KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 9.12.2021
COM(2021) 777 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Bardziej inkluzywna i bezpieczna Europa: rozszerzenie wykazu przestępstw UE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści
Nienawiść nie ma usprawiedliwienia i nikt nie powinien padać jej ofiarą.
Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej
Orędzie o stanie Unii Europejskiej, wrzesień 2020 r.
1.Wprowadzenie
W orędziu o stanie Unii Europejskiej z 2020 r. przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen podkreśliła, że postępy w walce z rasizmem i nienawiścią są kruche i że nadeszła chwila, by dokonać zmian i stworzyć Unię, która nie tylko potępia, ale i działa. Zapowiedziała, że Komisja zaproponuje „rozszerzenie wykazu przestępstw w UE o wszystkie formy przestępstw z nienawiści i mowy nienawiści – czy to ze względu na rasę, religię, płeć czy orientację seksualną”.
Zwalczanie mowy nienawiści i przestępstw z nienawiści stanowi część działań Komisji na rzecz promowania podstawowych wartości UE i zapewnienia przestrzegania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej („Karta”). Wszelkie formy i przejawy nienawiści i nietolerancji są niezgodne z wartościami poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, na których to wartościach opiera się UE. Te zapisane w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) wartości są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
Zakazana jest bowiem wszelka forma dyskryminacji – czy to ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek czy orientację seksualną – jak określono w art. 19 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). Jednocześnie wolność wypowiedzi jest jednym z filarów demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa i musi być zdecydowanie chroniona. Ponadto, jak określono w art. 67 TFUE, UE musi stanowić przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu praw podstawowych. Musi zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa za pomocą środków zapobiegających przestępczości, rasizmowi i ksenofobii oraz zwalczających je.
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści wpływają nie tylko na poszczególne ofiary i ich społeczności, powodując ich cierpienie i ograniczając ich podstawowe prawa i wolności, lecz także na ogół społeczeństwa. Nienawiść podważa fundamenty naszego społeczeństwa. Osłabia wzajemne zrozumienie i szacunek dla różnorodności, na której oparte są pluralistyczne i demokratyczne społeczeństwa.
W ostatnich dziesięcioleciach liczba incydentów nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści gwałtownie wzrosła w Europie. Nienawiść wchodzi do głównego nurtu i jest wymierzona w osoby i grupy osób mające lub postrzegane jako mające „wspólną cechę”, taką jak: rasa, pochodzenie etniczne, język, religia, narodowość, wiek, płeć, orientacja seksualna, tożsamość płciowa, ekspresja płciowa, cechy płciowe, lub jakąkolwiek inną podstawową cechę bądź kombinację takich cech. Cechy te są na ogół zauważalne dla innych, a tym samym łatwiejsze do namierzenia przez przestępców – dotyczą aspektu tożsamości danej osoby, który jest niezmienny lub ma zasadnicze znaczenie dla poczucia własnej tożsamości tej osoby, a jednocześnie jest oznaką tożsamości grupy.
Na przestrzeni lat wzrost wykorzystania internetu i mediów społecznościowych przyczynił się również do nasilenia nawoływania do nienawiści w sieci. Szybkie rozpowszechnianie nawoływania do nienawiści za pomocą treści cyfrowych jest ułatwione efektem braku zahamowań w internecie, ponieważ domniemana anonimowość w sieci i poczucie bezkarności ograniczają zahamowania ludzi przed popełnianiem takich przestępstw. Jednocześnie emocje i podatności w coraz większym stopniu wykorzystuje się – w tym w debacie publicznej w celu osiągnięcia korzyści politycznych – do rozpowszechniania rasistowskich i ksenofobicznych oświadczeń i ataków, co w wielu przypadkach potęgują media społecznościowe. Szerzenie się nienawiści wśród potencjalnie podatnych grup odbiorców można zaobserwować w szerokim spektrum brutalnego ekstremizmu – od dżihadystycznego po prawicowy i lewicowy. Przyczyniło się to do polaryzacji społeczeństwa, a ta z kolei do coraz częstszego występowania nawoływania do nienawiści, w szczególności wobec grup zmarginalizowanych.
Kryzys w dziedzinie zdrowia publicznego spowodowany pandemią COVID‑19 nasilił poczucie braku bezpieczeństwa, a także poczucie izolacji i strachu, tworząc atmosferę, w której nawoływanie do nienawiści rozkwita. Sama pandemia była i jest wykorzystywana przez różne ekstremistyczne ruchy ideologiczne w celu atakowania konkretnych grup ludności (z różnych względów, w tym z powodu narodowości, religii, rasy, płci, orientacji seksualnej, koloru skóry, a nawet wieku), co prowadzi również do przestępstw z nienawiści.
Komisja ma na celu rozszerzenie unijnego wykazu dziedzin przestępczości o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści. W UE nie ma miejsca na nienawiść. Nienawiść należy zwalczać za pomocą wszystkich dostępnych środków, w tym w drodze prawa karnego.
2.Kontekst inicjatywy
Art. 83 ust. 1 TFUE określa wyczerpujący wykaz dziedzin przestępczości, w których Parlament Europejski i Rada mogą ustanowić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar, mające zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich UE. Stanowi on również, że w zależności od rozwoju przestępczości Rada może przyjąć decyzję określającą inne dziedziny szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzaju lub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania.
Przyjęcie takiej decyzji przez Radę byłoby pierwszym krokiem w kierunku stworzenia podstawy prawnej niezbędnej do przyjęcia – jako drugi krok – wspólnych ram prawnych służących zwalczaniu nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści w całej UE. Takie przyszłe przepisy uzupełniałyby obecne prawo UE, które zawiera wymóg kryminalizacji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie lub przynależność narodową lub etniczną (zob. sekcja 2.2), i obejmowałyby inne szczególne przyczyny.
Na potrzeby niniejszej inicjatywy przeprowadzono solidne prace przygotowawcze, w tym badanie zewnętrzne oraz szeroko zakrojone konsultacje Komisji, a także wykorzystano liczne dostępne sprawozdania i badania.
2.1.Kontekst instytucjonalny
Komisja przedstawia niniejszą inicjatywę na podstawie art. 17 ust. 1 TUE i zgodnie z dwuetapową procedurą przewidzianą w art. 83 ust. 1 TFUE:
Pierwszym krokiem jest jednomyślne przyjęcie przez Radę, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, decyzji uznającej nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści za kolejną dziedzinę przestępczości spełniającą kryteria określone w art. 83 ust. 1 TFUE. Taka decyzja będzie skutkowała rozszerzeniem wykazu dziedzin przestępczości wymienionych w art. 83 ust. 1 TFUE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści jako przestępstwa UE. Zapewni to zatem podstawę prawną umożliwiającą Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ustanowienie – w drodze dyrektyw – norm minimalnych odnoszących się do określania przestępstw i kar w tej dziedzinie przestępczości.
W ramach drugiego kroku Komisja może zaproponować przyjęcie dyrektyw ustanawiających normy minimalne odnoszące się do definicji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści oraz kar za nie, które to dyrektywy Parlament Europejski i Rada przyjmują zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
Niniejsza inicjatywa dotyczy etapu pierwszego i pozostaje bez uszczerbku dla działań, które mogą zostać podjęte na etapie drugim. Nie ogranicza ani nie przewiduje zakresu i treści prawa wtórnego, które ma następnie zostać zaproponowane. Podobnie wyżej wspomniane przyjęcie dyrektyw wpływa na podstawowe wolności chronione Kartą, w szczególności na wolność wypowiedzi, w tym wolność prasy i mediów.
Po przyjęciu decyzji Rady Komisja skorzysta ze swojego prawa inicjatywy zgodnie z wymogami lepszego stanowienia prawa. Komisja przeprowadzi ocenę skutków, aby dokładnie przeanalizować poszczególne warianty określania przestępstw i kar oraz skutki tych wariantów dla praw podstawowych, w szczególności wolności wypowiedzi i wolności prasy i mediów, które są silnymi fundamentami demokratycznego społeczeństwa.
Aby precyzyjnie określić zakres i treść przepisów, które można byłoby zaproponować, Komisja zwróci szczególną uwagę na rozwój sytuacji w zakresie nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści w świetle najnowszych danych i tendencji. Taka uważna ocena zmian i tendencji społecznych będzie szczególnie istotna przy określaniu elementów składowych przyszłych przestępstw. Będzie to obejmować określenie konkretnych form nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści, które mają być kryminalizowane, przez odniesienie do objętych ochroną cech osób i grup, w które zachowania te są wymierzone.
Podczas przygotowywania takiego prawa wtórnego Komisja przeprowadzi konsultacje z państwami członkowskimi i Parlamentem Europejskim, w tym w sprawie specyfiki krajowych ram prawnych dotyczących prawa karnego i praw podstawowych. Komisja przeprowadzi również szeroko zakrojone konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami przy ścisłym zaangażowaniu Parlamentu Europejskiego.
2.2.Walka z nawoływaniem do nienawiści i przestępstwami z nienawiści jako priorytet UE
Na szczeblu UE istnieją już ramy zdecydowanej wspólnej reakcji na nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści na tle rasistowskim i ksenofobicznym – stanowi je decyzja ramowa Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych („decyzja ramowa”). Decyzja ramowa ma na celu zapewnienie, by poważne przejawy rasizmu i ksenofobii podlegały skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym w całej UE. Zobowiązuje państwa członkowskie do kryminalizacji nawoływania do nienawiści, tj. publicznego nawoływania do przemocy lub nienawiści ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie lub przynależność narodową lub etniczną. Nakłada ona również na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, w odniesieniu do przestępstw innych niż nawoływanie do nienawiści, aby takie pobudki rasistowskie i ksenofobiczne były uznawane za okoliczność obciążającą lub aby mogły być uwzględniane przy wymiarze kary.
Komisja wspiera starania państw członkowskich ukierunkowane na skuteczne wdrożenie decyzji ramowej za pośrednictwem prac Grupy Wysokiego Szczebla ds. Zwalczania Rasizmu, Ksenofobii i Innych Form Nietolerancji w celu opracowania szkoleń dla organów ścigania oraz budowania ich zdolności, skuteczniejszego rejestrowania przestępstw z nienawiści i gromadzenia danych, jak również w celu zachęcania ofiar do zgłaszania przestępstw z nienawiści.
Inicjatywa ta jest częścią szerszego zestawu działań UE mających na celu zwalczanie nielegalnego nawoływania do nienawiści oraz ideologii opartych na brutalnym ekstremizmie i terroryzmu w internecie; do zestawu tego należą unijny kodeks postępowania w zakresie zwalczania nielegalnego nawoływania do nienawiści w internecie, rozporządzenie w sprawie przeciwdziałania rozpowszechnianiu w internecie treści o charakterze terrorystycznym oraz Forum UE ds. Internetu.
Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych
nakłada na państwa członkowskie wymóg zapewnienia, aby platformy udostępniania wideo podejmowały skuteczne działania nie tylko przeciwko rozpowszechnianiu treści naruszających decyzję ramową, ale także przeciwko nawoływaniu do nienawiści z wszelkich pobudek, o których mowa w art. 21 Karty. Ponadto wniosek Komisji dotyczący aktu o usługach cyfrowych obejmuje kompleksową reformę mającą na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników w internecie dzięki wprowadzeniu obowiązku zwalczania nielegalnych treści i ryzyka systemowego. Ponadto celem europejskiej strategii na rzecz lepszego internetu dla dzieci, która zostanie zaktualizowana w 2022 r., będzie ochrona dzieci przed zagrożeniami w internecie, w tym przed cyberprzemocą i nawoływaniem do nienawiści.
Inicjatywa ta będzie wspierać realizację unijnego planu działania przeciwko rasizmowi na lata 2020–2025 oraz Strategii UE w sprawie zwalczania antysemityzmu i wspierania życia żydowskiego. Inicjatywa ta będzie również uzupełnieniem niedawnych inicjatyw mających na celu promowanie równości i poszanowania różnorodności, takich jak strategia na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2020–2025. Te niedawne inicjatywy uwypukliły potrzebę zapewnienia zdecydowanej reakcji na szczeblu UE w ramach prawa karnego na nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści z powodów innych niż rasizm i ksenofobia, w szczególności ze względu na płeć, orientację seksualną, wiek i niepełnosprawność.
W strategii na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025 określono działania mające na celu zwalczanie przemocy wobec kobiet i dziewcząt ze względu na płeć, w tym potrzebę kryminalizacji na szczeblu UE konkretnych form przemocy ze względu na płeć. Inicjatywa ta będzie uzupełnieniem przyszłego wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Chociaż nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści cechują się leżącą u ich podłoża nienawiścią wobec grupy osób, w tym istotnymi uprzedzeniami ze względu na płeć i nienawiścią wobec kobiet, przyszła dyrektywa posłuży kryminalizacji – w ramach kompetencji UE – tych konkretnych form przemocy, które niekoniecznie wiążą się z elementem nienawiści, a w szczególności nienawiści wobec danej osoby jako części grupy osób. W związku z tym niniejsza inicjatywa dotycząca rozszerzenia wykazu przestępstw UE służy utworzeniu dodatkowej podstawy prawnej do przeciwdziałania tym konkretnym formom poważnej przemocy wobec kobiet i dziewcząt, które można również zdefiniować jako mizoginiczne nawoływanie do nienawiści lub mizoginiczne przestępstwa z nienawiści z obiektywnie możliwym do zidentyfikowania motywem, jakim są uprzedzenia ze względu na płeć.
Inicjatywa ta będzie również uzupełnieniem strategii na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami na lata 2021–2030, strategii na rzecz praw ofiar na lata 2020–2025 oraz dyrektywy o prawach ofiar. Zostanie również dostosowana do konkluzji Rady z marca 2021 r. w sprawie uwzględniania w politykach publicznych problematyki starzenia się, w których to konkluzjach przypomniano, że dyskryminacja ze względu na wiek jest zjawiskiem często występującym, a przemoc wobec osób starszych to narastający problem.
We wrześniu 2021 r. Parlament Europejski przyjął też rezolucję ustawodawczą, w której wezwał Komisję do przedłożenia wniosku ustawodawczego mającego na celu włączenie do art. 83 ust. 1 TFUE przemocy ze względu na płeć jako nowej dziedziny przestępczości. Niniejsza inicjatywa wraz z przyszłym wnioskiem ustawodawczym dotyczącym zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej ma stanowić odpowiedź na to wezwanie Parlamentu Europejskiego.
3.Potrzeba rozszerzenia wykazu przestępstw UE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści
Zgodnie z art. 83 ust. 1 TFUE Rada może – w zależności od rozwoju przestępczości – określić dodatkowe dziedziny przestępczości, pod warunkiem że spełniają one konkretne kryteria. Nowa dziedzina musi w szczególności stanowić dziedzinę szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikającym z rodzaju lub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania.
W poniższych sekcjach przedstawiono sporządzoną przez Komisję ocenę nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści w świetle kryteriów określonych w art. 83 ust. 1 TFUE.
3.1.Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści jako dziedzina przestępczości
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści są powszechnie uznawane na szczeblu międzynarodowym za dziedzinę przestępczości.
Już w zaleceniu z 1997 r. Rada Europy uznała mowę nienawiści za podburzanie do nienawiści wobec osób lub grup określonych pewnymi cechami objętymi ochroną. W 2015 r. w zaleceniu Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) Rady Europy zdefiniowano mowę nienawiści jako: „popieranie lub promowanie w jakiejkolwiek formie oczerniania lub szkalowania osoby lub grupy osób lub nienawiści do takiej osoby lub grupy osób bądź podżeganie do tego, a także wszelkie molestowanie, znieważanie, negatywną stereotypizację, stygmatyzację lub groźby wobec takiej osoby lub grupy osób oraz uzasadnianie wszystkich tych wspomnianych rodzajów wypowiedzi względami związanymi z rasą, kolorem skóry, pochodzeniem lub przynależnością narodową lub etniczną, wiekiem, niepełnosprawnością, językiem, religią lub przekonaniami, płcią, tożsamością płciową, orientacją seksualną i innymi cechami osobistymi lub statusem osobistym”. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie („OBWE”) określa przestępstwa z nienawiści jako „przestępstwa popełnione z powodu uprzedzeń w stosunku do określonej grupy społecznej”.
Chociaż prawo UE nie zawiera definicji prawnej nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści jako takich, w decyzji ramowej określono zawarte w prawie karnym definicje najpoważniejszych form rasizmu i ksenofobii. Nawoływanie do nienawiści w rozumieniu decyzji ramowej oznacza publiczne nawoływanie do przemocy lub nienawiści skierowanej przeciwko grupie osób mającej cechę objętą ochroną lub przeciwko członkowi takiej grupy. Przestępstwami z nienawiści w rozumieniu decyzji ramowej nazywane są wszelkie przestępstwa (przestępstwa podstawowe) inne niż nawoływanie do nienawiści, popełniane z pobudek rasistowskich lub ksenofobicznych (motywów związanych z uprzedzeniami).
Zarówno w przypadku nawoływania do nienawiści, jak i przestępstw z nienawiści to motywy związane z uprzedzeniami prowadzą sprawcę do działania. Osoby, w które działanie to jest wymierzone, wybierane są na podstawie ich rzeczywistego lub postrzeganego związku lub powiązania ze społecznością lub grupą mającą cechę objętą ochroną, wsparcia wobec tej społeczności lub grupy lub przynależności do niej. Są to czyny odnoszące się do „tożsamości” lub „przesłania”, ponieważ przesłanie, które ze sobą niosą – w szczególności że ofiary, w które wymierzone są działania, nie należą do tego społeczeństwa – jest kierowane nie tylko do ofiary, lecz także do jej społeczności lub grupy. W związku z tym motyw sprawcy ma kluczowe znaczenie dla odróżnienia tych przestępstw od innych czynów zabronionych oraz dla określenia ich większej powagi, biorąc pod uwagę szczególny wpływ, jaki przestępstwa te wywierają na poszczególne ofiary, społeczności i ogół społeczeństwa.
Element nienawiści jest nieodłączną cechą zarówno nawoływania do nienawiści, jak i przestępstw z nienawiści. Nienawiść prowadzi do dewaluacji godności ludzkiej osoby lub grupy i zagraża tej godności. Neguje równe traktowanie tych osób jako członków społeczeństwa, w tym ich prawo do uczestnictwa w życiu politycznym lub społecznym – podstawowych zasad, na których opiera się UE. Zrozumienie roli nienawiści wobec osób o cechach objętych ochroną ma zasadnicze znaczenie dla uznawania i ścigania takich przestępstw w naszych systemach sądownictwa karnego oraz karania za nie.
Biorąc pod uwagę szczególną cechę nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści, tj. nienawiść wobec osób lub grup posiadających (lub postrzeganych jako posiadające) cechy objęte ochroną, nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści można uznać za „dziedzinę przestępczości” w rozumieniu art. 83 ust. 1 TFUE.
Podobnie jak w przypadku innych przestępstw UE mających wspólną cechę, takich jak przestępczość zorganizowana lub terroryzm, nienawiść wobec osób o cechach objętych ochroną łączy szerszą grupę przestępstw. Podstawowym i wspólnym celem kryminalizacji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści jest zwalczanie takiej nienawiści, co łączy te dwie kategorie przestępstw w obrębie jednej „dziedziny przestępczości”. Dodanie nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści jako dziedziny przestępczości umożliwiłoby Komisji zaproponowanie – na drugim etapie – prawa wtórnego, które uwzględniałoby w szczególności powiązane zmiany i wyzwania społeczne w miarę ich pojawiania się i rozwoju w przyszłości.
3.2.Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści jako dziedzina szczególnie poważnej przestępczości
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści to szczególnie poważne przestępstwa ze względu na ich szkodliwe skutki dla osób i ogółu społeczeństwa, co podkopuje fundamenty UE.
3.2.1.Skutki dla wspólnych wartości
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści są sprzeczne ze wspólnymi wartościami i prawami podstawowymi UE zapisanymi w art. 2 i 6 TUE oraz w Karcie.
Europejski Trybunał Praw Człowieka („ETPC”) konsekwentnie uznaje w swoim orzecznictwie szczególną powagę takich zachowań, biorąc pod uwagę ich skutki dla wartości i praw podstawowych. ETPC orzekł, że w przypadku gdy czyny stanowiące poważne przestępstwa wymierzone są przeciwko integralności cielesnej lub psychicznej osoby, jedynie skuteczne mechanizmy prawa karnego mogą zapewnić odpowiednią ochronę i służyć jako czynnik odstraszający. ETPC uznał w szczególności, że środki prawa karnego są wymagane w odniesieniu do bezpośrednich napaści werbalnych i gróźb fizycznych motywowanych postawami dyskryminującymi.
Uznając, że tolerancja wobec wszystkich istot ludzkich i ich jednakowa godność stanowią fundament demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa, ETPC stwierdził, że „w demokratycznych społeczeństwach konieczne może być karanie wszelkich form wyrażania opinii, które propagują, promują lub uzasadniają nienawiść opartą na nietolerancji bądź podburzają do niej, a nawet zapobieganie im”. ETPC wskazał ponadto, że wobec osób odpowiedzialnych za najpoważniejsze przejawy nienawiści, nakłaniające innych do przemocy, mogą być również stosowane sankcje karne, jako środek ostateczny. Z tych powodów ETPC konsekwentnie uznawał w orzecznictwie, że prawo do wolności wypowiedzi nie uniemożliwia reakcji w ramach prawa karnego na niektóre formy nawoływania do nienawiści.
3.2.2.Szkodliwe skutki dla poszczególnych ofiar i ich społeczności
O szczególnej powadze nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści świadczy fakt, że szkodzą one poszczególnym ofiarom, szerzej pojętym społecznościom, a także całemu społeczeństwu.
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści naruszają prawo podstawowe ofiar do godności i do równości. Mają one poważne i często długotrwałe konsekwencje dla zdrowia i dobrostanu fizycznego i psychicznego ofiar.
Ofiary nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści są celem ataków ze względu na ich trwałe, niezmienne cechy lub ze względu na jedną cechę, która stanowi istotę ich tożsamości
. W wyniku tego czują się one zdewaluowane, niemile widziane, oczerniane i pogardzane w społeczeństwie z powodu swojej tożsamości. Oprócz szkodliwych skutków dla zdrowia fizycznego poziom szkód psychicznych (np. poczucie pogwałcenia i upokorzenia) spowodowanych aktami nienawiści jest w rzeczywistości często bardziej znaczący niż szkoda fizyczna wynikająca z samej przemocy
. Ofiary przestępstw z nienawiści mogą doświadczać objawów ciężkiej traumy, takich jak depresja, podejrzliwość wobec innych, obwinianie siebie i głębokie poczucie izolacji. Doświadczenia te sprawiają, że przestępstwa z nienawiści różnią się od innych rodzajów przestępstw. Ponadto wiele ofiar przestępstw z nienawiści obwinia się i doświadcza braku pewności siebie
.
Mówiąc bardziej ogólnie, ofiary przestępstw z nienawiści są również zmuszone do życia ze strachem przed ponowną wiktymizacją, a grupy bardziej wrażliwe, takie jak osoby starsze, dzieci oraz osoby z niepełnosprawnościami fizycznymi i zaburzeniami psychicznymi, stają się bardziej podatne jako obiekty nawoływania do nienawiści, jeżeli w swoim codziennym życiu opierają się na komunikacji w internecie. Ofiary nawoływania do nienawiści są również narażone na wykluczenie polityczne i społeczne, które zniechęca je do korzystania z opieki medycznej i innych ważnych usług. Ponadto ofiary, które zgłaszają doświadczanie nienawiści, często ryzykują wtórną wiktymizację, która może spowodować dalsze szkody dla ofiary. W przypadku dzieci będących ofiarami nawoływanie do nienawiści może wywrzeć poważny negatywny wpływ na ich długoterminowy rozwój osobisty.
Przestępstwa wywołane nienawiścią wysyłają sygnały o odrzuceniu i dewaluacji całych grup i społeczności, a osoby tworzące te grupy i społeczności doświadczają strachu i czują się narażone na przyszłe ataki. Należy zauważyć, że nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści mogą odbijać się echem wśród zwolenników sprawcy i siać dalej strach i zastraszenie. Prowadzi to zatem do utrwalania wzorca nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści skierowanych przeciwko innym osobom postrzeganym jako mające podobne cechy objęte ochroną lub jako powiązane z ofiarą.
3.2.3.Szkodliwe skutki dla ogółu społeczeństwa
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści mają również silny wymiar społeczny. Stanowią one zagrożenie dla wartości demokratycznych, stabilności społecznej i pokoju oraz pogłębiają podziały społeczne, osłabiają spójność społeczną i wywołują działania odwetowe, co prowadzi do przemocy i kontrprzemocy. Atmosferę konfliktu, strachu, polaryzacji i radykalizacji wynikającą z aktów motywowanych nienawiścią potwierdzili również respondenci uczestniczący w ukierunkowanych konsultacjach Komisji.
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści mają szkodliwy wpływ na prawa podstawowe, w szczególności na godność osoby ludzkiej, równość i wolność wypowiedzi. Ich efekt mrożący dla wolności wypowiedzi może prowadzić do tego, że użytkownicy mediów społecznościowych powstrzymują się od udziału w dyskusjach publicznych z powodu nienawistnych treści, które widzą. Nienawiść zatruwa również dialog polityczny i wpływa na gotowość obywateli do angażowania się w politykę i pełnienia oficjalnych funkcji związanych z widocznością publiczną, takich jak posłowie do parlamentu, burmistrzowie i politycy. Jeśli chodzi o kobiety w życiu publicznym,
badanie
przeprowadzone wśród 123 europejskich parlamentarzystek wykazało, że 46,9 % respondentek zgłosiło otrzymanie gróźb śmierci, gwałtu lub pobicia, a 58,2 % było celem seksistowskich ataków w sieciach społecznościowych w internecie.
Dziennikarze często padają ofiarą nawoływania do nienawiści w mediach społecznościowych i w rezultacie mogą wahać się, czy angażować się w debatę publiczną lub poruszać pewne tematy. Choć nawoływanie do nienawiści i groźby kierowane są przeciwko wszystkim dziennikarzom, ze statystyk wynika, że kobiety dziennikarki częściej niż mężczyźni są adresatkami gróźb, zwłaszcza w formie molestowania w internecie, gróźb gwałtu i morderstwa, a także nawoływania do nienawiści ze względu na płeć
. Czasami ataki te są wynikiem zorganizowanych kampanii mających na celu zdyskredytowanie lub uciszenie dziennikarek.
Nawoływanie do nienawiści może prowadzić nie tylko do konfliktów, lecz także do przestępstw z nienawiści. Dowody wskazują na „piramidę nienawiści” lub „drabinę szkody”, która zaczyna się od aktów uprzedzeń (np. nękanie, ośmieszanie, dehumanizacja) i dyskryminacji (np. gospodarczej, politycznej) i rozwija się w kierunku przemocy motywowanej uprzedzeniami, takiej jak morderstwa, gwałty, napaści, terroryzm, brutalny ekstremizm, a nawet ludobójstwo. Badania wskazują na związek między ukierunkowanymi, dyskryminującymi tweetami z danego miasta a dużą liczbą przestępstw z nienawiści w tym mieście. Organizacja Narodów Zjednoczonych („ONZ”) zwraca uwagę, że „podżeganie do przemocy przeciwko społecznościom lub osobom ze względu na ich tożsamość może przyczyniać się do umożliwienia masowych aktów okrucieństwa lub przygotowań do takich aktów [...] i jest zarówno sygnałem ostrzegawczym, jak i wczesnym wskaźnikiem ryzyka wystąpienia tych aktów”.
Z badań wynika również, że nawoływanie do nienawiści w mediach społecznościowych prowadzi do większej liczby przestępstw przeciwko mniejszościom w świecie rzeczywistym. Nawoływanie do nienawiści w internecie doprowadziło do nasilenia przemocy wobec uchodźców i imigrantów, mniejszości etnicznych i religijnych oraz osób LGBTIQ. Narażenie na nawoływanie do nienawiści lub bycie jego celem może również przyczyniać się do procesu radykalizacji i brutalnego ekstremizmu. Może to przejawiać się w internecie i poza nim w postaci wypowiedzi i propagandy, lecz może również prowadzić do brutalnych ataków ekstremistycznych lub terrorystycznych. Może to mieć destrukcyjne i fatalne konsekwencje dla społeczeństwa.
Przypominając, że internet zapewnił nowy wymiar dla wyrażania seksistowskiego nawoływania do nienawiści, Rada Europy podkreśliła, że zjawisko to „może prowadzić do eskalacji jawnie obraźliwych i groźnych czynów lub podżegania do nich, w tym niegodziwego traktowania w celach seksualnych lub przemocy seksualnej, działań potencjalnie śmiertelnych w skutkach lub samookaleczeń”
. W tym kontekście szczególne zaniepokojenie budzi pojawienie się grup i społeczności internetowych, takich jak manosfera i incelizm, które zapewniają dodatkowe fora międzynarodowe mające na celu promowanie i rozpowszechnianie mizoginii i wrogości wobec kobiet.
3.2.4.Skala nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści
Co dziesiąty (11 %) respondent LGBTIQ biorący udział w ankiecie Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) wskazał, że został zaatakowany fizycznie lub seksualnie z powodu bycia osobą LGBTIQ (przy czym w przypadku respondentów transpłciowych i interseksualnych odsetek osób z doświadczeniem takich ataków w tym okresie był wyższy: odpowiednio: 17 % i 22 %), zaś 51 % respondentów w wieku 15-17 lat zgłosiło nękanie w szkole.
W czasie pandemii COVID‑19 nastąpiło nasilenie nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści wobec osób pochodzenia azjatyckiego, zwłaszcza Chińczyków, lub postrzeganych jako osoby pochodzenia azjatyckiego, w tym rasistowskich ataków i pobić, brutalnego nękania, gróźb i wyzwisk na tle rasistowskim. Z badania przeprowadzonego przez FRA wynika, że wśród respondentów pochodzenia romskiego i respondentów pochodzenia subsaharyjskiego lub północnoafrykańskiego odnotowywane są wyższe wskaźniki doświadczania dyskryminacji, nękania i przemocy motywowanych nienawiścią.
Według przeprowadzonego przez FRA badania z 2018 r. dotyczącego antysemityzmu 40 % Żydów w UE obawia się fizycznego ataku. Wyniki badania FRA z 2017 r. na temat mniejszości i dyskryminacji w UE pokazują, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy 27 % muzułmanów doświadczyło nękania motywowanego nienawiścią, przy czym odsetek ten jest wyższy wśród muzułmanek publicznie noszących chusty (31 %).
Kobiety, zwłaszcza młode, są celem nawoływania do nienawiści ze względu na płeć, zarówno w internecie, jak i poza nim. Według globalnego badania z 2020 r. 52 % młodych kobiet i dziewcząt doświadczyło przemocy w sieci, w tym gróźb.
Ponadto istnieją również osoby mające co najmniej dwie cechy objęte ochroną, na przykład kobiety o kolorze skóry innym niż biały, które są o 84 % częściej niż białe kobiety wspominane w obraźliwych lub „problematycznych” tweetach
.
ONZ wyraziła zaniepokojenie nawoływaniem do nienawiści przeciwko osobom starszym, które „pojawiło się w debacie publicznej i w mediach społecznościowych jako wyraz międzypokoleniowych uraz”. Osoby z niepełnosprawnościami są bardziej niż inne osoby narażone na stanie się ofiarą przestępstw z użyciem przemocy, w tym przestępstw z nienawiści, lub na zetknięcie się z nawoływaniem do nienawiści. Informacje zwrotne uzyskane w ramach konsultacji Komisji wykazały, że w niektórych państwach 21 % przestępstw z nienawiści zgłoszonych władzom jest popełnianych przeciwko osobom z niepełnosprawnościami. Na ogół ofiary są atakowane tylko dlatego, że są niepełnosprawne, są postrzegane jako niepełnosprawne lub są związane z osobą z niepełnosprawnościami. Ponadto Światowa Organizacja Zdrowia uważa, że znęcanie się nad osobami starszymi prawdopodobnie stanie się coraz większym problemem ze względu na starzenie się społeczeństwa.
Te dane liczbowe stanowią jedynie wierzchołek góry lodowej ze względu na niski poziom zgłaszania i rejestrowania incydentów oraz nieporównywalne metody gromadzenia danych. Ze źródeł wynika na przykład, że 88 % motywowanych nienawiścią ataków fizycznych na Romów nie zostało zgłoszonych; podobnie 79 % Żydów, którzy doświadczyli napaści, nie zgłosiło najpoważniejszych incydentów policji ani żadnej innej organizacji. Zgłoszono tylko co piąty (21 %) incydent przemocy fizycznej lub seksualnej wobec osób LGBTIQ. Wiek jest przykładem cechy, w przypadku której brak uznania jej za powód nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści oraz brak kar za takie przestępstwa prowadzą do niższego poziomu zgłaszania i braku informacji na temat skali nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści wobec osób starszych. AGE Platform Europe ubolewa w szczególności nad tymi „ukrytymi realiami pomimo niepokojącego poziomu rozpowszechnienia tego zjawiska w całej Europie” i zwraca uwagę, że niewidoczność ofiar w starszym wieku i brak ich ochrony to problemy pogłębione wskutek braku świadomości wieku jako możliwej pobudki przestępstw z nienawiści.
3.2.5.Reakcja w zakresie prawa karnego w państwach członkowskich
Powaga wyżej opisanych skutków skłoniła państwa członkowskie do kryminalizacji niektórych form nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści. Kryminalizacja tych zachowań jest sygnałem szczególnej dezaprobaty społecznej. Świadczy to o szczególnej powadze i niebezpieczeństwie tych zachowań mających wyjątkowo destrukcyjny wpływ na prawa podstawowe.
W wyniku transpozycji decyzji ramowej do prawa krajowego nawoływanie do nienawiści ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie, przynależność narodową lub etniczną jest kryminalizowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto państwa członkowskie wyraźnie objęły kryminalizacją nawoływanie do nienawiści również ze względu na inne cechy objęte ochroną: 20 państw członkowskich kryminalizuje nawoływanie do nienawiści ze względu na orientację seksualną, a 17 państw członkowskich – ze względu na płeć/płeć społeczno-kulturową. Ponadto 14 państw członkowskich kryminalizuje nawoływanie do nienawiści ze względu na niepełnosprawność, a sześć państw członkowskich – ze względu na wiek. Ponadto, osiem państw członkowskich objęło kryminalizacją (alternatywnie lub dodatkowo) nawoływanie do nienawiści bez określania objętych ochroną cech grup, pozostawiając kwestię kryminalizacji nawoływania do nienawiści otwartą, co ma na celu ochronę wszelkich grup mniejszościowych lub części społeczeństwa.
Przestępstwa z nienawiści są również powszechnie kryminalizowane we wszystkich państwach członkowskich, albo jako odrębne przestępstwo w przypadku konkretnych przestępstw, albo jako ogólna okoliczność obciążająca w przypadku wszystkich przestępstw popełnionych z motywów związanych z uprzedzeniami. Oprócz kryminalizacji przestępstw z nienawiści ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie lub przynależność narodową lub etniczną w wyniku transpozycji decyzji ramowej do prawa krajowego 19 państw członkowskich kryminalizuje przestępstwa z nienawiści ze względu na orientację seksualną, a 17 państw członkowskich – ze względu na płeć/płeć społeczno-kulturową. Dodatkowo 13 państw członkowskich kryminalizuje przestępstwa z nienawiści ze względu na niepełnosprawność, a 10 państw członkowskich – ze względu na wiek. Ponadto 15 państw członkowskich dalej sądom krajowym możliwość uwzględnienia motywacji sprawcy przestępstwa przy podejmowaniu decyzji o sankcji karnej, jako alternatywa lub uzupełnienie samego przestępstwa z nienawiści. Niektóre państwa członkowskie nie określiły cech objętych ochroną, aby potencjalnie objąć przestępstwa z nienawiści z wszelkich pobudek będących formą nietolerancji.
3.3.Transgraniczny wymiar nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści
O transgranicznym wymiarze nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści świadczą rodzaj i skutki tych zjawisk, a także istnienie szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania.
Jest to oczywiste w przypadku nawoływania do nienawiści w internecie. Ze względu na transgraniczny charakter internetu nawoływanie do nienawiści w sieci szybko się rozprzestrzenia i jest dostępne dla wszystkich i wszędzie. Ułatwia to grupom propagującym nienawiść poszerzanie grona odbiorców o kraje znajdujące się w podobnej sytuacji politycznej lub społecznej. Na wymiar transgraniczny zwróciła również uwagę większość zainteresowanych stron, które udzieliły odpowiedzi, podając także konkretne przykłady, w ramach ukierunkowanych konsultacji przeprowadzonych przez Komisję. Na przykład odnotowano nasilenie się nawoływania do nienawiści ze względu na cechy płciowe, a w szczególności nawoływania do nienawiści wobec osób interseksualnych przez grupy działające w wymiarze transgranicznym. Wszechobecność nawoływania do nienawiści ze względu na płeć społeczno-kulturową podkreśliła również Rada Europy, apelując o podjęcie bardziej zdecydowanych działań w celu zwalczania tego zjawiska.
Mowa nienawiści wyrażana poza internetem (np. w prasie drukowanej, przekazach telewizyjnych, wystąpieniach politycznych lub w ramach imprez sportowych) ma jednak wymiar transgraniczny, o czym świadczą jej skutki, ponieważ przesłania takie są łatwo powielane i szeroko rozpowszechniane ponad granicami. Ponad 80 % respondentów biorących udział w ukierunkowanych konsultacjach uznało, że nawoływanie do nienawiści poza internetem ma efekt rozlewania się w wymiarze transgranicznym. Respondenci ci zwracają uwagę na fakt, że nienawistne przesłania są opracowywane i rozpowszechniane przez sieci zrzeszające członków z wielu krajów. Ponadto ideologie leżące u podłoża nawoływania do nienawiści są rozwijane na arenie międzynarodowej, a zatem są zjawiskami transgranicznymi.
Transgraniczny wymiar przestępstw z nienawiści jest bezpośrednio związany z transgranicznym wymiarem nawoływania do nienawiści. Nienawiść przemieszcza się ponad granicami państw, prowadząc do spirali przemocy. Podobnie jak w przypadku nawoływania do nienawiści ideologie leżące u podłoża przestępstw z nienawiści mogą być rozwijane na arenie międzynarodowej i szybko rozpowszechniane w internecie. Przestępstwa z nienawiści mogą być popełniane przez sieci z udziałem członków z szeregu krajów (w UE lub poza nią), którzy inspirują, organizują lub przeprowadzają ataki fizyczne. Counter Extremism Project
, Soufan Center
i Liga Antydefamacyjna
dostarczają przykładów transnarodowej działalności różnych grup, które wywierają wpływ i inspirują ponad granicami. Przestępstwa z nienawiści mogą również stwarzać atmosferę strachu lub konfliktów społecznych, która może przenikać z jednego państwa członkowskiego UE do drugiego. Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści mogą również prowadzić do radykalizacji i powstawania brutalnych ugrupowań ekstremistycznych, które przekraczają granice i są jednolite pod względem ideologii.
Podobnie to samo zjawisko może prowadzić do powielania przestępstw z nienawiści w innym państwie lub do wzorców następczych polegających na powtarzaniu przestępstwa popełnionego w kraju, w którym miało miejsce jako pierwsze. Może to mieć miejsce również wtedy, gdy wokół konkretnych przestępstw z nienawiści istnieje rozgłos zachęcający inne osoby do popełnienia podobnych przestępstw („efekt naśladownictwa”). Oprócz faktycznego popełnienia przestępstwa z nienawiści skutki psychologiczne dla osób i społeczeństwa mogą z łatwością wykraczać poza granice, stwarzając środowisko strachu i konfliktów społecznych. Przestępstwa i wydarzenia mające miejsce w różnych częściach świata, w tym ruch Black Lives Matter, miały wpływ na szereg państw. Większość respondentów uczestniczących w konsultacjach Komisji dostrzegła efekt transgranicznego rozlewania się przestępstw z nienawiści.
Jest to globalne zjawisko, które wywiera skutki bez względu na położenie geograficzne. UE może dawać dobry przykład na całym świecie, a pomysły i inicjatywy zapoczątkowane gdzie indziej mogą przyczynić się do bardziej skutecznych działań w Europie.
Kontekst ten uwydatnia szczególną potrzebę wspólnego zwalczania nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści.
Szczególna potrzeba wspólnego zajęcia się tymi zjawiskami wynika z poważnych skutków nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści dla podstawowych wartości UE zapisanych w art. 2 TUE. Ochrona naszych wspólnych wartości wymaga wspólnego działania.
Negatywne skutki nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści wykraczają poza skutki dla poszczególnych ofiar i mogą mieć wpływ na grupy lub społeczności osób żyjących w różnych krajach. Brak kryminalizacji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści w kilku państwach członkowskich może osłabić wysiłki na rzecz skutecznego zwalczania tych zjawisk i na rzecz łagodzenia efektu rozlewania się. Brak wspólnego podejścia do kryminalizacji skutkuje również lukami i niejednolitą ochroną ofiar takich czynów w całej UE, ponieważ jedynie osoby uznane za ofiary przestępstwa mają dostęp do środków dochodzenia roszczeń i wsparcia przewidzianych w prawie UE. Co więcej, fragmentaryczne podejście może wysyłać społeczeństwu mieszane sygnały, że takie czyny nie są traktowane poważnie i mogą być popełniane bezkarnie, że są uznawane za „normalne” lub nawet postrzegane w niektórych krajach jako usankcjonowanie lub tolerancja takiego zachowania przez państwo.
Ponadto szczególna potrzeba wspólnego zwalczania nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści wynika z wysiłków podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie, aby we własnym zakresie kryminalizować różne formy przestępstw z nienawiści i nawoływania do nienawiści. Takie podejście prowadzi do fragmentacji i braku równych szans dla osób, które mogą paść ofiarą nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści.
3.4.Rozwój przestępczości
Według ONZ w ostatnich latach nastąpiło alarmujące nasilenie nawoływania i podżegania do nienawiści w internecie i poza nim. Od 2007 r., kiedy Komisja zaproponowała uznanie czynów rasistowskich i ksenofobicznych za karalne we wszystkich państwach członkowskich, liczba przypadków nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści stale rośnie. Wzrost ten jest związany ze zmianami w środowisku społecznym, gospodarczym i technologicznym. Większość respondentów (ponad 60 %) biorących udział w ukierunkowanych konsultacjach Komisji również dostrzegła wzrost liczby przypadków nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści w latach 2018–2020 w porównaniu z wcześniejszym okresem, tj. latami 2015–2017. Jednym z czynników przyczyniających się do tego stanu rzeczy były zwiększone przepływy migracyjne, kryzysy gospodarcze i społeczne (w tym pandemia COVID‑19) oraz lepszy dostęp do informacji w internecie, w tym powszechniejsze korzystanie z sieci społecznościowych, prowadzące do szybkiej wymiany treści.
Internet stanowi kanał intensywniejszego i łatwo udostępnianego nawoływania do nienawiści w sieci. Osoby nawołujące do nienawiści w internecie są do takiego zachowania zachęcane poczuciem anonimowości i bezkarności w internecie i wynikającym z tego brakiem zahamowań, co zwiększa ryzyko, że będą nadal popełniać takie przestępstwa.
Gwałtowny wzrost liczby brutalnych ekstremistów i grup o takim charakterze w całej Europie był jednym z czynników, które przyczyniły się do polaryzacji i radykalizacji społeczeństwa. To z kolei doprowadziło do częstszego występowania nawoływania do nienawiści wobec grup zmarginalizowanych i kobiet. W 2019 r. Parlament Europejski zwrócił uwagę na to zjawisko w rezolucji w sprawie wzrostu liczby neofaszystowskich aktów przemocy w Europie i wezwał państwa członkowskie do potępienia i karania „przestępstw z nienawiści, mowy nienawiści i szukania kozła ofiarnego przez polityków i urzędników publicznych [...], ponieważ bezpośrednio przyczyniają się do uznawania nienawiści i przemocy w społeczeństwie za coś normalnego i do nasilania się tych zjawisk”
.
ECRI podkreśliła, że podczas różnych kampanii wyborczych w 2019 r. odnotowano nasilenie nawoływania do nienawiści o charakterze ultranacjonalistycznym, ksenofobicznym, rasistowskim i homo-/transfobicznym, coraz bardziej przenikającego wypowiedzi w mediach społecznościowych i często nadającego im ton. Według ECRI obraźliwe i poniżające uwagi na temat członków grup mniejszościowych są obecnie łatwiej akceptowane niż w przeszłości. Co więcej, Rada Europy ostrzegła w związku z tym, że Europa „stoi w obliczu szokującej rzeczywistości: liczba przestępstw z nienawiści na tle antysemickim, antymuzułmańskim i z innych pobudek rasistowskich rośnie w zatrważającym tempie”.
Pandemia COVID‑19 stworzyła atmosferę, w której nawoływanie do nienawiści rozkwitło, stając się „tsunami nienawiści i ksenofobii”. Europol podkreślił, że pandemia COVID‑19 i wynikające z niej kryzysy gospodarczy i społeczny doprowadziły do radykalizacji postaw i zwiększenia akceptacji dla zastraszania, w tym dla nawoływania do aktów przemocy. W sprawozdaniu rocznym za 2020 r. ECRI podkreśliła zwiększone narażenie na nawoływanie do nienawiści i przemoc w przypadku pewnych grup, które są obwiniane za znaczące rozprzestrzenianie wirusa. Należą do nich Romowie i migranci, których dostęp do opieki zdrowotnej i środków wsparcia publicznego stał się jeszcze trudniejszy, a także osoby pochodzenia azjatyckiego lub postrzegane jako mające takie pochodzenie
. Nasiliły się również teorie spiskowe w odniesieniu do niektórych grup, co doprowadziło do nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści. Badania pokazują na przykład, że w pierwszych dwóch miesiącach 2021 r. (podczas pandemii) w porównaniu z tym samym okresem w 2020 r. (przed pandemią) odnotowano siedmiokrotny wzrost liczby przypadków publikowania treści antysemickich na zbadanych kontach/kanałach francuskich oraz ponad trzynastokrotny wzrost na kontach/kanałach niemieckich.
Pandemia uwypukliła również napięcia międzypokoleniowe i doprowadziła do ponownego pojawienia się w mediach społecznościowych wrogich przekazów uznawanych za nawoływanie do nienawiści wobec osób starszych, które jako należące do słabszej grupy społecznej częściej były nękane w czasie pandemii i były bardziej narażone na doświadczenie nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści.
Osoby identyfikujące się jako LGBTIQ doświadczają wzrostu przemocy od początku pandemii
. „Orientacja seksualna lub tożsamość płciowa” była trzecią najczęstszą pobudką zgłoszonych przestępstw z nienawiści (18,35 %) według sprawozdania na temat przestępstw z nienawiści za 2019 r. sporządzonego przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) – oznacza to wzrost w porównaniu z 2018 r. (z 14,61 %). W Europie nasila się również nawoływanie do nienawiści ze względu na płeć – dochodzi do niego w internecie i poza nim oraz we wszystkich formach interakcji społecznych (np. w szkole, w pracy, w przestrzeni publicznej). Częstość występowania wszystkich form cyberprzemocy wobec kobiet ze względu na płeć, w tym mizoginicznego nawoływania do nienawiści, wzrastała już przed pandemią COVID‑19, prowadząc do normalizacji przemocy wobec kobiet. W sprawozdaniu na temat napastowania w internecie kobiet na stanowiskach ministerialnych Centrum Doskonałości Komunikacji Strategicznej NATO ustaliło, że tematy, które wywołały najwięcej obraźliwych komunikatów w internecie, to pandemia COVID‑19, imigracja, stosunki UE i liberalna polityka społeczna.
Jeżeli przyjrzeć się najnowszym zmianom legislacyjnym, w ostatnich latach można zaobserwować stopniowy wzrost kryminalizacji ze względów innych niż określone w decyzji ramowej. Obecnie 11 państw członkowskich proceduje wnioski ustawodawcze lub rozpoczęło procedury ustawodawcze mające na celu dalszą kryminalizację nawoływania do nienawiści lub przestępstw z nienawiści. Spośród nich dziewięć państw członkowskich zaproponowało dodanie określonych pobudek do swoich przepisów dotyczących nawoływania do nienawiści lub przestępstw z nienawiści.
4.Wartość dodana rozszerzenia wykazu przestępstw UE
4.1.Skuteczna reakcja na szczeblu UE
Na podstawie powyższej oceny Komisja uznaje niniejszą inicjatywę za najskuteczniejszą reakcję na szczeblu UE na zidentyfikowane wyzwania. W szczególności wyłącznie wspólna inicjatywa na szczeblu UE może skutecznie chronić wspólne wartości zapisane w art. 2 TUE, które są podważane przez wszelkie formy nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści, niezależnie od osób i grup, w które czyny te są wymierzone.
Wspólne starania mogą stanowić skuteczną i konsekwentną odpowiedź na wyzwania związane z transgranicznym charakterem tych dwóch zjawisk, jak również z ich skalą i tendencją wzrostową. Biorąc pod uwagę obecne rozbieżne i fragmentaryczne podejścia przyjęte przez państwa członkowskie w prawie karnym oraz ich ograniczony wpływ na szczeblu UE, niniejsza inicjatywa odnosi się do problemu transgranicznego w sposób kompleksowy.
Jedynie wspólne podejście do kryminalizacji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści na szczeblu unijnym może zapewnić spójną ochronę ofiar takich czynów w całej UE. Obejmuje to dostęp ofiar do szczególnych środków ochrony przysługujących na mocy dyrektywy o prawach ofiar najbardziej bezbronnym ofiarom przestępstw. Biorąc pod uwagę transgraniczny wymiar nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści oraz potrzebę zapewnienia rozwiązania w zakresie prawa karnego, kluczowe znaczenie będzie miała współpraca między organami sądowymi. Wspólna reakcja wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych może pogłębić wzajemne zaufanie i współpracę sądową – podstawowe zasady unijnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości z poszanowaniem praw podstawowych.
4.2.Brak alternatyw dla rozszerzenia wykazu przestępstw UE
Chociaż może występować częściowe pokrywanie się z niektórymi dziedzinami przestępczości wymienionymi w art. 83 ust. 1 TFUE, na razie nie można było przyjąć na szczeblu UE norm minimalnych odnoszących się do określania przestępstw oraz kar w przypadku nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści jako takich.
Częściowe pokrywanie się „przestępczości komputerowej” oraz przestępstw z nienawiści i nawoływania do nienawiści w szczególności nie umożliwiłoby przyjęcia minimalnych przepisów prawa karnego obejmujących wszystkie formy nawoływania do nienawiści, niezależnie od stosowanych środków. Mogłoby umożliwić przyjęcie norm minimalnych dotyczących nawoływania do nienawiści rozpowszechnianego w internecie, ale nie nawoływania do nienawiści odbywającego się i rozpowszechnianego za pomocą innych środków, np. przez publiczne udostępnianie lub rozpowszechnianie treści lub obrazów, w ramach zgromadzeń publicznych (np. imprez sportowych), transmisji telewizyjnych i wystąpień politycznych. To by oznaczało istnienie jednolitych, zharmonizowanych unijnych ram prawa karnego dotyczących nawoływania do nienawiści za pomocą środków cyfrowych, a w przypadku nawoływania do nienawiści za pośrednictwem innych środków w całej UE panowałoby podejście zróżnicowane i fragmentaryczne. Do podobnego nieuzasadnionego rozdzielenia doszłoby między kryminalizacją nawoływania do nienawiści a kryminalizacją przestępstw z nienawiści, ponieważ przestępstwa z nienawiści nie byłyby objęte podstawą prawną dotyczącą „przestępczości komputerowej”. Taka fragmentaryczna kryminalizacja nie jest w stanie skutecznie i kompleksowo służyć zwalczaniu tych ściśle ze sobą powiązanych zjawisk.
Niektóre przypadki przestępstw z nienawiści można – w szczególnych okolicznościach – uznać za wchodzące w zakres „terroryzmu” i kwalifikujące się jako przestępstwa terrorystyczne, mianowicie przypadki, w których można ustalić zamiar terrorystyczny, np. zamiar poważnego zastraszenia ludności. Pomimo takiego możliwego pokrywania się „terroryzm” i definicja przestępstw o charakterze terrorystycznym nie będą miały zastosowania do wszystkich przypadków przestępstw z nienawiści, a zatem nie mogą być wykorzystywane do kompleksowej kryminalizacji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści.
W tym kontekście wydaje się, że jedynie określenie nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści jako nowej, odrębnej dziedziny przestępczości może umożliwić skuteczne i kompleksowe podejście prawnokarne do tych zjawisk na szczeblu UE.
Z tego powodu niniejszą inicjatywę Komisji można uznać za zgodną z zasadą pomocniczości, która – jak się wydaje – jest nierozerwalnie związana ze spełnieniem kryteriów określonych w art. 83 ust. 1 TFUE. Ponadto inicjatywa ta jest proporcjonalna do zamierzonego celu. W szczególności nie stwarza ona sama w sobie żadnych obciążeń finansowych ani administracyjnych dla UE, rządów krajowych, władz regionalnych lub lokalnych, podmiotów gospodarczych ani obywateli.
5.Wniosek
Pilna potrzeba zwalczania nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści w całej UE wymaga wspólnych działań i zaangażowania.
W niniejszym komunikacie Komisja za zgodą Parlamentu Europejskiego zwraca się do Rady, by podjęła tę inicjatywę i zdecydowała się rozszerzyć wykaz przestępstw UE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści. W tym celu komunikatowi towarzyszy inicjatywa Komisji w sprawie przyjęcia decyzji Rady zgodnie z art. 83 ust. 1 TFUE.
Po przyjęciu przez Radę decyzji Komisja będzie uprawniona do proponowania przepisów w celu kryminalizacji na szczeblu UE nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści. Komisja zaproponuje – uwzględniając w szczególności krajowe ramy prawne oraz w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i Parlamentem Europejskim – zdecydowaną reakcję na wyzwania, które nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści stwarzają w całej UE obecnie i będą stwarzać w przyszłości.
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 9.12.2021
COM(2021) 777 final
ZAŁĄCZNIK
do
KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Bardziej inkluzywna i bezpieczna Europa: rozszerzenie wykazu przestępstw UE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści
ZAŁĄCZNIK
DECYZJA RADY
w sprawie dodania nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 17 ust. 1,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 83 ust. 1 akapit trzeci,
uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego
,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Wszelkie formy i przejawy nienawiści i nietolerancji, w tym nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści, są niezgodne z unijnymi wartościami godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, zapisanymi w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”). Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
(2)Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych państw członkowskich. Jej celem jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa za pomocą środków obejmujących zapobieganie przestępczości, rasizmowi i ksenofobii oraz ich zwalczanie.
(3)Na podstawie art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) Parlament Europejski i Rada mogą ustanowić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzaju lub skutków tych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania. Te dziedziny przestępczości są wymienione w tym artykule.
(4)Wykaz dziedzin przestępczości w obecnym brzmieniu nie pozwala na ustanowienie norm minimalnych odnoszących się do określania nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści oraz kar za nie.
(5)Decyzja ramowa Rady 2008/913/WSiSW przewiduje skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne za nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści z pobudek rasistowskich i ksenofobicznych, które to sankcje mają zastosowanie w całej Unii. Zobowiązuje państwa członkowskie do kryminalizacji nawoływania do nienawiści, tj. publicznego nawoływania do przemocy lub nienawiści ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie lub przynależność narodową lub etniczną. Ten sam wymóg ma zastosowanie do wszystkich przestępstw innych niż nawoływanie do nienawiści popełnionych z pobudek rasistowskich lub ksenofobicznych.
(6)Potrzebę skutecznego zwalczania nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści ze względów innych niż objęte decyzją ramową 2008/913/WSiSW, w szczególności ze względu na płeć, orientację seksualną, wiek i niepełnosprawność, określono w strategiach na rzecz Unii równości, mianowicie: strategii na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025, strategii na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2020–2025 oraz strategii na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami na lata 2021–2030.
(7)UE i wszystkie jej państwa członkowskie są stroną Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Art. 16 tej konwencji, dotyczący wolności od wykorzystywania, przemocy i nadużyć, stanowi, że strony powinny wprowadzić wszelkie odpowiednie środki ustawodawcze, administracyjne, społeczne, edukacyjne i inne w celu ochrony osób z niepełnosprawnościami. Osoby z niepełnosprawnościami powinny być chronione zarówno w domu, jak i poza domem, od wszelkich form wykorzystywania, przemocy i nadużyć. Strony powinny też wprowadzić wszelkie właściwe środki, aby zapobiegać wszelkim formom wykorzystywania, przemocy i nadużyć. Artykuł 17 dotyczący ochrony integralności osobistej stanowi, że wszystkie osoby z niepełnosprawnościami mają prawo do poszanowania integralności fizycznej i psychicznej na zasadzie równości z innymi osobami.
(8)Jak uznano również na szczeblu międzynarodowym, nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści charakteryzują się motywami związanymi z uprzedzeniami, które to motywy skłaniają sprawcę do działania przeciwko osobom lub grupom mającym cechy objęte ochroną lub postrzeganym jako takowe. Nienawiść jest nieodłączną cechą szczególną obu tych zjawisk, łączącą tę szerszą grupę przestępstw.
(9)Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści podważają podstawowe prawa i wartości, na których opiera się Unia, w szczególności ludzką godność i równość. Ponadto szkodzą one nie tylko poszczególnym ofiarom, lecz także szerszym społecznościom i całemu społeczeństwu, m.in. wywierając efekt mrożący na wolność wypowiedzi. Hamują one pluralizm i tolerancję, prowadząc do polaryzacji i negatywnie wpływając na debatę publiczną i życie demokratyczne.
(10)Wolność wypowiedzi i informacji jest zapisana w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i jest jednym z podstawowych fundamentów demokratycznego społeczeństwa. Uznanie nawoływania do nienawiści za przestępstwo jest niezbędne do ochrony praw i wolności innych osób i rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię. Wszelkie przepisy Unii zobowiązujące państwa członkowskie do kryminalizacji nawoływania do nienawiści, a tym samym wpływające na prawo do wolności wypowiedzi, powinny być proporcjonalne i szanować istotę tego prawa.
(11)Nawoływanie do nienawiści może prowadzić nie tylko do konfliktów, lecz także do przestępstw z nienawiści. Oba te zjawiska rozprzestrzeniają się ponad granicami krajowymi. Nawoływanie do nienawiści jest łatwo powielane i szeroko udostępniane za pośrednictwem internetu, w tym mediów społecznościowych, a także poza internetem, w drodze przekazów telewizyjnych, wydarzeń publicznych, prasy drukowanej i wypowiedzi politycznych. Przestępstwa z nienawiści mogą być popełniane lub ułatwiane przez sieci z udziałem członków z szeregu krajów, którzy inspirują, organizują lub przeprowadzają ataki fizyczne. W szerszym ujęciu przestępstwa z nienawiści wywołują efekt rozlewania się na inne państwa członkowskie, co przyczynia się do tworzenia klimatu strachu i może powodować konflikty społeczne.
(12)Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści to zjawiska powszechne w całej Unii i nasilające się w ostatnich latach. W szczególności pandemia COVID‑19 pogłębiła poczucie braku bezpieczeństwa, izolacji i strachu. To stworzyło atmosferę, w której nawoływanie do nienawiści rozkwita, a jednocześnie jest wykorzystywane przeciwko już zmarginalizowanym grupom społecznym, co prowadzi również do przestępstw z nienawiści.
(13)Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści podważają fundamenty demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa oraz wspólne wartości zapisane w art. 2 TUE. Szczególna powaga tych zachowań, biorąc pod uwagę ich wpływ na podstawowe prawa i wartości, a także ich transgraniczny charakter wymagają wspólnego działania na szczeblu Unii. Konieczna jest wspólna reakcja Unii w zakresie prawa karnego, aby skutecznie stawić czoła wyzwaniom związanym z nawoływaniem do nienawiści i przestępstwami z nienawiści. Zapewniłoby to również spójną ochronę ofiar przestępstw z nienawiści, a także dostęp do szczególnych środków ochrony przyznanych najbardziej bezbronnym ofiarom przestępstw. Wspólne podejście powinno również wzmocnić współpracę sądową między państwami członkowskimi, która jest niezbędna ze względu na transgraniczny wymiar tych zjawisk.
(14)Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści spełniają zatem kryteria określone w art. 83 ust. 1 TFUE i można je uznać za kolejną „dziedzinę przestępczości” oprócz tych, które już wymieniono w tym przepisie.
(15)W związku z tym konieczne jest rozszerzenie, jako pierwszy krok, wykazu dziedzin przestępczości w art. 83 ust. 1 TFUE o nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści, aby umożliwić przyjęcie, jako drugi krok, przepisów materialnego prawa wtórnego ustanawiających normy minimalne odnoszące się do definicji nawoływania do nienawiści i przestępstw z nienawiści oraz kar za nie.
(16)Niniejsza decyzja nie powinna mieć wpływu na działania, które mogą zostać podjęte w ramach drugiego kroku. W szczególności nie ogranicza zakresu i treści prawa wtórnego, które ma następnie zostać zaproponowane, i pozostaje bez uszczerbku dla nich.
(17)Wniosek Komisji dotyczący takiego prawa wtórnego powinien zostać przygotowany zgodnie z wymogami lepszego stanowienia prawa, w tym powinny mu towarzyszyć ocena skutków i szeroko zakrojone konsultacje. Podczas przygotowywania takiego prawa wtórnego Komisja powinna w szczególności przeprowadzić konsultacje z państwami członkowskimi, w tym w sprawie specyfiki krajowych ram prawnych dotyczących prawa karnego i praw podstawowych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Nawoływanie do nienawiści i przestępstwa z nienawiści stanowią dziedzinę przestępczości w rozumieniu art. 83 ust. 1 TFUE.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia [...] r.
W imieniu Rady,
Przewodniczący