Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wzmocnienie nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych jako podstawowego filaru Europy socjalnej”

(opinia rozpoznawcza)

(2020/C 429/18)

Sprawozdawca:

Krzysztof BALON

Wniosek o konsultację	Prezydencja niemiecka, 18.2.2020
Podstawa prawna	Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	4.9.2020
Data przyjęcia na sesji plenarnej	18.9.2020
Sesja plenarna nr	554
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	211/3/5

1. Wnioski i zalecenia

1.1.

Z uwagi na rolę nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych w urzeczywistnianiu społecznego wymiaru Unii Europejskiej (UE) oraz we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych, również i zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) opowiada się za wzmocnieniem i ukierunkowanym wsparciem głównie tych przedsiębiorstw społecznych i innych organizacji gospodarki społecznej, które reinwestują wszelkie zyski w zadania służące dobru wspólnemu lub w statutowe cele pożytku publicznego. Należałoby także zwiększyć ich widoczność w całej Europie.

1.2.

W systemach prawnych wielu państw członkowskich istnieją już przepisy określające status organizacji nienastawionych na zysk, który ma zastosowanie również do przedsiębiorstw społecznych. EKES chciałby zatem zachęcić wszystkie pozostałe państwa członkowskie do uwzględnienia takich uregulowań w odpowiednich przepisach krajowych.

1.3.

Ponadto do TFUE – na wzór protokołu nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym – należy dołączyć protokół dotyczący różnorodności form przedsiębiorstw, w którym znajdzie się oddzielna definicja nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych. EKES zwraca się również do państw członkowskich, by uwzględniły tę zmianę w przyszłej reformie Traktatów.

1.4.

Nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne i podobne organizacje non-profit należy wzmocnić poprzez wprowadzenie dla nich w prawie zamówień publicznych specjalnego traktowania względem oferentów publicznych czy komercyjnych w przypadku usług społecznych świadczonych w interesie ogólnym. Zamówienia publiczne powinny koncentrować się na konkretnych obszarach działalności nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych w zakresie świadczenia usług społecznych, takich jak usługi opiekuńcze i zdrowotne.

1.5.

Ponadto EKES opowiada się za możliwością zapewnienia wsparcia przeznaczonego wyłącznie dla organizacji nienastawionych na zysk, bez naruszenia unijnych zasad pomocy państwa.

1.6.

Określony obecnie w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym próg wynoszący 500 000 EUR przez okres trzech lat podatkowych należy znacznie podwyższyć, na przykład do 800 000 EUR na rok podatkowy.

1.7.

EKES jest zdania, że należy wprowadzić ogólne odstępstwo przy korzystaniu z funduszy europejskich wymagających współfinansowania krajowego. Podobnie jak w przypadku programów zarządzanych wyłącznie przez UE również w przypadku współfinansowania krajowego nie należy zakładać, że wsparcie to jest istotne z punktu widzenia pomocy państwa.

1.8.

Wsparcie nienastawionych na zysk organizacji gospodarki społecznej powinno również stać się elementem tablicy wskaźników społecznych podczas europejskiego semestru.

1.9.

Przedsiębiorstwa gospodarki społecznej nie tylko stanowią zrównoważony model biznesowy, lecz także tworzą i utrzymują wysokiej jakości miejsca pracy, promują równe szanse, w tym dla osób niepełnosprawnych i innych grup w niekorzystnej sytuacji społecznej, zapewniają wysoki poziom uczestnictwa społecznego i sprawiedliwości oraz wspierają transformację cyfrową i ochronę środowiska. Gospodarka społeczna jest zatem strategicznym sprzymierzeńcem w procesie wzmacniania wymiaru społecznego w Europie. W związku z powyższym działania w zakresie gospodarki społecznej powinny zyskać szczególne wsparcie z funduszy europejskich, a przede wszystkim stać się odrębnym celem szczegółowym wsparcia z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+).

1.10.

EKES jest gotowy odgrywać stymulującą i koordynującą rolę w dyskusji na temat roli nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych podczas wdrażania Funduszu Odbudowy po kryzysie związanym z koronawirusem oraz w ramach uruchamianego w 2021 r. planu działania na rzecz gospodarki społecznej, a także na temat niezbędnego w tym kontekście nowego kształtu ram prawnych i budżetowych.

2. Wprowadzenie

2.1.

W dniu 18 lutego 2020 r., w ramach przygotowań do niemieckiej prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2020 r., rząd federalny Republiki Federalnej Niemiec zwrócił się do EKES-u o opinię w sprawie wzmocnienia nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych jako podstawowego filaru Europy socjalnej. Rząd niemiecki podkreślił w tym kontekście znaczenie dobra wspólnego jako wiążącej europejskiej wartości podstawowej, także w dziedzinie działalności gospodarczej, oraz dużą zdolność innowacyjną przedsiębiorstw gospodarki społecznej działających na rzecz dobra wspólnego, ze szczególnym uwzględnieniem świadczenia usług społecznych.

2.2.

Na gospodarkę społeczną składają się różnorodne przedsiębiorstwa i organizacje, w tym spółdzielnie, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, stowarzyszenia, fundacje i przedsiębiorstwa społeczne, a także inne właściwe dla każdego państwa członkowskiego formy prawne, które łączy kierowanie się wspólnymi wartościami i zasadami (1). Gospodarka społeczna w Europie okazała się niezwykle istotna i wykazała swe znaczenie systemowe także w czasach kryzysu gospodarczego i społecznego. Przyczynia się do tworzenia, wzmacniania i utrwalania spójności społecznej. W szczególności model świadczenia usług społecznych bez nastawienia na zysk przy absolutnym pierwszeństwie celów społecznych dał się poznać jako bardzo elastyczny, bliski obywatelom, innowacyjny, zrównoważony, legitymizowany demokratycznie i skuteczny. Nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne również odgrywają kluczową rolę w tworzeniu równych szans dla wszystkich, bez względu na wiek, płeć i pochodzenie. Zaspokajają one potrzeby społeczne społeczeństwa, które nie są jeszcze objęte publicznymi służbami społecznymi. Już we wcześniejszych opiniach EKES stwierdził, że działania przedsiębiorstw gospodarki społecznej powinny służyć dobru wspólnemu, a nie dążyć do maksymalizacji zysków. Gospodarka społeczna tworzy w ten sposób wysokiej jakości miejsca pracy w przedsiębiorstwach odpowiedzialnych społecznie (2), m.in. w sektorze opieki zdrowotnej, opieki nad osobami dorosłymi i dziećmi.

2.3.

Z uwagi na różnorodność gospodarki społecznej w Europie nie istnieje prawnie wiążąca ogólnounijna definicja „przedsiębiorstwa społecznego”. EKES uznaje przedsiębiorstwa za przedsiębiorstwa społeczne na podstawie określonych cech, takich jak:

—	ukierunkowanie głównie na cele społeczne, a nie na zysk, oraz przynoszenie korzyści społecznych całemu społeczeństwu lub jego członkom,

—	charakter w przeważającej mierze niekomercyjny, przy czym nadwyżki ulegają zasadniczo reinwestycji, a nie są rozprowadzane wśród prywatnych udziałowców czy właścicieli,

—	duża różnorodność form i modeli prawnych: np. spółdzielnie, towarzystwa wzajemne, stowarzyszenia wolontariatu, fundacje, przedsiębiorstwa komercyjne lub niekomercyjne; częste łączenie różnych form prawnych lub zmiany formy stosownie do potrzeb,

—	bycie podmiotem gospodarczym wytwarzającym towary i usługi (często świadczone w interesie ogólnym), których istotnym elementem jest częstokroć innowacja społeczna,

—	działanie w postaci niezależnych podmiotów, w wypadku których istotne są partycypacja i współdecydowanie (pracowników, użytkowników, członków), dobre rządy i demokracja (albo przedstawicielska, albo otwarta),

—	przeważnie wywodzenie się z organizacji społeczeństwa obywatelskiego lub powiązanie z taką organizacją (3).

2.4.

Nie istnieje również prawnie wiążąca w całej UE definicja nienastawienia na zysk. Przeciwnie, jak zauważył EKES we wcześniejszej opinii, prawo UE w niewielkim stopniu uwzględnia gospodarkę społeczną pod kątem jej szczególnych cech, a w szczególności odmiennego podejścia do zysku. Art. 54 TFUE interpretuje się dotychczas jako przeciwstawiający podmioty bezinteresowne pod względem ekonomicznym (nienastawione na zysk) spółkom prowadzącym działalność gospodarczą za wynagrodzenie. Do tej drugiej kategorii należą więc, bez rozróżnienia i niezależnie od ich formy prawnej, wszystkie przedsiębiorstwa osiągające zysk, niezależnie od tego, czy dokonują jego dystrybucji, czy też nie (4). W systemach prawnych wielu państw członkowskich istnieją jednak przepisy określające status organizacji nienastawionych na zysk, który ma zastosowanie również do przedsiębiorstw społecznych. Należy zatem wprowadzić rozróżnienie między trzema rodzajami podmiotów aktywnych gospodarczo: przedsiębiorstwami wyłącznie nastawionymi na osiąganie zysku, przedsiębiorstwami nastawionymi na osiąganie zysku w ograniczonym stopniu, jak wspomniano w opinii EKES-u INT/871 (5), i przedsiębiorstwami społecznymi nienastawionymi na zysk. Te ostatnie stanowią grupę docelową niniejszej opinii.

2.5.

W związku z tymi krajowymi przepisami za przedsiębiorstwa społeczne nienastawione na zysk można uznać te przedsiębiorstwa społeczne, które posiadają cechy wymienione w pkt 2.4 i które dodatkowo zgodnie z ustawodawstwem krajowym są zobowiązane do reinwestowania wszelkich zysków w zadania służące dobru wspólnemu lub w statutowe cele pożytku publicznego.

2.6.

Już we wcześniejszej opinii EKES zwracał uwagę, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) i praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej (KE) nie wykazują wystarczającego zainteresowania przedsiębiorstwami, które w prawie krajowym są nazywane „nienastawionymi na zysk” lub które niezależnie od tego określenia spełniają wyżej wymienione kryteria. Dlatego EKES jest zdania, że do TFUE – na wzór protokołu nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym – należy dołączyć protokół dotyczący różnorodności form przedsiębiorstw, w którym znajdzie się oddzielna definicja nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych i przedsiębiorstw społecznych nastawionych na zysk w ograniczonym stopniu, i zwraca się do państw członkowskich, by uwzględniły tę zmianę w przyszłej reformie Traktatów (6).

3. Nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne jako podmioty świadczące usługi społeczne i zdrowotne w interesie ogólnym w ramach wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych

3.1.

EKES podkreślił już we wcześniejszej opinii, że Europejski filar praw socjalnych nie może być skuteczny bez udziału przedsiębiorstw gospodarki społecznej oraz że ze względu na swój charakter są one ukierunkowane na realizację takich celów filaru jak promowanie bezpiecznego i elastycznego zatrudnienia, dialog społeczny i udział pracowników, zdrowe, bezpieczne i dobrze dostosowane środowisko pracy czy też innowacyjne odpowiedzi na pewne podstawowe potrzeby społeczne (7). W całej Europie należy zwiększyć widoczność takich organizacji nienastawionych na zysk. Należy wspierać innowacje i zapewnić łatwiejszy dostęp do finansowania, tak aby mogły one prowadzić swoją codzienną działalność, a także przetrwać sytuacje kryzysowe. Państwa członkowskie powinny dzielić się najlepszymi praktykami w tej dziedzinie.

3.2.

Zgodnie z konkretnym ukształtowaniem modelu społecznego w poszczególnych państwach członkowskich UE obowiązkiem państwa jest zapewnienie obywatelom na całym terytorium możliwości skutecznego korzystania z usług społecznych i zdrowotnych świadczonych w interesie ogólnym, które są powszechnie dostępne, przystępne cenowo i wysokiej jakości. EKES zwrócił już uwagę na to, że usługi świadczone w interesie ogólnym stanowią niezbędny element struktury sprawiedliwości społecznej i że istnieje prawo do dostępu do wysokiej jakości „podstawowych usług”, w tym usług społecznych i zdrowotnych, tak jak opisano je w Europejskim filarze praw socjalnych (8).

3.3.

W niektórych państwach usługi te są świadczone przez nienastawione na zysk organizacje, instytucje i służby przede wszystkich w ramach świadczeń rządowych w taki sposób, że państwo określa ramy świadczenia usług, użytkownicy wybierają dostawców usług, a instytucje zabezpieczenia społecznego finansują usługi. Świadczenie usług musi przy tym zorientowane na interes osób uprawnionych i angażować je w sposób partycypacyjny. Ten jednocześnie ukierunkowany na użytkownika i konkurencyjny sposób świadczenia usług przez nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne mógłby posłużyć jako baza do dyskusji na temat modelu ogólnoeuropejskiego i zostać wzmocniony na przykład względem postępowań o udzielenie zamówienia, które pozbawiają użytkowników swobody wyboru.

3.4.

EKES opowiada się za możliwością udzielania wsparcia przeznaczonego wyłącznie lub przede wszystkim dla organizacji nienastawionych na zysk, bez ryzyka naruszenia unijnych zasad pomocy państwa. Jest to szczególnie ważne w sytuacjach kryzysowych, ponieważ organizacje nienastawione na zysk nie dysponują rezerwami. Usługi społeczne i zdrowotne są jednak niezbędne właśnie w sytuacjach kryzysowych i trzeba zadbać o utrzymanie wysokiej jakości tych usług.

3.5.

W tym celu i ogólnie z myślą o wzmocnieniu nienastawionej na zysk gospodarki społecznej w zakresie świadczenia społecznych i zdrowotnych usług w interesie ogólnym niezbędne są zasadnicze zmiany w europejskich ramach prawnych, w szczególności:

3.5.1.

wprowadzenie w prawie zamówień publicznych pierwszeństwa dla oferentów nienastawionych na zysk przed oferentami publicznymi czy komercyjnymi;

3.5.2.

znaczne podwyższenie progu określonego w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, z obecnych 500 000 EUR przez okres trzech lat podatkowych do około 800 000 EUR na rok podatkowy; takie podwyższenie sprawi, że rozporządzenie to będzie łatwiej stosować i tym samym będzie ono bardziej skuteczne, a przy tym ryzyko faktycznych transgranicznych zakłóceń konkurencji pozostanie na niskim poziomie;

3.5.3.

ogólne odstępstwo przy korzystaniu z funduszy europejskich wymagających współfinansowania krajowego; podobnie jak w przypadku programów zarządzanych wyłącznie przez UE również w przypadku współfinansowania krajowego nie należy zakładać, że wsparcie to jest istotne z punktu widzenia pomocy państwa. W takiej sytuacji organy państwa członkowskiego powinny w określonych przypadkach – z dochowaniem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań beneficjenta wsparcia ze strony państwa – mieć możliwość podejmowania wiążących decyzji, że faktycznie nie ma miejsca pomoc państwa. Kontrolę ewentualnych nadużyć należy przy tym powierzyć Komisji lub TSUE.

4. Ramy fiskalne działalności przedsiębiorstw społecznych nienastawionych na zysk

4.1.

EKES wielokrotnie wzywał Komisję Europejską do ustanowienia, we współpracy z państwami członkowskimi, wspomagającego i stabilnego ekosystemu dla gospodarki społecznej (9). Poprawa ram finansowych działalności nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych wymaga między innymi wystarczających stóp współfinansowania, uproszczenia procedur administracyjnych, jak np. stosowanie wskaźników opartych na potrzebach oraz wykorzystywanie i uznawanie kwot zryczałtowanych.

4.2.

Dla nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych świadczących usługi społeczne i zdrowotne szczególnie ważne jest wsparcie z funduszy europejskich, w tym z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+):

4.2.1.

Już w opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFS+ (10) EKES zaapelował o to, by z uwagi na coraz większą rolę gospodarki społecznej w ramach wymiaru społecznego UE wsparcie działań w zakresie gospodarki społecznej stało się odrębnym celem szczegółowym EFS+ (11).

4.2.2.

EKES zwracał również uwagę na często niewystarczające zasoby finansowe nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych i w związku z tym apelował już o równe traktowanie wkładów rzeczowych i finansowych przy wnoszeniu wkładu własnego w działania wspierane ze środków EFS+ (12).

4.2.3.

Przedsiębiorstwa społeczne nienastawione na zysk obejmują także mniejsze organizacje lokalne, takie jak grupy samopomocy. EKES apelował już wcześniej o przydzielenie odpowiedniej części środków EFS+ dla takich organizacji (13). Powinno być również możliwe specjalne promowanie wolontariatu w ramach świadczenia usług społecznych i zdrowotnych.

5. Plan działania na rzecz gospodarki społecznej: nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne jako ważny podmiot Funduszu Odbudowy po kryzysie związanym z koronawirusem

5.1.

Kryzys związany z koronawirusem pokazuje, że środki podejmowane przez poszczególne państwa są skuteczne jedynie pod warunkiem skoordynowania działań. Jak stwierdzono w dokumencie przedstawiającym stanowisko EKES-u ECO/515 w sprawie rozporządzenia w sprawie inicjatywy inwestycyjnej w odpowiedzi na koronawirusa, obok publicznych systemów opieki zdrowotnej i MŚP nie należy zapominać także o nienastawionych na zysk przedsiębiorstwach społecznych i organizacjach społeczeństwa obywatelskiego i w większym stopniu je wspierać. Nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego dysponują bardzo niewielkimi rezerwami, z których mogłyby korzystać w czasie kryzysu. Jednak właśnie w trakcie obecnego kryzysu mają zasadnicze znaczenie dla utrzymania sprawnie funkcjonujących systemów (ochrony zdrowia). EKES apeluje zatem, by te role i organizacje uzyskały większe wsparcie nie tylko po to, by mogły stawiać czoło obecnemu kryzysowi, lecz także z myślą o wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych, wspólnej polityki społecznej i zdrowotnej, Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i tablicy wskaźników społecznych podczas europejskiego semestru (14).

5.2.

EKES poparł stanowisko Komisji Europejskiej przedstawione w piśmie z dnia 24 kwietnia 2020 r. (15) skierowanym do rządów państw członkowskich przez komisarza do spraw miejsc pracy i praw socjalnych Nicolasa Schmita, zgodnie z którym gospodarka społeczna powinna być wspierana zwłaszcza w czasach kryzysu. Zdaniem Komisji organizacje gospodarki społecznej w praktyce przyczyniają się już na wiele różnych sposobów do łagodzenia skutków kryzysu: We współpracy z organami publicznymi i jako uzupełnienie dla przedsiębranych przez nie środków oferują bardzo różnorodne usługi, w szczególności dla najsłabszych członków społeczeństwa. Są one również ważnymi pracodawcami dla grup znajdujących się w trudnej sytuacji i odgrywają kluczową rolę w integracji na rynku pracy i nabywaniu umiejętności.

5.3.

Nienastawione na zysk organizacje gospodarki społecznej i inne organizacje non-profit powinny lepiej łączyć się w sieci z myślą o działaniach w zakresie komunikacji i polityki oraz na potrzeby działań operacyjnych. UE i państwa członkowskie powinny to wspierać poprzez ciągłe promowanie regularnej współpracy transgranicznej oraz lepsze łączenie w sieci służb ochrony ludności, służb ratowniczych oraz pomocy społecznej i ochrony zdrowia. Ponowne zamykanie granic i czysto krajowe podejścia podczas kryzysu związanego z koronawirusem przynoszą efekty odwrotne do zamierzonych i nie są zgodne z celami i wartościami UE.

5.4.

Organizacje gospodarki społecznej, a zwłaszcza nienastawione na zysk przedsiębiorstwa społeczne w Europie dzięki ich integracyjnemu charakterowi i stawianym sobie celom dotyczącym wspierania osób w najtrudniejszej sytuacji przyczyniają się w szczególności do oferowania pomocy migrantom. Jak już postulowano w opinii EKES-u INT/785, również w tym kontekście konieczne jest większe uznanie organizacji gospodarki społecznej (16).

5.5.

Odsyłając do swej opinii w sprawie zewnętrznego wymiaru gospodarki społecznej (17), EKES ponownie przypomina, że Komisja nie uwzględniła gospodarki społecznej w swoim wniosku dotyczącym nowego konsensusu w sprawie rozwoju. Właśnie nienastawiona na zysk gospodarka społeczna ma szczególny potencjał, by w oparciu o samopomoc i zorganizowane społeczeństwo obywatelskie w zrównoważony sposób przyczyniać się do rozwiązania problemów społecznych i ekologicznych. W Europie można korzystać z istnienia silnej nienastawionej na zysk gospodarki społecznej i jej doświadczeń wskazujących najlepsze praktyki. Nienastawienie na zysk potwierdzone pełną reinwestycją zysków przedsiębiorstw w ich działania związane z celami społecznymi, może – w przypadku wprowadzenia odpowiednich mechanizmów kontroli państwowej lub demokratycznej – zapobiec prywatyzacji środków publicznych i niepowstrzymanej maksymalizacji zysków także poza Europą.

5.6.

Potrzebny jest szeroki konsensus społeczny między pracodawcami, pracownikami i innymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w sprawie roli nienastawionych na zysk przedsiębiorstw społecznych oraz wspierających je organizacji społeczeństwa obywatelskiego podczas wdrażania Funduszu Odbudowy po kryzysie związanym z koronawirusem oraz w ramach uruchamianego w 2021 r. planu działania na rzecz gospodarki społecznej, a także w sprawie niezbędnego w tym kontekście nowego kształtu ram prawnych i budżetowych. EKES jest gotowy odgrywać tu rolę stymulującą i koordynującą.

Bruksela, dnia 18 września 2020 r.

Luca JAHIER

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

(1) Dz.U. C 282 z 20.8.2019, s. 1.

(2) Dz.U. C 240 z 16.7.2019, s. 20.

(3) Dz.U. C 24 z 28.1.2012, s. 1.

(4) Zob. przypis 1.

(5) Zob. przypis 1.

(6) Zob. przypis 1.

(7) Zob. przypis 1.

(8) Dz.U. C 282 z 20.8.2019, s. 7.

(9) Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 152; Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 165.