Streszczenie

Ocena skutków: „Minimalizacja ryzyka wylesiania i degradacji lasów związanego z produktami wprowadzanymi do obrotu w UE”

A. Zasadność działań

Na czym polega problem i dlaczego jest to problem na szczeblu UE?

Wylesianie i degradacja lasów postępują w alarmującym tempie, co powoduje nasilenie zmiany klimatu i utraty różnorodności biologicznej. Głównym czynnikiem wywołującym wylesianie i degradację lasów jest ekspansja gruntów rolnych mająca na celu produkcję towarów takich jak bydło, drewno, olej palmowy, soja, kakao czy kawa. Prognozuje się, że rosnąca liczba ludności na świecie zwiększy popyt na grunty rolne i będzie wywierać dodatkową presję na lasy, a zmieniające się wzorce klimatyczne będą miały wpływ na produkcję żywności.

Unia Europejska jest ważnym konsumentem towarów powiązanych z wylesianiem i degradacją lasów, przy czym nie dysponuje konkretnymi i skutecznymi przepisami, które zmniejszyłyby jej udział w tych zjawiskach. Obecne ramy legislacyjne oparte na planie działania UE na rzecz egzekwowania prawa, zarządzania i handlu w dziedzinie leśnictwa (FLEGT) dotyczą problemu nielegalnego pozyskiwania drewna i przyczyniają się do wzmocnienia gospodarki leśnej, ale nie odnoszą się do wylesiania spowodowanego ekspansją rolnictwa. Niniejsza ocena skutków opiera się na najważniejszych ustaleniach z oceny adekwatności rozporządzenia UE w sprawie drewna (EUTR) i rozporządzenia FLEGT.

Jakie cele należy osiągnąć?

Celem inicjatywy jest ograniczenie wylesiania i degradacji lasów powodowanych przez konsumpcję i produkcję w UE. Oczekuje się, że to z kolei zmniejszy emisje gazów cieplarnianych spowodowane przez UE oraz utratę różnorodności biologicznej. Inicjatywa ma na celu zminimalizowanie konsumpcji produktów pochodzących z łańcuchów dostaw związanych z wylesianiem lub degradacją lasów oraz zwiększenie popytu w UE na legalne i niepowodujące wylesiania towary i produkty oraz rozwój handlu takimi towarami i produktami.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE (zasada pomocniczości)? 

Główne przyczyny wylesiania i degradacji lasów są związane z handlem zarówno unijnym, jak i międzynarodowym. Działania na szczeblu UE są niezbędne, aby umożliwić rozwiązywanie problemów handlu międzynarodowego w sposób skoordynowany i zharmonizowany oraz aby zapewnić przedsiębiorstwom równe warunki działania pod względem zarówno wymogów, jakie należy spełnić przed wprowadzeniem produktów na rynek wewnętrzny UE, jak i informacji podawanych klientom. Działania na szczeblu UE oparłyby się również na wcześniejszych unijnych doświadczeniach w zakresie złożonych łańcuchów dostaw (np. wynikających z przepisów dotyczących nielegalnego pozyskiwania drewna).

B. Rozwiązania

Jakie są różne warianty działań służących osiągnięciu celów? Czy wskazano preferowany wariant? Jeżeli nie, dlaczego?

Rozważono pięć wariantów strategicznych: 1) ulepszony obowiązkowy system zasad należytej staranności; 2) system wskaźników i wykaz podmiotów naruszających przepisy w połączeniu z ulepszonym wielopoziomowym systemem zasad należytej staranności; 3) obowiązkową certyfikację publiczną w połączeniu z udoskonalonym wymogiem należytej staranności; 4) obowiązkowe znakowanie w połączeniu z udoskonalonym wymogiem należytej staranności; 5) wymóg dotyczący niepowodowania wylesiania warunkujący wprowadzanie towaru do obrotu w UE, ze wsparciem w postaci systemów wskaźników i kart krajowych.

Preferowany jest wariant 2. Obejmuje on system wskaźników dla poszczególnych krajów, który kategoryzuje kraje zgodnie z wzorcami wylesiania powiązanymi z odpowiednimi towarami objętymi systemem. Będą istnieć trzy kategorie krajów – o niskim, standardowym i wysokim ryzyku. Obowiązki podmiotów gospodarczych i organów państw członkowskich będą się różnić w zależności od poziomu ryzyka kraju produkcji – w przypadku krajów niskiego ryzyka uproszczone zostaną obowiązki w zakresie należytej staranności, a w przypadku krajów wysokiego zaostrzona zostanie kontrola.

Wszystkie rozważane warianty strategiczne opierają się na wspólnych elementach: 1) opartej na definicji FAO definicji pojęcia „niepowodujący wylesiania”, z którą produkty muszą być zgodne; oraz dodatkowym wymogu, aby produkty były legalne zgodnie z prawem kraju produkcji; 2) możliwości zmiany zakresu produktów, który jest regularnie poddawany przeglądowi i aktualizowany, z naciskiem na towary o najwyższym wskaźniku wylesiania uwzględnionym w konsumpcji w UE (wołowina, olej palmowy, soja, drewno, kakao i kawa) i powiązane produkty pochodne.

Jakie są opinie poszczególnych zainteresowanych stron? Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów?

W otwartych konsultacjach publicznych przeprowadzonych przez Komisję w 2020 r. udzielono prawie 1,2 mln odpowiedzi i wykazały one, że większość zainteresowanych stron zgadza się co do potrzeby interwencji na szczeblu UE w celu zmniejszenia wkładu UE w globalne wylesianie i degradację lasów. Większość zainteresowanych stron zgodziła się również na ustanowienie unijnej definicji pojęcia „niepowodujący wylesiania” jako wymogu dla interwencji politycznej.

Jeśli chodzi o środki z zakresu polityki, otwarte konsultacje publiczne wykazały większe poparcie dla prawnie wiążących wariantów (wymóg dotyczący niepowodowania wylesiania, obowiązek zachowania należytej staranności, obowiązkowa certyfikacja publiczna itp.) niż dla miękkich, dobrowolnych środków, takich jak dobrowolne zachowanie należytej staranności, dobrowolne znakowanie lub dobrowolna certyfikacja prywatna. Zdecydowana większość wykwalifikowanych zainteresowanych stron – stowarzyszeń przedsiębiorców i organizacji pozarządowych – poparła obowiązkowy system zasad należytej staranności, chociaż szczegóły tego systemu różnią się w zależności od organizacji.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Oczekuje się, że preferowany wariant zapobiegnie wylesianiu powodowanemu przez konsumpcję i produkcję w UE sześciu towarów objętych zakresem systemu, przy czym przewidywane korzyści wynoszą znacznie więcej niż zmniejszenie do 2030 r. o 71 920 hektarów rocznie powierzchni lasów dotkniętych wylesianiem i degradacją spowodowanymi przez UE. Oznaczałoby to również redukcję emisji dwutlenku węgla do atmosfery o co najmniej 31,9 mln ton metrycznych rocznie w związku z konsumpcją i produkcją odnośnych towarów w UE, co przełożyłoby się na oszczędności gospodarcze w wysokości co najmniej 3,2 mld EUR rocznie. Ponadto oczekuje się, że wariant ten przyczyni się w zdecydowany sposób do ochrony różnorodności biologicznej.

Wariant ten powinien również przyczynić się do osiągnięcia szczegółowych celów działania UE, a mianowicie stworzenia równych warunków działania dla przedsiębiorstw działających na rynku UE; ograniczenia do minimum konsumpcji produktów pochodzących z łańcuchów dostaw powiązanych z wylesianiem lub degradacją lasów; oraz do wzrostu popytu w UE na legalne i niepowodujące wylesiania towary i produkty oraz handlu tymi towarami i produktami.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Jednorazowe koszty w wysokości od 5 000 do 90 000 EUR na podmiot związane z ustanowieniem systemu zasad należytej staranności w zależności od stopnia złożoności łańcuchów dostaw przedsiębiorstwa i ryzyka związanego z wylesianiem. Powtarzające się: od 158 mln EUR do 2 354 mln EUR rocznie.

Organy państw członkowskich: około 18 mln EUR rocznie dla wszystkich państw członkowskich łącznie.

Komisja Europejska: ustanowienie i przeprowadzenie systemu wskaźników pociągnie za sobą jednorazowe koszty w wysokości 337 000 EUR, a następnie 168 000 EUR rocznie.

Jakie są skutki dla MŚP i konkurencyjności?

Oczekuje się, że wariant ten stworzy równe warunki działania dla przedsiębiorstw działających na rynku UE. Oczekuje się, że producenci stosujący bardziej zrównoważone praktyki produkcyjne zyskają udział w rynku UE i zwiększą konkurencyjność w porównaniu z podmiotami zaopatrującymi się w krajach „wysokiego ryzyka”.

Głównym czynnikiem powodującym koszty związane z wypełnianiem obowiązków w zakresie należytej staranności jest złożoność łańcuchów dostaw i ryzyko związane z krajem zaopatrzenia. System zasad należytej staranności w połączeniu ze wskaźnikami umożliwiłby podmiotom i handlowcom będącym MŚP korzystanie z niższych kosztów uproszczonych zasad należytej staranności poprzez wprowadzanie do obrotu produktów pochodzących z łańcuchów dostaw niskiego ryzyka.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? 

Nie. Koszty opisano powyżej.

Czy wystąpią inne znaczące skutki? 

W unijnym handlu może nastąpić przesunięcie w kierunku krajów będących producentami o „niskim ryzyku” z krajów będących producentami o „wysokim ryzyku”. Małe gospodarstwa wytwarzające odnośne towary mogą mieć trudności z dostosowaniem się do zmian. Oczekuje się, że wszystkie te czynniki zostaną złagodzone przed proponowaną datą graniczną w 2020 r., ponieważ większość produktów będących obecnie przedmiotem handlu pochodzi z gruntów przeznaczonych do produkcji przed 2020 r.

Proporcjonalność 

Preferowany wariant gwarantowałby, że UE wprowadzi ramy regulacyjne, które są zarówno bardzo ambitne, jak i możliwe do wdrożenia, a jednocześnie wprowadziłby zachęty do transformacji w stronę modelu zrównoważonego we wszystkich krajach będących producentami w UE lub poza nią, co sprawi, że UE stanie się wiarygodnym globalnym podmiotem wyznaczającym standardy. Minimalne korzyści wyrażone w wartościach pieniężnych wyraźnie kompensują koszty. Inicjatywa odzwierciedla również powagę problemu, który ma rozwiązać, a także priorytety Europejskiego Zielonego Ładu.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

Po pięciu latach pełnego funkcjonowania system powinien zostać poddany przeglądowi w celu określenia wszelkich problemów i potencjalnych usprawnień.