Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków wniosku dotyczącego ram regulacyjnych umożliwiających rozwój papierów wartościowych zabezpieczonych obligacjami skarbowymi (papierów typu SBBS).

A. Zasadność działań

Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem? Maksymalnie 11 wierszy

Papiery wartościowe zabezpieczone obligacjami skarbowymi (papiery typu SBBS) stanowią nowatorski instrument finansowy, który mógłby zachęcić banki do lepszej dywersyfikacji geograficznej ich portfeli obligacji skarbowych. Przyczyniłoby się to do dalszego osłabienia więzi bank-państwo i wzmocnienia transgranicznego podziału ryzyka w sektorze prywatnym, a zarazem pomogło w zwiększeniu podaży aktywów o niskim ryzyku denominowanych w euro. W skrócie: papiery typu SBBS mogą wzmocnić odporność i efektywność sektora finansowego w strefie euro.

Jednak ich rozwój utrudnia fakt, że obecnie regulacje ostrożnościowe nie uwzględniają w pełnym zakresie szczególnego charakteru papierów typu SBBS i narzucają ich traktowanie w taki sam sposób jak innych regularnych sekurytyzacji. W szczególności sekurytyzacje oparte na papierach typu SBBS nie byłyby obciążone ryzykiem braku przejrzystości i negatywnej selekcji, typowym dla bardziej tradycyjnych sekurytyzacji, jako że emitowano by je z wykorzystaniem wcześniej określonego portfela (z wagami zgodnymi z kluczem subskrypcji kapitału EBC) dobrze sprawdzonych pod względem przejrzystości, płynności i obrotu instrumentów finansowych, jakimi są obligacje skarbowe państw strefy euro.

Stąd narzuty kapitałowe, dyskonta związane z płynnością i ograniczenia inwestycyjne nakładane na tradycyjne sekurytyzacje nie znajdują w przypadku papierów typu SBBS uzasadnienia. W obliczu tych przeszkód papiery typu SBBS pozostają zbyt „kosztowne” w utrzymywaniu (a w związku z tym nieopłacalne w tworzeniu), szczególnie w porównaniu z bezpośrednim utrzymywaniem obligacji skarbowych państw strefy euro.

Jaki jest cel inicjatywy? Maksymalnie 8 wierszy

Inicjatywa ma na celu likwidację dodatkowych kosztów (wynikających z surowszych wymogów pod względem kapitału i płynności) związanych z inwestowaniem w papiery typu SBBS w porównaniu z inwestycjami w obligacje skarbowe państw strefy euro. Oczekuje się zatem, że likwidacja tych kosztów umożliwi rozwój rynku papierów typu SBBS w oparciu o popyt.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? Maksymalnie 7 wierszy 

Przeszkody regulacyjne stojące obecnie na drodze rozwoju papierów typu SBBS są wynikiem regulacji unijnych. Do ich usunięcia niezbędne są działania na szczeblu UE. Działania państw członkowskich będą nieadekwatne pod względem prawnym do naprawienia tej sytuacji nie tylko dlatego, że regulacje ostrożnościowe należą do kompetencji UE. Działania te byłyby też nieoptymalne, gdyż mogłyby prowadzić do regulacyjnego obniżania standardów, a nie zapewnić jednolity standard (który uważa się za konieczny, aby omawiany nowatorski produkt był płynny, a zatem atrakcyjny dla potencjalnych inwestorów) i mogłyby w rzeczywistości prowadzić do powstania przeszkód na jednolitym rynku (np. wysokich kosztów przestrzegania przepisów dla organizatora emisji, który chciałby prowadzić działalność w wielu jurysdykcjach).

B. Rozwiązania

Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? Maksymalnie 14 wierszy 

W ocenie skutków proponuje się wprowadzenia ustawodawstwa wspomagającego, zrównującego pod względem traktowania regulacyjnego papiery typu SBBS (względnie ich transzę uprzywilejowaną) z obligacjami skarbowymi strefy euro. Określono w niej trzy podstawowe wybory strategiczne: 1) zakres stosowania ram wspomagających (tylko w odniesieniu do papierów typu SBBS lub wszelkich sekurytyzacji opartych na obligacjach skarbowych państw strefy euro, bez względu na wagi portfela); 2) „wspomaganie” wszystkich transz lub tylko transzy uprzywilejowanej; 3) sposób zapewnienia spełnienia określonych wymogów kwalifikowalności. Dodatkowo w ocenie skutków rozważono konceptualnie odrębny, ale powiązany wariant polegający na zapewnieniu tego samego traktowania, stosowanego w przypadku obligacji skarbowych, w ramach specjalnego koszyka papierów wartościowych, bez dzielenia obligacji skarbowych państw strefy euro na transze (tj. koszyka z wagami zgodnymi z kluczem subskrypcji kapitału EBC), jako że jest to znacznie prostsza struktura. Przy założeniu połączenia tych wariantów, w ocenie skutków rozważono pięć możliwych modeli wniosku ustawodawczego i poddano je ocenie w zestawieniu ze scenariuszem odniesienia odpowiadającym obecnej sytuacji (tj. brakowi interwencji prawodawczej).

Podczas gdy rozwiązania („modele”), co do których jest mało prawdopodobne, że doprowadzą one do powstania standardowego produktu, oceniono jako gorsze, w ocenie skutków pozostawiono trzy pozostałe modele, tj. zapewnienie traktowania regulacyjnego stosowanego w odniesieniu do obligacji skarbowych państw strefy euro również w przypadku 1) wszystkich transz papierów typu SBBS, 2) tylko transzy uprzywilejowanej papierów typu SBBS oraz 3) wspomnianego koszyka. W ocenie skutków nie wskazano najlepszych spośród tych trzech rozwiązań, lecz podkreślono główne związane z nimi kompromisy. W szczególności modele 1 i 2, ze względu na podział na transze, sprawdzą się lepiej w zwiększaniu podaży aktywów o niskim ryzyku denominowanych w euro. Z drugiej strony model 3 jest prostszy.

Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? Maksymalnie 7 wierszy 

Banki (i inni inwestorzy) będą najprawdopodobniej preferowały model 1, ponieważ minimalizuje on ich koszty związane z przestrzeganiem regulacji. Grupa zadaniowa wysokiego szczebla ERRS ds. papierów typu SBBS, która zbadała wykonalność i korzyści związane z tymi papierami, opowiedziała się za modelem 2. Urzędnicy ds. zarządzania długiem publicznym wyrazili ogólne zastrzeżenia w odniesieniu do koncepcji papierów typu SBBS – w obawie, że papiery tego typu mogą prowadzić do zniekształcenia lub zakłócenia krajowych rynków długu publicznego. Wśród trzech zachowanych modeli preferują oni raczej model 2 (w mniejszym stopniu „umożliwiający”) lub model 3 (wprowadzający najmniej zmian w zestawieniu z obecną sytuacją).

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? Maksymalnie 12 wierszy

Oszacowanie wpływu preferowanego rozwiązania w aspekcie ograniczenia przeszkód regulacyjnych komplikuje fakt, że żaden z odnośnych instrumentów obecnie nie istnieje oraz że ilość przeszkód regulacyjnych w obecnej sytuacji, to jest w przypadku braku interwencji, zależy od tego, w jakiej mierze (oraz czy w ogóle) instrumenty tego rodzaju byłyby utrzymywane pomimo tych przeszkód regulacyjnych (fakt, że produkty te nie są obecnie utrzymywane, przemawia za tym, że przeszkody regulacyjne oddziałują hamująco). Niemniej w ocenie skutków przedstawiono pewne orientacyjne dane liczbowe. Na przykład zgodnie z obecnymi ramami regulacyjnymi, gdyby banki objęte działaniem na rzecz przejrzystości przeprowadzonym przez EUNB w 2015 r. zamieniły swoje portfele obligacji skarbowych na transze uprzywilejowane papierów typu SBBS, musiałyby spełnić dodatkowe wymogi kapitałowe w wysokości 70 mld EUR. W modelach 1 i 2 liczba ta wyniosłaby zero.

Korzyści wynikające z umożliwienia rozwoju tych nowych produktów byłyby znaczące. W szczególności papiery typu SBBS mogłyby pomóc bankom, zakładom ubezpieczeń, funduszom emerytalnym i innym inwestorom w lepszej dywersyfikacji ich ekspozycji z tytułu długu publicznego, co mogłoby przyczynić się do dalszego osłabienia więzi bank-państwo. Mogłyby one również pomóc w zwiększeniu podaży aktywów o niskim ryzyku denominowanych w euro, potencjalnie pobudzających apetyt globalnych inwestorów (tym samym pośrednio rozszerzając dostęp do globalnych oszczędności w szczególności dla małych państw członkowskich) oraz, w bardziej ogólnej perspektywie, rozbudować zestaw narzędzi podziału ryzyka dla sektora prywatnego, w tym w wymiarze transgranicznym.

W ocenie skutków przedstawiono próbę kwantyfikacji niektórych spośród tych skutków w drodze rozważenia dwóch scenariuszy – w ramach pierwszego z nich nowe rynki osiągnęłyby jedynie ograniczone rozmiary (100 mld EUR), natomiast w ramach drugiego scenariusza rynki te osiągnęłyby rozmiary istotne z perspektywy makroekonomicznej (1 500 mld EUR) i utrzymały je. Analiza pokazuje, że preferowane rozwiązania, w szczególności te związane z podziałem na transze, mogą przyczynić się do większej podaży aktywów o niskim ryzyku i większej dywersyfikacji bilansowej.

Żaden z rozważanych wariantów nie ma bezpośredniego wpływu na środowisko, otoczenie społeczne, ani MŚP, choć możliwe są pośrednie pozytywne skutki w zakresie, w jakim te nowe rynki faktycznie poprawiają stabilność finansową.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? Maksymalnie 12 wierszy

Oczekuje się, że koszty omawianej interwencji prawodawczej będą ograniczone. W przypadku sektora publicznego, prócz jednorazowych kosztów związanych z przygotowaniem nowego ustawodawstwa i wprowadzeniem go w życie wystąpią ograniczone koszty dodatkowe (trudne do określenia z pewnością), ponieważ nadzór zgodności z przepisami będzie można prowadzić w ramach normalnych działań nadzorczych.

W przypadku emitentów koszty wynikające z organizacji produktu (zakup obligacji skarbowych, przechowywanie ich, wydanie oświadczenia własnego itd.) grupa zadaniowa wysokiego szczebla oszacowała na 3,26 mln EUR rocznie dla programu papierów typu SBBS o wartości 6 mld EUR (z jednorazowymi kosztami ponoszonymi z góry rzędu 1,15 mln EUR).

Urzędnicy ds. zarządzania długiem publicznym wyrazili obawy, że wprowadzenie papierów typu SBBS mogłoby prowadzić do wyższych kosztów finansowania dla państw członkowskich, ponieważ płynność bazowych rynków obligacji mogłaby ulec zmniejszeniu. Ocena ilościowa przeprowadzona przez grupę zadaniową wysokiego szczebla i podsumowana w załączniku 4 do oceny skutków sugeruje, również w oparciu o doświadczenia z programu zakupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych przez EBC, że skutki tego rodzaju będą raczej ograniczone(jeżeli w ogóle wystąpią), również dlatego, że zrównoważy je niższe ogólne ryzyko i większy popyt na obligacje, w tym ze strony globalnych inwestorów.

Nie przewiduje się żadnych kosztów dotyczących środowiska naturalnego, otoczenia społecznego, ani MŚP.

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw? Maksymalnie 8 wierszy

Brak bezpośrednich skutków.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? Maksymalnie 4 wiersze

Nie w przypadku preferowanych rozwiązań.

Czy wystąpią inne znaczące skutki? Maksymalnie 6 wierszy

Nie.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki? Maksymalnie 4 wiersze 

Zanim możliwy będzie przegląd inicjatywy, dostępne być muszą wystarczające dane. Proponuje się monitorowanie zakresu, w jakim nowe produkty będą tworzone i wprowadzane do obrotu oraz ocenę ogólnego wpływu wniosku po upływie 5 lat od wejścia w życie nowych przepisów.