KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 20.11.2019
COM(2019) 900 final
ZAŁĄCZNIKI
do
KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO
Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2020 r.
ZAŁĄCZNIK I: Ocena projektów planów budżetowych poszczególnych krajów
Państwa członkowskie objęte częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu
Plany zgodne z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Niemiec jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. Zważywszy na korzystną sytuację budżetową Niemiec, Komisja zwraca się do niemieckich władz o przeznaczenie dodatkowych wydatków na osiągnięcie trwałej tendencji wzrostowej w zakresie inwestycji prywatnych i publicznych, zwłaszcza na szczeblu regionalnym i gminnym, oraz skoncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na edukacji; badaniach naukowych i innowacjach; cyfryzacji i łączności szerokopasmowej o bardzo wysokiej przepustowości; zrównoważonym transporcie, a także sieciach energetycznych i przystępnych cenowo mieszkaniach, z uwzględnieniem różnic regionalnych, zgodnie z zaleceniami Rady w kontekście europejskiego semestru. Komisja jest również zdania, że Niemcy osiągnęły pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa niemieckie władze do czynienia dalszych postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Irlandii jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. i o wykorzystanie wszelkich nadzwyczajnych dochodów do dalszego obniżania wskaźnika zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych. Komisja jest również zdania, że Irlandia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa irlandzkie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Grecji jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Oczekuje się, że w 2020 r. Grecja osiągnie swój średniookresowy cel budżetowy. Uznaje się także, że Grecja osiągnęła wartość docelową w zakresie nadwyżki pierwotnej w wysokości 3,5 % PKB, która to wartość jest monitorowana w ramach wzmocnionego nadzoru. Komisja zwraca się zatem do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. W lipcu 2019 r. Rada zaleciła Grecji „osiągnięcie trwałego ożywienia gospodarczego oraz usunięcie nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej przez kontynuowanie i zakończenie reform zgodnie z zobowiązaniami na okres po zakończeniu programu podjętymi na posiedzeniu Eurogrupy w dniu 22 czerwca 2018 r.”. Wdrożenie tego zalecenia jest monitorowane w ramach wzmocnionego nadzoru.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Cypru jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. Komisja jest również zdania, że Cypr osiągnął ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa cypryjskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Litwy jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. Komisja jest również zdania, że Litwa osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru i wzywa litewskie władze do czynienia dalszych postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Luksemburga jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. Komisja jest również zdania, że Luksemburg osiągnął ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa luksemburskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Malty jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. Komisja jest również zdania, że Malta osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa maltańskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Niderlandów jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wykonanie budżetu na 2020 r. Zważywszy na korzystną sytuację budżetową Niderlandów, Komisja zwraca się do niderlandzkich władz o przeznaczenie dodatkowych wydatków na wspieranie tendencji wzrostowej w zakresie inwestycji oraz o skoncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na badaniach naukowych i rozwoju, w szczególności w sektorze prywatnym, na energii ze źródeł odnawialnych, efektywności energetycznej i strategiach redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz na rozwiązaniu problemu „wąskich gardeł” w transporcie, zgodnie z zaleceniami Rady w kontekście europejskiego semestru. Komisja jest również zdania, że Niderlandy osiągnęły pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa niderlandzkie władze do czynienia dalszych postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Austrii jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć przyznaje, że jej prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja jest również zdania, że Austria osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa austriackie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
Plany zasadniczo zgodne z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Estonii jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja wzywa zatem władze do przygotowania się do wdrożenia koniecznych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z zasadami paktu stabilności i wzrostu. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Łotwy jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta bazuje jednak na obecnej prognozie, w której zakłada się, że Łotwa osiągnie wynik zbliżony do średniookresowego celu budżetowego. Jeżeli prognoza ta nie zostanie potwierdzona w przyszłych ocenach zgodności z wymogami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia koniecznych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z zasadami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Łotwa osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa łotewskie władze do czynienia dalszych postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
Plany, w przypadku których zachodzi ryzyko nieprzestrzegania zobowiązań danego państwa członkowskiego
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Belgii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć Komisja przyznaje, że jej prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w latach 2019 i 2020. Ponadto prognozuje się, że Belgia nie osiągnie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu w latach 2019 i 2020. Komisja jest również zdania, że Belgia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa belgijskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia wszelkich nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Hiszpanii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć Komisja przyznaje, że jej prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Ponadto przewiduje się, że Hiszpania nie poczyni dostatecznych postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w latach 2019 i 2020. Komisja jest również zdania, że Hiszpania osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru. Komisja wzywa zatem hiszpańskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji tych zaleceń zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia wszelkich nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Francji nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zarówno w 2019 r., jak i w 2020 r. Ponadto prognozuje się, że Francja nie poczyni dostatecznych postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu ani w 2019 r., ani w 2020 r. Komisja wzywa zatem władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia wszelkich nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Komisja jest również zdania, że Francja osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa francuskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Włoch nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zarówno w 2019 r., jak i w 2020 r. Prognozuje się ponadto, że Włochy nie osiągną wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu ani w 2019 r., ani w 2020 r. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia wszelkich nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Komisja jest również zdania, że Włochy osiągnęły pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych w zaleceniu Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i wzywa włoskie władze do czynienia dalszych postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Portugalii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć Komisja przyznaje, że swoje prognozy sformułowała przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja przewiduje w szczególności wystąpienie ryzyka znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w latach 2019 i 2020. Komisja jest również zdania, że Portugalia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa portugalskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia wszelkich nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Słowenii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Prognozuje się, że w 2020 r. nominalna nadwyżka budżetowa wyniesie 0,5 % PKB, a wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszy się zgodnie z wymogami dla wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. Chociaż Komisja przewiduje wystąpienie ryzyka pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zalecanej przez Radę w 2020 r., istnieje ryzyko znacznego odchylenia w latach 2019 i 2020 w ujęciu łącznym. Duża niepewność szacunków dotyczących luki produktowej może jednak sugerować, że Słowenia może być bliższa osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2020 r., co wskazuje na ogólną zgodność z wymogami. Powyższe zostanie wzięte pod uwagę, jeśli zostanie potwierdzone ex post, Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Słowenia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa słoweńskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Słowacji nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych jest wyraźnie poniżej poziomu 60 % PKB i wciąż się zmniejsza, a nominalne saldo budżetowe zapewnia znaczny margines w stosunku do określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Ponadto dodatkowe środki ogłoszone w dniu 6 listopada 2019 r. zmniejszyły odchylenie od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, w wyniku czego odchylenie to nie jest już znaczące w 2020 r. Ze względu głównie na to odstępstwo w 2019 r. nadal istnieje jednak ryzyko znacznego odchylenia w latach 2019 i 2020 w ujęciu łącznym od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zalecanej przez Radę. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Słowacja osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa słowackie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
W ogólnym ujęciu, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Finlandii nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Prognozuje się, że wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzyma się poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB, a nominalne saldo budżetowe zapewnia znaczny margines w stosunku do określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2020 r. z paktem stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Finlandia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej rekomendacji budżetowych sformułowanych przez Radę w zaleceniu z dnia 9 lipca 2019 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa fińskie władze do przyśpieszenia postępów. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. oraz ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów, które Komisja zaproponuje wiosną 2020 r.
ZAŁĄCZNIK II: Metodyka i założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2019 r.
Zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „do ogólnej oceny załącza się metodologię (...) oraz założenia najbardziej aktualnych prognoz gospodarczych służb Komisji dla każdego z państw członkowskich, w tym szacunki wpływu zagregowanych działań budżetowych na wzrost gospodarczy”. Założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2019 r., sporządzonej niezależnie przez służby Komisji, są objaśnione bezpośrednio w prognozie.
Dane budżetowe za okres do 2018 r. opierają się na danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie przed dniem 1 października 2019 r. i zatwierdzonych przez Eurostat w dniu 21 października 2019 r. Eurostat nie wprowadził żadnych zmian w danych przekazanych przez państwa członkowskie jesienią 2019 r. Eurostat wycofuje zastrzeżenie dotyczące jakości danych przekazanych przez Węgry w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej węgierskiego stowarzyszenia zajmującego się składowaniem węglowodorów (Hungarian Hydrocarbon Stockpiling Association) i fundacji utworzonych przez węgierski bank centralny. Fundacje i wszystkie ich spółki zależne oraz stowarzyszenie zostały przeklasyfikowane i uwzględnione w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. To głównie ze względu na połączony skutek wspomnianej zmiany klasyfikacji dług wzrósł o 0,4 p.p. PKB w 2017 r. i o 0,3 p.p. w latach 2015, 2016 i 2018, podczas gdy deficyt zwiększył się o 0,2 p.p. PKB w 2017 r. i o 0,1 p.p. w latach 2015 i 2016. Eurostat wycofuje także zastrzeżenie dotyczące jakości danych zgłoszonych przez Słowację w związku z rejestracją niektórych wydatków poniesionych przez sektor instytucji rządowych i samorządowych w wyniku korekty wprowadzonej przez słowackie organy statystyczne, co doprowadziło do zwiększenia deficytu o 0,2 % PKB w 2018 r.
Na potrzeby prognozy środki mające na celu przywrócenie stabilności finansowej ujęto zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 15 lipca 2009 r. Zastrzyki kapitałowe (na których temat dostępne są wystarczająco szczegółowe informacje) uwzględniono w prognozie jako transakcje finansowe, tzn. jako zwiększające dług, ale nie zwiększające deficytu, chyba że dane państwo członkowskie zaklasyfikowało je w zgłoszeniu inaczej. Gwarancje państwowe obejmujące zobowiązania banków i depozyty bankowe nie są uwzględniane w wydatkach publicznych, chyba że na dzień sporządzenia prognozy Komisja dysponuje informacjami potwierdzającymi, że dana gwarancja została zrealizowana. Należy jednak zauważyć, że pożyczki udzielone bankom przez rząd lub przez inne podmioty zaklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych powiększają zwykle dług tego sektora.
W odniesieniu do 2020 r. brane są pod uwagę budżety przyjęte przez parlamenty narodowe lub przedstawione tym parlamentom oraz wszelkie inne środki, w odniesieniu do których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane. W prognozie z jesieni uwzględnia się w szczególności wszystkie informacje zawarte w projektach planów budżetowych przedłożonych Komisji do połowy października. W odniesieniu do 2021 r. założenie niezmiennego kursu polityki, przyjęte na potrzeby prognoz, oznacza, że dokonuje się ekstrapolacji trendów w zakresie dochodów i wydatków oraz uwzględnia się środki, na temat których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane.
Zagregowane na poziomie europejskim wartości liczbowe dotyczące długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach objętych prognozą (2019–2021) publikuje się na zasadzie nieskonsolidowanej (tzn. w ujęciu nieskorygowanym o pożyczki międzyrządowe). Aby zapewnić spójność w ramach szeregów czasowych, dane historyczne publikuje się również na tej samej zasadzie. Prognozy długu sektora instytucji rządowych i samorządowych dla poszczególnych państw członkowskich dotyczące lat 2019–2021 obejmują wpływ gwarancji na rzecz Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej, bilateralnych pożyczek dla innych państw członkowskich oraz udziału w kapitale Europejskiego Mechanizmu Stabilności według planów na dzień stanowiący graniczną datę prognozy.
Jak wynika z prognozy Komisji z jesieni 2019 r., środki budżetowe ujęte w projektach planów budżetowych na 2020 r. prowadzą do nieznacznego zwiększenia deficytu w ujęciu łącznym (wpływ na budżet wielkości około 0,05 % PKB). Wynika to w dużej mierze z oczekiwanego negatywnego wpływu środków zwiększających wydatki, przy czym prognozuje się, że środki po stronie dochodów będą neutralne w ujęciu łącznym. W ujęciu ogólnym mechaniczny wpływ tych środków na wzrost PKB w perspektywie krótkoterminowej jest według prognoz nieistotny.
Ważne jest, aby zachować ostrożność przy interpretacji tej wartości szacunkowej:
·brak działań przeciwdziałających nierównowadze budżetowej może zwiększyć niestabilność aktywów finansowych i doprowadzić do wzrostu spreadów i oprocentowania kredytów, co wpłynęłoby negatywnie na wzrost gospodarczy.
·Rozporządzenie (UE) nr 473/2013 ma na celu ocenę skutków środków określonych w projektach planów budżetowych. Dlatego środki, które przyjęto i wprowadzono w życie przed sporządzeniem projektów planów budżetowych, nie zostały ujęte w ocenie (nawet jeśli mogą mieć dodatkowy wpływ na prognozę finansów publicznych na 2020 r.).
·Wpływ zgłoszonych środków jest wyrażony w stosunku do scenariusza odniesienia zakładającego brak zmian w kursie polityki. Orientacja polityki budżetowej w tym scenariuszu odniesienia nie jest do końca neutralna. Na przykład tendencja wzrostowa niektórych wydatków może znajdować się powyżej lub poniżej potencjalnego wzrostu, ponadto wpływ mogą mieć wcześniejsze środki w scenariuszu odniesienia lub też środki wprowadzone wcześniej mogą wygasnąć w 2020 r. O ekspansywnym charakterze scenariusza odniesienia świadczy fakt, iż ogólny kurs polityki budżetowej w 2020 r. jest bardziej ekspansywny niż wpływ zgłoszonych środków zwiększający deficyt.
ZAŁĄCZNIK III: Analiza wrażliwości
Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „ogólna ocena obejmuje analizy wrażliwości, wskazujące zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w przypadku wystąpienia niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej, finansowej lub budżetowej”. W niniejszym załączniku przedstawiono zatem analizę wrażliwości zmian długu publicznego na potencjalne wstrząsy makroekonomiczne (mające wpływ na wzrost gospodarczy, stopy procentowe i saldo pierwotne sektora instytucji rządowych i samorządowych), opierając się na wynikach prognoz stochastycznych dotyczących poziomu długu. Analiza ta umożliwia oszacowanie, jaki będzie potencjalny wpływ czynników ryzyka (zarówno tych wpływających niekorzystnie, jak i korzystnie na wzrost nominalnego PKB) na dynamikę długu publicznego, jakie skutki wywrą niekorzystne lub korzystne zmiany sytuacji na rynkach finansowych (co przełoży się na wyższe lub niższe koszty pozyskiwania finansowania przez rządy) oraz jak wstrząsy budżetowe wpłyną na sytuację budżetową sektora instytucji rządowych i samorządowych.
W prognozach stochastycznych niepewność dotycząca przyszłych warunków makroekonomicznych jest przedstawiona w analizie dynamiki długu publicznego wokół „centralnego” scenariusza prognostycznego dotyczącego długu, który odpowiada scenariuszowi prognostycznemu Komisji (prognoza z jesieni 2019 r.) i scenariuszowi prognostycznemu wynikającemu z projektów planów budżetowych, jak przedstawiono w dwóch polach poniższego wykresu ukazującego wyniki w odniesieniu do strefy euro (w obu przypadkach przyjęto standardowe założenie niezmienionego kursu polityki w okresie nieobjętym prognozą). Warunki makroekonomiczne (krótko- i długoterminowe oprocentowanie obligacji skarbowych; stopa wzrostu gospodarczego; saldo pierwotne sektora instytucji rządowych i samorządowych), które założono w centralnym scenariuszu, zostały poddane wpływowi wstrząsów, aby uzyskać „stożkowy” rozkład możliwych ścieżek długu, który przedstawiono na poniższym wykresie. „Stożek” obrazuje szeroki wachlarz bazowych warunków makroekonomicznych, które mogą wystąpić pod wpływem aż 2000 symulowanych wstrząsów oddziałujących na wzrost gospodarczy, stopy procentowe i saldo pierwotne. Wielkość i korelacja tych wstrząsów odzwierciedlają historyczne dane obrazujące zachowania odpowiednich zmiennych. Oznacza to, że metodyka ta nie uwzględnia niepewności w czasie rzeczywistym. Obrazujące ten proces wykresy wachlarzowe przedstawione poniżej zawierają zatem probabilistyczne informacje dotyczące dynamiki długu w strefie euro, z uwzględnieniem wystąpienia ewentualnych wstrząsów oddziałujących na wzrost gospodarczy, stopy procentowe i saldo pierwotne, których skala i korelacja odzwierciedlają dane historyczne.
Wykresy wachlarzowe ukazują prognozowaną ścieżkę długu w przypadku scenariusza centralnego (w odniesieniu do którego zastosowano wstrząsy makroekonomiczne) jako linię przerywaną, a trajektorię prognozy długu, która dzieli na dwie połowy całkowity zbiór potencjalnych trajektorii uzyskanych w wyniku zastosowania wstrząsów (mediana) – jako ciągłą czarną linię pośrodku stożka. Sam stożek obejmuje 80 % wszystkich możliwych ścieżek długu uzyskanych poprzez symulację 2000 wstrząsów oddziałujących na wzrost, stopy procentowe i saldo pierwotne (jako że dolne i górne linie wyznaczające pole stożka reprezentują, odpowiednio, 10. i 90. percentyl rozkładu); zacieniowane pole stożka nie obejmuje zatem symulowanych ścieżek długu (20 % całości zbioru), które są wynikiem zastosowania bardziej ekstremalnych (tj. mniej prawdopodobnych) wstrząsów lub elementów ryzyka usytuowanych w tzw. ogonie rozkładu. Zacieniowane różnymi kolorami obszary wewnątrz stożka reprezentują poszczególne części ogólnego rozkładu możliwych ścieżek długu. Obszar ciemnoniebieski (wytyczony przez 40. i 60. percentyl) obejmuje 20 % wszystkich możliwych ścieżek długu, które są najbardziej zbliżone do scenariusza centralnego.
W przypadku zarówno scenariusza prognozy Komisji, jak i scenariusza prognozy zawartego w projekcie planu budżetowego, wzięcie pod uwagę zarówno ryzyka pogorszenia, jak i możliwości poprawy salda pierwotnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, wzrostu gospodarczego oraz warunków na rynku finansowym prowadzi w 2020 r. do długu strefy euro na poziomie między około 82 % a 88 % PKB przy prawdopodobieństwie wynoszącym 80 % (jako że stożek reprezentuje 80 % wszystkich możliwych symulowanych ścieżek długu). Dolna i górna granica przedziału wskaźnika długu w 2020 r. byłyby zatem dosyć podobne w przypadku scenariusza Komisji i scenariusza wynikającego z projektu planu budżetowego ze względu na bardzo niewielką różnicę między odpowiednimi centralnymi prognozami, w odniesieniu do których stosowano wstrząsy (wskaźnik zadłużenia wynosi około 85 % PKB w scenariuszu Komisji i w scenariuszu wynikającym z projektu planu budżetowego).
Wyniki symulacji dotyczące lat po 2020 r., czyli okresu wykraczającego poza horyzont czasowy obecnych projektów planów budżetowych, wskazują, że rozbieżność między scenariuszem Komisji a scenariuszem wynikającym z projektów planów budżetowych, jeśli chodzi o wysokość wskaźnika zadłużenia przy założeniu wystąpienia wstrząsów makroekonomicznych, pozostaje względnie ograniczona. Na koniec horyzontu prognostycznego przyjętego w wykresach wachlarzowych (rok 2024) istnieje 50 % prawdopodobieństwa, że wskaźnik zadłużenia będzie wyższy niż około 79 % i 80 % PKB odpowiednio w przypadku scenariusza wynikającego z projektu planu budżetowego oraz scenariusza Komisji. Ta mała różnica wynika głównie z faktu, że strukturalne saldo pierwotne w scenariuszu zawartym w projekcie planu budżetowego utrzymuje się na stałym, nieco wyższym niż w przypadku scenariusza Komisji poziomie, odpowiadającym ostatniej prognozowanej nadwyżce.
Należy zauważyć, że ponieważ wielkość i korelacja wstrząsów odzwierciedlają historyczne dane dotyczące kształtowania się odpowiednich zmiennych, metodyka nie uwzględnia niepewności w czasie rzeczywistym, jaka może występować w szczególności w odniesieniu do oceny luki produktowej. Przy uwzględnieniu faktu, że w przeszłości dokonywano znaczących korekt wartości szacunkowych luki produktowej, często w kierunku niższej potencjalnej produkcji niż zakładana w czasie rzeczywistym, ta niepewność oznacza dodatkowe źródło ryzyka dla przyszłych ścieżek długu, które nie zostało odzwierciedlone w poprzedniej analizie.
Wykres III.1: Wykresy wachlarzowe prognoz stochastycznych dotyczących długu publicznego opierających się na scenariuszu prognostycznym Komisji i scenariuszu prognostycznym wynikającym z projektów planów budżetowych (DBP)
ZAŁĄCZNIK IV. Wykresy i tabele
Tabela IV.1: Wzrost realnego PKB (w %) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Tabela IV.2: Docelowe wartości salda nominalnego (w % PKB) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.1: Porównanie nominalnego salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. (w % PKB): prognoza Komisji z jesieni 2019 r. (COM) w zestawieniu z projektami planów budżetowych (DBP)
Uwaga: aby poprawić czytelność wykresu, nie uwzględniono na nim Cypru, który według prognoz wykaże nadwyżkę powyżej 2 % PKB w 2020 r.
Wykres IV.2: Czynniki prowadzące do różnicy pomiędzy nominalnym saldem sektora instytucji rządowych i samorządowych (w % PKB) przewidywanym na 2020 r. w prognozie Komisji z jesieni 2019 r. (COM) i w projektach planów budżetowych (DBP)
Tabela IV.3: Docelowe wartości nominalnego salda pierwotnego (w % PKB) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Tabela IV.4: Zmiany salda strukturalnego (w p.p. potencjalnego PKB) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Tabela IV.5: Zmiany strukturalnego salda pierwotnego (w p.p. potencjalnego PKB) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.3: Zmiana salda strukturalnego w 2020 r. (w p.p. potencjalnego PKB): projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Uwaga: aby poprawić czytelność wykresu, nie uwzględniono na nim Grecji ani Cypru, w których według prognoz w 2020 r. nastąpi zmiana salda strukturalnego o ponad -1 % potencjalnego PKB.
Wykres IV.4: Wysiłek fiskalny w oparciu o metodykę wartości odniesienia dotyczącej wydatków w 2020 r. (w p.p. potencjalnego PKB): projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Uwaga: wysiłek fiskalny mierzy się na podstawie średniego wzrostu potencjalnego PKB w okresie 10 lat i nie uwzględnia on przestrzeni fiskalnej w państwach członkowskich, które przekroczyły swoje średniookresowe cele budżetowe.
Wykres IV.5a: Zmiana salda strukturalnego w 2019 r. (w p.p. potencjalnego PKB) w zestawieniu z luką produktową przewidywaną w prognozie Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.5b: Zmiana salda strukturalnego w 2020 r. (w p.p. potencjalnego PKB) w zestawieniu z luką produktową przewidywaną w prognozie Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Uwaga: w kontekście dodatnich luk produktowych wyrażenia „procykliczny” i „antycykliczny” na tym wykresie wskazują, czy zmiana polityki budżetowej (w porównaniu z poprzednim rokiem) oznacza wsparcie rozwoju gospodarki lub jego utrudnienie. Aby poprawić czytelność wykresów, nie przedstawiono na nich Grecji.
Wykres IV.6a: Scenariusze kursu polityki budżetowej – Saldo strukturalne (prognoza Komisji z jesieni 2019 r.)
Wykres IV.6b: Scenariusze kursu polityki budżetowej – Wzrost wydatków pierwotnych netto (w %) (prognoza Komisji z jesieni 2019 r. – COM)
Uwaga: scenariusze przedstawione na poniższych wykresach dotyczą ogólnego kursu polityki budżetowej strefy euro, mierzonego zmianą łącznego salda strukturalnego i stopy wzrostu wydatków pierwotnych netto. Wydatki pierwotne netto oblicza się jako wydatki ogółem pomniejszone o odsetki, wydatki związane z cyklem koniunkturalnym, środki dyskrecjonalne po stronie dochodów i środki jednorazowe. W scenariuszu „Zgodność z paktem stabilności i wzrostu” zakłada się, że państwa członkowskie, które nie osiągnęły jeszcze swoich średniookresowych celów budżetowych, w pełni wprowadzają korektę budżetową określoną w zaleceniach dla poszczególnych krajów z 2019 r. W scenariuszu „Zgodność z paktem stabilności i wzrostu i wykorzystanie przestrzeni fiskalnej (prognoza COM)” zakłada się, że Niderlandy i Niemcy wykorzystają część swoich możliwości budżetowych w 2020 r. (zwiększenie salda strukturalnego o odpowiednio 0,6 % i 0,4 % PKB) zgodnie z przewidywaniami zawartymi w prognozie Komisji z jesieni 2019 r.
Wykres IV.6c: Kurs polityki budżetowej – saldo strukturalne, strukturalne saldo pierwotne i wysiłek fiskalny w oparciu o metodologię wartości odniesienia dotyczącej wydatków (prognoza Komisji z jesieni 2019 r.)
Tabela IV.6: Średniookresowe cele budżetowe (MTO) sformułowane w programach stabilności z 2019 r. oraz minimalne wartości odniesienia (MB) na 2020 r.
Wykres IV.7a: Sytuacja poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (MTO) w 2020 r. według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. (w p.p. potencjalnego PKB)
Wykres IV.7b: Sytuacja poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (MTO) w 2020 r. według projektów planów budżetowych na 2020 r. (w p.p. potencjalnego PKB)
Tabela IV.7: Relacja długu do PKB (w % PKB) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.8: Zmiany długu publicznego w wybranych państwach członkowskich w latach 2018–2020 zgodnie z projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2019 r.
Wykres IV.9: Czynniki stymulujące zmianę długu brutto w latach 2019–2020 (w p.p. PKB), na podstawie projektów planów budżetowych (DBP)
Wykres IV.10: Dług brutto (w % PKB) w zestawieniu ze zmianą salda strukturalnego (w p.p. potencjalnego PKB) w 2020 r., według prognozy Komisji z jesieni 2019 r.
Uwaga: wielkość kół odzwierciedla nominalny PKB państw członkowskich.
Wykres IV.11: Saldo obrotów bieżących (w % PKB) w zestawieniu ze zmianą salda strukturalnego (w p.p. potencjalnego PKB) w 2020 r.
Uwaga: ekspansje (konsolidacje) budżetowe są przedstawione z symbolem dodatnim (ujemnym). Kolory pokazują, w jakim stopniu kraje odbiegają od średniookresowego celu budżetowego w 2020 r.: czerwony oznacza kraje, które odbiegają o ponad 50 punktów bazowych od swoich średniookresowych celów budżetowych; żółty oznacza kraje, które odbiegają o mniej niż 50 punktów bazowych od swoich średniookresowych celów budżetowych; zielony oznacza kraje, które przekroczyły swoje średniookresowe cele budżetowe. Aby poprawić czytelność wykresów, nie przedstawiono na nich Cypru.
Tabela IV.8: Struktura konsolidacji budżetowej w latach 2019 i 2020 zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.12: Prognozy zmian wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne (w p.p. potencjalnego PKB) w projektach planów budżetowych (DBP) na 2020 r. i prognozie Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.13: Prognozy zmian w głównych grupach wydatków (w p.p. PKB) w 2020 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Uwaga: wykres ukazuje wkład najważniejszych składników wydatków w prognozowane zmiany wskaźników relacji wydatków do PKB.
Wykres IV.14: Działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i inne zmiany wskaźnika dochodów (w p.p.) w 2020 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Wykres IV.15: Prognozy zmian w głównych grupach dochodów podatkowych (w p.p. PKB) w 2020 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM)
Uwaga: wykres ukazuje wkład najważniejszych składników dochodów w prognozowane zmiany wskaźników dochodów do PKB.
Tabela IV.9: Krótkookresowa elastyczność stanowiąca podstawę prognoz dochodów na 2020 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. (COM) i prognozą OECD
Uwaga: przy porównywaniu elastyczności wywodzącej się z projektów planów budżetowych i prognozy Komisji, z jednej strony, oraz elastyczności określonej przez OECD, z drugiej strony, należy zachować ostrożność. O ile te dwie pierwsze są określone jako elastyczności netto w stosunku do wzrostu PKB, o tyle ta druga jest, ściśle rzecz biorąc, obliczona w odniesieniu do luki produktowej. Różnice są generalnie nieznaczne.
Tabela IV.10: Wskaźniki stabilności finansów publicznych w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2019 r.
Uwaga: zasadniczo opierają się na metodyce zastosowanej w sprawozdaniu Komisji Europejskiej z 2018 r. dotyczącym stabilności budżetowej i w monitorze zdolności obsługi zadłużenia z 2017 r. W porównaniu z poprzednimi sprawozdaniami zweryfikowano jedynie założenie dotyczące stopy procentowej, przy wykorzystaniu oczekiwań rynkowych z myślą o ustaleniu celów T+10. Te zaktualizowane wyniki, na podstawie prognozy Komisji Europejskiej z jesieni 2019 r., zostaną przedstawione w kolejnym monitorze zdolności obsługi zadłużenia z 2019 r. Biorąc pod uwagę wyjątkowy skład greckiego długu publicznego i środki na rzecz redukcji długu przyjęte przez Eurogrupę w czerwcu 2018 r., analiza greckiego długu publicznego i stabilności budżetowej opiera się na założeniach dla poszczególnych krajów (więcej informacji można znaleźć w sprawozdaniu dotyczącym stabilności budżetowej z 2018 r., ramka 3.3). Z tego powodu wyników nie przedstawiono w tej horyzontalnej tabeli oceny opartej na wspólnych założeniach i metodach.
Wykres IV.16: Zmiany różnicy pomiędzy stopą oprocentowania a stopą wzrostu
Źródło: dane w bazie danych AMECO z jesieni 2019 r. w przypadku danych za lata 1999–2019 (słupki) i dane w oparciu o Escolano et. al. (2017) w odniesieniu do danych za lata 1966–2010 (linie).
Uwaga: wykres przedstawia różnicę między średnią nominalną stopą procentową naliczaną od długu publicznego a stopą wzrostu nominalnego PKB. Podobny wykres ukazał się w Biuletynie Ekonomicznym EBC nr 2/2019.
KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 20.11.2019
COM(2019) 900 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO
Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2020 r.
|
Streszczenie
Niniejszy komunikat stanowi podsumowanie przeprowadzonej przez Komisję oceny projektów planów budżetowych na 2020 r. przedstawionych przez państwa członkowskie strefy euro. Obejmują one plany zakładające kontynuację dotychczasowej polityki przedstawione przez Austrię, Portugalię i Hiszpanię, gdzie w okresie od końca września do pierwszej połowy listopada odbyły się wybory krajowe, oraz przez Belgię, ze względu na trwający proces formowania rządu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013 Komisja oceniła wszystkie projekty planów budżetowych oraz ogólną sytuację budżetową i perspektywy w całej strefie euro. Zgodnie z dotychczasową praktyką Komisja przeprowadziła również ocenę ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro.
Ogólną ocenę projektów planów budżetowych na 2020 r. oraz ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro można podsumować w następujący sposób:
1.Gospodarka europejska i światowa osłabła w ciągu ostatniego roku. W Europie odnotowano gwałtowne spowolnienie popytu zewnętrznego i spadek produkcji, co zaczyna wpływać na inne części gospodarki. Chociaż solidne wyniki rynku pracy przyczyniły się do utrzymania spożycia prywatnego i popytu krajowego, jest mało prawdopodobne, by nastąpiło szybkie ożywienie wzrostu PKB. Fakt, że nie przewiduje się już znaczącego wzrostu gospodarczego w ciągu najbliższych dwóch lat, stanowi znaczącą zmianę w stosunku do poprzednich prognoz i opiera się na ocenie, że wiele cech globalnego spowolnienia gospodarczego będzie miało trwały charakter.
2.Po raz pierwszy od 2002 r. żadne państwo członkowskie strefy euro nie jest obecnie objęte procedurą nadmiernego deficytu. Przewiduje się, że tylko Francja odnotuje w 2019 r. deficyt powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 %, przy czym przekroczenie to jest jedynie tymczasowe, bliskie wartości referencyjnej, i wynika wyłącznie z jednorazowego wpływu konkretnego środka. Przewiduje się, że w czterech spośród państw członkowskich strefy euro, w których w 2020 r. prognozowany jest deficyt, przekroczy on 2 % PKB. Ponadto przewiduje się, że dziewięć państw członkowskich strefy euro odnotuje w 2020 r. nadwyżkę.
3.W prognozie Komisji z jesieni 2019 r. przewiduje się, że łączny deficyt nominalny strefy euro wzrośnie z 0,5 % PKB w 2018 r. do 0,8 % PKB w 2019 r. i do 0,9 % PKB w 2020 r., co jest następstwem znaczącego spadku aktywności gospodarczej i stanowi odwrócenie tendencji spadkowej obserwowanej w latach ubiegłych. Zagregowany deficyt docelowy przedstawiony w projektach planów budżetowych prowadzi do tego samego poziomu deficytu nominalnego.
4.Prognoza Komisji z jesieni 2019 r. przewiduje, że między 2019 a 2020 r. liczba państw członkowskich strefy euro, które osiągnęły lub przewyższyły swoje średniookresowe cele budżetowe, wzrośnie z sześciu do dziewięciu dzięki Irlandii i Litwie, które w 2020 r. osiągną swoje średniookresowe cele budżetowe, oraz Grecji, która w 2020 r. będzie przestrzegać swojego nowo określonego średniookresowego celu budżetowego. Z drugiej strony przewiduje się, że w 2020 r. Belgia, Hiszpania, Francja i Włochy utrzymają się zdecydowanie poniżej swoich średniookresowych celów budżetowych. Oczekuje się, że spośród państw członkowskich strefy euro, które według prognoz nie osiągną swoich średniookresowych celów budżetowych w 2020 r., Estonia i Łotwa wprowadzą pewne korekty strukturalne zbliżające je do osiągnięcia tych celów. Z drugiej strony Komisja przewiduje obecnie, że Włochy oddalą się jeszcze bardziej od osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych w 2020 r. To samo dotyczy Finlandii i Słowacji, ale w mniejszym stopniu, przy czym oczekuje się, że obydwa te państwa utrzymają relację długu do PKB poniżej 60 %. W projektach planów budżetowych zakładających kontynuację dotychczasowej polityki przedstawionych przez Belgię i Hiszpanię również założono, że ich saldo strukturalne w 2020 r. będzie się w dalszym ciągu oddalać od średniookresowych celów budżetowych, natomiast w przypadku Portugalii saldo strukturalne w 2020 r. zbliży się do jej średniookresowego celu budżetowego. Stanie się tak dzięki korekcie w dół tego średniookresowego celu budżetowego począwszy od 2020 r.
5.Komisja przewiduje, że deficyt strukturalny w strefie euro w ujęciu łącznym w 2020 r. zwiększy się o 0,2 % potencjalnego PKB, co wskazuje na zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej. Ten wzrost deficytu strukturalnego wynika w szczególności z prognozowanej ekspansywnej polityki fiskalnej w państwach członkowskich strefy euro dysponujących przestrzenią fiskalną, w szczególności w Niderlandach i w mniejszym stopniu w Niemczech (odpowiednio 0,6 % i 0,4 % potencjalnego PKB) oraz przewidywanego wzrost deficytu strukturalnego we Włoszech (0,3 % potencjalnego PKB). Prognozowana zmiana dla całej strefy euro jest zasadniczo zgodna ze zmianą (przeliczonego) salda strukturalnego projektów planów budżetowych.
6.Strukturalne saldo pierwotne w ujęciu łącznym w strefie euro – tj. saldo strukturalne bez spłaty odsetek – nadal wykazuje nadwyżkę, ale przewiduje się, że w 2020 r. zmniejszy się o 0,4 % potencjalnego PKB, co wskazuje na nieco ekspansywny kurs polityki budżetowej. Ten wskaźnik wysiłku fiskalnego jest istotnym miernikiem uznaniowych decyzji podejmowanych przez rządy w dziedzinie polityki budżetowej, ponieważ nie mają na niego wpływu bieżące oszczędności w zakresie wydatków z tytułu odsetek.
7.Jeżeli chodzi o strukturę korekty budżetowej w strefie euro, Komisja prognozuje, że wzrost deficytu strukturalnego w 2020 r. będzie wynikiem spadku wskaźnika dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne do PKB. Podobna sytuacja jest prognozowana w projektach planów budżetowych i odzwierciedla ona wpływ zgłaszanych ekspansywnych działań po stronie dochodów. Zarówno prognoza Komisji z jesieni 2019 r., jak i projekty planów budżetowych przewidują, że w 2020 r. wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne również się obniży, wraz z dalszym, choć nieznacznym, zmniejszeniem wydatków z tytułu odsetek w latach 2019 i 2020. Należy przypomnieć, że państwa członkowskie o wysokim poziomie długu publicznego powinny wykorzystywać nieoczekiwane oszczędności związane z niższymi wydatkami z tytułu odsetek do przyspieszenia redukcji długu.
8.Prognoza Komisji przewiduje, że relacja długu do PKB w strefie euro będzie kontynuować ścieżkę spadkową z ostatnich lat i obniży się z poziomu ok. 86 % w 2019 r. do ok. 85 % w 2020 r., tj. znacznie poniżej wartości prognozowanych dla USA i Japonii (odpowiednio ok. 114 % i 237 % w 2020 r.). Przyczyną tego są głównie utrzymujące się niskie stopy oprocentowania i planowane nadwyżki pierwotne. Projekty planów budżetowych przewidują podobne zmniejszenie relacji długu do PKB w strefie euro. Oczekuje się, że spośród dziewięciu państw członkowskich strefy euro, w przypadku których prognozuje się, że relacja długu do PKB przekroczy poziom 60 % w 2020 r., Włochy wykażą w latach 2019 i 2020 duże odchylenia od wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. Prognozuje się, że Belgia również, choć w mniejszym stopniu, nie osiągnie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w tych latach. Od czasu skorygowania nadmiernego deficytu we Francji i w Hiszpanii, odpowiednio w 2017 i 2018 r., państwa te są objęte przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia; prognozuje się, że żaden z tych krajów nie wypełni tych ustaleń w 2019 r. ani w 2020 r. Przewiduje się, że Portugalia wypełni przejściowe ustalenia w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w 2019 r. oraz osiągnie wartość odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2020 r.
9.Państwa członkowskie strefy euro są w dalszym ciągu w bardzo różnych sytuacjach budżetowych pod względem zadłużenia i problemów ze stabilnością. Krótkoterminowa stabilność finansów publicznych Włoch wydaje się wrażliwa na wzrost kosztów emisji długu. Duże ryzyko średnioterminowe grozi w dalszym ciągu niektórym poważnie zadłużonym państwom członkowskim strefy euro, o czym świadczą takie czynniki jak bieżący poziom zadłużenia, bieżące saldo pierwotne oraz prognozowane koszty związane ze starzeniem się społeczeństwa.
10.W swoim najnowszym zaleceniu w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, zatwierdzonym przez Radę Europejską w dniach 21 i 22 marca 2019 r. i przyjętym przez Radę w dniu 9 kwietnia 2019 r., Rada zaleciła, by w latach 2019–2020 państwa członkowskie strefy euro, realizując założenia polityki w sposób całkowicie zgodny z założeniami paktu stabilności i wzrostu, wspierały inwestycje publiczne i prywatne oraz poprawiły jakość i strukturę finansów publicznych. Rada zaleciła również odbudowanie buforów fiskalnych, zwłaszcza w państwach członkowskich strefy euro o wysokim poziomie długu publicznego.
11.Na zalecenie to zareagowały państwa członkowskie strefy euro dysponujące przestrzenią fiskalną, które zaangażowały się w bardziej ekspansywną politykę fiskalną, która również sprzyja inwestycjom. W szczególności Niemcy i Niderlandy zwiększyły swoje wydatki inwestycyjne w 2019 r. i planują dalsze prowadzenie ekspansywnej polityki fiskalnej w 2020 r. Jednocześnie, zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r., część ich przestrzeni fiskalnej pozostanie niewykorzystana. Ze względu na rozmiar swoich przestrzeni fiskalnych te państwa członkowskie strefy euro powinny być przygotowane na dalsze ich wykorzystywanie.
12.Natomiast niektóre z tych państw członkowskich strefy euro, które nie posiadają żadnej przestrzeni fiskalnej, planują albo nie wprowadzać znaczących korekt budżetowych, albo przeprowadzić ekspansję budżetową w 2020 r. Grecja, Cypr i Portugalia utrzymują znaczące nadwyżki pierwotne, wykazują duże nadwyżki strukturalne (lub w przypadku Portugalii zbliżają się do osiągnięcia równowagi nominalnej) i szybko zmniejszają dług, jednak państwa te pozostają w mniejszości. Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. Belgia, Hiszpania, Francja i Włochy wykazują zmniejszające się lub wręcz ujemne salda pierwotne, a ich zadłużenie zmniejsza się jedynie nieznacznie lub wcale. Te państwa członkowskie strefy euro w niewystarczającym stopniu uwzględniają swój wysoki deficyt strukturalny i historycznie wysoki poziom zadłużenia. Ponadto nie wykorzystują one w wystarczającym stopniu ostatniego ograniczenia wydatków z tytułu odsetek do zmniejszenia swoich wskaźników zadłużenia. Niezredukowanie długu publicznego może w przyszłości zwiększyć ryzyko podwyższonej presji rynkowej na państwa o dużym długu publicznym, co może przynieść negatywne skutki uboczne na rynkach długu publicznego innych państw członkowskich strefy euro.
13.Kilka spośród tych państw członkowskich strefy euro, które stoją w obliczu najpoważniejszych wyzwań w zakresie utrzymania stabilności, przedstawiło projekty planów budżetowych zakładające kontynuację dotychczasowej polityki. Miało to związek z niedawno przeprowadzonymi lub zbliżającymi się wyborami powszechnymi (Belgia, Hiszpania i, w znacznie mniejszym stopniu, Portugalia). Pokazuje to, jak ważne jest, aby te państwa członkowskie strefy euro uwzględniły w zaktualizowanych projektach planów budżetowych niezbędne dodatkowe środki i wskazały, w jaki sposób powinno się skorygować te przekroczone wartości w środowisku wysokiego zadłużenia. Zaktualizowane projekty planów budżetowych należy przedłożyć Komisji i Eurogrupie jak najszybciej po utworzeniu nowego rządu.
14.Polityka budżetowa jest w dalszym ciągu niewystarczająco zróżnicowana. Państwa członkowskie strefy euro dysponujące przestrzenią fiskalną wdrażają ekspansywną politykę fiskalną i powinny być gotowe do dalszego wykorzystywania swojej przestrzeni fiskalnej. Natomiast wciąż wzbudza obawy brak konsolidacji w państwach o wysokim poziomie zadłużenia i borykających się z problemami w zakresie utrzymania stabilności. Przestrzeganie wymogów paktu stabilności i wzrostu przez państwa członkowskie strefy euro, które nie osiągnęły swoich średniookresowych celów budżetowych, w połączeniu z większą ekspansją państw członkowskich strefy euro dysponujących przestrzenią fiskalną doprowadziłoby do większego zróżnicowania między państwami członkowskimi strefy euro.
15.W związku ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego w strefie euro i już teraz wysoce akomodacyjną polityką pieniężną Eurogrupa potwierdziła w październiku 2019 r. swoją gotowość do reagowania w sposób skoordynowany, jeżeli zagrożenia związane z pogorszeniem koniunktury faktycznie się urzeczywistnią, i do unikania procyklicznych środków polityki budżetowej. Eurogrupa przyznała, że państwa członkowskie dysponujące przestrzenią fiskalną powinny rozważyć stymulowanie wysokiej jakości inwestycji. W kontekście kształtowania polityki na 2020 r. należy położyć większy nacisk na reformy i inwestycje w badania i rozwój oraz na kwestie związane z klimatem. Jednocześnie Eurogrupa uznała, że państwa członkowskie o wysokim poziomie długu publicznego powinny prowadzić rozważną politykę budżetową.
Ocenę planów poszczególnych państw członkowskich strefy euro z punktu widzenia Komisji można podsumować następująco:
W żadnym z projektów planów budżetowych na 2020 r. nie stwierdzono przypadku szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu. W niektórych przypadkach Komisja ustaliła jednak, że zachodzi ryzyko, iż planowana korekta budżetowa nie spełni wymogów paktu stabilności i wzrostu.
Ponieważ żadne państwo członkowskie strefy euro nie jest obecnie objęte częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu, oceny zgodności dla wszystkich państw członkowskich strefy euro na 2020 r. są sporządzane w oparciu o wymogi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, przede wszystkim na podstawie zaleceń Rady z dnia 9 lipca 2019 r.
W odniesieniu do państw członkowskich objętych częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu:
– projekty planów budżetowych dziewięciu państw członkowskich strefy euro (Niemiec, Irlandii, Grecji, Cypru, Litwy, Luksemburga, Malty, Niderlandów i Austrii) uznano za zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2020 r. W przypadku Niemiec i Niderlandów, biorąc pod uwagę ich korzystną sytuację budżetową, Komisja zwraca się do władz tych państw o przeznaczenie dodatkowych wydatków na wspieranie tendencji wzrostowej w zakresie inwestycji oraz skoncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na obszarach, których dotyczy zalecenie Rady w kontekście europejskiego semestru;
– projekty planów budżetowych dwóch państw członkowskich strefy euro (Łotwy i Estonii) uznano za zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2020 r. Plany mogą doprowadzić do pewnego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego Łotwy oraz, w przypadku Estonii, od ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu. Jeżeli przyszłe oceny nie będą już prognozować, że saldo strukturalne Łotwy będzie zbyt zbliżone do średniookresowych celów budżetowych, ogólna ocena zgodności z wymogami będzie musiała uwzględniać stopień odchylenia od wymogu określonego przez Radę;
– w przypadku ośmiu państw członkowskich strefy euro (Belgii, Hiszpanii, Francji, Włoch, Portugali, Słowenii, Słowacji i Finlandii) istnieje ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2020 r. W przypadku Belgii, Hiszpanii, Francji i Włoch wspomniane zagrożenia odnoszą się zarówno do niewystarczającego zmniejszenia wysokiego poziomu długu publicznego, jak i do przewidywanego znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych tych państw. W przypadku Portugalii, Słowenii, Słowacji i Finlandii dług publiczny został obniżony do poziomu poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB lub znajduje się na odpowiedniej ścieżce ku temu celowi. Te państwa członkowskie osiągnęły również równowagę budżetową, która zapewnia znaczny margines w stosunku do określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Wykonanie przez te państwa członkowskie strefy euro projektów planów budżetowych może mimo wszystko spowodować znaczne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia ich średniookresowych celów budżetowych.
|
I. Wstęp
Przepisy prawa unijnego wymagają, aby państwa członkowskie strefy euro do dnia 15 października przedstawiały Komisji projekty planów budżetowych na nadchodzący rok w celu poprawy koordynacji krajowych polityk budżetowych w ramach unii gospodarczej i walutowej.
W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy przedkładają parlamentom narodowym. Komisja wydaje opinię na temat każdego planu, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego strefy euro w ramach paktu stabilności i wzrostu.
Od Komisji wymaga się również dokonania ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych w odniesieniu do całej strefy euro.
Zgodnie ze wskazówkami zawartymi w kodeksie postępowania dotyczącego „dwupaku” Austria, Portugalia i Hiszpania przedstawiły projekty planów budżetowych zakładające kontynuację dotychczasowej polityki, ponieważ w krajach tych w okresie od końca września do pierwszej połowy listopada odbyły się wybory krajowe. Belgia, w której trwa proces formowania rządu, również przedstawiła plan zakładający kontynuację dotychczasowej polityki. Oczekuje się, że rządy te przedłożą pełne projekty planów budżetowych tak szybko, jak to możliwe.
Szanując kompetencje budżetowe państw członkowskich strefy euro, Komisja w swoich opiniach zapewnia obiektywne doradztwo w dziedzinie polityki, skierowane w szczególności do rządów i parlamentów państw członkowskich, aby ułatwić ocenę zgodności projektów budżetowych z regułami fiskalnymi UE. Polityka gospodarcza i budżetowa jest przedmiotem wspólnego zainteresowania w strefie euro.
W listopadzie 2018 r. Komisja zaproponowała zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 21 i 22 marca 2019 r. oraz przyjęte przez Radę w dniu 9 kwietnia 2019 r.. To zalecenie stanowi punkt odniesienia dla oceny dokonywanej przez Komisję.
Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze, przedstawia on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych. Działanie to powiela schemat przekrojowej oceny programów stabilności, którą przeprowadza się na wiosnę, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie, komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie państw członkowskich strefy euro, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ich ocenie, szczególnie pod kątem zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta uwzględnia wymogi dotyczące poziomu i dynamiki długu publicznego, a także perspektywy gospodarcze dla strefy euro.
II. Główne ustalenia dotyczące strefy euro
Perspektywy gospodarcze według planów państw członkowskich strefy euro i prognozy Komisji
Perspektywy dla strefy euro są nadal pozytywne, jednak od czasu wiosennej rundy ocen nieco się pogorszyły i jest mało prawdopodobne, by wkrótce nastąpiła poprawa. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. oczekuje się, że wzrost realnego PKB strefy euro w ujęciu łącznym zwolni z 1,9 % w 2018 r. do 1,1 % w 2019 r., a następnie wzrośnie jedynie nieznacznie do 1,2 % w 2020 r. Odpowiada to zasadniczo założeniom makroekonomicznym zawartym w projektach planów budżetowych (tabela 1). Prognozę na 2019 r. skorygowano w dół o 0,1 punktu procentowego w stosunku do prognozy Komisji z wiosny 2019 r. oraz o 0,2 punktu procentowego w stosunku do programów stabilności. Prognozę na 2020 r. skorygowano w dół o 0,3 punktu procentowego w stosunku do przewidywań z wiosny, zgodnie z obydwiema prognozami. Scenariusze makroekonomiczne zawarte w projektach planów budżetowych są zasadniczo bardzo zbliżone do prognoz Komisji dla poszczególnych państw członkowskich strefy euro, co częściowo odzwierciedla fakt, że od wszystkich państw członkowskich strefy euro wymaga się, aby oparły swoje projekty budżetów na prognozach makroekonomicznych zatwierdzonych lub sporządzonych przez niezależne organy. Komisja przewiduje w szczególności niższy wzrost niż prognozowano w projektach planów budżetowych dla Niemiec i Grecji oraz znacznie wyższy wzrost gospodarczy dla Irlandii, przy czym państwo to oparło swój projekt planu budżetowego na scenariuszu wystąpienia nieuporządkowanego brexitu (załącznik IV tabela 1).
Zgodnie z przewidywanym spowolnieniem wzrostu gospodarczego prognozuje się, że dodatnia luka produktowa w strefie euro w ujęciu zbiorczym powinna zmniejszyć się w 2019 r., a następnie dalej zmniejszy się w 2020 r. Zarówno prognoza Komisji z jesieni 2019 r., jak i (przeliczone) projekty planów budżetowych przewidują zmniejszenie się dodatniej luki produktowej w ujęciu zbiorczym w latach 2019 i 2020. W szczególności prognozuje się, że oprócz Grecji i Włoch w 2020 r. ujemne luki produktowe będą wykazywały Belgia i Niemcy.
W ogólnym ujęciu wzrost realnego PKB ma pozostać ograniczony w 2020 r., natomiast niepewność i zagrożenia dla perspektyw utrzymują się na wysokim poziomie. Chociaż solidne wyniki rynku pracy przyczyniły się do utrzymania spożycia prywatnego i popytu krajowego, jest mało prawdopodobne, by nastąpiło szybkie ożywienie wzrostu PKB. Oczekuje się, że wkład popytu krajowego we wzrost gospodarczy obniży się, głównie z powodu ograniczenia wzrostu inwestycji. Jednocześnie gospodarka strefy euro boryka się z wysokim poziomem niepewności. Zagrożenia związane z pogorszeniem się koniunktury uwzględnione w scenariuszu centralnym w dalszym ciągu przeważają i charakteryzują się wysokim stopniem wzajemnych powiązań, co może spotęgować ich wpływ na gospodarkę, gdyby miały się urzeczywistnić. Dalsza eskalacja napięć w handlu i stosunkach geopolitycznych oraz większe niż oczekiwano spowolnienie gospodarcze w Chinach mogą osłabić globalną aktywność gospodarczą, co będzie wiązało się z negatywnymi konsekwencjami dla strefy euro. Ponadto skutki uboczne słabości sektora produkcji mogą doprowadzić do dalszego osłabienia wzrostu gospodarczego, a nieuporządkowany brexit może mieć niekorzystny wpływ na działalność gospodarczą w UE.
Tabela 1: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (SE-19) w latach 2019-2020
Źródło: Programy stabilności z 2019 r., projekty planów budżetowych na 2020 r., prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2019 r.
Perspektywy budżetowe według planów państw członkowskich i prognozy Komisji z jesieni 2019 r.
Prognozuje się, że deficyt nominalny strefy euro w ujęciu łącznym odwróci swoją niedawną tendencję spadkową w 2019 r. i dalej wzrośnie w 2020 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. deficyt nominalny strefy euro wzrośnie w 2019 r. do poziomu 0,8 % PKB (tabela 1). Poziom ten jest niższy niż deficyt określony w prognozie Komisji z wiosny 2019 r. i programach stabilności z 2019 r., ale wyższy niż deficyt określony w projektach planów budżetowych. Rozwój gospodarczy poszczególnych państw jest zróżnicowany: prognozuje się, że Belgia, Słowacja i Finlandia będą miały większe deficyty (w stosunku do prognozy Komisji z wiosny 2019 r.), podczas gdy Niemcy, Irlandia, Grecja, Cypr, Luksemburg, Malta, Niderlandy i Austria mają wykazać większe nadwyżki (załącznik IV tabela 2). Prognoza Komisji z jesieni 2019 r. przewiduje wzrost deficytu strefy euro w ujęciu łącznym do 0,9 % PKB w 2020 r. Nieznacznie wyższy deficyt w porównaniu z projektami planów budżetowych odzwierciedla w szczególności nieco niższy wzrost przewidywany w prognozie Komisji z jesieni 2019 r. (załącznik IV wykres 2). Poziom ten jest zgodny z prognozą Komisji z wiosny 2019 r., stanowi jednak wzrost w stosunku do programów stabilności z 2019 r. (+0,4 % PKB), co jest wynikiem wyższych prognozowanych deficytów w Belgii, Hiszpanii, Francji, we Włoszech, na Łotwie, Słowacji i w Finlandii oraz niższych prognozowanych nadwyżek w Niemczech, Irlandii, Grecji, na Litwie, w Niderlandach, Portugalii i Słowenii. Byłby to drugi przypadek wzrostu deficytu nominalnego w strefie euro w ujęciu łącznym od 2009 r.
Po raz pierwszy od wielu lat żadne państwo członkowskie strefy euro nie jest obecnie objęte procedurą nadmiernego deficytu. Przewiduje się, że tylko Francja odnotuje w 2019 r. deficyt powyżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 %, przy czym przekroczenie to jest jedynie tymczasowe, bliskie wartości referencyjnej, i wynika wyłącznie z jednorazowego wpływu konkretnego środka. Hiszpania skorygowała w 2018 r. swój nadmierny deficyt, przy czym jej deficyt nominalny spadł do 2,5 % i zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. będzie się w dalszym ciągu zmniejszał (załącznik IV tabela 2). Oczekuje się, że deficyt przekroczy 2 % PKB w Belgii, Hiszpanii, Francji i we Włoszech. Według prognozy dziewięć państw członkowskich strefy euro odnotuje w latach 2019 i 2020 nadwyżkę, natomiast Litwa i Portugalia utrzymają równowagę budżetową. Ogólnie rzecz biorąc, różnice między saldami budżetowymi państw członkowskich strefy euro w 2020 r. w projektach planów budżetowych i w prognozie Komisji z jesieni 2019 r. są niewielkie (załącznik IV wykresy 1 i 2), chociaż w przypadku Słowacji, Hiszpanii, Słowenii i Malty prognozy Komisji są zdecydowanie bardziej pesymistyczne.
Prognozuje się, że saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym, uzyskane przez usunięcie wydatków z tytułu odsetek z salda nominalnego, zmniejszy się, wciąż jednak wykazując nadwyżkę w latach 2019 i 2020. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. i projektami planów budżetowych saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym zmniejszy się z 1 % PKB w 2018 r. do 0,9 % PKB w 2019 r., tak jak określono w programach stabilności z 2019 r. (tabela 1). Przewiduje się, że tylko Estonia, Hiszpania, Francja i Finlandia wykażą w 2019 r. ujemne saldo pierwotne (załącznik IV tabela 3). Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. i zasadniczo zgodnie z projektami planów budżetowych saldo pierwotne w strefie euro w ujęciu łącznym spadnie w 2020 r. do poziomu 0,6 % PKB. Przewiduje się, że szczególnie salda pierwotne Belgii, Niemiec, Grecji, Cypru, Luksemburga i Niderlandów zostaną znacznie zredukowane w 2020 r. Prognozuje się, że Estonia, Hiszpania, Francja i Finlandia będą nadal wykazywały ujemne salda pierwotne w 2020 r., podobnie jak Belgia. W obu latach różnice między prognozami państw członkowskich strefy euro i prognozami Komisji są ogólnie rzecz biorąc nieznaczne, chociaż zgodnie z prognozami Komisji salda pierwotne Hiszpanii, Cypru, Słowenii i Słowacji będą w 2020 r. o ponad 0,4 punktu procentowego PKB niższe niż przewidują to projekty planów budżetowych.
Zgodnie z projektami planów budżetowych i prognozą Komisji zmiana strukturalnego salda pierwotnego wskazuje na nieco ekspansywny kurs polityki budżetowej w strefie euro zarówno w 2019 r., jak i w 2020 r.. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. strukturalne saldo pierwotne pogorszy się w 2019 r. o 0,3 punktu procentowego potencjalnego PKB. Jest to zgodne z projektami planów budżetowych. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. i projektami planów budżetowych strukturalne saldo pierwotne pogorszy się w 2020 r. o dodatkowe 0,4 punktu procentowego potencjalnego PKB (załącznik IV tabela 5). Projekty planów budżetowych stanowią istotną zmianę względem programów stabilności z 2019 r., w których przewidywano, że strukturalne saldo pierwotne w ujęciu łącznym w strefie euro ustabilizuje się w 2020 r. W projektach planów budżetowych przewiduje się, że strukturalne salda pierwotne Belgii, Hiszpanii, Włoch, Cypru, Luksemburga, Niderlandów i Finlandii będą niższe o ponad 0,5 punktu procentowego potencjalnego PKB w stosunku do programów stabilności z 2019 r.
Prognozuje się wzrost liczby państw członkowskich strefy euro, które osiągną lub przewyższą swoje średniookresowe cele budżetowe między 2019 a 2020 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. siedem państw członkowskich strefy euro przekroczy w 2019 r. swój średniookresowy cel budżetowy (Niemcy, Grecja, Cypr, Luksemburg, Malta, Niderlandy i Austria) (załącznik IV tabela 6). Prognozuje się, że w 2020 r. wszystkie z nich osiągną lub przewyższą swoje średniookresowe cele budżetowe, mimo że Niemcy, Cypr, Luksemburg i Niderlandy planują wykorzystać część swojej przestrzeni fiskalnej (załącznik IV, wykresy 7a i 7b). Ponadto oczekuje się, że Irlandia i Litwa osiągną swoje średniookresowe cele budżetowe w 2020 r. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. szereg państw członkowskich strefy euro będzie jednak w 2020 r. nadal znacznie odbiegać od swoich średniookresowych celów budżetowych, tj. Hiszpania (-3,2 p.p.), Włochy (-3 p.p.), Belgia (-2,4 p.p.) i Francja (-2,2 p.p.) (załącznik IV tabela 6 i wykresy 7a/7b). Komisja przewiduje, że spośród tych państw członkowskich strefy euro, które nie osiągnęły jeszcze swoich średniookresowych celów budżetowych, w 2020 r. Belgia, Hiszpania, Włochy, Finlandia i Słowacja oddalą się jeszcze bardziej od ich osiągnięcia. Przewiduje się natomiast, że Estonia i Łotwa zbliżą się w 2020 r. do osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych, podczas gdy sytuacja Francji, Portugalii i Słowenii pozostanie bez zmian.
Prognozuje się, że relacja długu publicznego do PKB w strefie euro będzie kontynuować tendencję spadkową w latach 2019 i 2020. Relacja ta wykazuje tendencję spadkową od 2014 r., kiedy to osiągnęła najwyższą wartość wynoszącą 94,5 %. Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. spadnie ona do poziomu ok. 85 % w 2020 r. Wartość ta jest znacznie niższa niż w USA i Japonii (odpowiednio ok. 114 % i 237 % w 2020 r.). Trwające obniżenie relacji długu do PKB w strefie euro w ujęciu łącznym wynika głównie z pozytywnego efektu „kuli śnieżnej”, odzwierciedlającego prognozę, zgodnie z którą nominalne stopy procentowe będą w dalszym ciągu niższe niż wzrost nominalnego PKB. Przewiduje się, że prognozowane nadwyżki pierwotne w latach 2019 i 2020 będą miały wpływ na zmniejszenie zadłużenia (załącznik IV wykres 8). Z drugiej strony przewiduje się, że wartości rezydualne zmiany długu będą w 2020 r. wywierać niewielką presję na wzrost relacji długu do PKB w ujęciu łącznym. Projekty planów budżetowych przewidują podobne zmniejszenie relacji długu do PKB w strefie euro. W obu latach planowana relacja długu do PKB jest wyższa niż prognozowały to programy stabilności z 2019 r., przy czym korekty w górę wystąpią w 2019 i 2020 r. w odniesieniu do Belgii, Grecji, Włoch i Cypru (załącznik IV tabela 7).
Przewiduje się, że wszystkie państwa członkowskie strefy euro z wyjątkiem Belgii, Francji, Włoch i Finlandii zmniejszą swoją relację długu do PKB między 2019 r. i 2020 r.. Prognozuje się, że wszystkie państwa członkowskie strefy euro oprócz Włoch skorzystają w 2020 r. na redukującym zadłużenie efekcie „kuli śnieżnej”, przy czym dodatnie salda pierwotne mają również mieć osłabiający wpływ na zadłużenie, z wyjątkiem Belgii, Estonii, Francji i Finlandii (załącznik IV wykres 9). Nie należy lekceważyć różnic między prognozą Komisji z jesieni 2019 r. a prognozą zawartą w projektach planów budżetowych, jednak w ujęciu łącznym różnice te niwelują się, gdyż Komisja prognozuje nieco wyższe relacje dla Grecji, Hiszpanii, Włoch i Słowenii oraz nieco niższe dla Belgii, Niemiec, Irlandii, Cypru i Łotwy (załącznik IV, wykres 8).
Zgodnie z prognozą Komisji w 2020 r. relacja długu do PKB będzie wynosić powyżej 60 % w dziewięciu państwach członkowskich strefy euro. To największa od 2008 r. liczba państw członkowskich strefy euro, które spełniają wymóg nieprzekroczenia progu 60 % określonego w Traktacie. Przewiduje się, że w Grecji i we Włoszech relacja ta przekroczy 130 %. Prognozuje się, że Portugalia będzie kontynuowała zmniejszanie swojej relacji długu do PKB do poziomu poniżej 120 %, natomiast Belgia ustabilizuje swój wskaźnik zadłużenia na poziomie nieco poniżej 100 %. Francja i Hiszpania w 2020 r. nadal mają wykazywać relację na poziomie poniżej 100 %, jednak zbliżającym się do tej wartości. Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. niektóre wysoko zadłużone państwa członkowskie strefy euro podejmą nieznaczne wysiłki strukturalne (Francja i Portugalia) lub przeprowadzą ekspansję (Belgia, Grecja, Hiszpania, Włochy i Cypr) w 2020 r. Niemniej jednak Grecja, Cypr i Portugalia utrzymują znaczne nadwyżki pierwotne (załącznik IV, tabela 3), wykazują duże nadwyżki strukturalne (lub, w przypadku Portugalii, zbliżają się do osiągnięcia równowagi nominalnej), a ich zadłużenie zmniejsza się w odpowiednio szybkim tempie. Natomiast według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. (załącznik IV, wykres 10) Belgia, Hiszpania, Francja i Włochy wykazują zmniejszające się lub nawet ujemne salda pierwotne, co wskazuje na to, że mają one możliwość szybszego zmniejszenia zadłużenia. Przewiduje się, że w 2019 i 2020 r. w przypadku Włoch wystąpią odchylenia od wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. Zgodnie z prognozami relacja długu do PKB w tym kraju nadal będzie się zwiększała do poziomu niemal 137 %. Prognozuje się, że Belgia również, choć w mniejszym stopniu, nie osiągnie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w tych latach. W wyniku uchylenia procedur nadmiernego deficytu odpowiednio w 2017 i 2018 r. Francja i Hiszpania są objęte przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia; prognozuje się, że żaden z tych krajów nie wypełni tych ustaleń w żadnym z tych dwóch lat. Z kolei przewiduje się, że Grecja i Portugalia wypełnią przejściowe ustalenia w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w 2019 r. oraz osiągną wartość odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2020 r. Prognozuje się również, że Cypr z dużym zapasem osiągnie wartość odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2019 r. i 2020 r.
Struktura korekty budżetowej
Prognozowane zwiększenie deficytu strukturalnego w strefie euro w ujęciu łącznym w 2020 r. będzie głównie wynikiem spadku wskaźnika dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ogółem wzrosną w 2020 r. o 2,4 %, natomiast wskaźnik dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne pozostanie zasadniczo niezmieniony i wyniesie 46,3 % potencjalnego PKB w 2019 r. i 46,2 % potencjalnego PKB w 2020 r. (tabela 1 i załącznik IV tabela 8). Przewiduje się, że wszystkie grupy dochodów będą rosły w wolniejszym tempie niż nominalny PKB, jednak to podatki bezpośrednie i inne dochody są największym czynnikiem przyczyniającym się do prognozowanego niewielkiego spadku wskaźnika dochodów w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne (załącznik IV wykres 15). Odzwierciedla to również wpływ zgłaszanych działań po stronie dochodów, które zgodnie z prognozami mają zwiększyć deficyt nominalny o 0,1 % PKB w 2020 r. (załącznik IV wykres 14). W projektach planów budżetowych prognozuje się podobny spadek wskaźnika dochodów w 2020 r., a jednocześnie przewiduje się wzrost dochodów w nieco szybszym tempie 2,6 %.
Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne spadnie między 2019 i 2020 r. Ogólny wzrost wydatków wyniesie 2,7 %. Przewiduje się, że wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne pozostanie zasadniczo niezmieniony w latach 2018–2020 i według prognoz w 2020 r. utrzyma się na poziomie 47,3 % potencjalnego PKB (tabela 1). W projektach planów budżetowych prognozuje się podobny spadek wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne w latach 2019–2020, a jednocześnie przewiduje się wzrost całkowitych wydatków zgodnie z prognozą Komisji. Zarówno w prognozie Komisji z jesieni 2019 r., jak i w projektach planów budżetowych przewiduje się, że wskaźnik wydatków pierwotnych w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne pozostanie w dużej mierze niezmieniony (załącznik IV tabela 8), mimo iż w poszczególnych państwach członkowskich strefy euro występują pewne różnice pod tym względem (załącznik IV wykres 12). Według prognoz wskaźnik wydatków pierwotnych w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne znacznie wzrośnie w 2020 r. w szeregu tych państw (Grecja, Włochy, Cypr, Luksemburg i Niderlandy), podczas gdy w innych znacznie spadnie (Estonia, Francja i Łotwa). Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2019 r. wydatki z tytułu odsetek będą nadal się zmniejszać jako procent PKB, wykazując spadek między 2019 i 2020 r. o 0,1 punktu procentowego. Przewiduje się, że stopa odsetek kalkulacyjnych stanowiąca podstawę prognozy Komisji spadnie do poziomu 1,8 % w 2020 r., który jest nieco wyższy niż zakładano w projektach planów budżetowych.
Ocena orientacji polityki budżetowej w strefie euro
Kurs polityki budżetowej powinien należycie uwzględniać politykę pieniężną, która zgodnie z prognozami będzie nadal sprzyjająca. We wrześniu 2019 r. Europejski Bank Centralny ogłosił nowy pakiet środków z zakresu polityki akomodacyjnej, w tym dalsze obniżenie stopy depozytu w banku centralnym na koniec dnia do -0,50 % oraz ponowne wprowadzenie zakupów aktywów netto na nieograniczony czas. W połączeniu z zapowiedzią Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (ang. forward guidance) przewiduje się zatem, że polityka pieniężna pozostanie wysoce akomodacyjna w 2020 r. i kolejnych latach. Jednocześnie polityka pieniężna, ze względu na obciążenie wysiłkiem stymulacyjnym w ostatnich latach, zmaga się z narastającymi negatywnymi skutkami ubocznymi, np. niedostosowaniem cen aktywów oraz obawami co do dobrej kondycji niektórych obszarów sektora finansowego. Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. kurs polityki budżetowej będzie w 2020 r. nieco ekspansywny, jak wspomniano powyżej. Wykres 1 pokazuje wspólny kierunek polityki monetarnej i budżetowej, porównując zmiany w warunkach finansowania (realna długoterminowa stopa procentowa) z wysiłkiem fiskalnym (na podstawie zmiany strukturalnego salda pierwotnego).
Państwa członkowskie strefy euro są w bardzo różnych sytuacjach budżetowych pod względem zadłużenia i problemów ze stabilnością. Na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2019 r. przeprowadzono zaktualizowaną ocenę ryzyka w zakresie stabilności finansów publicznych (załącznik IV tabela 10). Ocena ta uwzględnia m.in. bieżące poziomy zadłużenia, bieżące saldo pierwotne oraz zakładany koszt starzenia się społeczeństwa. Choć żadne państwo członkowskie strefy euro nie jest narażone na zagrożenia stabilności budżetowej w krótkim okresie, krótkoterminowa stabilność finansów publicznych we Włoszech nadal wydaje się wrażliwa na wzrost kosztów emisji długu. We Francji i Hiszpanii również stwierdzono krótkoterminowe zagrożenia dla budżetu. Zagrożenia te odzwierciedla szczególnie wartość częściowego wskaźnika budżetowego S0, który plasuje się powyżej krytycznego progu. Zgodnie ze wskaźnikiem S1 Belgia, Hiszpania, Francja i Włochy nadal wydają się być narażone na wysokie ryzyko średnioterminowe. Jeżeli pod uwagę weźmie się również wyniki analizy zdolności obsługi zadłużenia, uznaje się, że wszystkie te państwa członkowskie strefy euro są narażone na wysokie ryzyko. Na podstawie tej analizy również Portugalia jest uznawana za kraj, w przypadku którego narażenie na zagrożenia jest wysokie. Ocena ryzyka średnioterminowego pogorszyła się dla Finlandii, wskazując na mniejszą przestrzeń fiskalną niż w ubiegłym roku. Wydaje się, że przestrzeń fiskalna Cypru zwiększyła się w porównaniu z ubiegłym rokiem, jednak nadal jest narażona na znaczące zagrożenia związane z zobowiązaniami warunkowymi.
Wykres 1: Realna długoterminowa stopa procentowa (w %) i zmiana strukturalnego salda pierwotnego (w p.p. potencjalnego PKB) w strefie euro
Przewiduje się, że kurs polityki budżetowej strefy euro będzie nieco ekspansywny w 2020 r. (wykres 1). Strukturalne saldo pierwotne ma spaść w 2020 r. o ok. 0,4 punktu procentowego potencjalnego PKB, co uznaje się za nieco ekspansywny kurs polityki budżetowej. Jest to potwierdzone przez wysiłek fiskalny oparty na metodyce wartości odniesienia dotyczącej wydatków, który wskazuje na bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej, tj. 0,5 punktu procentowego potencjalnego PKB (załącznik IV wykres 6c).
Niektóre państwa członkowskie strefy euro dysponujące znaczną przestrzenią fiskalną i dużymi nadwyżkami na rachunkach obrotów bieżących planują wykorzystać część swojej przestrzeni fiskalnej. Zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami Rady Niderlandy i, w mniejszym stopniu, Niemcy planują w 2020 r. wdrożyć ekspansywną politykę budżetową (załącznik IV wykres 11). Jednocześnie z prognozy Komisji z jesieni 2019 r. wynika, że część ich przestrzeni fiskalnej pozostanie niewykorzystana. Ze względu na rozmiar swoich przestrzeni fiskalnych te państwa członkowskie strefy euro powinny być przygotowane na dalsze ich wykorzystywanie.
Z drugiej strony niektóre państwa członkowskie strefy euro, które zmagają się z najbardziej dotkliwymi wyzwaniami dla stabilności, planują albo nie wprowadzać znaczących korekt budżetowych (Francja), albo przeprowadzić ekspansję budżetową (Belgia, Hiszpania i Włochy) w 2020 r. (załącznik IV wykres 10). Planowana polityka budżetowa Belgii, Hiszpanii, Francji i Włoch nie uwzględnia w wystarczającym stopniu deficytu strukturalnego w tych państwach oraz prowadzonego przez nie kursu wysoce
akomodacyjnej polityki pieniężnej. Według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. te państwa członkowskie strefy euro wykazują zmniejszające się lub wręcz ujemne saldo pierwotne, a ich poziom zadłużenia spada w niewielkim stopniu lub w ogóle się nie zmniejsza. Mimo że te państwa członkowskie strefy euro uzyskały pewne oszczędności ze względu na wyjątkowo niski poziom różnicy między stopą oprocentowania a stopą wzrostu (załącznik IV, wykres 16), nie planują one wykorzystania tych oszczędności na zmniejszenie rekordowo wysokiego poziomu zadłużenia. Wszystko to stoi w sprzeczności z zaleceniem odtworzenia buforów fiskalnych. Szczególnie zauważalne jest niewielkie zmniejszenie nadwyżki pierwotnej we Włoszech przy poziomie zadłużenia, który przewyższa poziom w innych państwach strefy euro, oraz w kontekście osłabiającego się efektu „kuli śnieżnej”, jak również utrzymujące się ujemne saldo pierwotne we Francji (wykres 2). Prowadzenie rozważnej polityki budżetowej przez państwa członkowskie strefy euro o wysokim poziomie długu publicznego przyczyniłoby się do zmniejszenia wskaźnika zadłużenia, ograniczyłoby podatność na wstrząsy i umożliwiłoby funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów w przypadku pogorszenia koniunktury gospodarczej. Niezredukowanie długu publicznego może w przyszłości zwiększyć ryzyko podwyższonej presji rynkowej na państwa o dużym długu publicznym, co może przynieść negatywne skutki uboczne na rynkach długu publicznego innych państw członkowskich strefy euro.
Ogólnie polityka budżetowa jest w dalszym ciągu niewystarczająco zróżnicowana, w szczególności w wysoko zadłużonych państwach członkowskich strefy euro. Skutkiem pełnego wykonania projektów planów budżetowych byłby zasadniczo neutralny lub nieco ekspansywny kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Państwa członkowskie strefy euro dysponujące przestrzenią fiskalną wykorzystują ją. Ze względu na rozmiar swoich przestrzeni fiskalnych powinny one być przygotowane na dalsze ich wykorzystywanie. Nadal budzi obawy brak konsolidacji w krajach, w których występują wyzwania związane ze stabilnością, mimo obowiązywania wymogów paktu stabilności i wzrostu. Zachowanie zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu przez państwa członkowskie strefy euro, które jeszcze nie osiągnęły swoich średniookresowych celów budżetowych, w połączeniu z większą ekspansją prowadzoną przez państwa członkowskie strefy euro dysponujące przestrzenią fiskalną (zob. załącznik IV wykres 6a i 6b) przyczyniłoby się do zrównoważenia ogólnej kombinacji polityki budżetowej i monetarnej w strefie euro, a jednocześnie zapewniłoby większe zróżnicowanie między państwami członkowskimi strefy euro pod względem ich dostępnych przestrzeni fiskalnych.
Wykres 2: Czynniki stymulujące zmianę długu brutto w latach 1999–2018 (w % PKB), wpływ salda pierwotnego i efekt „kuli śnieżnej” w wybranych państwach członkowskich strefy euro
III. Ocena projektów planów budżetowych
Opinie Komisji dotyczące projektów planów budżetowych koncentrują się na zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz z zaleceniami wydanymi na tej podstawie. Jako że obecnie wszystkie państwa członkowskie są objęte częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, Komisja ocenia w swych opiniach, czy dotrzymywane są krajowe średniookresowe cele budżetowe, bądź też postępy na drodze do ich osiągnięcia, a także zachowanie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia, tak aby sprawdzić, czy plany są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniami budżetowymi dla poszczególnych krajów zawartymi w zaleceniach Rady z dnia 9 lipca 2019 r.
Wszystkie państwa członkowskie przedłożyły swoje projekty planów budżetowych w terminie, zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) nr 473/2013, z wyjątkiem Włoch, które przedłożyły projekt jeden dzień po upływie terminu (tj. w dniu 16 października). Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania dotyczącego „dwupaku” cztery państwa przedstawiły projekty planów budżetowych zakładające kontynuację dotychczasowej polityki. Austria, Portugalia i Hiszpania przedłożyły takie projekty ze względu na odbywające się w tych krajach wybory krajowe w okresie od końca września do pierwszej połowy listopada 2019 r. Belgia również przedstawiła projekt planu budżetowego zakładający kontynuację dotychczasowej polityki z uwagi na trwający obecnie proces tworzenia rządu w tym kraju. Z chwilą objęcia władzy przez rządy oraz co do zasady przynajmniej na miesiąc przed planowanym terminem przyjęcia projektu ustawy budżetowej przez parlament narodowy władze proszone są o przedłożenie Komisji i Eurogrupie zaktualizowanego projektu planu budżetowego.
W żadnym z projektów nie stwierdzono szczególnie poważnych braków zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu, jak określono w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Niemniej jednak niektóre projekty planów budżetowych budzą pewne wątpliwości. W szczególności Komisja skierowała pisma do Finlandii w dniu 14 października 2019 r. oraz do Belgii, Francji, Włoch, Hiszpanii i Portugalii w dniu 22 października 2019 r., w których poprosiła o dalsze informacje i przedstawiła swoje wstępne spostrzeżenia dotyczące projektów planów budżetowych oraz, w przypadku Belgii, Hiszpanii i Portugalii, podkreśliła, jak istotne jest przedkładanie zaktualizowanych projektów planów budżetowych. Finlandia udzieliła odpowiedzi w dniu 16 października, a Francja i Włochy – 23 października 2019 r. Komisja uwzględniła przekazane jej informacje w swojej ocenie sytuacji budżetowej i zagrożeń.
W tabeli 2 podsumowano oceny projektów planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich według opinii Komisji przyjętych w dniu 20 listopada 2019 r. wraz z oceną postępów w zakresie reform budżetowych o charakterze strukturalnym. Oceny te są oparte na prognozie Komisji z jesieni 2019 r. Aby ułatwić porównanie, ocenę planów ujęto zbiorczo w trzech szerokich kategoriach. Ponieważ żadne państwo członkowskie nie jest obecnie objęte procedurą nadmiernego deficytu, oceny zgodności dla wszystkich państw członkowskich na 2020 r. są sporządzane w oparciu o wymogi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, przede wszystkim na podstawie zalecenia Rady z dnia 9 lipca 2019 r.
·Zgodny: według prognozy Komisji z jesieni 2019 r. nie ma potrzeby dostosowania planów budżetowych w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia zgodności budżetu na 2020 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu.
·Zasadniczo zgodny: według prognozy Komisji na 2020 r. projekt planu budżetowego powinien zapewniać zasadniczą zgodność z wymogami paktu stabilności i wzrostu.
Komisja prognozuje, że w 2020 r. te państwa członkowskie będą bliskie osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych lub wykażą pewne odchylenie od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do ich osiągnięcia. W przypadku gdy państwo członkowskie zbliża się do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, lecz wartość odniesienia dotycząca wydatków wskazuje obecnie na ryzyko znacznego odchylenia od wymogów, trzeba to będzie uwzględnić w przyszłych ocenach, jeżeli saldo strukturalne przestanie być zbliżone do średniookresowego celu budżetowego, przy uwzględnieniu niezbędnych odstępstw. Ocenia się, że te państwa członkowskie spełniają kryterium długu.
·Ryzyko niezgodności: według prognozy Komisji na 2020 r. projekt planu budżetowego nie zapewni zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu.
Według prognozy Komisji na 2020 r. należy spodziewać się znacznego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego lub wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do jego osiągnięcia bądź też, w stosownych przypadkach, nieosiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
Żadne państwo członkowskie nie wystąpiło o dodatkową elastyczność na 2020 r. na potrzeby reform inwestycyjnych i strukturalnych zgodnie ze „Wspólnie uzgodnionym stanowiskiem dotyczącym elastyczności przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu”, zatwierdzonym przez Radę w dniu 12 lutego 2016 r.
W projekcie planu budżetowego na 2020 r. Włochy wskazały, że wpływ, jaki na budżet będzie miał plan prewencyjny mający na celu ograniczenie ryzyka hydrogeologicznego, będzie znaczący w 2020 r. i należy go uznać za nadzwyczajne wydarzenie pozostające poza kontrolą rządu, dla celów art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W związku z tym Włochy wniosły o tymczasowe odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego wynoszące 0,2 % PKB w 2020 r. Komisja dokona ostatecznej oceny, obejmującej kwoty kwalifikowalne, wiosną 2021 r. na podstawie zaobserwowanych danych przedstawionych przez władze.
Komisja, w konsultacji z państwami członkowskimi, kontynuowała stosowanie narzędzia oceny wiarygodności w celu sygnalizowania przypadków, w których szacunki dotyczące luki produktowej sporządzone zgodnie z przyjętą metodyką można by interpretować jako obarczone dużą niepewnością. Komisja przyjęła takie samo podejście do oceny wiarygodności jak w przeszłości. Z informacji zdobytych dzięki zastosowaniu narzędzia wynika, że luki produktowe w 2019 r. mogą być obarczone dużą niepewnością w przypadku pięciu państw członkowskich (Cypr, Litwa, Luksemburg, Słowenia i Hiszpania). Ponieważ zgodnie z prognozami Cypr i Luksemburg przewyższą swoje średniookresowe cele budżetowe, uznano, że niepewność w odniesieniu do szacunków dotyczących luki produktowej tych państw nie będzie miała wpływu na ocenę zgodności z wymogami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, i w związku z tym nie przeprowadzono dalszej oceny. W przypadku Litwy, jeżeli wiosną 2020 r. nadal będzie utrzymywał się wysoki stopień niepewności towarzyszący szacunkom dotyczącym luki produktowej w 2019 r., Komisja przeprowadzi szczegółową analizę w swojej ocenie za 2019 r. W przypadku Słowenii i Hiszpanii ocena niepewności szacunków dotyczących luk produktowych została już przeprowadzona wiosną 2019 r. i wykazała ona, że szacunki dotyczące luki produktowej sporządzone zgodnie z przyjętą metodyką podlegały dużej niepewności. Na tej podstawie, w przypadku Hiszpanii, w kontekście zaleceń Rady z dnia 9 lipca 2019 r. ustalono niższy wymóg dotyczący maksymalnej stopy wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto wynoszący 0,9 %, co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej na poziomie 0,65 % PKB w 2020 r. Jeżeli chodzi o Słowenię, nie odnotowano wpływu na wymóg na 2020 r., którym jest osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego. Oceny z jesieni 2019 r. potwierdzają wysoki stopień niepewności towarzyszący szacunkom dotyczącym luki produktowej w Słowenii i Hiszpanii. Luka produktowa Słowenii, zgodnie z założeniami narzędzia oceny wiarygodności, oznaczałaby niższy deficyt strukturalny w 2020 r., dzięki czemu kraj ten zbliżyłby się do osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego. To wskazywałoby na zasadniczą zgodność. Ze względu na wysoką zmienność istotnych szacunków zostanie to jednak uwzględnione, jeżeli się potwierdzi, dopiero w ocenie ex post zgodności z wymogami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu wiosną 2021 r.
Komisja oceniła również wstępnie postępy we wdrażaniu reform budżetowych o charakterze strukturalnym określonych w zaleceniach Rady z dnia 9 lipca 2019 r. Wyniki oceny projektów planów budżetowych sklasyfikowano w pięciu szerokich kategoriach: „brak postępów”, „ograniczone postępy”, „pewne postępy”, „znaczne postępy” oraz „w pełni wdrożone”. Ze względu na fakt, że od przyjęcia zaleceń Rady w lipcu 2019 r. upłynęło tylko kilka miesięcy, większość państw członkowskich strefy euro poczyniła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych do nich skierowanych. Natomiast Niemcy, Włochy, Łotwa, Litwa i Niderlandy poczyniły pewne postępy we wdrażaniu budżetowo-strukturalnej części zaleceń dla poszczególnych krajów w 2019 r. W szczególności Niemcy i Niderlandy przyjęły środki dotyczące głównie inwestycji, z kolei Włochy, Łotwa i Litwa wprowadziły środki w większości przypadków związane z opodatkowaniem. Postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostaną opisane szczegółowo w sprawozdaniach krajowych na 2020 r. i ocenione w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów na 2020 r., które Rada przyjmie w 2020 r.
Tabela 2: Przegląd poszczególnych opinii Komisji w sprawie projektów planów budżetowych
|
Państwa członkowskie
|
Ogólna zgodność projektu planu budżetowego z paktem stabilności i wzrostu
|
Postępy we wdrażaniu budżetowo-strukturalnej części zaleceń dla poszczególnych krajów z 2019 r.
|
|
|
Ogólny wniosek na temat zgodności w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2019 r.
|
Zgodność z wymogami części zapobiegawczej paktu w latach 2019 i 2020
|
|
|
BE1,2
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
|
ES2,3
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
|
FR4
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
|
IT5
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
pewne postępy
|
|
PT2
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściową wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu;
2020: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
|
SI
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu;
2020: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2020 r.; ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2019 i 2020 w ujęciu łącznym, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
|
SK
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego;
2020: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2020 r.; ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na podstawie 2019 r. i 2020 r. w ujęciu łącznym.
|
ograniczone postępy
|
|
FI
|
ryzyko niezgodności
|
2019: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego;
2020: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego.
|
ograniczone postępy
|
|
EE
|
zasadniczo zgodny
|
2019: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego;
2020: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego.
|
n.d.
|
|
LV
|
zasadniczo zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, przy uwzględnieniu odstępstw, w odniesieniu do których dopuszczono tymczasowe odchylenie, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków, na podstawie 2018 r. i 2019 r. w ujęciu łącznym;
2020: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków.
|
pewne postępy
|
|
DE
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty.
|
pewne postępy
|
|
IE
|
zgodny
|
2019: zgodność ze ścieżką dostosowania prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty.
|
ograniczone postępy
|
|
EL6
|
zgodny
|
2019: osiągnięcie przejściowej wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
n.d. 7
|
|
CY8
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
|
LT
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy prawie osiągnięty, przy uwzględnieniu odstępstw, w odniesieniu do których dopuszczono tymczasowe odchylenie, ale występuje ryzyko znacznego odchylenia od wymogu związanego z wartością odniesienia dotyczącą wydatków;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty.
|
pewne postępy
|
|
LU
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty.
|
ograniczone postępy
|
|
MT
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty.
|
ograniczone postępy
|
|
NL
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty.
|
pewne postępy
|
|
AT2
|
zgodny
|
2019: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu;
2020: średniookresowy cel budżetowy osiągnięty, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.
|
ograniczone postępy
|
1
W dniu 5 czerwca 2019 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE, w którym stwierdziła, że z analizy nie wynika z całą pewnością, czy kryterium długu zostało spełnione.
2
Projekt planu budżetowego przedłożony przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki.
3
W dniu 14 czerwca 2019 r. uchylono procedurę nadmiernego deficytu dla Hiszpanii, ponieważ w 2018 r. deficyt został zmniejszony do poziomu poniżej 3 % PKB i według prognoz w 2019 r. i 2020 r. ma się utrzymać poniżej 3 %. Hiszpania jest zatem obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu.
4
W dniu 5 czerwca 2019 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE, w którym stwierdziła, że kryterium deficytu i kryterium długu jak określono w Traktacie należy uznać za spełnione.
5
W dniu 5 czerwca 2019 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE, w którym stwierdziła, że kryterium długu należy uznać za niespełnione. W następstwie zaktualizowanych planów budżetowych Włoch z dnia 1 lipca 2019 r. przewidujących korektę budżetową na 2019 r. w lipcu 2019 r. Komisja wydała komunikat i przesłała władzom włoskim pismo, w którym stwierdziła, że przyjęty pakiet środków był wystarczający, aby na tym etapie nie wszczynać procedury nadmiernego deficytu ze względu na niewypełnienie przez Włochy kryterium długu w 2018 r.
6
Po uchyleniu w dniu 19 września 2017 r. procedury nadmiernego deficytu i ukończeniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. programu dostosowań makroekonomicznych w ramach EMS Grecja została objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu i powinna utrzymać solidną sytuację budżetową zapewniającą osiągnięcie docelowego poziomu nadwyżki pierwotnej określonego w decyzji (UE) 2017/1226 w dniu 30 czerwca 2017 r. wynoszącego 3,5 % PKB na 2018 r. i w perspektywie średnioterminowej. Ponieważ Grecja była zwolniona z obowiązku przedkładania programów stabilności w trakcie trwania programu, władze greckie nie określiły swego średniookresowego celu budżetowego na lata 2018 i 2019. Grecja ustaliła swój średniookresowy cel budżetowy wynoszący 0,25 % PKB na lata 2020–2022 w programie stabilności z 2019 r.
7
Postępy we wdrażaniu budżetowo-strukturalnej części zaleceń dla poszczególnych krajów z 2019 r. są monitorowane w ramach wzmocnionego nadzoru.
8
W dniu 5 czerwca 2019 r. Komisja opublikowała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE, w którym stwierdziła, że nie należy podejmować dalszych kroków prowadzących do decyzji o istnieniu nadmiernego deficytu.
