KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 16.12.2021
COM(2021) 815 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny wraz z oceną realizacji celów wspólnej polityki rolnej 2014–2020
{SWD(2021) 387 final}
1.Wprowadzenie
Niniejsze sprawozdanie stanowi podsumowanie realizacji celów wspólnej polityki rolnej (WPR) w latach 2014–2020. Ponieważ sprawozdanie zbiega się w czasie z zatwierdzeniem WPR na lata 2023–2027 1 , będzie stanowiło podstawę do oceny planów strategicznych WPR. Dostarczy również materiału do debaty nad dalszym kształtowaniem polityki, w tym o wyzwaniach i ambicjach związanych z Zielonym Ładem . Sprawozdanie stanowi uzupełnienie sprawozdania z 2018 r. dotyczącego wspólnych ram monitorowania i oceny (CMEF) ( COM(2018) 790 final ).
Sprawozdanie, do którego dołączono dokument roboczy służb Komisji zawierający dane faktyczne i liczbowe, zostało opracowane w oparciu o zbiór wskaźników, ocen i doświadczeń zaczerpniętych z CMEF.
2.Wdrożenie wspólnych ram monitorowania i oceny
1.1.Wskaźniki
Wskaźniki służą do monitorowania realizacji WPR na poziomie UE i państw członkowskich. Stanowią podstawę do oceny rozliczalności i efektywności nakładów UE, a także wsparcie przy przeprowadzaniu ocen. Wspólne ramy monitorowania i oceny obejmują ponad 200 wskaźników i około 900 wskaźników cząstkowych.
Od 2018 r. Komisja Europejska publikuje pulpity nawigacyjne ze wskaźnikami tematycznymi i kontekstowymi w swoim portalu danych sektora rolno‑spożywczego CAP Indicators , wraz z dynamiczną wizualizacją oraz dostępem do danych bazowych.
Znajdują się tam dane dotyczące produktów i rezultatów z rocznych sprawozdań z realizacji WPR (gromadzone przez państwa członkowskie) oraz dane służące do monitorowania uwarunkowań prowadzenia WPR przy użyciu danych statystycznych (głównie z Eurostatu). Częstotliwość podawania danych różni się w zależności od źródła.
1.2.Oceny
Oceny są głównym narzędziem służącym do oceny wymiernych rezultatów i skutków tej polityki 2 . Dostarczają dowodów na potrzeby procesu decyzyjnego oraz sprzyjają przejrzystości, wyciąganiu wniosków i rozliczalności. W latach 2014–2020 Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich przeprowadziła ponad 20 ocen tematycznych dotyczących różnych aspektów WPR . Oceny te opierały się na pracach przygotowawczych (badaniach pomocniczych) zrealizowanych przez niezależnych wykonawców zewnętrznych oraz na informacjach uzyskanych w wyniku licznych konsultacji z zainteresowanymi stronami.
Wyczerpujących informacji na potrzeby niniejszego sprawozdania dostarczyły również oceny śródokresowe programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 przeprowadzone przez państwa członkowskie. Oceny ex post, które mają zostać przez nie zrealizowane w 2026 r., dostarczą danych do ciągłej oceny realizacji celów WPR.
1.3.Doświadczenia wynikające z CMEF
Od 2014 r. wspólne ramy monitorowania i oceny zostały poszerzone i poza rozwojem obszarów wiejskich po raz pierwszy objęły całość polityki. W ten sposób uwidocznił się szereg zalet:
·wskaźniki pokrywają zasadniczo wszystkie obszary polityki;
·na podstawie ciągłej oceny potrzeb opracowane zostały nowe wskaźniki (m.in. dotyczące oznaczeń geograficznych);
·dzięki zwiększonej automatyzacji i interoperacyjności, terminowemu rozpowszechnianiu i nowym pulpitom nawigacyjnym, obejmującym funkcje wyszukiwania i pobierania danych, wzrosła jakość danych.
W CMEF wystąpiły jednak pewne niedociągnięcia, z których nie wszystkie były związane z WPR:
·wskaźniki oddziaływania na różnorodność biologiczną (np. wskaźnik liczebności ptaków krajobrazu rolniczego) i wody (np. pobór wody) były niekompletne, a ich jakość była niska ze względu na brak podstawy prawnej do gromadzenia danych lub posługiwanie się dobrowolnymi ankietami;
·problemy z wykorzystaniem istniejących wskaźników do ilościowego określenia oddziaływania WPR na przeciwdziałanie zmianie klimatu i przystosowanie się do niej;
·mała częstotliwość: w przypadku niektórych wskaźników dane są dostępne tylko co cztery do sześciu lat, a po ich zgromadzeniu są publikowane z opóźnieniem;
·niski stopień szczegółowości geograficznej w przypadku niektórych wskaźników;
·niewystarczająco uporządkowane i szczegółowe informacje na temat decyzji państw członkowskich dotyczących wdrażania, zasady wzajemnej zgodności (brak danych o jej stosowaniu na jeden hektar), praktyk w zakresie ochrony środowiska i inicjatywy LEADER.
Oceny zostały przeprowadzone z zastosowaniem rzetelnego i rygorystycznego podejścia metodologicznego, obejmującego analizy ilościowe i jakościowe. Państwa członkowskie musiały nauczyć się, jak otrzymywać dowody, dzięki którym polityka mogłaby być w większym stopniu zorientowana na wyniki. Niemniej jednak cele zostały określone ilościowo jedynie w przypadku nakładów na rozwój obszarów wiejskich. W większości ocen nie udało się określić ilościowo wpływu WPR na wskaźniki oddziaływania ze względu na ograniczenia danych, długi czas, jaki upływa, zanim skutki staną się widoczne, czynniki zewnętrzne oraz trudności z ustaleniem związku przyczynowego.
3.Ocena WPR w latach 2014–2020
1.4.Rentowna produkcja żywności
Dochód rolniczy
W latach 2013–2019 średni dochód z czynników produkcji w UE 3 na jednego pracownika wzrósł o 15 % w ujęciu realnym. Wzrost ten był związany przede wszystkim ze znacznym zwiększeniem się wydajności pracy, głównie wskutek odpływu siły roboczej z sektora rolnego.
WPR jako całość przyczyniła się do wsparcia i stabilizacji dochodów gospodarstw rolnych. Interwencje na rynku pomogły ograniczyć wahania cen krajowych większości produktów rolnych i sprzyjały ożywieniu cen w sektorach dotkniętych kryzysem rynkowym. Od 2014 r. zmienność cenowa w UE jest mniejsza niż zmienność cenowa wszystkich produktów na rynku międzynarodowym (w ostatnich latach z wyjątkiem masła i odtłuszczonego mleka w proszku). Dzięki bezpośredniemu wsparciu dochodu, stanowiącemu około 25 % dochodu z czynników produkcji w UE (średnia z lat 2014–2018) i trafiającemu do ponad 6 mln beneficjentów (w 2019 r.), rolnicy lepiej sobie radzą ze zmniejszaniem się dochodów spowodowanym spadkiem cen produktów rolnych.
Narzędzia zarządzania ryzykiem mogą pomagać rolnikom w łagodzeniu spadku dochodów, jednak WPR odegrała niewielką rolę w zachęcaniu rolników do korzystania z tych narzędzi.
Dystrybucja wsparcia w ramach WPR
20 % beneficjentów WPR otrzymuje 80 % płatności bezpośrednich, co budzi wątpliwości co do tego, czy ich podział jest sprawiedliwy. Stosunek ten zasadniczo odzwierciedla jednak rozkład (a w niektórych państwach członkowskich koncentrację) własności gruntów; większość dużych beneficjentów to rodzinne gospodarstwa rolne o powierzchni od 20 do 100 hektarów, które otrzymują ponad 7 500 EUR. Około połowa wszystkich beneficjentów to bardzo małe gospodarstwa rolne o powierzchni poniżej 5 hektarów.
WPR na lata 2014–2020 umożliwiła znaczną redystrybucję płatności bezpośrednich na rzecz mniejszych rolników i obszarów z ograniczeniami naturalnymi. W latach 2017–2019 płatności na hektar dla rolników należących do kategorii najmniejszych gospodarstw (wytwarzających poniżej 8 000 EUR standardowej produkcji) wzrosły o 18 % w porównaniu z latami 2011–2013.
Płatności bezpośrednie i wsparcie rozwoju obszarów wiejskich stanowią blisko 50 % dochodów rolników na obszarach górskich, a finansowanie w ramach WPR przyczynia się do utrzymania rentowności gospodarstw rolnych na najbardziej oddalonych obszarach wiejskich. Niemniej jednak wysoki poziom całkowitego wsparcia dochodu na obszarach górskich nie rekompensuje w pełni różnicy w dochodach w porównaniu z innymi obszarami.
Analiza dochodów i rozdziału płatności bezpośrednich względem dochodów wskazuje na możliwość poprawy, jeżeli chodzi o kierowanie wsparcia do rolników, którzy go najbardziej potrzebują. W niektórych przypadkach WPR w zbyt małym stopniu przyczyniła się do zmniejszenia dysproporcji między regionami w danym państwie członkowskim, do stopniowego zmniejszania płatności oraz do wprowadzenia limitów płatności dla jednego gospodarstwa. W wielu państwach członkowskich płatności bezpośrednie otrzymywane przez mniejsze gospodarstwa utrzymują się na poziomie niższym od średniego dochodu krajowego lub do niego zbliżonym. Ponadto nie ma dowodów na skuteczność aktualnych przepisów, które kierują wsparcie do rolników czynnych zawodowo.
W związku z tym, że warunki pracy pracowników sezonowych w rolnictwie bywają złe, pojawiają się żądania, aby uzależnić płatności w ramach WPR od przestrzegania przepisów dotyczących warunków pracy. Różnica między dochodem z działalności rolniczej a średnim wynagrodzeniem w całej gospodarce zmniejszyła się, lecz nadal jest spora. To zmniejsza atrakcyjność rolnictwa jako zawodu i ogranicza wymianę pokoleń.
Konkurencyjność i wydajność
WPR nadal w dużym stopniu przyczyniała się do bezpieczeństwa żywnościowego dzięki wzrostowi wydajności oraz odporności rynków zbytu.
Łączna produktywność czynników produkcji unijnego rolnictwa wzrosła w latach 2013–2019 o 6 % (UE-27). WPR przyczyniła się do znaczącego wzrostu wydajności pracy (+24 % w latach 2013–2020). Dzięki zwiększeniu względnej ilości kapitału dostępnego dla gospodarstw rolnych, a tym samym zwiększeniu ich konkurencyjności, wsparcie inwestycji rolnych miało pośredni korzystny wpływ na dochód rolniczy.
W ramach WPR udzielano również wsparcia na poprawę organizacji łańcucha dostaw, przy czym w 2020 r. liczba uznanych organizacji producentów i zrzeszeń organizacji producentów była o 7 % wyższa niż w 2016 r., a udział produkcji owoców i warzyw wprowadzanej do obrotu przez te organizacje wzrósł w latach 2014–2019 o 2,3 punktu procentowego (do 45,6 %).
W 2019 r. UE odpowiadała za 18 % światowego eksportu produktów rolno-spożywczych. Czynniki zewnętrzne (w tym zakaz importu produktów z UE nałożony przez Rosję) w pewnym stopniu osłabiły konkurencyjną pozycję unijnego sektora rolnego w latach 2014–2020, ale unijny handel produktami rolno-spożywczymi wykazał się dużą odpornością. Od 2018 r. pozycja konkurencyjna UE nieznacznie się poprawiła, a udział UE w światowym eksporcie wzrósł o jeden punkt procentowy.
Z UE eksportuje się głównie produkty o wysokiej wartości dodanej, o których atrakcyjności stanowią gwarantowana jakość i renoma produktów certyfikowanych w ramach systemów jakości UE. Zapewnia to producentom zdecydowaną korzyść gospodarczą, jeżeli chodzi o marketing i zwiększenie sprzedaży. Wsparcie dla programów promocyjnych skutecznie zwiększyło znajomość i renomę unijnych produktów, zwłaszcza na rynkach o największym potencjale wzrostu. Skutecznym wsparciem dla konkurencyjności były również polityki sektorowe. Na przykład polityka UE w dziedzinie wina odegrała kluczową rolę w reorientacji tego sektora z ilości na konkurencyjność i jakość.
Uczciwa konkurencja i otwartość
W latach 2014–2020 rynek UE coraz bardziej się otwierał. Zwiększył się przywóz produktów rolno-spożywczych, a rynek UE pozostał największym importerem z krajów słabiej rozwiniętych.
Normy handlowe pomogły zapewnić równe warunki działania dla producentów produktów rolnych.
Dzięki zasadom pomocy państwa dla sektora rolnego korzystne skutki pomocy państwa dla beneficjentów, a przede wszystkim dla polityki publicznej, której ta pomoc dotyczy, przeważały nad niekorzystnymi skutkami dla konkurencji i wymiany handlowej. Wpływ dobrowolnego wsparcia powiązanego z produkcją na decyzje podejmowane przez rolników i produkcję rolną nie doprowadził do zakłóceń konkurencji, z kilkoma niewielkimi wyjątkami.
Jakość i oznakowanie
Dzięki WPR na rynek UE trafiają znormalizowane produkty wysokiej jakości, co zapewnia konsumentom dobry stosunek jakości do ceny. Szacowana łączna wartość sprzedaży produktów z oznaczeniami geograficznymi lub objętych systemami gwarantowanych tradycyjnych specjalności wyniosła w UE-28 w 2017 r. 77 mld EUR, co odpowiadało 7 % całkowitej wartości sprzedaży żywności i napojów.
Środki WPR umożliwiły konsumentom uzyskiwanie użytecznych i przejrzystych informacji na temat znaków jakości i oznakowania ekologicznego oraz pochodzenia produktów rolnych. Można by było jednak poszerzyć wiedzę konsumentów na temat unijnych przepisów dotyczących oznakowania i systemów jakości, a także lepiej dostosować normy handlowe pod kątem zmieniających się obaw społecznych dotyczących zdrowia, żywienia, środowiska i klimatu.
1.5.Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi i działania na rzecz klimatu
Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi
WPR zapewnia wysoki poziom „podstawowej ochrony” środowiska poprzez obowiązek stosowania zasady wzajemnej zgodności (dotyczący 84 % gruntów rolnych w UE w 2019 r.) oraz obowiązki w zakresie zazieleniania (80 %, w porównaniu z 76 % w 2015 r.). Przewidziano w niej także bardziej ukierunkowane, lecz dobrowolne zobowiązania w ramach rozwoju obszarów wiejskich (12–15 % na działania rolno-środowiskowo-klimatyczne i 3–5 % na rolnictwo ekologiczne) 4 . Wsparcie dochodu w ramach WPR oraz wsparcie dla obszarów z naturalnymi utrudnieniami pomagają zapobiegać porzucaniu gruntów rolnych, spowalniać intensyfikację i specjalizację systemów rolniczych oraz zachować dywersyfikację upraw i trwałe użytki zielone 5 .
Wszystkie gospodarstwa otrzymują płatności podstawowe, niezależnie od stopnia wykorzystania środków produkcji. W rezultacie często uważa się, że płatności te kolidują ze zrównoważonym gospodarowaniem zasobami naturalnymi. Ten pogląd nie zawsze znajduje oparcie w faktach. Dzięki oddzieleniu wsparcia od produkcji i powiązaniu go ze stosowaniem typowych praktyk w zakresie ochrony środowiska i klimatu, płatności podstawowe nie zachęcają do zwiększania intensywności produkcji. Dowodzi tego poziom płatności bezpośrednich na hektar otrzymanych przez 10 % gospodarstw rolnych o największej intensywności produkcji, który zmniejszył się o 12 % do 451 EUR na hektar (w latach 2017–2019) w porównaniu do poziomu sprzed reformy WPR w latach 2011–2013. Natomiast płatności bezpośrednie wzrosły o 23 % w przypadku 10 % rolników w UE prowadzących najbardziej ekstensywną produkcję, do 154 EUR na hektar. Płatności bezpośrednie na pracownika w gospodarstwach o największej intensywności produkcji wynoszą 1 900 EUR i są o prawie 78 % niższe niż w przypadku gospodarstw prowadzących najbardziej ekstensywną produkcję (7 700 EUR).
Mechanizm wzajemnej zgodności uzależnia płatności w ramach WPR od przestrzegania podstawowego zbioru reguł wynikających z prawodawstwa UE w zakresie między innymi ochrony środowiska oraz dobrych praktyk rolno-środowiskowych ustanowionych w ramach WPR. WPR pomaga zatem egzekwować wdrażanie obowiązujących przepisów dotyczących środowiska, z jednym istotnym wyjątkiem, jakim jest gleba, która nie została objęta szczegółowymi przepisami UE.
W nowym programie zazieleniania wprowadzonym w ramach reformy WPR z 2013 r. próbowano rozwiązać ten problem za pomocą dodatkowej zachęty, wiążąc 30 % wsparcia bezpośredniego z praktykami sprzyjającymi zrównoważonemu gospodarowaniu zasobami naturalnymi. „Zazielenianie” skutecznie zapobiegało dalszym szkodom w środowisku, ale zachęta do zmiany praktyk rolniczych (w szczególności obowiązek dywersyfikacji upraw lub utrzymania obszarów proekologicznych) nie zadziałała na wszystkich rolników. Chociaż program zazieleniania miał potencjał, by rozpowszechnić praktyki w zakresie ochrony środowiska i klimatu, decyzje podjęte przez państwa członkowskie i rolników nie umożliwiły pełnego wykorzystania tego potencjału.
Ze względu na ich indywidualny i ukierunkowany charakter, do zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi najskuteczniej zachęcały dobrowolne środki podejmowane w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Decyzje dotyczące wdrażania tych środków miały ogromny wpływ na ich ogólne skutki. Ponadto rolnicy i leśnicy podejmowali je w niewielkim stopniu, szczególnie ze względu na skomplikowane warunki kwalifikujące i niewystarczający poziom premii, by skłonić ich do wprowadzania zmian, zwłaszcza na niektórych produktywnych obszarach. Zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne sprzyjały praktykom ograniczającym utratę materii organicznej gleby, zwiększającym różnorodność biologiczną gleby i ograniczającym jej zanieczyszczenie (chociaż uprawa uproszczona na gruntach ornych ograniczała się tylko do określonych obszarów).
Do 2019 r. 8 % gruntów rolnych w UE było przeznaczonych pod rolnictwo ekologiczne. 66 % tych gruntów jest uprawianych ze wsparciem w ramach WPR. Rolnictwo ekologiczne ma wyraźnie korzystny wpływ na różnorodność biologiczną, glebę i wodę, przeciwdziałanie zmianom klimatu oraz dobrostan zwierząt, a jednocześnie ogranicza stosowanie pestycydów chemicznych i środków przeciwdrobnoustrojowych.
Na środowisko wpływa wiele czynników zewnętrznych, a efekty podejmowanych działań widać dopiero po pewnym czasie. W związku z tym bardzo trudno jest ocenić wpływ netto WPR w latach 2014–2020, a tym samym związek przyczynowy między wprowadzonymi środkami a uzyskanymi rezultatami. Brak odpowiednich wskaźników utrudnia oszacowanie ogólnego wpływu WPR na różnorodność biologiczną i krajobrazy (np. pomimo spowolnienia spadku wskaźnika liczebności ptaków krajobrazu rolniczego nie jest jasne, w jakim stopniu utratę różnorodności biologicznej można powiązać z WPR). WPR ma ogromny potencjał, by zachęcać do praktyk polepszających jakość gleby i wód oraz ograniczających stosowanie pestycydów i nawozów na znacznej części gruntów ornych w UE. Świadczy o tym fakt, że polityka ta w znacznym stopniu przyczyniła się do trwałych zmian praktyk rolników dzięki promowaniu międzyplonów, upraw okrywowych i upraw wiążących azot.
Zmiana klimatu i emisja gazów cieplarnianych
W ramach WPR obejmującej lata 2014–2020 państwa członkowskie przyznały skromny budżet na przeciwdziałanie zmianie klimatu i przystosowywanie się do niej, nie traktując tych działań priorytetowo.
Emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa w UE zmniejszyły się od 1990 r. o ponad 20 %, ale od 2010 r. utrzymują się na tym samym poziomie. Choć ograniczenie emisji ogółem w rolnictwie ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów klimatycznych UE, warto podkreślić znaczny wzrost efektywności produkcji (tj. niższy poziom emisji na jednostkę produkcji): od 2010 r. produkcja rolna wzrosła o 9 %. Dzięki temu rosną odporność sektora i bezpieczeństwo żywnościowe.
WPR przyczynia się w większym stopniu do ograniczenia emisji pochodzących z gleb rolnych objętych gospodarowaniem niż do ograniczenia emisji pochodzących z hodowli zwierząt. Nie należy jednak sprowadzać debaty na temat zmniejszenia emisji pochodzących z hodowli zwierząt gospodarskich do zmniejszenia liczby tych zwierząt. Przeżuwacze pomagają w utrzymaniu terenów marginalnych, co często sprzyja sekwestracji dwutlenku węgla w systemach produkcji ekstensywnej. Lepszemu zarządzaniu zwierzętami gospodarskimi muszą towarzyszyć ograniczenie konsumpcji i bardziej zrównoważone żywienie, co pozwoli skutecznie zmniejszyć emisje z hodowli zwierząt gospodarskich, jednocześnie zmniejszając ryzyko ucieczki emisji (np. wskutek zwiększonego przywozu z krajów, w których produkcja cechuje się większym śladem klimatycznym).
Z analiz wynika, że środki mające na celu łagodzenie zmiany klimatu wymagają głównie stosowania systemów ekstensywnego wypasu zwierząt gospodarskich, optymalizacji paszy, przetwarzania nawozu naturalnego, w tym w procesie rozkładu beztlenowego, a także utrzymania zasobów węgla poprzez ochronę trwałych użytków zielonych. Główną zaletą systemów upraw jest wspieranie upraw wiążących azot (np. obszary proekologiczne lub wsparcie z tytułu upraw roślin wysokobiałkowych), gospodarowania gruntami w celu ochrony i zwiększania zasobów węgla w glebie oraz zmian wielkości emisji N2O z gleby i nawozów naturalnych. Szczególnie duże znaczenie ma ochrona gleb zasobnych w węgiel na obszarach uprawy ekstensywnej, ponieważ WPR doprowadziła do mniejszej redukcji w przypadku gospodarstw rolnych prowadzących intensywną produkcję na użytkach zielonych lub gruntach ornych. W związku z tym duży nacisk kładziony jest na sekwestrację dwutlenku węgla.
Chociaż bardzo niewiele programów rozwoju obszarów wiejskich wyraźnie mówi o przystosowywaniu się do zmiany klimatu, część środków WPR odgrywa rolę w tym zakresie. Wsparcie w ramach WPR dla różnorodności upraw i systemów rolniczych, inwestowania w adaptację do nowych warunków klimatycznych, ograniczania erozji gleby i poprawy odporności na powodzie ma ogromne znaczenie ze względu na rosnącą liczbę zdarzeń ekstremalnych dotykających rolnictwo.
Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie nie wykorzystały jednak w pełni narzędzi przystosowawczych dostępnych w ramach WPR (np. zasady wzajemnej zgodności). W okresie programowania rolnicy wprowadzili wydajniejsze systemy nawadniania na bardzo niewielkiej części gruntów nawadnianych w całej UE. Możliwe jest również podjęcie wzmożonych wysiłków na rzecz rozpowszechniania wiedzy i doradzania rolnikom w zakresie technik i praktyk mających na celu poprawę w zakresie realizacji celów klimatycznych.
Ogólnie rzecz biorąc, WPR zapewnia szeroki wachlarz narzędzi służących do zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i działań w dziedzinie klimatu, jednakże państwa członkowskie nie wykorzystały wszystkich możliwości poprawy zrównoważenia środowiskowego rolnictwa i zintensyfikowania działań na rzecz klimatu. WPR mogłaby być skuteczniejsza, gdyby przewidziano w niej bardziej strategiczne podejście oraz bardziej ukierunkowane działania i finansowanie, a także gdyby beneficjenci ambitniej podchodzili do jej realizacji zamiast unikać zmian.
Niemniej jednak WPR zapewniła UE wartość dodaną, zwiększając ambicje i określając minimalne poziomy wydatków na ten cel ogólny.
1.6.Zrównoważony rozwój terytorialny
Wymiana pokoleń
Spadek liczebności siły roboczej w unijnym sektorze rolnictwa wyhamował z -3,8 % rocznie w latach 2005–2011 do -1,4 % rocznie w latach 2011–2019. Na koniec 2019 r. zatrudnienie osiągnęło poziom 9,1 mln ekwiwalentów pełnego czasu pracy. Starzenie się ludności rolniczej jest jednym z największych wyzwań dla obszarów wiejskich w UE, ponieważ zaledwie 11 % rolników w UE ma poniżej 40 lat (2016 r.).
WPR sprzyja wymianie pokoleń, wspierając efektywność ekonomiczną zatrudnienia. Nie wystarczy jednak tylko wyeliminować główne przeszkody dla działalności w sektorze rolnictwa, czyli dostęp do ziemi i kapitału oraz atrakcyjność warunków pracy i życia na obszarach wiejskich.
WPR zapewnia wsparcie finansowe dla młodych rolników i gwarancje dla banków. Niemniej jednak sam dostęp do kredytów nie przyczynia się do zwiększenia dostępności gruntów, a w niektórych regionach ceny gruntów są bardzo wysokie. Ponadto w niektórych regionach wsparcie dochodów w ramach WPR mogło spowolnić przekazywanie gospodarstw rolnych kolejnym pokoleniom i uwalnianie gruntów ze względu na to, że może rekompensować niewystarczające krajowe systemy emerytalne. Inne niekorzystne czynniki, w tym czynniki społeczno-kulturowe i szerzej pojęte ekonomiczne bodźce zniechęcające do prowadzenia gospodarstw rolnych i do życia na obszarach wiejskich, ograniczają efekty realizacji WPR.
Efekty zewnętrzne WPR na obszarach wiejskich
Wsparcie w ramach WPR jest przeznaczone głównie dla rolnictwa, ale istnieją dowody na występowanie znaczących efektów zewnętrznych w szerzej pojętej gospodarce wiejskiej, zwłaszcza dzięki zwiększeniu wydatków rolnych i zapewnianiu zatrudnienia. Sektor rolno-spożywczy zapewnia 40 mln miejsc pracy na obszarach wiejskich. Ponadto pomimo niskiego udziału finansowania, wsparcie w ramach WPR może mieć kluczowe znaczenie dla poprawy infrastruktury, usług i łączności, zwłaszcza w regionach oddalonych.
WPR pomaga spowolnić tempo wyludniania się i porzucania gruntów w UE. Odgrywa również pewną rolę społeczną, a podział wsparcia w ramach WPR mocno sprzyja włączeniu społecznemu (przy czym połowa beneficjentów otrzymuje mniej niż 1 250 EUR rocznie). Rolnictwo i WPR w znacznym stopniu przyczyniają się do zmniejszenia ubóstwa na obszarach wiejskich.
1.7.Transfer wiedzy i innowacyjność
Działania w zakresie wymiany wiedzy, doradztwa i innowacji podjęte w latach 2014–2020 w ramach WPR miały mały udział w programach (3,5 % środków przyznanych na rozwój obszarów wiejskich), a ich realizacja uległa opóźnieniu (również ze względu na obciążenia administracyjne 6 ), co przełożyło się na niski poziom wydatków (po sześciu latach wydano jedynie 23 % zaplanowanych kwot). Środki te trafiły do około 10 % gospodarstw rolnych i skutecznie przyczyniły się do poszerzania wiedzy, w szczególności w zakresie zasady wzajemnej zgodności i zrównoważenia środowiskowego.
Poziom podstawowego przeszkolenia wzrósł z 12 % w 2010 r. do 23 % w 2016 r., pozostaje jednak zbyt niski, aby pomóc rolnikom sprostać wyzwaniom związanym z zapewnieniem bezpieczeństwa żywnościowego, a jednocześnie zwiększyć dbałość o środowisko i nasilić działania na rzecz klimatu.
W szkoleniach wciąż uczestniczą te same grupy rolników, co oznacza, że trudno jest dotrzeć do szerszej społeczności i że warto postawić na wzajemne uczenie się. Doradztwo w dziedzinie rolnictwa jest istotnym katalizatorem zmian praktyki rolniczej, ale ważną kwestią pozostaje również zapewnienie usług doradczych świadczonych przez wykwalifikowane i bezstronne osoby. Istnieje również potrzeba uaktualniania wiedzy i umiejętności doradców.
Europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa (EPI-AGRI) uzyskało pozytywne efekty dzięki wykorzystaniu interaktywnego modelu innowacji. Umożliwia on optymalne wykorzystanie różnych rodzajów wiedzy (praktycznej, naukowej, technicznej i organizacyjnej) i angażuje osoby korzystające z rezultatów projektu. Partnerstwo zaowocowało ukończeniem działań do września 2021 r. przez 2 085 grup operacyjnych (tj. lokalnych interaktywnych projektów innowacyjnych).
Istnieją możliwości używania narzędzi WPR w bardziej strategiczny sposób, zwiększenia synergii oraz korzystania z ugruntowanych struktur wymiany wiedzy i doradztwa w niektórych państwach członkowskich.
4.Ukierunkowanie WPR na realizację celów
1.8.Wnioski na następny okres WPR, lata 2023–2027
W 2021 r. Parlament Europejski i Rada uzgodniły nowy kształt WPR, opierający się w znacznym stopniu na wnioskach z poprzedniej polityki z lat 2014–2020.
Ważne miejsce wśród 10 celów szczegółowych nowej WPR zajmują klimat i różnorodność biologiczna. Nacisk położony tym razem na żywność, zdrowie i dobrostan zwierząt uwzględnia wyzwania związane z systemami żywnościowymi. W następnym okresie polityka ukierunkowana jest na unowocześnianie praktyki poprzez ułatwienie wymiany wiedzy, innowacje i cyfryzację, które leżą u podstaw wszystkich celów WPR w trzech aspektach zrównoważonego rozwoju (gospodarczym, środowiskowym i społecznym).
W ramach nowej WPR każde państwo członkowskie musi uwzględnić wszystkie narzędzia w jednym planie (planie strategicznym WPR) i oprzeć je na dowodach. Nowa WPR w dużej mierze odchodzi od uniwersalnego podejścia na rzecz wsparcia bezpośredniego. Państwa członkowskie dysponują większą swobodą, jeżeli chodzi o kształtowanie i łączenie ze sobą narzędzi polityki. Aby zapewnić odpowiednie działania na rzecz środowiska i klimatu, wymianę pokoleń oraz redystrybucję, część wsparcia na szczeblu UE jest przeznaczona konkretnie dla tych obszarów.
Parlament i Rada zniosły pewne ograniczenia w polityce na lata 2014–2020 w zakresie zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i emisji gazów cieplarnianych. Parlament i Rada wzmocniły aspekty związane z podstawowymi wymogami dotyczącymi płatności w ramach WPR, uzupełniając braki w zakresie ochrony zasobów węgla, elementów krajobrazu o dużej różnorodności i ochrony gleb. Możliwości podejmowania dobrowolnych działań zwiększyły się dzięki ekoprogramom realizowanym w ramach płatności bezpośrednich, stanowiącym uzupełnienie istniejącego od dawna narzędzia wspierania rozwoju obszarów wiejskich, a także bardziej elastycznym premiom, które będą motywowały do podejmowania tych działań na dostateczną skalę. Zmiany te powinny skłaniać rolników do podejmowania zrównoważonej działalności rolniczej zamiast wskazywać im, jak mają to robić. Ich wartość będzie jednak zależała od jakości finansowanych działań. Zmniejszenie obciążeń administracyjnych i uproszczenie procedur będzie w istotnym stopniu przekładało się na poprawę działań informacyjnych, a także upowszechnienie. Dodatkowymi zabezpieczeniami są silne powiązania z prawodawstwem UE oraz zobowiązanie państw członkowskich do wykazywania się w swoich planach krajowych większą ambicją niż w poprzednim okresie.
Priorytetem politycznym pozostaje bezpieczeństwo żywnościowe. W trosce o to, by rolnicy byli w stanie produkować żywność w całej UE, wsparcie bezpośrednie pozostaje stosunkowo skutecznym narzędziem wspierania dochodów gospodarstw rolnych w systemie zorientowanym na rynek. Parlament i Rada uzgodniły obowiązkową redystrybucję 10 % płatności bezpośrednich państw członkowskich do mniejszych gospodarstw. Zmniejszanie i ograniczanie wsparcia bezpośredniego dla jednego beneficjenta przez państwa członkowskie jest jednak nadal dobrowolne. Kryteria decydujące o tym, kto może ubiegać się o płatności bezpośrednie, są również dość szerokie.
Mając na uwadze oceny i rosnące obawy społeczne, wsparcie w ramach WPR po raz pierwszy zostanie powiązane z przestrzeganiem przez rolników podstawowych unijnych praw socjalnych i pracowniczych pracowników rolnych.
Zwiększenie atrakcyjności obszarów wiejskich wymaga zintegrowania tej polityki z polityką krajową. Na takim zintegrowanym podejściu, wspieranym przez znaczne finansowanie w ramach WPR, musi się opierać w szczególności polityka dotycząca wymiany pokoleń w rolnictwie.
Polityka rolna musi również być elementem szerzej pojętej transformacji systemu żywnościowego, aby osiągnąć cele wspierane przez strategię „Od pola do stołu” . Również długoterminowa wizja dla obszarów wiejskich uwzględnia wiele wyciągniętych wniosków dotyczących rozwoju terytorialnego. To z kolei stanowi dodatkowy wkład w nową WPR.
Nowe ramy prawne zapewniają solidną podstawę, ale począwszy od 2023 r. dla urzeczywistnienia celów decydujące znaczenie będą miały jakość i realizacja planów strategicznych. W zaleceniach Komisji na 2020 r. określono kluczowe obszary, których powinny dotyczyć plany, z uwzględnieniem celów strategii Zielonego Ładu. Rok 2022 będzie kolejnym ważnym etapem tego procesu, ponieważ plany będą oceniane i zatwierdzane przez Komisję.
1.9.Nowe ramy realizacji celów, monitorowania i ewaluacji
Nowe ramy realizacji celów i ewaluacji zawierają mniej wskaźników, które zostały zoptymalizowane dla wszystkich obszarów i źródeł finansowania. Ramy te obejmują wszystkie cele wraz z wartościami docelowymi wskaźników rezultatu, co umożliwia lepsze monitorowanie. Wskaźniki rezultatu zapewniają powiązanie pomiędzy działaniem UE a jego celem (lub celami), umożliwiając ocenę postępów w realizacji założeń planu strategicznego WPR. Daje to dobry obraz rocznych postępów w realizacji celów WPR, ale żeby móc ocenić rzeczywiste skutki polityki, Komisja korzysta również ze szczegółowych ocen.
W nowej WPR wprowadzono kilka ulepszeń mających na celu poprawę ogólnej jakości danych: korzystanie w większym stopniu z powiadomień i danych statystycznych państw członkowskich; nowe wskaźniki dotyczące różnorodności biologicznej, pestycydów i zdrowia zwierząt; oraz nowy satelitarny system monitorowania obszarów mający na celu zwiększenie wiarygodności wskaźników produktu. Zbierane będą bardziej szczegółowe dane na temat praktyk rolniczych, a wiedza w tym zakresie zostanie poszerzona w celu wyjaśnienia związków przyczynowych między celami a wskaźnikami oddziaływania-rezultatu. Nowa WPR ma odciążyć rolników i administracje, szukając nowych sposobów na poprawę wymiany danych.
Na potrzeby przyszłych ocen pierwsze dane dotyczące realizacji WPR w latach 2023–2027 będą dostępne dopiero w 2025 r. Ze względu na trudności z pogodzeniem cyklu polityki i czasu potrzebnego na zgromadzenie danych – w tym czasu na pojawienie się efektów działań podejmowanych przez UE – należy przyjąć długoterminowe podejście do dostępności danych i wkładu ewaluacji w ocenę realizacji celów.
5.Wnioski
W latach 2014–2020 działania podejmowane w ramach WPR przyniosły europejską wartość dodaną w wymiarze gospodarczym, środowiskowym, społecznym i politycznym. Obejmowała ona w szczególności:
·wspieranie odpowiedniego poziomu życia rolników i zaspokajanie potrzeb na obszarach wiejskich, zwłaszcza w regionach oddalonych i o niskiej gęstości zaludnienia, a tym samym zwiększenie spójności regionalnej i społecznej;
·zapewnienie stabilnego, bezpiecznego i zdrowego zaopatrzenia w żywność;
·dostarczanie konsumentom w UE jasnych informacji na temat żywności;
·zintensyfikowanie działań na rzecz ochrony środowiska i klimatu poprzez podnoszenie standardów i zachęcanie do zmian.
WPR musi jednak w większym stopniu wspierać zrównoważony rozwój rolnictwa UE, zgodnie z Europejskim Zielonym Ładem i jego strategią „Od pola do stołu”. W szczególności musi ona w większym stopniu przyczyniać się do realizacji celów środowiskowych i ambitniejszych celów klimatycznych zapisanych w europejskim prawie o klimacie. Reforma WPR z 2021 r. będzie mogła w znaczącym stopniu przyczynić się do osiągnięcia tych ambitniejszych celów.
Zob. rozporządzenie w sprawie planów strategicznych ( rozporządzenie (UE) 2021/2115 ) i rozporządzenie horyzontalne ( rozporządzenie (UE) 2021/2116 ).