KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 16.9.2022

COM(2022) 466 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Drugie sprawozdanie z wdrażania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii

1.WPROWADZENIE

1.1. Przebieg procedury

Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii („dyrektywa PIF”) przyjęto 5 lipca 2017 r. 1 W odniesieniu do państw członkowskich związanych dyrektywą PIF 2 zastępuje ona konwencję w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 1995 r. (zwaną dalej „konwencją PIF”) 3 i protokoły do niej.

Dyrektywę PIF przyjęto na podstawie art. 83 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a zatem stanowi część instrumentów prawnych odnoszących się do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Stanowi ona także część ogólnej strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych 4 . Ponadto istnieje silna współzależność między przestrzeganiem wspólnych wartości UE określonych w art. 2 TUE a ochroną interesów finansowych UE. Przykładowo ochrona ta wymaga, aby organy sądowe mogły wykonywać swoje zadania w sposób niezależny, bez ingerencji ze strony władzy wykonawczej 5 .

Dyrektywa PIF ustanawia minimalne wspólne normy dla prawa karnego państw członkowskich. Owe wspólne normy służą ochronie interesów finansowych UE poprzez harmonizację definicji, sankcji i okresów przedawnienia niektórych przestępstw naruszających te interesy. Harmonizacja ta ma również wpływ na zakres prowadzenia postępowań przygotowawczych oraz wnoszenia oskarżeń przez Prokuraturę Europejską (EPPO) 6 , ponieważ właściwość rzeczową EPPO określa się poprzez odniesienie do dyrektywy PIF 7 , transponowanej do prawa krajowego. 

Ponieważ w dyrektywie PIF zobowiązano państwa członkowskie do kryminalizacji przestępstw związanych zarówno z dochodami, jak i wydatkami w budżecie Unii, jej transpozycja wpływa nie tylko na zasoby własne UE (cła i VAT), ale także na politykę merytoryczną, w ramach której wydatki UE wykorzystuje się do realizacji wspomnianych celów politycznych. Prawidłowa transpozycja dyrektywy ma zatem kluczowe znaczenie nie tylko dla ochrony budżetu Unii, ale także dla wszystkich polityk UE, na które wykorzystuje się środki unijne, i jest szczególnie istotna w kontekście Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) 8 .

a.Dyrektywa w sprawie PIF

Przestępstwa, o których mowa w art. 3 i 4 dyrektywy PIF („przestępstwa PIF”), to:

(I)transgraniczne oszustwa związane z podatkiem od wartości dodanej (VAT), w których łączna wartość szkód wynosi co najmniej 10 mln EUR 9 ,

(II)pranie pieniędzy 10 ,

(III)czynna i bierna korupcja 11 oraz

(IV)sprzeniewierzenia 12 .

W art. 5 dyrektywy PIF zobowiązano państwa członkowskie do kryminalizacji: (i) podżegania do któregokolwiek z tych przestępstw, pomocnictwa w ich popełnieniu; oraz (ii) usiłowania popełnienia oszustwa i sprzeniewierzenia. W art. 6 i 9 dyrektywy PIF zobowiązano ponadto państwa członkowskie do zapewnienia możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności osób prawnych za przestępstwa popełnione na ich korzyść i przewidzenia sankcji wobec nich:

(I)przez osoby, które pełnią funkcję kierowniczą w ramach tej osoby prawnej lub

(II)przez jakąkolwiek osobę podlegającą tym osobom, pełniącą funkcję kierowniczą, ze względu na brak nadzoru lub kontroli sprawowanych przez te osoby.

Ponadto w art. 7 dyrektywy PIF ustanowiono minimalne zasady dotyczące kar wobec osób fizycznych, w tym minimalne/maksymalne wymiary sankcji wynoszące co najmniej cztery lata w przypadku przestępstw wiążących się z wyrządzeniem znacznej szkody lub uzyskaniem znacznej korzyści.

Co więcej, w art. 11 dyrektywy PIF zobowiązano państwa członkowskie do:

(I)ustanowienia swojej jurysdykcji w odniesieniu do przestępstw PIF, w przypadku gdy przestępstwo zostało, w całości lub w części, popełnione na ich terytorium lub sprawca jest obywatelem danego państwa, oraz w przypadku gdy wobec sprawcy w chwili popełnienia przestępstwa miał zastosowanie regulamin pracowniczy 13 oraz

(II)unikania uzależniania wykonywania jurysdykcji w odniesieniu do przestępstw PIF popełnionych przez ich obywateli poza ich terytorium od spełnienia określonych warunków 14 . 

Ponadto w art. 12 dyrektywy PIF zobowiązano państwa członkowskie do:

(I)ustanowienia okresów przedawnienia tak, aby przedawnienie następowało w dostatecznie długim okresie po popełnieniu przestępstw PIF i aby umożliwić skuteczne ściganie takich przestępstw, a przy tym przyjęcia minimalnych okresów przedawnienia dla przestępstw zagrożonych karą o maksymalnym wymiarze co najmniej czterech lat pozbawienia wolności oraz

(II)przyjęcia niezbędnych środków pozwalających na egzekwowanie kar 15 .

Dyrektywa PIF ułatwia również odzyskiwanie środków UE 16 wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem za pomocą prawa karnego 17 .

b.Transpozycja, w tym postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

Termin transpozycji dyrektywy do prawa krajowego upłynął 6 lipca 2019 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy PIF Komisja była zobowiązana do przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie pierwszego sprawozdania z wdrażania dwa lata po terminie transpozycji. We wrześniu 2021 r. przyjęto odpowiednie sprawozdanie 18 . W sprawozdaniu tym stwierdzono, że wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji głównych przepisów dyrektywy PIF. Podkreślono w nim jednak również konieczność poprawy transpozycji dyrektywy, w szczególności po to, aby zapewnić spójną transpozycję definicji przestępstw oraz możliwość pociągania do odpowiedzialności osób prawnych i fizycznych i nakładania wobec nich sankcji. Oprócz tego w sprawozdaniu podkreślono potrzebę prawidłowej transpozycji przepisów dotyczących wykonywania jurysdykcji i okresów przedawnienia.

Jeśli chodzi o przestępstwa, w kwestii nadużyć zidentyfikowane nieprawidłowości w zakresie zgodności odnosiły się do węższego zakresu stosowania przepisów krajowych. Ponadto w kilku państwach członkowskich wymagany jest dodatkowy aspekt – „naruszenie obowiązków” – zarówno w przypadku korupcji czynnej, jak i biernej. Ten dodatkowy aspekt znacznie zawęża zakres definicji korupcji zawartych w dyrektywie PIF i uzależnia jej ściganie od udowodnienia tego rodzaju naruszenia obowiązków. Co więcej, w odniesieniu do sprzeniewierzenia nieprawidłowości w zakresie zgodności dotyczyły węższej transpozycji tego przestępstwa lub całkowitego braku transpozycji.

W kwestii odpowiedzialności osób prawnych i sankcji wobec nich nieprawidłowości w zakresie zgodności obejmowały:

·brak transpozycji art. 6 ust. 1 dotyczącego przestępstw popełnionych przez osoby, które pełnią funkcję kierowniczą w ramach tej osoby prawnej;

·uwzględnienie wyłącznie takich czynów przestępczych osób, które popełniono w ramach działalności danej osoby prawnej oraz

·wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorstw w przypadku niektórych przestępstw źródłowych.

W odniesieniu do art. 9 Komisja podkreśliła, że odpowiedzialność przedsiębiorstw nie powinna być uzależniona od skazania osoby fizycznej prawomocnym wyrokiem, jak ma to miejsce w jednym państwie członkowskim, ponieważ podważa to możliwość nakładania „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających” sankcji na osoby prawne.

Jeśli chodzi o sankcje karne wobec osób fizycznych, kwestie nieprawidłowości w zakresie zgodności zidentyfikowano w jednej czwartej państw członkowskich. Ustawodawstwo kilku państw członkowskich zawiera przepisy umożliwiające osobom fizycznym uniknięcie odpowiedzialności karnej lub nałożenia sankcji w przypadku zgłoszenia przez nie przestępstwa lub zwrotu szkody wyrządzonej interesom finansowym Unii na różnych etapach przed postępowaniem karnym lub w jego trakcie. Takie przepisy mogłyby sprawić, że sankcje staną się nieskuteczne i nie będą mogły działać odstraszająco. Z kolei inne nieprawidłowości w zakresie zgodności dotyczyły nieosiągnięcia progu sankcji wynoszącego cztery lata w ustawodawstwie krajowym.

Jeśli chodzi o ustalanie jurysdykcji na podstawie terytorialności, szczególna nieprawidłowość w zakresie zgodności dotyczyła faktu, że niektóre państwa członkowskie nakładają warunek, że postępowanie karne w sprawie przestępstwa PIF można wszcząć wyłącznie na skutek zgłoszenia dokonanego przez osobę poszkodowaną w miejscu popełnienia przestępstwa lub wymaga zawiadomienia złożonego przez poszkodowaną stronę (jeśli takie zawiadomienie jest wymagane do celów postępowania karnego na mocy prawa państwa, w którym popełniono przestępstwo). Szczególny problem związany z transpozycją dotyczący okresów przedawnienia odnosi się do ustanowienia okresu przedawnienia wykonania wyroku, krótszego niż pięć lat wymaganych w art. 12.

Bez uszczerbku dla dalszych działań wobec innych państw członkowskich, po przyjęciu pierwszego sprawozdania z wdrażania, wezwania do usunięcia uchybienia wysłano dotychczas do siedemnastu państw członkowskich: do ośmiu państw członkowskich w grudniu 2021 r. 19 ; do kolejnych pięciu państw członkowskich w lutym 2022 r. 20 ; oraz do kolejnych czterech państw członkowskich w maju 2022 r. 21 Komisja ocenia obecnie otrzymane do tej pory odpowiedzi na wezwania do usunięcia uchybienia pod kątem ewentualnych dalszych działań.

1.2. Zakres i metodyka niniejszego drugiego sprawozdania z wdrażania

Zgodnie z art. 18 ust. 4 dyrektywy PIF Komisja przyjmuje niniejsze drugie sprawozdanie z wdrażania, aby ocenić, w odniesieniu do celu ogólnego, jakim jest wzmocnienie ochrony interesów finansowych Unii, czy:

a)    próg VAT określony w art. 2 ust. 2 jest odpowiedni,

b)    przepisy dotyczące okresów przedawnienia, o których mowa w art. 12, są wystarczająco skuteczne,

c)    dyrektywa PIF działa skutecznie w przypadku nadużyć w ramach procedury zamówień publicznych.

Zgodnie z art. 18 ust. 5 dyrektywy PIF w niniejszym sprawozdaniu oceniono również potrzebę zmiany dyrektywy PIF, zwłaszcza w celu włączenia do niej konkretnego przepisu dotyczącego nadużyć w ramach procedury zamówień publicznych.

Niniejsze sprawozdanie opiera się w głównej mierze na informacjach przedstawionych Komisji przez państwa członkowskie w drodze powiadomienia o krajowych środkach służących transpozycji dyrektywy PIF, a następnie na systematycznej wymianie informacji z państwami członkowskimi, w tym w kontekście toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Ponadto opiera się ono na rocznych danych statystycznych na temat przestępstw PIF, w tym podżegania, pomocnictwa w popełnieniu któregokolwiek z tych przestępstw oraz usiłowania popełnienia nadużycia lub sprzeniewierzenia, przekazywanych Komisji przez państwa członkowskie na podstawie art. 18 ust. 2 22 . Przedmiot powyższych danych statystycznych to w szczególności:

a) liczba postępowań karnych, które zostały wszczęte, umorzone, zakończone uniewinnieniem, zakończone skazaniem oraz liczba postępowań karnych pozostających w toku oraz

b) kwoty odzyskane w wyniku postępowania karnego oraz szacowana szkoda.

W odniesieniu do 2021 r. Komisja otrzymała jednak dane statystyczne tylko od około jednej trzeciej państw członkowskich, a od kolejnej jednej trzeciej państw członkowskich jedynie niepełne dane. W większości państw członkowskich danych statystycznych z reguły nie gromadzi się na poziomie centralnym.

Ponadto przedłożone dane statystyczne nie obejmują wszystkich przestępstw i bardzo często odnoszą się do szerszych przestępstw, a nie do konkretnych przestępstw wchodzących w zakres dyrektywy PIF. Oprócz tego w danych państw członkowskich nie ma rozróżnienia między przestępstwami naruszającymi interesy finansowe UE lub państw członkowskich.

Co więcej, w większości państw członkowskich nie ma odrębnych danych na temat pomocnictwa w popełnieniu któregokolwiek z tych przestępstw oraz usiłowania popełnienia nadużycia lub sprzeniewierzenia.

Ponadto dane na temat wszczętych, umorzonych, zakończonych uniewinnieniem, zakończonych skazaniem i pozostających w toku postępowań karnych nie są jednolite we wszystkich państwach członkowskich.

Z kolei informacje dotyczące odzyskanych kwot i szacunkowej szkody są dostępne wyłącznie w ograniczonej liczbie państw członkowskich.

Ze względu na ograniczoną ilość dostępnych informacji trudno jest ocenić adekwatność i skuteczność przepisów dyrektywy PIF oraz potrzebę zmiany dyrektywy na tej podstawie. Komisja wzywa państwa członkowskie do terminowego gromadzenia i przekazywania danych zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 18 ust. 2 dyrektywy PIF.

Informacje uzyskane od państw członkowskich i z innych źródeł na potrzeby pierwszego sprawozdania z transpozycji uzupełniono o dalsze badania zewnętrzne. Badania te polegały na:

·bardziej dogłębnej analizie transpozycji przez państwa członkowskie artykułów dyrektywy PIF dotyczących progu VAT, nadużyć w ramach procedury zamówień publicznych i okresów przedawnienia;

·gromadzeniu dodatkowych danych na temat odpowiednich postępowań karnych i ich wyników; oraz

·wywiadach z kluczowymi zainteresowanymi stronami, w tym ze specjalistami na poziomie unijnym i krajowym.

2. SZCZEGÓŁOWE PUNKTY OCENY ZGODNIE Z ART. 18 UST. 4 DYREKTYWY PIF

2.1. Próg VAT (art. 2 ust. 2)

W art. 2 ust. 2 ustanowiono próg stosowania dyrektywy do dochodów pochodzących z zasobów własnych z tytułu VAT. Dyrektywa PIF ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach poważnych przestępstw przeciwko wspólnemu systemowi VAT. Przestępstwa przeciwko wspólnemu systemowi VAT należy uznać za poważne, gdy:

1.dotyczą umyślnych oszukańczych działań lub zaniechań określonych w art. 3 ust. 2 lit. d) dyrektywy PIF 24 ;

2.są związane z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich Unii; oraz

3.wiążą się z wystąpieniem całkowitej szkody w wysokości co najmniej 10 mln EUR.

Pojęcie to ma głównie na celu wykrywanie oszustw karuzelowych, związanych z VAT oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy” oraz związanych z VAT oszustw popełnianych w ramach organizacji przestępczej, przy czym wszystkie trzy stanowią poważne zagrożenie dla wspólnego systemu VAT, a tym samym dla budżetu Unii.

Szkody

Podejścia państw członkowskich w odniesieniu do wysokości szkody spowodowanej transgranicznym oszustwem związanym z VAT można podzielić na następujące kategorie:

·państwa członkowskie wymagające, aby szkoda wynosiła co najmniej 10 mln EUR;

·państwa członkowskie, w których wymagany próg jest niższy niż 10 mln EUR;

·państwa członkowskie, które nie określają progu finansowego.

Ze względu na próg 10 mln EUR znaczna część oszukańczych działań, które są związane z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich, ale które wiążą się z wystąpieniem całkowitej szkody w wysokości poniżej 10 mln EUR (np. większość spraw dotyczących przemytu tytoniu i odbarwiania paliwa) nie jest objęta dyrektywą PIF.

Co więcej, państwa członkowskie o mniejszych gospodarkach mają większą liczbę spraw, w których kwota odszkodowania nie sięga progu 10 mln EUR. Może to prowadzić do braku równowagi między państwami członkowskimi pod względem liczby spraw, które podlegają właściwości EPPO.

Ponadto występuje znacząca liczba oszukańczych działań, które są związane z VAT oraz z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich, ale które wiążą się z wystąpieniem całkowitej szkody w wysokości poniżej 10 mln EUR. Próg ten również nie jest odstraszający, ponieważ EPPO zajmuje się wyłącznie oszustwami związanymi z VAT na dużą skalę, co potencjalnie pozwala sprawcom na poszukiwanie najsłabszych jurysdykcji, aby uniknąć ujęcia zarówno przez organy krajowe, jak i EPPO.

Oprócz tego właściwe organy śledcze często nie mają pełnego obrazu charakteru działalności przestępczej na początkowym etapie postępowania przygotowawczego (tj. czy jest to oszustwo karuzelowe, a zatem związane z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich) oraz wysokości danej szkody. Oczekiwanie na osiągnięcie progu 10 mln EUR może mieć negatywne skutki dla postępowania przygotowawczego. Co więcej, próg może spowodować brak jasności co do tego, czy sprawą oszustwa związanego z VAT powinny zająć się organy krajowe czy EPPO, oraz kiedy sprawę należy przekazać EPPO.

Większość państw członkowskich, które stosują próg finansowy, stosuje podejście kumulacyjne zgodnie z motywem 4 dyrektywy PIF 25 , biorąc pod uwagę ogólne szkody wyrządzone w kilku państwach członkowskich w ramach tego samego systemu oszustw związanych z VAT. Organy w niektórych państwach członkowskich obliczają jednak szkody wyłącznie w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich.

Komisja nie dysponuje jednak obecnie wystarczającymi informacjami i danymi, aby wypracować ostateczną opinię w tej kwestii, która zostanie ponownie rozpatrzona w przyszłości.

2.2. Okresy przedawnienia (art. 12) 

Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy PIF państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia okresu przedawnienia umożliwiającego prowadzenie postępowania przygotowawczego, wniesienie oskarżenia, przeprowadzenie rozprawy sądowej i wydanie orzeczenia w sprawie przestępstw, o których mowa w art. 3, 4 i 5 dyrektywy PIF, w dostatecznie długim okresie po tym, jak przestępstwa te zostaną popełnione, w celu skutecznego ścigania takich przestępstw.

W przypadku przestępstw zagrożonych sankcją, której maksymalny wymiar wynosi co najmniej cztery lata pozbawienia wolności, okres przedawnienia wynosi co najmniej pięć lat od popełnienia przestępstwa (art. 12 ust. 2). W art. 12 ust. 3 państwom członkowskim dano możliwość ustanowienia okresu przedawnienia krótszego niż pięć lat, ale nie krótszego niż trzy lata, jeżeli bieg przedawnienia może zostać przerwany lub zawieszony w przypadku określonych działań. Termin „określone działania” pozostawia szeroki margines interpretacji. Państwa członkowskie mogą zatem przyjąć krótsze okresy przedawnienia (w każdym razie nie krótsze niż trzy lata) w odniesieniu do przestępstw, za które w dyrektywie PIF wymaga się sankcji o maksymalnym wymiarze co najmniej czterech lat pozbawienia wolności, o ile przewidziano w niej przyczyny przerwania i zawieszenia. Dyrektywa przewiduje również okresy przedawnienia dotyczące wykonalności kar nałożonych w wyniku wydania prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo, o którym mowa w art. 3, 4 i 5 (art. 12 ust. 4).

Ocena tego, czy przepisy dotyczące okresów przedawnienia są „wystarczająco skuteczne”, wymaga najpierw zrozumienia, co oznacza to pojęcie. Na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości można wywnioskować, że okres przedawnienia powinien być wystarczająco długi, aby zapewnić skuteczne i odstraszające egzekwowanie prawa w sprawach dotyczących przestępstw PIF 26 . Należy również zauważyć, że ze względu na swój charakter okresy przedawnienia wymagają zrównoważenia skuteczności z prawem podstawowym do m.in. rzetelnego procesu sądowego. Wyraźnie wskazano to w motywie 28 dyrektywy PIF oraz stwierdzono, że „służy [ona] zapewnieniu pełnego poszanowania tych praw i zasad i musi być zgodnie z nimi wykonywana”. Oczywiście tym, czego wymaga art. 18 ust. 4, nie jest ocena, czy same przedawnienia są wystarczająco skuteczne, ale czy przepisy dotyczące okresów przedawnienia są wystarczająco skuteczne.

Można zatem przeformułować pytanie „czy przepisy dotyczące okresów przedawnienia, o których mowa w art. 12, są wystarczająco skuteczne?” na „czy przepisy dotyczące okresów przedawnienia, o których mowa w art. 12, są wystarczająco skuteczne, aby zapewnić właściwe prowadzenie postępowania przygotowawczego, wniesienie oskarżenia, przeprowadzenie rozprawy sądowej i wydanie orzeczenia w sprawie przestępstw objętych art. 3, 4 i 5 dyrektywy PIF?”. Jeżeli odpowiedź brzmiałaby, że prawdopodobieństwo przeprowadzenia postępowania przygotowawczego, wniesienia oskarżenia i przeprowadzenia rozprawy sądowej w sprawie przestępstw PIF oraz ukarania ich w niektórych państwach członkowskich jest mniejsze niż w innych ze względu na stosowanie okresów przedawnienia, można by uznać, że przepisy te nie są wystarczająco skuteczne.

Państwa członkowskie były jednak zobowiązane do transpozycji dyrektywy PIF zaledwie trzy lata przed sporządzeniem niniejszego sprawozdania, co stanowi okres krótszy niż okresy przedawnienia przewidziane w art. 12 dyrektywy PIF. W związku z tym na obecnym etapie trudno jest określić, w jakim stopniu przepisy dyrektywy PIF dotyczące okresów przedawnienia miały rzeczywisty skutek.

Ponadto, jak wspomniano powyżej, państwa członkowskie dostarczyły jedynie ograniczone dane statystyczne na podstawie art. 18 ust. 2. Na tym etapie nie jest więc możliwe porównanie liczby postępowań karnych, które zostały wszczęte, umorzone, zakończone uniewinnieniem lub zakończone skazaniem, w poszczególnych państwach członkowskich ani powiązanie tych ustaleń z długością okresów przedawnienia w państwach członkowskich.

Dlatego też niniejsza ocena opiera się przede wszystkim na sytuacji prawnej w państwach członkowskich (wynikającej z krajowych środków służących transpozycji przepisów dotyczących okresów przedawnienia) oraz na sytuacji praktycznej w państwach członkowskich.

W tym względzie wydłużenie okresów przedawnienia można uznać za pożądane ze względu na czasochłonność postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw PIF. Wykrycie niektórych przestępstw może trwać latami, a prowadzenie postępowań przygotowawczych w ich sprawie może wymagać znacznych starań ze względu na ich transgraniczny charakter.

Niemniej jednak okresy przedawnienia przewidziane w dyrektywie PIF ustalono w każdym razie na poziomie dolnej granicy okresów przedawnienia przewidzianych na poziomie krajowym w przypadku podobnych przestępstw, dlatego wpływ dyrektywy PIF na okresy przedawnienia na poziomie krajowym był stosunkowo niewielki.

Nie oznacza to, że odpowiednie przepisy dyrektywy PIF są jako takie nieskuteczne. Przepisy dyrektywy zapewniają przynajmniej pewien minimalny poziom, a tym samym pewność prawa, i chronią przed późniejszym skróceniem okresów przedawnienia w którymkolwiek z państw członkowskich.

2.3.Nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych (art. 3 ust. 2 lit. b))

Art. 3 dyrektywy PIF stanowi, że państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by nadużycia naruszające interesy finansowe Unii stanowiły przestępstwo, jeżeli dopuszczono się ich umyślnie. W tym celu określono w nim cztery kategorie zachowań stanowiących nadużycia naruszające interesy finansowe Unii. Te cztery kategorie odnoszą się do przypadków działania lub zaniechania dotyczącego:

(I)wydatków niezwiązanych z zamówieniami publicznymi (art. 3 ust. 2 lit. a)),

(II)wydatków związanych z zamówieniami publicznymi (art. 3 ust. 2 lit. b)),

(III)dochodów innych niż dochody pochodzące z zasobów własnych z tytułu VAT (art. 3 ust. 2 lit. c)) oraz

(IV)dochodów pochodzących z zasobów własnych z tytułu VAT (art. 3 ust. 2 lit. d)).

a.Pojęcie „wydatków związanych z zamówieniami publicznymi”

W art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy PIF nie określono jednak ściślej pojęcia „wydatków związanych z zamówieniami publicznymi”. Motyw 6 stanowi co prawda, że: „Do celów niniejszej dyrektywy wydatki związane z zamówieniami publicznymi to wszelkie wydatki mające związek z zamówieniami publicznymi określonymi w art. 101 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012”. Badania zewnętrzne przeprowadzone na zlecenie Komisji wykazały w kilku przypadkach, że doprowadziło to do niedokładnej interpretacji prawa, w sensie wyłączenia z zakresu art. 3 ust. 2 lit. b) sytuacji na poziomie krajowym, w których środki UE przydzielają krajowe agencje/administracje zawierające umowy z podmiotami krajowymi/prywatnymi.

Jako że rozporządzenie nr 966/2012 już nie obowiązuje, odniesienie do niego należy rozumieć jako „określonymi w art. 2 pkt 51 rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046” 27 . Z art. 2 pkt 51 rozporządzenia 2018/1046 wynika, że wydatki związane z zamówieniami publicznymi obejmują wszelkie wydatki związane z zamówieniami publicznymi, takimi jak umowy dotyczące nieruchomości, zamówienia na dostawy, zamówienia na roboty budowlane lub zamówienia na usługi między podmiotami gospodarczymi a instytucją zamawiającą UE.

Biorąc pod uwagę przepisy art. 325 TFUE w interpretacji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a w szczególności znaczenie sformułowania „wszelkie inne działania nielegalne” 28 (którego ze względu na znaczenie ochrony interesów finansowych Unii nie można interpretować w sposób zawężający), należy uznać, że nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych, których dopuszczają się organy krajowe i które mają wpływ na interesy finansowe Unii, wchodzą w zakres dyrektywy PIF.

b.Wpływ wymogu „co najmniej w przypadkach, w których dopuszczono się ich w celu uzyskania przez sprawcę lub inną osobę bezprawnych korzyści powodujących stratę w interesach finansowych Unii”

Art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy PIF przewiduje następujące przestępstwa związane z nadużyciami finansowymi w zamówieniach publicznych:

1.wykorzystywanie lub przedstawianie nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów, skutkujące sprzeniewierzeniem lub bezprawnym zatrzymaniem środków finansowych lub aktywów z budżetu Unii lub z budżetów, którymi Unia zarządza lub którymi zarządza się w jej imieniu,

2.nieujawnienie informacji będące naruszeniem konkretnego obowiązku, które ma taki sam skutek lub

3.niewłaściwe wykorzystanie takich środków finansowych lub aktywów do celów innych niż te, na które pierwotnie zostały przyznane, ze szkodą dla interesów finansowych Unii.

Należy zauważyć, że podobne przestępstwa wymieniono w art. 3 ust. 2 lit. a) w odniesieniu do nadużyć niezwiązanych z procedurą zamówień publicznych. Przestępstwa zarówno w art. 3 ust. 2 lit. a), jak i art. 3 ust. 2 lit. b) wymagają umyślności (jak w art. 3 ust. 1) oraz działania lub zaniechania. Art. 3 ust. 2 lit. b) zawiera jednak dodatkowy warunek: „co najmniej w przypadkach, w których dopuszczono się ich w celu uzyskania przez sprawcę lub inną osobę bezprawnych korzyści powodujących stratę w interesach finansowych Unii”. Związek przyczynowy ze stratą w interesach finansowych Unii jest dość oczywisty, ponieważ dyrektywa ma na celu harmonizację ochrony prawnokarnej tych interesów finansowych, a tym samym zajęcie się przestępstwami PIF. Innymi słowy, nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych wchodzą w zakres dyrektywy, pod warunkiem że powodują stratę w interesach finansowych Unii.

Wymóg ten może skutkować znacznym podniesieniem progu odnoszącego się do wnoszenia oskarżenia w sprawach dotyczących nadużyć w ramach procedury zamówień publicznych w porównaniu ze sprawami dotyczącymi nadużyć niezwiązanych z procedurą zamówień publicznych. Należy jednak mieć na uwadze słowa „co najmniej”. Pozostawiono w nich państwom członkowskim margines swobody w zakresie definicji nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych.

W tym względzie szereg państw członkowskich wymaga dowodów straty w interesach finansowych Unii jako warunku wniesienia oskarżenia. Niektóre państwa członkowskie wymagają określenia bezprawnej korzyści dla sprawcy lub innej osoby, ale nie uwzględniają związku przyczynowego ze stratą. Większość państw członkowskich uznaje jednak za przestępstwo każde umyślne dopuszczenie się działania lub zaniechania w ramach przestępstw określonych w art. 3 ust. 2 lit. b) lub transponuje je za pomocą szerszych przepisów krajowych zgodnie z dyrektywą PIF. Ponadto wiele państw członkowskich nie dokonuje rozróżnienia między interesami finansowymi Unii a krajowymi interesami finansowymi.

W związku z tym zakres definicji nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych, a w konsekwencji wymogi dowodowe, które należy spełnić w celu wniesienia oskarżenia w przypadku takich przestępstw, różnią się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich. Różnice te mogą prowadzić do nierównej ochrony interesów Unii, w przypadku gdy w niektórych państwach członkowskich nie prowadzi się postępowań przygotowawczych ani nie wnosi oskarżeń w związku z pewnymi oszukańczymi działaniami, podczas gdy robi się to w innych państwach członkowskich.

3. WNIOSKI

Dyrektywę PIF przyjęto w celu wzmocnienia ochrony interesów finansowych Unii. Dyrektywa zapewnia wartość dodaną przez ustanowienie: (i) wspólnych minimalnych zasad definiowania przestępstw; oraz (ii) sankcji służących zwalczaniu nadużyć i innej nielegalnej działalności naruszającej interesy finansowe Unii.

Wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji głównych przepisów dyrektywy PIF. Istnieje jednak również konieczność poprawy transpozycji dyrektywy, w szczególności po to, aby zapewnić spójną transpozycję definicji przestępstw oraz możliwość pociągania do odpowiedzialności osób prawnych i fizycznych i nakładania wobec nich sankcji. Oprócz tego państwa członkowskie muszą zwiększyć starania na rzecz prawidłowej transpozycji przepisów dotyczących wykonywania jurysdykcji i okresów przedawnienia. Jak dotąd doprowadziło to do wszczęcia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko 17 państwom członkowskim.

Głównym przedmiotem niniejszego drugiego sprawozdania z transpozycji była ocena tego, czy:

a)    próg VAT określony w art. 2 ust. 2 jest odpowiedni,

b)    przepisy dotyczące okresów przedawnienia, o których mowa w art. 12, są wystarczająco skuteczne,

c)    dyrektywa PIF działa skutecznie w przypadku nadużyć w ramach procedury zamówień publicznych.

Niniejsze sprawozdanie opierało się przede wszystkim na informacjach przekazanych Komisji przez państwa członkowskie, w tym na rocznych danych statystycznych na temat przestępstw PIF przekazywanych Komisji przez państwa członkowskie na podstawie art. 18 ust. 2. Jak jednak wspomniano, dane statystyczne przekazane przez państwa członkowskie nie stanowią obecnie wystarczającej podstawy dowodowej do wyciągnięcia ostatecznych wniosków. Co więcej, informacje dotyczące odzyskanych kwot i szacunkowej szkody są dostępne wyłącznie w ograniczonej liczbie państw członkowskich. W tym kontekście trudno jest ocenić adekwatność i skuteczność przepisów dyrektywy PIF oraz potrzebę zmiany dyrektywy na tej podstawie.

Komisja wzywa państwa członkowskie do terminowego gromadzenia i przekazywania danych zgodnie z wymogami w art. 18 ust. 2 dyrektywy PIF. W razie potrzeby Komisja może dostarczyć dalszych wytycznych dotyczących sposobu, w jaki państwa członkowskie powinny przekazywać dane statystyczne. Mogłaby także wystosować indywidualne wnioski do państw członkowskich, które nie przekazały pełnych i kompleksowych danych zgodnie z art. 18 ust. 2.

Oszustwo związane z VAT

W odniesieniu do progu VAT określonego w art. 2 ust. 2 dyrektywy PIF uwzględniono element szkody. Stwierdzono, że ze względu na próg 10 mln EUR znaczna część oszukańczych działań nie jest objęta dyrektywą PIF. Co więcej, państwa członkowskie o mniejszych gospodarkach mają większą liczbę spraw, w których kwota odszkodowania nie sięga progu 10 mln EUR. Ponadto występuje znacząca liczba oszukańczych działań, które są związane z VAT oraz z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich, ale które wiążą się z wystąpieniem całkowitej szkody w wysokości poniżej 10 mln EUR. Oprócz tego właściwe organy śledcze często nie mają pełnego obrazu charakteru działalności przestępczej na początkowym etapie postępowania przygotowawczego. Oczekiwanie na osiągnięcie progu 10 mln EUR może mieć negatywne skutki dla postępowania przygotowawczego. Co więcej, próg może spowodować brak jasności co do tego, czy sprawą oszustwa związanego z VAT powinny zająć się organy krajowe czy EPPO, oraz kiedy sprawę należy przekazać EPPO.

Ponadto, podczas gdy większość państw członkowskich bierze pod uwagę ogólne szkody wyrządzone w kilku państwach członkowskich w ramach tego samego systemu oszustw związanych z VAT (podejście kumulacyjne) zgodnie z motywem 4 dyrektywy PIF, niektóre obliczają szkodę w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich. Co więcej, wśród państw członkowskich stosujących metodę kumulacyjną niektóre uwzględniają wyłącznie szkody powstałe w państwach członkowskich, które przystąpiły do EPPO. Praktyki te bardzo trudno pogodzić z brzmieniem motywu 4 dyrektywy PIF.

Ujawnione powyżej ograniczenia dotyczące kwoty i sposobu określania progu finansowego budzą wątpliwości co do tego, czy próg ten jest wystarczająco skuteczny i odstraszający na potrzeby zwalczania poważnych nadużyć wobec wspólnego systemu VAT. W kontekście przyszłego przeglądu dyrektywy PIF można rozważyć obniżenie progu i określenie alternatywnych kryteriów pozwalających na uznanie, że przestępstwo ma poważny charakter.

Mimo że na obecnym etapie nie ma wystarczających danych na temat stosowania progu 10 mln EUR w praktyce, aby ocenić adekwatność tej kwoty, w razie potrzeby należy jednak przedstawić wystarczające wytyczne dotyczące metody obliczania progu.

Zamówienia Publiczne

Dyrektywa PIF nie zawiera żadnej definicji wydatków związanych z zamówieniami publicznymi. Chociaż zamiar prawodawcy można wywnioskować z innych przepisów powyższej dyrektywy, obecne odniesienie do innego aktu prawnego UE w motywach może prowadzić do pewnego poziomu niepewności co do zakresu definicji nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych, w przypadku gdy chodzi o krajowe instytucje zamawiające zarządzające funduszami UE.

Ponadto, jak wspomniano, we wprowadzeniu do art. 3 ust. 2 lit. b) określono specjalną kwalifikację umyślności (w porównaniu z pozostałymi przestępstwami PIF) i stwierdzono, że nadużycia w ramach procedury zamówień publicznych należy kryminalizować „co najmniej” w przypadkach, w których dopuszczono się ich w celu uzyskania przez sprawcę lub inną osobę bezprawnych korzyści powodujących stratę w interesach finansowych Unii. Pozostawiony państwom członkowskim margines interpretacji dotyczący elementu umyślności ze słowami „co najmniej” może prowadzić do problemów związanych z nierówną ochroną interesów Unii, ponieważ możliwe jest, że w niektórych państwach członkowskich nie będzie się prowadzić postępowań przygotowawczych ani wnosić oskarżeń w przypadku pewnych oszukańczych działań (ze względu na brak udowodnionej umyślności), podczas gdy będzie się to robić w innych państwach członkowskich.

W ramach przyszłego przeglądu dyrektywy PIF można rozważyć zmiany w motywie 6 służące wyjaśnieniu, że zamówienia publiczne z udziałem krajowych instytucji zamawiających zarządzających funduszami UE również wchodzą w zakres dyrektywy, oraz zmiany w art. 3 ust. 2 lit. b), odzwierciedlające szerszy wymóg dotyczący umyślności w przypadku pozostałych przestępstw PIF związanych z nadużyciami, tj. „przestępstw popełnionych umyślnie”.

Terminy przedawnienia

Dalsze problemy w sprawach transgranicznych mogą wynikać z braku jednolitości przepisów krajowych mających zastosowanie do okresów przedawnienia, co prowadzi do sytuacji, w których podmioty gospodarcze zaangażowane w to samo oszukańcze działanie mogą korzystać z różnych systemów, w zależności od tego, w którym państwie członkowskim toczy się postępowanie w ich sprawie. W związku z tym minimalny wymóg przewidziany w dyrektywie PIF może nie być wystarczający, aby umożliwić prowadzenie postępowania przygotowawczego, wniesienie oskarżenia, przeprowadzenie rozprawy sądowej i wydanie orzeczenia w sprawie wszystkich przestępstw PIF oraz egzekwowanie odnośnych kar w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich w odniesieniu do okresów przedawnienia.

Od wejścia w życie dyrektywy PIF nie minęło jednak wystarczająco dużo czasu, aby okresy przedawnienia przewidziane w art. 12 mogły upłynąć w odniesieniu do przestępstwa objętego dyrektywą PIF.

Ponadto na tym etapie nie ma konkretnych dowodów na to, że prawdopodobieństwo przeprowadzenia postępowania przygotowawczego, wniesienia oskarżenia i przeprowadzenia rozprawy sądowej w sprawie przestępstw PIF oraz ukarania ich w niektórych państwach członkowskich jest mniejsze niż w innych ze względu na zbyt krótkie okresy przedawnienia.

Zgodnie z art. 18 dyrektywy PIF Komisja będzie nadal oceniać przestrzeganie przez państwa członkowskie dyrektywy PIF i podejmie wszelkie odpowiednie działania w celu zapewnienia zgodności z jej przepisami w całej Unii Europejskiej. Komisja zintensyfikuje również dialog z organami krajowymi na temat środków służących poprawie gromadzenia danych, tak aby móc ocenić wdrożenie dyrektywy PIF na podstawie pełniejszych informacji.

(1)

Dz.U. L 198 z 28.7.2017, s. 29–41.

(2)

Zgodnie z protokołem nr 22 do Traktatów Dania nie uczestniczyła w przyjęciu dyrektywy PIF i nie jest zatem nią związana ani jej nie stosuje. Dania pozostaje jednak związana konwencją PIF. Z kolei Irlandia skorzystała z przysługującego jej prawa do uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu dyrektywy PIF zgodnie z protokołem nr 21 do Traktatów.

(3)

Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz.U. C 316 z 27.11.1995, s. 49–57.

(4)

 Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych: wzmożenie działań w celu ochrony budżetu UE, COM(2019) 196 final z 29.4.2019.

(5)

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 27 maja 2019 r., Minister for Justice and Equality/OG i PI, sprawy połączone C-508/18 i C-82/19 PPU, ECLI:EU:C:2019:456; Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 24 listopada 2020 r., Openbaar Ministerie, sprawa C-510/19, ECLI:EU:C:2020:953; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, Dz.U. L 433I z 22.12.2020, s. 1-10.

(6)

Rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej („EPPO”), Dz.U. L 283 z 31.10.2017, s. 1–71.

(7)

Art. 22 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/1939.

(8)

 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17–75.

(9)

Dyrektywa PIF, art. 3.

(10)

Dyrektywa PIF, art. 4 ust. 1.

(11)

Dyrektywa PIF, art. 4 ust. 2.

(12)

Dyrektywa PIF, art. 4 ust. 3.

(13)

Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy PIF państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu tej zasady lub mogą stosować tę zasadę jedynie w określonych przypadkach lub tylko wtedy, gdy spełnione są określone warunki, o czym mają obowiązek poinformować Komisję.

(14)

Dyrektywa PIF, art. 11.

(15)

Dyrektywa PIF, art. 12.

(16)

Dyrektywa PIF, art. 13. W tym względzie liczba nieprawidłowości zgłoszonych jako nadużycia finansowe (obejmujących przypadki podejrzewanego lub ustalonego nadużycia finansowego) i powiązane z nimi kwoty nie stanowią bezpośredniego wskaźnika poziomu nadużyć finansowych mających wpływ na budżet UE. Są one przede wszystkim wskaźnikiem poziomu wykrywania i zgłaszania potencjalnych nadużyć finansowych przez państwa członkowskie i organy UE. W 2020 r. jako nadużycia finansowe zgłoszono 1 056 nieprawidłowości na kwotę 374 mln EUR (Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady, 32. sprawozdanie roczne dotyczące ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej i zwalczania nadużyć finansowych (2020 r.), COM(2021) 578 final z 20.09.2021, s. 33-34.

(17)

Dyrektywa PIF, art. 13.

(18)

Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady z wdrażania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii, COM (2021) 536 final z 6.9.2021.

(19)

Postępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego: główne decyzje podjęte w grudniu, dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/inf_21_6201  

(20)

Postępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego: główne decyzje podjęte w lutym, dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/inf_22_601

(21)

Postępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego: główne decyzje podjęte w maju, dostępne pod adresem:

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/inf_22_2548

(22)

 Zgodnie z art. 18 ust. 2 każde państwo członkowskie jest zobowiązane do przedkładania takich danych statystycznych, jeżeli dane te są dostępne na poziomie centralnym w danym państwie członkowskim.

(23)

Należy zauważyć, że w chwili opracowywania niniejszego dokumentu 22 państwa członkowskie uczestniczą we wzmocnionej współpracy w zakresie ustanowienia EPPO, podczas gdy dyrektywa PIF jest wiążąca dla 26 państw członkowskich. 

(24)

Dyrektywa PIF, art. 3 ust. 2 lit. d): „d) w odniesieniu do dochodów pochodzących z zasobów własnych z tytułu VAT – działanie lub zaniechanie w ramach transgranicznego oszukańczego systemu odnoszące się do: (i) wykorzystywania lub przedstawiania nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów związanych z VAT, skutkującego uszczupleniem zasobów budżetu Unii; (ii) nieujawnienia informacji związanych z VAT, z naruszeniem szczególnego obowiązku, z tym samym skutkiem; lub (iii) przedstawienia prawidłowych oświadczeń związanych z VAT do celów oszukańczego ukrycia braku płatności lub bezprawnego tworzenia praw do zwrotu VAT”.

(25)

 Dyrektywa PIF, motyw 4: „Pojęcie całkowitej szkody odnosi się do szacunkowej szkody wynikającej z całego oszukańczego systemu wyrządzonej interesom finansowym zarówno odpowiednich państw członkowskich, jak i Unii, z wyłączeniem odsetek i kar”.

(26)

 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in., C-105/14, ECLI:EU:C:2015:555, pkt 49–58; wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B., C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936, pkt 39, 41, 59 i 62.

(27)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012.

PE/13/2018/REV/1, Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1–222.

(28)

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in., sprawy połączone C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 i C-840/19, EU:C:2021:1034, pkt 184.