)8 kwietnia 2022 r. Słowacja przedstawiła umowę partnerstwa, ale jeszcze nie przedstawiła innych dokumentów programowych dotyczących polityki spójności 17 . Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z 24 czerwca 2021 r. Słowacja jest zobowiązana do uwzględniania w programowaniu funduszy polityki spójności na lata 2021–2027 stosownych zaleceń krajowych. Jest to warunek wstępny poprawy skuteczności i zmaksymalizowania wartości dodanej wsparcia finansowego otrzymywanego z funduszy polityki spójności i jednocześnie przyczynia się do koordynacji, komplementarności i spójności między tymi funduszami a innymi instrumentami i funduszami unijnymi. Pomyślne wdrożenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz programów polityki spójności zależy również od usunięcia przeszkód dla inwestycji wspierających zieloną i cyfrową transformację oraz zrównoważony rozwój terytorialny. W szczególności należy podjąć działania w związku z dysproporcjami regionalnymi w zakresie konkurencyjności i wskaźników społecznych, wykorzystując możliwość łączenia środków z różnych dostępnych funduszy.
(24)Plan REPowerEU przyjęto w odpowiedzi na mandat udzielony przez szefów państw lub rządów UE w Deklaracji wersalskiej i ma on na celu jak najszybsze uniezależnienie Unii Europejskiej od importu paliw kopalnych z Rosji. W ramach dialogu z państwami członkowskimi określane są najodpowiedniejsze projekty, inwestycje i reformy służące temu celowi na szczeblu krajowym, regionalnym i unijnym. Działania te służą zmniejszeniu ogólnej zależności od paliw kopalnych, a także znalezieniu innych źródeł importu paliw kopalnych niż Rosja.
(25)Od 2015 r. w zasadzie nie poczyniono postępów w ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych netto. Gospodarka słowacka charakteryzuje się wysoką energochłonnością, częściowo wynikającą z dużego uzależnienia sektora przemysłu od importu paliw kopalnych. Według danych z 2020 r. Słowacja jest szczególnie uzależniona od Rosji, jeżeli chodzi o gaz ziemny (85 % w porównaniu ze średnią dla UE wynoszącą 44 %) i surową ropę naftową (100 % w porównaniu ze średnią dla UE wynoszącą 26 %). Zależność od Rosji w przypadku węgla kamiennego jest jednak mniejsza od średniej unijnej (35 % w porównaniu z 54 %) 18 . Udział gazu ziemnego w koszyku energetycznym jest nieco wyższy od średniej unijnej (24,9 % w porównaniu z 24,4 % dla UE) i tak samo jest w przypadku stałych paliw kopalnych (14 % w porównaniu z 10,8 % dla UE), natomiast udział ropy naftowej jest niższy (21,9 % w porównaniu z 32,7 % dla UE). W 2020 r. udział energii jądrowej w koszyku energetycznym wyniósł 24,6 % (w porównaniu z 13,1 % dla UE). Szybsze upowszechnianie wykorzystania odnawialnych źródeł energii pomogłoby zmniejszyć uzależnienie Słowacji od importu paliw kopalnych z Rosji i złagodzić ryzyko ubóstwa energetycznego przy rosnących cenach energii. W 2022 r. planowane są dalsze reformy przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności, które będą dotyczyć struktury rynku, a także wsparcie na rzecz odnawialnych źródeł energii. Upowszechnianie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych można jeszcze bardziej przyspieszyć przez podniesienie progów uprawniających do zwolnienia z konieczności ubiegania się pozwolenie na budowę w przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii na małą skalę, usprawnienie procedur administracyjnych i procedur wydawania zezwoleń w ramach punktu kompleksowej obsługi, obniżenie opłat za przyłączenie do sieci oraz zapewnienie lepszego dostępu do dostępnej przepustowości sieci. W kwietniu 2021 r. Słowacja zniosła moratorium na przyłączanie nowych odnawialnych źródeł energii do sieci. Nadal należy jednak wdrożyć perspektywiczny mechanizm zapewniający przejrzyste i wiarygodne informacje na temat zdolności przyłączania do sieci nowych odnawialnych źródeł energii o zmiennej wydajności. Aby dostosować się do coraz większych ilości energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, Słowacja powinna zmodernizować sieci przesyłowe i dystrybucyjne, zapewnić nowe obiekty magazynowania energii oraz uzupełnić ramy regulacyjne dotyczące wodoru odnawialnego. Dodatkowe inwestycje w energię geotermalną, stacje tankowania zrównoważonego biometanu i rozwiązania oparte na wodorze odnawialnym, które spełniają odpowiednie kryteria zrównoważonego rozwoju, pomogłyby rozwiązać problem wysokiego krajowego zużycia gazu ziemnego. Istnieje również możliwość zwiększenia efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych i szybkiego wprowadzenia odnawialnych źródeł ciepła zastępujących gaz ziemny. Można także zwiększyć intensywność działań na rzecz dekarbonizacji na poziomie regionalnym przez utworzenie regionalnych centrów zrównoważonej energii.
(26)Konieczne będą dalsze działania na rzecz efektywności energetycznej. W szczególności należy skupić się na gruntownych i ekologicznych renowacjach, ograniczyć zużycie ciepła i zwiększyć inwestycje w odnawialne źródła ciepła, w tym pompy ciepła. Słowacja mogłaby jeszcze bardziej przyspieszyć renowacje budynków poprzez przyciągnięcie większej liczby inwestycji prywatnych, w tym w odniesieniu do budynków publicznych, zapewnienie pomocy technicznej, zwiększenie zdolności wdrożeniowych i zastosowanie podejścia opartego na punkcie kompleksowej obsługi oraz inwestowanie w umiejętności ekologiczne. Ponadto wysoki poziom niedopasowania umiejętności w gospodarce wymaga odpowiedniego dostosowania polityki kształcenia dorosłych, w tym w odniesieniu do zielonej transformacji. Konieczne są dodatkowe działania, aby zaradzić ubóstwu energetycznemu i zreformować ramy regulujące inwestycje w mieszkalnictwo socjalne. Ponadto należy wprowadzić szereg środków regulacyjnych i administracyjnych, aby przyspieszyć proces wydawania pozwoleń na budowę, uprościć przepisy wykonawcze, dostosować programy renowacji oraz poprawić koordynację działań różnych organów publicznych z działaniami w ramach programów finansowania. Dodatkowe środki i zachęty mogłyby zaradzić problemowi wysokiej energochłonności w przemyśle, w tym w małych i średnich przedsiębiorstwach. Mogą to być m.in. programy inwestycyjne służące poprawie efektywności energetycznej w oparciu o audyty energetyczne. Systemy wsparcia powinny się nawzajem uzupełniać (np. z programem dekarbonizacji) i być wspierane ze środków prywatnych i za pomocą instrumentów finansowych. Realizacja przez Słowację celów pakietu „Gotowi na 55” będzie wymagać jeszcze bardziej ambitnego podejścia do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz wyznaczenia ambitniejszych celów w zakresie odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej.
(27)Chociaż przyspieszenie transformacji w kierunku neutralności klimatycznej i odchodzenia od paliw kopalnych spowoduje znaczne koszty restrukturyzacji w kilku sektorach, Słowacja może skorzystać z mechanizmu sprawiedliwej transformacji w kontekście polityki spójności, aby złagodzić społeczno-gospodarcze skutki transformacji w najbardziej dotkniętych nimi regionach. By zwiększyć możliwości zatrudnienia i spójność społeczną, Słowacja może również wykorzystać Europejski Fundusz Społeczny Plus.
(28)W świetle dokonanej przez Komisję oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2022 r., a jej opinia 19 znajduje odzwierciedlenie w zaleceniu 1 poniżej.
(29)W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zalecenia dotyczącego polityki gospodarczej strefy euro. W przypadku Słowacji kwestia ta znalazła odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniach 1 i 2 poniżej.
NINIEJSZYM ZALECA Słowacji podjęcie w latach 2022 i 2023 działań mających na celu:
1.W 2023 r. – zapewnienie, aby wzrost wydatków bieżących finansowanych ze środków krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki, przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Zapewnienie gotowości do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Rozszerzenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, m.in. przez wykorzystanie RRF, REPowerEU i innych funduszy UE. W okresie po 2023 r. – prowadzenie polityki fiskalnej mającej na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim okresie. Dostosowanie struktury podatkowej w taki sposób, by stała się bardziej wydajna i by bardziej wspierała trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu, m.in. przez wykorzystanie potencjału podatków środowiskowych i podatku od nieruchomości. Dalszą poprawę przestrzegania przepisów podatkowych, w tym poprzez dalszą cyfryzację administracji podatkowej.
2.Kontynuowanie realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności zgodnie z ustalonymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi zawartymi w decyzji wykonawczej Rady z dnia 13 lipca 2021 r. Przedłożenie dokumentów programowych dotyczących polityki spójności na lata 2021–2027 w celu sfinalizowania negocjacji z Komisją, a następnie rozpoczęcia wdrażania tych dokumentów.
3.Zmniejszenie ogólnej zależności od paliw kopalnych i dywersyfikację importu paliw kopalnych. Przyspieszenie upowszechniania odnawialnych źródeł energii poprzez dalsze ułatwianie dostępu do sieci, wprowadzenie środków w celu usprawnienia procedur administracyjnych i procedur wydawania pozwoleń oraz modernizację sieci elektroenergetycznej. Zmniejszenie uzależnienia od gazu ziemnego w ciepłownictwie i przemyśle. Dostosowanie strategii renowacji, aby przyspieszyć gruntowne renowacje budynków, i ustanowienie zachęt w tym zakresie.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący