Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Chorwacji na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2019 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,

uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2019 r. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Chorwację jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.

(2)Sprawozdanie krajowe na 2019 r. dotyczące Chorwacji 3 zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Chorwacji w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Chorwacji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano w dniu 27 lutego 2019 r. 4 W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Chorwacji występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej związane z wysokim poziomem zadłużenia publicznego, prywatnego i zagranicznego przy niskim potencjale wzrostu gospodarczego. W ostatnich latach zakłócenia te zmniejszają się jednak, do czego przyczynia się silny nominalny wzrost gospodarczy i rozważna polityka budżetowa. Ujemna pozycja zewnętrzna netto poprawia się dzięki utrzymującym się nadwyżkom na rachunku obrotów bieżących. Dług publiczny znacznie się zmniejszył w porównaniu ze szczytowym poziomem w 2015 r. Następuje zmniejszenie zadłużenia sektora prywatnego, choć jego tempo zwolni się wraz ze wzrostem akcji kredytowej i ożywieniem inwestycyjnym. Sektor finansowy dysponuje wysokim poziomem kapitałów i jest rentowny, lecz udział kredytów zagrożonych – choć się zmniejsza – nadal pozostaje wysoki. Wzmożono działania w ramach polityki, lecz zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia odporności gospodarki ma prawidłowe wdrożenie środków strukturalnych. Mimo pewnych postępów nadal występują niedociągnięcia, jeżeli chodzi o kompletność, prawidłowość i terminowość statystyk gospodarczych i statystyk finansów sektora instytucji rządowych i samorządowych.

(3)W dniu 18 kwietnia 2019 r. Chorwacja przedłożyła swój krajowy program reform na 2019 r. oraz swój program konwergencji na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(4)Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły w pewnym stopniu odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym 6 .

(5)Chorwacja jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega regule dotyczącej zadłużenia. W programie konwergencji na 2019 r. planuje się, że pozycja wyjściowa, tj. nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych wynosząca 0,2 % PKB w 2018 r., spadnie w 2019 r. do poziomu -0,3 % PKB, a następnie stopniowo wyrówna się, zmieniając się w 2022 r. w nadwyżkę 0,8 % PKB. Po przeliczeniu salda strukturalnego 7 planuje się osiąganie z nadwyżką średniookresowego celu budżetowego – zmienionego z deficytu strukturalnego w wysokości 1,75 % PKB w 2019 r. na 1 % PKB w 2020 r. – w okresie objętym programem. Zgodnie z programem konwergencji na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB zmniejszy się z 71,6 % PKB w 2019 r. do 68,5 % PKB w 2020 r., po czym będzie dalej spadać, osiągając poziom 62 % w 2022 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Plany dotyczące celów budżetowych wydają się być jednak ostrożne. W prognozie Komisji z wiosny 2019 r. przewiduje się, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 0,1 % PKB w 2019 r. i 0,5 % PKB w 2020 r. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przewiduje się, że saldo strukturalne wyniesie -0,8 % PKB w 2019 r. i -0,5 % PKB w 2020 r., a więc utrzyma się na poziomach przewyższających średniookresowy cel budżetowy. Prognozuje się, że w latach 2019 i 2020 Chorwacja spełni warunki reguły dotyczącej zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że zgodnie z prognozami Chorwacja spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu w latach 2019 i 2020.

(6)W grudniu 2018 r. parlament Chorwacji przyjął ustawę o odpowiedzialności budżetowej. Ma ona na celu wzmocnienie struktury i uprawnień Komisji Polityki Budżetowej oraz ustanowienie liczbowych reguł fiskalnych, w tym reguły dotyczącej salda strukturalnego. W marcu 2019 r. zwiększono uprawnienia Państwowej Izby Kontroli w wyniku wprowadzenia mechanizmów sankcji w przypadku niewypełnienia zaleceń Izby oraz w wyniku rozszerzenia zakresu kontroli. W efekcie przyjęcia znowelizowanej ustawy budżetowej w dalszym stopniu wzmocnione zostaną ramy budżetowe. Przewiduje się, że pozwoli to usprawnić planowanie budżetowe i gromadzenie danych budżetowych oraz kryteria udzielania gwarancji rządowych.

(7)Rozdrobnienie terytorialne organów administracji publicznej w Chorwacji negatywnie wpływa na ich wydajność i zwiększa dysproporcje regionalne. Wiele małych podmiotów podsektora lokalnego często zmaga się z niedoborem odpowiednich zasobów finansowych i administracyjnych niezbędnych do świadczenia usług wchodzących w zakres kompetencji tych podmiotów. Prowadzi to do powstawania znacznych dysproporcji w poziomie świadczenia usług publicznych w całej Chorwacji między lokalnymi jednostkami, które są silne pod względem finansowym i administracyjnym, a słabszymi jednostkami. Na szczeblu centralnym władze podjęły działania w celu uproszczenia uciążliwego systemu agencji państwowych, lecz nadal nie przyjęto jeszcze ram prawnych, które przyczyniłyby się do ujednolicenia systemu. Planuje się przekazanie odpowiedzialności oddziałów organów rządu centralnego działających na szczeblu lokalnym organom administracji żupanii.

(8)W 2018 r. system opieki zdrowotnej wykazał dalsze zadłużenie, co stanowi ryzyko dla finansów publicznych. Finansowanie systemu opiera się na składkach ludności aktywnej zawodowo i transferach z budżetu państwowego, przy czym transfery nadal nie pokrywają całkowitych należnych kosztów. Przewiduje się, że sytuacja finansowa systemu opieki zdrowotnej poprawi się ze względu na podwyżkę składek na ubezpieczenie zdrowotne w 2019 r. oraz podwyżkę akcyzy na wyroby tytoniowe w grudniu 2018 r. Trwająca obecnie funkcjonalna integracja szpitali oraz działania mające na celu poprawę podstawowej opieki zdrowotnej mogłyby zwiększyć efektywność wydatków, lecz ich realizacja przebiega powoli.

(9)Brak jest spójności w ramach ustalania wynagrodzeń organów administracji i organów świadczących usługi publiczne, co negatywnie wpływa na równe traktowanie i utrudnia centralną kontrolę kosztów wynagrodzeń w sektorze publicznym. Kilkukrotnie przekładano przyjęcie nowych przepisów dotyczących ustalania wynagrodzeń służby cywilnej. Celem tej ustawy jest większa harmonizacja w całym sektorze publicznym dzięki wprowadzeniu wspólnych siatek wynagrodzeń i współczynników obrazujących charakter pracy, w oparciu o bardziej spójne opisy stanowisk pracy i ramy umiejętności. Chorwacja ustanowiła ramy dialogu społecznego, lecz partnerzy społeczni obawiają się, że stosowane sposoby pracy i procedury utrudniają prowadzenie rzeczywistego dialogu. Rozdrobnienie związków zawodowych również osłabia skuteczność dialogu społecznego.

(10)W 2018 r. stopa bezrobocia nadal szybko się zmniejszała. Bezrobocie osób młodych również znacznie spadło, lecz nadal utrzymuje się na wysokim poziomie. Współczynnik aktywności zawodowej i wskaźnik zatrudnienia w Chorwacji pozostają jednak niskie, a do utrzymywania bierności zawodowej w dużym stopniu przyczynia się wcześniejsze przechodzenie na emeryturę oraz konieczność wykonywania obowiązków związanych z opieką. Należy poprawić dostęp do zatrudnienia, na przykład przez przewidywanie, jakie umiejętności będą wymagane na rynku pracy, oraz zapewnianie możliwości ich zdobywania. Nadal istnieje wiele czynników sprzyjających bierności zawodowej, a obecnie obowiązujące środki wspierające wejście na rynek pracy wydają się niewystarczające. Zdolność instytucji rynku pracy pozostaje ograniczona, a współpraca między służbami zatrudnienia, instytucjami opieki społecznej oraz pozostałymi właściwymi zainteresowanymi stronami nadal jest niezadowalająca. W 2019 r. wszedł w życie ważny pakiet reform systemu emerytalnego. Reformy te zakładają trzy główne cele: (i) zlikwidować niespójności systemu, które doprowadziły do niesprawiedliwego traktowania pewnych grup emerytów; (ii) poprawić adekwatność systemu emerytalnego przez wydłużenie życia zawodowego; oraz (iii) wzmocnić strukturę instytucjonalną oraz działania drugiego filaru emerytalnego.

(11)Różnice społeczno-ekonomiczne mają istotny wpływ na poziom wykształcenia w Chorwacji. Kraj ten osiąga wyniki poniżej średniej unijnej w następujących dziedzinach: kształcenie, w szczególności wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem, umiejętności podstawowe, wykształcenie wyższe, odsetek osób dorosłych uczących się i dostosowanie kształcenia i szkolenia zawodowego do potrzeb rynku pracy. W ramach projektu pilotażowego Chorwacja realizuje reformę programów nauczania, lecz reforma ta przyniesie oczekiwane rezultaty tylko wtedy, gdy zostanie w pełni przeprowadzona i towarzyszyć jej będą szkolenia nauczycieli.

(12)Mimo nadal stosunkowo wysokiego bezrobocia, niektóre sektory gospodarki odczuwają niedobór siły roboczej, wynikający głównie z niedostatecznego poziomu umiejętności. Poprawa umiejętności cyfrowych mogłaby przyczynić się do zwiększenia wydajności i podniesienia poziomu umiejętności. Niedostateczne dopasowanie kształcenia i szkolenia zawodowego do potrzeb rynku pracy przyczynia się do niskiego wskaźnika zatrudnienia wśród absolwentów. Udział studentów w programach obejmujących uczenie się oparte na pracy jest niski. Ustanowienie regionalnych ośrodków kompetencji oraz eksperymentalnego programu przewidującego dualny system kształcenia powinno poprawić jakość kształcenia i szkolenia zawodowego oraz ułatwić określenie potrzeb w zakresie umiejętności. Liczba osób uczestniczących w programach kształcenia dorosłych – oferowanych w celu pomocy w poszukiwaniu zatrudnienia lub szkolenia – jest niska. Dotyczy to w szczególności osób najbardziej potrzebujących kształcenia, takich jak osoby o niskich umiejętnościach i bezrobotni.

(13)Odsetek populacji obciążonej ryzykiem ubóstwa lub wykluczenia społecznego obniża się, lecz nadal utrzymuje się powyżej średniej UE. Dotyczy to głównie osób starszych i osób z niepełnosprawnościami. Potencjał świadczeń społecznych służących ograniczeniu ubóstwa jest wciąż słaby w porównaniu ze średnią UE. Władze podjęły już kroki w celu poprawy ewidencji świadczeń społecznych na szczeblu lokalnym, uspójniając ich klasyfikację. Powinno to doprowadzić do lepszego oglądu świadczeń wypłacanych na terytorium całego kraju, co mogłoby następnie być wykorzystane do zwiększenia wydajności systemu ochrony socjalnej, aby dotrzeć do osób najbardziej potrzebujących.

(14)Sieć transportowa jest niewystarczająca, a infrastruktura kolejowa wykazuje znaczne niedociągnięcia, co jest przyczyną niskiej jakości usług i powstawania barier dla mobilności pracowników. W mniejszych miastach brak jest odpowiedniej infrastruktury transportu publicznego. Emisje gazów cieplarnianych z transportu drogowego znacznie zwiększyły się w ciągu ostatnich pięciu lat. Udział odnawialnych źródeł energii w sektorze transportowym kształtuje się znacznie poniżej celu zapisanego w strategii „Europa 2020” wynoszącego 10 %. Konieczne są dalsze wysiłki i inwestycje, aby skutecznie zmniejszyć wysoką liczbę pojazdów zasilanych paliwem kopalnym, propagować intermodalność oraz ogólnie zatrzymać wzrost emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportowym.

(15)Można by zmniejszyć wysoką energochłonność Chorwacji za pomocą inwestycji w efektywność energetyczną i inteligentne systemy energetyczne. Szczególną uwagę można by poświęcić ograniczeniu zużycia energii w budynkach i poprawie efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych. Inwestycje w energię wiatrową i słoneczną również wykazują znaczny potencjał, podobnie jak zastosowanie odnawialnych źródeł energii w systemach ciepłowniczych i chłodzących. Dzięki ich rozpowszechnieniu wyspy Chorwacji mogłyby w większym stopniu uniezależnić się pod względem energetycznym, zgodnie z inicjatywą „Czysta energia dla wysp UE”. Ponadto Chorwacja jest szczególnie narażona na zagrożenia klimatyczne, w szczególności powodzie i pożary lasów.

(16)Inwestycje mogłyby również propagować przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym. Są one konieczne, aby wspierać selektywne zbieranie i recykling odpadów jako alternatywne rozwiązanie wobec składowania, opracować zamienniki surowców oraz zwiększyć popyt na materiały z recyklingu, jak również poprawić stan wiedzy społeczeństwa na temat praktyk i zachowań w zakresie zrównoważonej konsumpcji. Ponadto konieczne są znaczne inwestycje, aby zapewnić gromadzenie i oczyszczanie ścieków w aglomeracjach o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2 000. Inwestycje w sieci wodne mogłyby zmniejszyć wyciek wody pitnej i przyczynić się do przestrzegania niespełnionych dotąd wymogów jakości.

(17)Konieczne są również inwestycje w zdolności badawcze i innowacyjne oraz rozwój zaawansowanych technologii, aby zwiększyć innowacyjność oraz wspierać wzrost wydajności, co obecnie hamują rozproszone i nieskuteczne strategie w zakresie badań naukowych i innowacji. Strategia Chorwacji na rzecz inteligentnej specjalizacji w latach 2016–2020 (RIS3) ma na celu promowanie innowacji, zlikwidowanie rozdrobnienia systemu i zapewnienie, aby działania w zakresie badań naukowych i innowacji były prowadzone przy uwzględnieniu priorytetów gospodarczych. Przewiduje się, że nastąpi dalsze przyspieszenie realizacji tej strategii. Inwestycje będą mogły wspierać współpracę uniwersytetów i przedsiębiorstw, aby umożliwić transfer technologii i komercjalizację wyników badań, oraz wzmocnią zarządzanie.

(18)Daje się zauważyć niewielkie postępy, jeżeli chodzi o działania mające na celu poprawę ładu korporacyjnego w przedsiębiorstwach państwowych. Przyjęto nowy kodeks ładu korporacyjnego oraz wprowadzono wymóg planowania śródokresowego i składania sprawozdań z wyników. Znaczny udział przedsiębiorstw państwowych w wielu sektorach, ich niska rentowność i słaba wydajność nadal jednak stanowią obciążenie dla gospodarki. W 2018 r. po raz kolejny skrócono wykaz przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu i więcej przedsiębiorstw kwalifikuje się obecnie do sprzedaży, lecz nie realizuje się jasnej strategii w zakresie prywatyzacji. Wydaje się, że władze dążą przede wszystkim do pozbycia się znacznej liczby pozostałych udziałów mniejszościowych oraz uruchomienia aktywów nieprodukcyjnych. Korupcja to zjawisko rozpowszechnione i nasilające się. Brak skutecznych instrumentów zapobiegania korupcji i nakładania stosownych sankcji, w szczególności na szczeblu lokalnym. Nadal konieczne jest usprawnienie mechanizmów nadzoru i stosowania sankcji w przypadku osób powołanych na stanowiska w lokalnych przedsiębiorstwach publicznych.

(19)Nadmierne wymogi administracyjne i legislacyjne oraz opłaty parafiskalne (niepodatkowe) obciążają przedsiębiorstwa, a zwłaszcza mniejsze podmioty. Zakończono identyfikację obciążeń administracyjnych, co pozwoli stosownym organom wdrożyć uzasadnione środki zmniejszające te obciążenia. Redukcja opłat parafiskalnych następuje z opóźnieniem. Wysoka liczba nadmiernie regulowanych zawodów utrudnia konkurencję. Poczyniono postępy w niektórych sektorach, w szczególności w sektorze usług taksówkarskich, lecz w przypadku wielu zawodów o istotnym znaczeniu gospodarczym nadal obowiązują nadmierne ograniczenia.

(20)Znaczne zaległości i przedłużające się postępowania w sądach cywilnych i gospodarczych zmniejszają pewność prawa, natomiast niewydajność sądownictwa karnego utrudnia zwalczanie przestępstw gospodarczych i finansowych. W dalszym stopniu pogorszyło się postrzeganie niezależności sądów przez opinię publiczną. W 2018 r. przyjęto nowelizację ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Z wyjątkiem Apelacyjnego Sądu Gospodarczego postępujące zmniejszenie zaległości miało głównie związek ze spadkiem liczby wpływających spraw. W niektórych sądach testowana jest komunikacja elektroniczna, lecz rozwiązanie to należy jeszcze wprowadzić na skalę krajową.

(21)Przypomnieć należy, że programowanie funduszy UE na okres 2021–2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, a w szczególności w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego 8 . Pozwoliłoby to Chorwacji na jak najlepsze wykorzystanie tych funduszy w odniesieniu do wskazanych sektorów, z uwzględnieniem różnic regionalnych. Ważnym czynnikiem sukcesu tej inwestycji jest wzmocnienie krajowych zdolności administracyjnych, aby zarządzać tymi funduszami. Struktura instytucjonalna do celów udzielania zamówień publicznych wymaga wzmocnienia, aby poprawić zgodność z przepisami oraz umożliwić osiąganie celów polityki dzięki strategicznym zamówieniom, jak również zwiększyć efektywność wydatków publicznych.

(22)W ramach europejskiego semestru w 2019 r. Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Chorwacji, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. Komisja oceniła również program konwergencji na 2019 r. i krajowy program reform na 2019 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Chorwacji w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Chorwacji, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi. Odzwierciedla to konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.