KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 20.5.2020

COM(2020) 533 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI

Austria

Sprawozdanie sporządzone na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

SPRAWOZDANIE KOMISJI

Austria

Sprawozdanie sporządzone na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

1.    Wprowadzenie

W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu. Klauzula, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W swoim komunikacie Komisja przedstawiła Radzie opinię, że biorąc pod uwagę przewidywane poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej w wyniku pandemii COVID-19, obecna sytuacja pozwala na uruchomienie klauzuli. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem, że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W przypadku części naprawczej Rada może również zdecydować, na podstawie zalecenia Komisji, o przyjęciu zmienionego kursu polityki budżetowej. Ogólna klauzula korekcyjna nie zawiesza procedur paktu stabilności i wzrostu. Pozwala ona państwom członkowskim na odstąpienie od wymogów budżetowych, które miałyby zastosowanie w normalnych warunkach, a jednocześnie umożliwia Komisji i Radzie wprowadzenie niezbędnych środków koordynacji polityki w ramach paktu.

Dane przekazane przez władze Austrii w dniu 31 marca 2020 r., a następnie zatwierdzone przez Eurostat 1 , wskazują, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w Austrii wyniosło w 2019 r. 0,7 % PKB, natomiast dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 70,4 % PKB. Zgodnie z programem stabilności Austria planuje deficyt w wysokości 8,0 % PKB w 2020 r., a zadłużenie wyniesie 81,4 % PKB 2 .

Planowany deficyt na 2020 r. świadczy prima facie o istnieniu nadmiernego deficytu w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu.

W związku z powyższym Komisja sporządziła więc niniejsze sprawozdanie, w którym zbadała, czy Austria spełnia kryteria deficytu i długu określone w Traktacie. Uwzględniła przy tym wszystkie istotne czynniki oraz zwróciła należytą uwagę na poważny wstrząs gospodarczy związany z pandemią COVID-19.

Tabela 1. Deficyt i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)

		2016	2017	2018	2019	2020 KOM	2021 KOM
Kryterium deficytu	Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych	-1,5	-0,8	0,2	0,7	-6,1	-1,9
Kryterium długu	Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych	82,9	78,3	74,0	70,4	78,8	75,8

Źródło: Eurostat, prognoza Komisji z wiosny 2020 r.

2.Kryterium deficytu

W aktualizacji technicznej programu stabilności zaplanowano, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Austrii osiągnie w 2020 r. 8,0 % PKB, czyli poziom, który przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie jako 3 % PKB i nie jest jej bliski.

Planowane przekroczenie wartości referencyjnej określonej w Traktacie w 2020 r. ma charakter wyjątkowy, gdyż jest spowodowane poważnym pogorszeniem koniunktury gospodarczej. Po uwzględnieniu skutków pandemii COVID-19 w prognozie Komisji z wiosny 2020 r. przewiduje się zmniejszenie realnego PKB w 2020 r. o 5,5 %.

Z prognozy Komisji z wiosny 2020 r. – w której przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych spadnie w 2021 r. do wartości poniżej 3 % PKB – wynika, że planowane przekroczenie wartości referencyjnej określonej w Traktacie będzie miało charakter tymczasowy. Prognozom tym towarzyszy jednak niepewność na wyjątkowo wysokim poziomie.

Podsumowując, deficyt planowany na 2020 r. przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie jako 3 % PKB i nie jest jej bliski. Planowane przekroczenie uznaje się za wyjątkowe w rozumieniu Traktatu i paktu stabilności i wzrostu; ponadto obecnie uznaje się, że ma ono charakter tymczasowy. Analiza wskazuje zatem, że prima facie nie spełniono kryterium deficytu określonego w Traktacie i rozporządzeniu (WE) nr 1467/97.

3.Kryterium długu

Relacja długu publicznego do PKB zmniejszyła się z poziomu 74,0 % w 2018 r. do 70,4 % w 2019 r. Spadek ten wynika głównie z poprawy salda pierwotnego, a towarzyszą mu wartości rezydualne zmiany długu (SFA) wynikające ze zbycia aktywów o obniżonej jakości, które były uwzględnione w rachunkach sektora instytucji rządowych i samorządowych, przez banki likwidujące złe aktywa.

Ze przekazanych danych wynika, że w 2019 r. Austria osiągnęła zgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu, ponieważ różnica w stosunku do wartości odniesienia wynosi -6,1 % PKB.

Analiza wskazuje zatem, że w oparciu o dane dotyczące wyników za 2019 r. kryterium długu jest spełnione.

4.    Istotne czynniki

Art. 126 ust. 3 Traktatu stanowi, że jeśli państwo członkowskie nie spełnia wymogów jednego lub obu tych kryteriów, Komisja sporządza sprawozdanie. W sprawozdaniu tym Komisja „uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową państwa członkowskiego”.

Czynniki te zostały doprecyzowane w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że uwzględnia się należycie „wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji”.

Jak określono w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli chodzi o spełnienie kryterium deficytu w 2020 r., ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy – te istotne czynniki nie mogą zostać uwzględnione w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Austrii.

W obecnej sytuacji kluczowym dodatkowym czynnikiem, który należy uwzględnić w odniesieniu do 2020 r., są skutki gospodarcze pandemii COVID-19, które bardzo poważnie wpływają na sytuację budżetową i wywołują wysoki poziom niepewności co do perspektyw na przyszłość. Pandemia doprowadziła również do uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej.

4.1.        Pandemia COVID-19

Pandemia COVID-19 doprowadziła do poważnego wstrząsu gospodarczego, który wywołuje znaczące negatywne skutki dla całej Unii Europejskiej. Konsekwencje dla wzrostu PKB będą zależały zarówno od czasu trwania pandemii, jak i od okresu obowiązywania środków wprowadzonych przez władze krajowe oraz na szczeblu europejskim i światowym w celu spowolnienia jej rozprzestrzeniania się, ochrony zdolności produkcyjnych i wspierania popytu zagregowanego. Państwa członkowskie już przyjęły lub właśnie przyjmują środki budżetowe mające na celu zwiększenie możliwości systemów ochrony zdrowia i udzielenie pomocy tym osobom i sektorom, które szczególnie ucierpiały na skutek pandemii. Wprowadzono również znaczące środki w zakresie pomocy na utrzymanie płynności finansowej oraz inne gwarancje. Właściwe urzędy statystyczne, pod warunkiem otrzymania bardziej szczegółowych informacji, dokonają analizy, czy środki te będą miały natychmiastowe skutki dla salda sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki te, wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej, przyczynią się do znacznego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz pogorszenia sytuacji w zakresie zadłużenia.

4.2    Sytuacja gospodarcza w średnim okresie

Pandemia COVID-19 poważnie wpłynęła na perspektywy wzrostu gospodarczego w Austrii. Sytuacja gospodarcza w tym kraju, będącym małą i otwartą gospodarką, w dużym stopniu zależy od rozwoju sytuacji u jego głównych partnerów handlowych. W wyniku tego środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się wirusa oraz związane z tym przerwanie łańcuchów dostaw uderzyło w gospodarkę zarówno po stronie popytu, jak i podaży, co doprowadziło do powszechnego pogorszenia koniunktury. Ze względu na ograniczenia podróży międzynarodowych skutki kryzysu w szczególności odczuły sektory związane z turystyką. Z uwagi jednak na stosunkowo szybki spadek liczby nowych zachorowań Austria była jednym z pierwszych państw członkowskich, które ogłosiły stopniowe łagodzenie środków izolacji od połowy kwietnia. W związku z tym przewiduje się, że recesja gospodarcza w pierwszym półroczu będzie nieco lżejsza niż w pozostałych państwach członkowskich należących do strefy euro. W prognozie Komisji z wiosny 2020 r. przewiduje się, że realny PKB spadnie w bieżącym roku o 5,5 %, co będzie dotyczyło dużej części gospodarki, a w szczególności będzie miało wpływ na popyt krajowy i eksport usług. Jest to uznane za czynnik łagodzący, mający wpływ na ocenę, czy państwo członkowskie spełniło kryterium deficytu w 2020 r. Przy założeniu stopniowej normalizacji przewiduje się, że w drugim półroczu ponownie nastąpi wzrost PKB, a w 2021 r. odnotowany zostanie solidny wzrost na poziomie 5,0 %. Perspektywy makroekonomiczne cechuje wyjątkowy stopień niepewności związany z czasem trwania pandemii COVID-19 i wynikającymi z niej skutkami gospodarczymi.

 4.3        Sytuacja budżetowa w średnim okresie

Dane dotyczące wyników budżetu i prognoza Komisji wskazują, że Austria osiągnęła swój średniookresowy cel budżetowy w 2019 r.

Według programu stabilności głównym elementem zarządzania kryzysem jest łagodzenie skutków społeczno-ekonomicznych pandemii w dużym stopniu kształtujące rozwój sytuacji budżetowej. Rząd federalny uruchomił kompleksowy pakiet pomocy o wartości 38 mld EUR (ok. 9,9 % PKB). Głównym celem pakietu pomocy w związku z koronawirusem jest zapewnienie usług ochrony zdrowia, zabezpieczenie miejsc pracy i utrzymanie pozycji Austrii jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Pakiet obejmuje natychmiastową pomoc MŚP, zwiększenie wydatków publicznych na ochronę zdrowia i politykę społeczną, środki w celu bezpośredniego zapewniania płynności oraz transfery pieniężne dla przedsiębiorstw w trudnej sytuacji, fundusze na finansowanie zatrudnienia w zmniejszonym wymiarze czasu pracy oraz odroczenie płatności podatków. Ponadto w prognozach nie uwzględniono jeszcze wpływu na budżet dalszych środków mających na celu ożywienie gospodarki.

4.4.    Dług publiczny w średnim okresie

Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2020 r. przewiduje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie z poziomu 70,4 % PKB w 2019 r. do 78,8 % w 2020 r. Na podstawie tej prognozy zaktualizowano analizę zdolności obsługi zadłużenia. W analizie potwierdzono, że pomimo ryzyka sytuacja w zakresie zadłużenia w Austrii pozostaje stabilna w średnim okresie, również ze względu na istotne czynniki łagodzące (w tym profil zadłużenia i historycznie niski poziom stóp oprocentowania). W szczególności, choć sytuacja w zakresie długu publicznego pogarsza się w wyniku kryzysu związanego z COVID-19, przewiduje się, że wskaźnik zadłużenia w scenariuszu bazowym utrzyma stabilny (spadkowy) kierunek w średnim okresie (wykres 1) 3 .

Wykres1: Relacja długu publicznego do PKB w Austrii jako % PKB

Źródło: służby Komisji.

4.5    Inne czynniki przedstawione przez państwo członkowskie

W dniu 11 maja 2020 r. władze Austrii przekazały pismo dotyczące istotnych czynników, o których mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97. W analizie zawartej w powyższych sekcjach omówiono już ogólnie czynniki przedstawione przez władze Austrii. Dodatkowe czynniki, o których nie wspomniano powyżej, to środki mające na celu odbudowę gospodarki planowane przez władze we współpracy z partnerami społecznymi. Jeżeli chodzi o środki, o których mowa w aktualizacji technicznej programu stabilności, przewodnią zasadą ogłoszonego programu odbudowy jest zachowanie potencjału produkcyjnego gospodarki austriackiej.

5.    Wnioski

W aktualizacji technicznej programu stabilności zaplanowano wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych Austrii w 2020 r. do 8,0 % PKB, czyli do poziomu, który przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie jako 3 % PKB i nie jest jej bliski. Planowane przekroczenie wartości referencyjnej ma charakter wyjątkowy i obecnie uznaje się, że będzie ono tymczasowe.

Na koniec 2019 r. dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 70,4 % PKB, czyli znacznie powyżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. W 2019 r. Austria osiągnęła zgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu.

Jak tego wymaga Traktat i pakt stabilności i wzrostu, w niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano również istotne czynniki. Jak określono w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli chodzi o spełnienie kryterium deficytu w 2020 r., ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy – te istotne czynniki nie mogą zostać uwzględnione w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Austrii.

W ogólnym ujęciu analiza sugeruje, że kryterium deficytu określone w Traktacie i w rozporządzeniu (WE) nr 1467/1997 nie zostało spełnione.

(1)       https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f  

(2)      W dniu 30 kwietnia władze austriackie przedłożyły Komisji techniczną aktualizację programu stabilności na lata 2019–2021. Władze austriackie przedłożyły tę aktualizację w odpowiedzi na prośbę Komisji wyrażoną w opinii Komisji w sprawie zaktualizowanego projektu planu budżetowego na 2020 r.

(3)      Scenariusz bazowy opiera się na prognozie Komisji z wiosny 2020 r. W okresie po 2021 r. zakłada się stopniową korektę polityki budżetowej, zgodną z unijnymi ramami koordynacji i nadzoru gospodarki i budżetu. Prognozę wzrostu realnego PKB sporządzono według tzw. metodyki T+10 opracowanej przez Komitet Polityki Gospodarczej i grupę roboczą ds. luki produktowej. W szczególności na faktyczny wzrost (realnego) PKB wpływ ma jego potencjalny wzrost oraz wszelkie dodatkowe analizowane korekty budżetowe (przy zastosowaniu mnożnika fiskalnego). Zakłada się, że inflacja będzie stopniowo zbliżała się do poziomu 2 %. Założenia dotyczące stóp oprocentowania są zgodne z oczekiwaniami rynków finansowych. W scenariuszu niekorzystnym zakłada się wyższe stopy oprocentowania (o 500 punktów bazowych) i mniejszy wzrost PKB (o -0,5 punktu procentowego) w stosunku do scenariusza bazowego (w całym horyzoncie prognozy).