KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 29.6.2018
COM(2018) 508 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
z oceny śródokresowej realizacji programu „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020
{SWD(2018) 358 final}
{SWD(2018) 359 final}
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
z oceny śródokresowej realizacji programu „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” 1 zainicjowano w szczególnie trudnym dla UE okresie, w czasie gdy skutki kryzysu gospodarczego przyczyniły się do ogólnego zmniejszenia kwoty zasobów krajowych i środków finansowych przeznaczanych na kwestie społeczne i związane z prawami człowieka. Od 2014 r. program ma na celu dalszy rozwój Europy praw i równości zgodnie ze strategią „Europa 2020” 2 .
W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono wyniki śródokresowe uzyskane w ramach programu oraz jakościowe i ilościowe aspekty jego realizacji zgodnie z art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 3 .
Okresem odniesienia dla oceny śródokresowej jest pierwsza połowa czasu realizacji programu – od 2014 r. do połowy 2017 r. Oceną objęto roczne programy prac na lata 2014, 2015 i 2016. Z kolei program prac na 2017 r. został poddany analizie głównie pod względem projektu i struktury, ale nie pod względem realizacji.
Niniejsze sprawozdanie opiera się na wynikach oceny 4 przygotowanej przez Komisję Europejską, wspartej oceną zewnętrzną 5 .
1.Wprowadzenie i kontekst
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 zastąpił programy obowiązujące w okresie programowania 2007–2013, a mianowicie program Daphne III, program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” oraz program Progress 6 .
Obecny program został ustanowiony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1381/2013.
W rozporządzeniu tym jako ogólny cel programu wskazano:
·przyczynienie się do dalszego rozwijania przestrzeni, w której równość i prawa osób zapisane w TUE, TFUE, Karcie praw podstawowych i międzynarodowych konwencjach dotyczących praw człowieka, do których to konwencji przystąpiła Unia, są propagowane, chronione i skutecznie wdrażane.
Cele szczegółowe programu są następujące:
·propagowanie skutecznego wdrażania zasady niedyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, a także poszanowanie zasady niedyskryminacji ze względów, o których mowa w art. 21 Karty praw podstawowych;
·zapobieganie rasizmowi, ksenofobii, homofobii i innym formom nietolerancji oraz zwalczanie tych zjawisk;
·propagowanie i ochrona praw osób niepełnosprawnych;
·propagowanie równości kobiet i mężczyzn oraz wspieranie uwzględniania aspektu płci;
·zapobieganie przemocy wobec dzieci, młodzieży, kobiet i innych grup ryzyka oraz zwalczanie takiej przemocy;
·propagowanie i ochrona praw dziecka,
·przyczynienie się do zapewnienia najwyższego poziomu ochrony prywatności i danych osobowych;
·propagowanie praw wynikających z obywatelstwa Unii i przyczynienie się do lepszego korzystania z nich;
·umożliwienie osobom będącym konsumentami lub przedsiębiorcami na rynku wewnętrznym egzekwowania swoich praw wynikających z prawa Unii – z uwzględnieniem projektów finansowanych w ramach programu dotyczącego konsumentów.
Program jest wdrażany przez Komisję Europejską w drodze bezpośredniego zarządzania scentralizowanego.
Pod względem geograficznym program jest otwarty dla wszystkich państw członkowskich UE. W programie mogą również uczestniczyć państwa Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące, jeżeli spełnione zostaną określone warunki Islandia przystąpiła do realizacji wszystkich celów szczegółowych programu, natomiast Liechtenstein uczestniczy tylko w realizacji celów związanych z niedyskryminacją, rasizmem, ksenofobią, prawami osób niepełnosprawnych i równością kobiet i mężczyzn.
2.Kluczowe elementy i realizacja programu
Zgodnie z art. 5 rozporządzenia w ramach programu wspierany jest szeroki zakres działań, między innymi działania analityczne, wzajemne uczenie się, współpraca, podnoszenie świadomości i rozpowszechnianie, działania szkoleniowe oraz służące wspieraniu głównych podmiotów, których działania przyczyniają się do realizacji celów szczegółowych programu. W ramach programu wspierane są także organizacje działające w obszarze praw socjalnych i praw człowieka w całej Europie, takie jak: sieci europejskie; organizacje publiczne lub prywatne, zazwyczaj nienastawione na osiąganie zysku; władze krajowe, regionalne i lokalne w państwach członkowskich UE; organizacje pozarządowe; uniwersytety i instytucje badawcze, jak również organizacje międzynarodowe.
Jeśli chodzi o grupy docelowe, rozumiane jako grupy, które mogą odnieść korzyści z realizacji programu bezpośrednio, poprzez udział w działaniach w ramach programu, lub pośrednio, wśród beneficjentów programu są również organy publiczne, organizacje pozarządowe i inne jednostki badawcze zainteresowane realizacją celów programu. Grupy docelowe to również wszyscy obywatele, ponieważ cele i inicjatywy programu służą propagowaniu, ochronie i skutecznemu wprowadzaniu w życie równości oraz praw osób, w szczególności tych narażonych na dyskryminację, nietolerancję lub przemoc, w tym migrantów i mniejszości.
Zgodnie z rozporządzeniem program wykorzystuje dotacje na działania, dotacje na działalność i działania w zakresie zamówień publicznych jako główne mechanizmy finansowania wspierające projekty związane z jego celami. Dotacje na działania trwają zazwyczaj dwa lata, natomiast w ramach rocznych dotacji na działalność program finansuje sieci europejskie działające w następujących obszarach: niedyskryminacja; rasizm, ksenofobia, homofobia lub inne formy nietolerancji; niepełnosprawność; równość kobiet i mężczyzn; zapobieganie wszelkim formom przemocy oraz ich zwalczanie, a także propagowanie praw dziecka.
2.1.Szczegółowe cele programu
·Cel szczegółowy nr 1: propagowanie niedyskryminacji
W ramach programu wspierane są projekty mające na celu zapobieganie dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz zwalczanie takiej dyskryminacji. Kluczowym zagadnieniem tego celu szczegółowego jest zwłaszcza wspieranie integracji Romów. W tym względzie w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” wspiera się krajowe platformy na rzecz integracji Romów i prowadzi się ścisłą współpracę z państwami członkowskimi UE i ich krajowymi punktami kontaktowymi ds. integracji Romów oraz z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego zajmującymi się niedyskryminacją i integracją Romów. W ramach programu finansowane są również działania europejskiej sieci krajowych organów ds. równości. Głównym zadaniem tej sieci jest pogłębianie współpracy i wymiany informacji w kwestiach związanych z niedyskryminacją wśród krajowych organów ds. równości wyznaczonych przez państwa członkowskie.
·Cel szczegółowy nr 2: zapobieganie rasizmowi, ksenofobii, homofobii i innym formom nietolerancji oraz zwalczanie tych zjawisk
Finansowane projekty w tym obszarze przyczyniają się do lepszego wdrażania istniejącego prawodawstwa UE w państwach członkowskich oraz do pomocy ofiarom przestępstw z nienawiści i nienawistnych wypowiedzi. W ramach finansowanych działań wspierana jest w szczególności ochrona uchodźców i migrantów przed gwałtownym wzrostem populizmu, ekstremizmu i nietolerancji.
·Cel szczegółowy nr 3: propagowanie praw osób niepełnosprawnych
Zamierzeniem operacyjnym tego celu szczegółowego jest zwiększanie świadomości i lepsze wdrażanie praw osób niepełnosprawnych, skutkujące ograniczeniem barier, pełnym uczestnictwem tych osób w społeczeństwie i korzystaniem przez nie z przysługujących im praw. Zamierzenie to realizuje się głównie poprzez dotacje na działalność wspierające działania sieci na poziomie europejskim propagujących prawa osób niepełnosprawnych oraz poprzez działania związane z zamówieniami publicznymi koncentrujące się na gromadzeniu danych, szkoleniach i działaniach uświadamiających. W ramach rocznego programu prac na 2014 r. przy wsparciu z programu uruchomiono unijną kartę osoby niepełnosprawnej 7 , aby ułatwić osobom niepełnosprawnym podróże transgraniczne.
·Cel szczegółowy nr 4: propagowanie równości kobiet i mężczyzn
W ramach programu wspierane są projekty mające na celu wspomaganie państw członkowskich i odpowiednich zainteresowanych stron w zwiększaniu równowagi płci we wszystkich sferach życia, zwłaszcza w podejmowaniu decyzji gospodarczych oraz w propagowaniu równej niezależności ekonomicznej kobiet i mężczyzn. Finansowanie w ramach tego celu ma również przyczynić się do zmniejszenia zróżnicowania sytuacji kobiet i mężczyzn w zakresie wynagrodzeń, dochodów z pracy i emerytur.
·Cel szczegółowy nr 5: zapobieganie przemocy wobec dzieci, młodzieży, kobiet i innych grup ryzyka oraz zwalczanie takiej przemocy
W ramach programu finansowane są przede wszystkim projekty, które pomagają chronić i wspierać najbardziej bezbronne ofiary przemocy, takie jak kobiety i dzieci, a także działania mające na celu zwiększanie świadomości i zapobieganie przemocy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi działającymi w terenie. Wspierane jest także leczenie sprawców przemocy. Wzmocnienie systemów ochrony dzieci jest jednym z priorytetów Komisji, a w ramach programu wspierane są prawa dzieci-migrantów dzięki finansowaniu organizacji międzynarodowych pracujących bezpośrednio na rzecz tych dzieci i z tymi dziećmi.
·Cel szczegółowy nr 6: propagowanie praw dziecka
Prawa dziecka są propagowane za pośrednictwem projektów dotyczących wymiaru sprawiedliwości przyjaznego dziecku oraz ochrony dzieci narażonych na zagrożenia (takich jak dzieci opuszczające placówki opieki zastępczej i dzieci będące w konflikcie z prawem), w szczególności przez wspieranie szkolenia urzędników służby cywilnej, organizacji pozarządowych i prawników zajmujących się tymi zagadnieniami.
·Cel szczegółowy nr 7: ochrona prywatności i danych osobowych
Program jest głównym źródłem finansowania UE w zakresie ochrony danych. Działania prowadzone w ramach tego celu szczegółowego są ściśle związane z reformą ochrony danych 8 przyjętą w 2016 r. W ramach tego celu programu finansowane są projekty wspierające w szczególności transpozycję i wdrożenie nowych przepisów dotyczących ochrony danych przez państwa członkowskie oraz szkolenie organów i inspektorów ochrony danych.
·Cel szczegółowy nr 8: obywatelstwo Unii
W ramach programu finansowane są projekty, głównie działania służące zwiększaniu świadomości, mające na celu wspieranie uczestnictwa obywateli Unii w życiu obywatelskim i politycznym UE. W związku z tym wspierane są projekty przyczyniające się do zwiększania świadomości obywateli na temat przysługujących im praw wynikających z obywatelstwa Unii. W ramach tego celu szczegółowego finansowane są kampanie informacyjne dotyczące praw wynikających z obywatelstwa Unii, a szczególny nacisk kładzie się na prawa wyborcze w perspektywie wyborów europejskich w 2019 r.
·Cel szczegółowy nr 9: prawa konsumentów lub przedsiębiorców
W ramach programu finansowane są również projekty wspierające osoby fizyczne będące konsumentami lub przedsiębiorcami na rynku wewnętrznym w egzekwowaniu ich praw wynikających z prawa Unii. Celem finansowania UE w tym obszarze jest przyczynienie się do zwiększenia wiedzy i świadomości na temat praw konsumentów, zwłaszcza na rynku cyfrowym.
2.2.Budżet
Łączny budżet programu na lata 2014–2020 wynosi 439 473 000 EUR. Najwyższy wskaźnik wykorzystania środków na zobowiązania (94,91 %) został osiągnięty w 2016 r. (zob. tabela 1). Z dostępnych źródeł wynika, że w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” około 23 % dostępnych zasobów przeznacza się na działania związane z zamówieniami publicznymi, chociaż podział środków w ramach poszczególnych celów szczegółowych nie jest równomierny 9 .
Tabela 1: Roczne zobowiązania w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo” w latach 2014–2016
|
Rok |
Kwota zaangażowana (w EUR) |
|
2014 |
49 719 588,56 |
|
2015 |
48 621 670,69 |
|
2016 |
55 854 156,79 |
|
Łącznie w latach 2014–2016 |
154 195 416,04 |
Źródła: roczne sprawozdania monitorujące (sprawozdania z realizacji rocznych programów prac oraz baza danych projektów za 2016 r.)
Ogólnie rzecz biorąc, wykorzystano większość środków przeznaczonych na dotacje (przy wskaźniku wykorzystania środków na zobowiązania wynoszącym około 90 %).
Największą planowaną kwotę przewidziano w ramach celu szczegółowego dotyczącego zapobiegania przemocy wobec dzieci, a następną w kolejności w ramach celu dotyczącego niedyskryminacji. Łącznie na te dwa cele przeznacza się ponad 20 % przewidzianego budżetu (26 %). Natomiast najmniejsze planowane kwoty przewidziano w ramach celów szczegółowych dotyczących praw dziecka, obywatelstwa Unii, ochrony konsumentów oraz ochrony danych.
Budżet przeznaczony na dotacje został podzielony pomiędzy cele szczegółowe programu, jak pokazano na wykresie 1.
Wykres 1: Budżet przeznaczony na poszczególne rodzaje interwencji w podziale na cele szczegółowe
■ Odsetek całkowitej kwoty zaangażowanej w podziale na poszczególne działania i cele szczegółowe (lata 2014, 2015 i 2016)
Źródło: roczne sprawozdania z realizacji rocznych programów prac za lata 2014 i 2015, dane projektów za 2016 r. AG (dotacja na działania), OG (dotacja na działalność), PROC (zamówienia publiczne), RCHI (propagowanie praw dziecka), RCIT (propagowanie praw wynikających z obywatelstwa Unii), RCON (egzekwowanie praw konsumentów), RDAP (zapobieganie przemocy wobec dzieci, młodzieży, kobiet i innych grup ryzyka), RDAT (zapewnienie najwyższego poziomu ochrony danych), RDIS (propagowanie niedyskryminacji), RDIB (propagowanie praw osób niepełnosprawnych), RGEN (propagowanie równości kobiet i mężczyzn oraz uwzględniania aspektu płci), RRAC (zwalczanie rasizmu, ksenofobii, homofobii i innych form nietolerancji)
Cel szczegółowy dotyczący niedyskryminacji jest realizowany poprzez zrównoważoną kombinację dotacji na działania, dotacji na działalność i zamówień publicznych, natomiast cel szczegółowy dotyczący zwalczania przemocy jest realizowany głównie poprzez dotacje na działania.
2.3.Otrzymane wnioski i wybrane projekty
Na podstawie danych za 2014 i 2015 r., dotyczących zarówno dotacji na działania, jak i dotacji na działalność, widać, że cele szczegółowe, w ramach których otrzymano największą liczbę wniosków, to te dotyczące propagowania niedyskryminacji i zapobiegania przemocy (zob. wykres 2).
Wykres 2: Liczba przyznanych dotacji na działania i dotacji na działalność oraz liczba wniosków w podziale na cele szczegółowe i lata (2014–2015)
Źródło: roczne sprawozdania z realizacji rocznych programów prac za lata 2014 i 2015. RCHI (propagowanie praw dziecka), RCIT (propagowanie praw wynikających z obywatelstwa Unii), RDAP (zapobieganie przemocy wobec dzieci, młodzieży, kobiet i innych grup ryzyka), RDIS (propagowanie niedyskryminacji), RDIB (propagowanie praw osób niepełnosprawnych), RGEN (propagowanie równości kobiet i mężczyzn oraz uwzględniania aspektu płci), RRAC (zwalczanie rasizmu, ksenofobii, homofobii i innych form nietolerancji)
W okresie objętym rocznymi programami prac na lata 2014–2016 sfinansowano 352 projekty. Jeżeli podda się analizie przeciętny wskaźnik przyznawania dotacji dotyczący zaproszeń do składania wniosków z lat 2014 i 2015 10 , to widać, że wskaźnik ten w przypadku prawie wszystkich celów szczegółowych osiągał wartości od 7 % do 27 %, co stanowi dość niski poziom. Jedynie w ramach celu dotyczącego propagowania praw osób niepełnosprawnych dotacje przyznano na prawie wszystkie złożone wnioski. Drugi pod względem wielkości wskaźnik przyznawania dotacji (prawie 58 %) odnotowano w 2014 r. w przypadku celu szczegółowego dotyczącego równości kobiet i mężczyzn.
W 2016 r. odnotowano spadek liczby otrzymanych wniosków, co zbiegło się w czasie z uruchomieniem portalu dla uczestników 11 . Tendencja ta nie doprowadziła jednak do znacznego zmniejszenia liczby zatwierdzonych projektów.
2.4.Główne osiągnięcia w ramach programu
Wprowadzenie systemu wskaźników dotyczących obecnego programu „Prawa, równość i obywatelstwo” okazało się odpowiednim sposobem mierzenia osiągnięć programu.
W odniesieniu do celu ogólnego programu (tj. „przyczynienie się do dalszego rozwijania przestrzeni, w której równość i prawa osób zapisane w TUE, TFUE, Karcie praw podstawowych i międzynarodowych konwencjach dotyczących praw człowieka, do których to konwencji przystąpiła Unia, są propagowane, chronione i skutecznie wdrażane”) wyznaczono cele w oparciu o pięć wskaźników 12 .
Ponieważ do tej pory postępy w osiąganiu wyników i efektów programu były zadowalające, można racjonalnie założyć, że czynione są znaczne postępy na drodze do realizacji także ogólnego celu programu. Istotną trudnością analityczną jest jednak śledzenie zmian ogólnych wskaźników i przypisanie tych zmian do konkretnych interwencji w ramach programu.
W szczególności można oczekiwać, że zostaną osiągnięte dwa z pięciu celów określonych w odniesieniu do ogólnego celu programu: mianowicie te dotyczące zróżnicowania wynagrodzenia ze względu na płeć i świadomości praw wynikających z obywatelstwa Unii. W szczególności program będzie miał prawdopodobnie znaczny wkład w realizację rezultatów w zakresie świadomości praw wynikających z obywatelstwa Unii, ponieważ oddziałuje on na obywateli w bezpośredni sposób ze względu na koncentrację na działaniach uświadamiających, mających na celu umożliwienie zmian.
Program będzie miał natomiast prawdopodobnie jedynie pośredni wkład w realizację celów dotyczących wskaźników zatrudnienia kobiet, udziału kobiet w podejmowaniu decyzji na wyższych szczeblach oraz wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ponieważ zmiany w tych obszarach wymagają bardziej strukturalnych zmian na rynkach pracy i w strukturach gospodarczych, które wykraczają poza bezpośrednią sferę oddziaływania programu. Zgodnie z przeprowadzoną oceną program „Prawa, równość i obywatelstwo” odgrywa jednak ważną rolę również we wspieraniu zmian strukturalnych tego typu.
W odniesieniu do realizacji dziewięciu celów szczegółowych program ma bezpośredni wkład w postępy w realizacji celów szczegółowych dotyczących zwalczania dyskryminacji, świadomości na temat praw wynikających z obywatelstwa Unii i praw konsumentów i cele te zostaną prawdopodobnie osiągnięte.
Natomiast wkład programu w realizację pozostałych celów szczegółowych ma charakter bardziej pośredni. Dotyczy to celu szczegółowego w zakresie propagowania równości kobiet i mężczyzn, w przypadku którego większość celów prawdopodobnie nie zostanie osiągnięta, ponieważ konieczne są bardziej strukturalne zmiany na rynkach pracy i w strukturach gospodarczych, co wykracza poza bezpośrednią sferę oddziaływania programu.
Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z wynikami oceny działania w ramach programu przyczyniają się do realizacji jego celów szczegółowych, ale wpływ tych działań jest raczej umiarkowany, zarówno ze względu na ograniczone zasoby (np. w obszarze równości kobiet i mężczyzn i praw wynikających z obywatelstwa Unii), jak i na fakt, że na zmiany wpływ ma wiele innych czynników i strategii politycznych.
2.5.Uczestnicy i partnerstwa
Partnerstwa ponadnarodowe, dzięki swoim sieciom kontaktów i wzajemnym powiązaniom, w zasadniczy sposób przyczyniają się do skuteczności programu. W istocie według większości respondentów partnerstwa utworzone w ramach programu przyczyniły się do poprawy ich struktur organizacyjnych pod względem realizacji projektów, trwałości wyników i ogólnych możliwości. Mniejsza liczba beneficjentów zauważyła również, że partnerstwa miały pozytywny wpływ na ich możliwości w zakresie pozyskiwania funduszy.
Ocena utworzonych partnerstw wykazała również, że podział beneficjentów według rodzaju organizacji był odpowiedni (39 % wszystkich beneficjentów to organizacje non-profit, a tylko 5 % to prywatne podmioty nastawione na zysk), jednak skład geograficzny uczestniczących organizacji był nierównomierny (tak jak w przypadku poprzednich programów).
Najwięcej organizacji składających wnioski (jako koordynatorzy albo partnerzy) wywodziło się z Włoch (w większości) i z Hiszpanii (w mniejszym stopniu), a w następnej kolejności z Grecji, Zjednoczonego Królestwa, Rumunii i Bułgarii. Organizacjom z tych sześciu krajów przyznano około 50 % dotacji na działania finansowane w ramach programu.
3.Co osiągnięto w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo”?
Jak wynika z oceny, w ramach programu zasadniczo udało się osiągnąć dobre wyniki w perspektywie średnioterminowej pod względem celów szczegółowych, skuteczności, efektywności, adekwatności, spójności/komplementarności/synergii i unijnej wartości dodanej. Program wymaga jednak pewnych udoskonaleń, w szczególności w zakresie równości.
3.1.Skuteczność 13
W ramach programu poczyniono znaczne postępy w realizacji jego celów ogólnych i szczegółowych. Czasami jednak trudno jest śledzić zmiany ogólnych wskaźników i przypisać je do interwencji w ramach programu, ponieważ na niektóre zmiany wpływ ma wiele innych czynników różnego rodzaju. Wskaźniki monitorowania wybrane do pomiaru osiągnięć programu są zasadniczo odpowiednie, ale możliwe jest wprowadzenie pewnych udoskonaleń.
Najważniejszym rezultatem osiągniętym w ramach celów szczegółowych jest podniesienie umiejętności i kompetencji wysoko wykwalifikowanych specjalistów. Innym ważnym osiągnięciem programu jest jego wkład w systemowe zmiany dzięki rezultatom projektów, obejmujące lepsze narzędzia, procedury, usługi i polityki opracowywane w ramach celów szczegółowych.
Według większości beneficjentów działania komunikacyjne podejmowane przez Komisję w celu promowania programu były w znacznej mierze skuteczne, w związku z czym jego popularność w porównaniu do poprzednich programów wzrosła. Należy jednak kontynuować wysiłki, aby dotrzeć do wszystkich potencjalnych wnioskodawców ze wszystkich państw członkowskich.
Program przyniósł znaczne korzyści w porównaniu z poprzednimi programami, również pod względem otrzymanych wniosków i przyznanych dotacji.
Innym pozytywnym zjawiskiem był wysoki poziom realizacji finansowej programu, jako że poziom finansowania, o jaki ubiegali się wnioskodawcy i jaki został przyznany w odniesieniu do każdego celu szczegółowego w latach 2014–2015, był nieco wyższy niż w poprzednich programach.
Ponadto w oparciu o szereg wskaźników i opinie zainteresowanych stron, które wzięły udział w badaniu i którym zadano pytania, w ramach oceny ustalono, że miały miejsce właściwe postępy w zakresie poprawy poziomu wiedzy na temat prawa Unii oraz polityki, praw i wartości UE. Ponadto partnerstwa utworzone w trakcie działań w ramach programu miały pozytywny wpływ na beneficjentów oraz na umiejętności i możliwości uczestników programu.
W odniesieniu do trwałości działań podejmowanych w ramach programu po zakończeniu finansowania większość pytanych zainteresowanych stron stwierdziła, że skutki działań najprawdopodobniej będą długotrwałe, jeżeli chodzi o zdobywanie nowych umiejętności i wiedzy, podnoszenie świadomości oraz tworzenie narzędzi i procedur, które przetrwają dłużej niż czas realizacji projektów. Oczekiwania co do utrzymania działań szkoleniowych po zakończeniu realizacji projektów były nieco mniej optymistyczne. Natomiast tylko jedna trzecia respondentów oczekiwała, że partnerstwa finansowane w ramach projektów będą trwały dłużej niż przez okres finansowania. Również tylko niewielki odsetek zainteresowanych stron uznał, że partnerstwa utworzone w trakcie projektów finansowanych ze środków programu zwiększyły ich możliwości w zakresie pozyskiwania funduszy. Ogólnie rzecz biorąc, jest bardzo mało dowodów na trwałość wyników projektów po zakończeniu finansowania.
Wreszcie ponad 80 % respondentów stwierdziło, że program jest (niezwykle) skuteczny w zaspokajaniu potrzeb odpowiednich grup docelowych. Ponad 70 % beneficjentów programu, który wzięli udział w badaniu w ramach oceny, uznało również, że program w niezwykle skuteczny sposób koncentrował się na właściwych obszarach polityki i najbardziej odpowiednich grupach docelowych.
I
3.2.Efektywność 14
Analiza efektywności opiera się na jakościowej ocenie postrzegania opłacalności działań przez beneficjentów, ponieważ ograniczone dane dostępne w odniesieniu do kosztów i korzyści interwencji w ramach programu nie pozwalają na zastosowanie standardowych metod ilościowych do oceny kosztów i korzyści. Według większości beneficjentów i przedstawicieli państw członkowskich koszty programu są proporcjonalne do korzyści albo je przewyższają. W szczególności realizacja projektów dotyczących działań szkoleniowych przekracza oczekiwania w odniesieniu do kilku celów szczegółowych. Dotyczy to celu szczegółowego w zakresie zapobiegania przemocy wobec dzieci, młodzieży oraz kobiet i jest również bardziej zauważalne w świetle zmniejszonych wydatków (około 60 % szacowanych wydatków).
Kluczowym osiągnięciem programu w porównaniu z poprzednimi programami było również mniejsze obciążenie beneficjentów pod względem angażowanego czasu i środków finansowych.
Ponadto zdaniem zainteresowanych stron zmiany w strukturze programu w porównaniu z latami 2007–2013 są najważniejszym czynnikiem wpływającym na efektywność projektów, jeżeli chodzi o osiąganie wyników.
Beneficjenci uważają, że obecne instrumenty finansowania są odpowiednie do celów programu. Są jednak zdania, że możliwe byłoby zastosowanie alternatywnych środków, takich jak mikrokredyty i małe pożyczki.
Wreszcie kilku beneficjentów wskazało, że stosunkowo długi okres pomiędzy złożeniem wniosku a rozpoczęciem działań w ramach projektu jest problematyczny z punktu widzenia efektywności, ponieważ w tym długim okresie mogą się zmienić czynniki kontekstowe, co wymaga dodatkowego wysiłku w celu dostosowania projektu do nowego kontekstu.
3.3. Adekwatność 15
Program w dużym stopniu odpowiada potrzebom zainteresowanych stron i beneficjentów, np. w zakresie rozwoju wiedzy, szkoleń, podnoszenia świadomości i wsparcia strukturalnego. W istocie zainteresowane strony, które wzięły udział w badaniu w ramach oceny, miały bardzo pozytywne zdanie na temat adekwatności działań programu do ich potrzeb. W ocenie stwierdzono jednak również pewne braki w stosunku do potrzeb niektórych zainteresowanych stron i obywateli, którym program mógłby poświęcić więcej uwagi, takich jak kobiety narażone na dyskryminację z wielu przyczyn jednocześnie (np. migrantki, kobiety niepełnosprawne i starsze).
Potrzeby określone w momencie przyjmowania programu są w dalszym ciągu adekwatne, ponieważ, jak wynika z przeprowadzonej oceny, osiągnięcie kilku celów dotyczących w szczególności równości kobiet i mężczyzn lub praw osób niepełnosprawnych jest mało prawdopodobne, jako że postępy w tym względzie następują powoli.
Program jest również wystarczająco elastyczny, aby uwzględnić powstające potrzeby.
Innym dowodem na to, że program jest w dalszym ciągu dostosowany do bieżących potrzeb, jest wzrost zapotrzebowania na finansowane w jego ramach dotacje w porównaniu z poprzednimi programami, zwłaszcza w odniesieniu do celów szczegółowych dotyczących przemocy wobec dzieci, niedyskryminacji i zwalczania rasizmu.
3.4 Spójność, komplementarność, synergia 16
W opinii beneficjentów program charakteryzuje się wysokim poziomem wewnętrznej spójności (pomiędzy celami szczegółowymi i interwencjami) oraz wysokim poziomem zewnętrznej spójności i komplementarności z innymi instrumentami, programami i działaniami UE.
W ramach oceny nie stwierdzono, by program pokrywał się w znacznym stopniu z innymi programami finansowanymi ze środków UE. Wydaje się to potwierdzać, że cele szczegółowe są bardziej efektywne i jaśniej określone w porównaniu do poprzednich programów.
Ponadto program jest w wysokim stopniu spójny z zasadami uzgodnionymi na szczeblu międzynarodowym, takimi jak program działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030.
Ponadto według prawie 90 % beneficjentów program „Prawa, równość i obywatelstwo” jest również zasadniczo spójny pod względem celów i rodzajów działań z politykami krajowymi w tym samym obszarze.
3.5 Unijna wartość dodana 17
Nieodłączny „europejski” i ponadnarodowy wymiar to podstawa unijnej wartości dodanej programu. Zdaniem większości beneficjentów, gdyby działania w ramach programu nie miały miejsca, podobne projekty nie zostałyby zrealizowane lub nie byłaby możliwa ich realizacja przy takim samym zakresie beneficjentów i grup docelowych ze względu na brak dostępnych zasobów na poziomie państw członkowskich. Dotyczy to w szczególności działań szkoleniowych w dziedzinie zapobiegania wszelkim formom przemocy oraz w dziedzinie ochrony danych. Podobnie szczególne istotne jest finansowanie unijne dla organizacji na poziomie UE, ponieważ jeszcze trudniej byłoby uzyskać krajowe finansowanie dla sieci ponadnarodowej. Ponadto zdaniem zainteresowanych stron, które wzięły udział w badaniu, projekty finansowane w ramach programu wydają się mieć wyższą jakość i być bardziej innowacyjne niż projekty finansowane na poziomie krajowym. W szczególności projekty te, zapewniające możliwości eksperymentowania z innowacyjnymi podejściami, można wykorzystać do pokazania krajowym rządom korzyści płynących z podejmowanych działań. Na przykład w trakcie szkoleń prowadzonych w szkołach dotyczących radzenia sobie z nękaniem nie stosowano by innowacyjnych metod, takich jak te obejmujące zarówno sprawców, jak i ofiary; innym przykładem są projekty pilotażowe dotyczące unijnej karty osoby niepełnosprawnej. Te ostatnie projekty były wspierane w ramach celu szczegółowego dotyczącego praw osób niepełnosprawnych i miały na celu ustanowienie odpowiednich krajowych organizacji zajmujących się unijną kartą osoby niepełnosprawnej (podmiotów rządowych lub pozarządowych) oraz utworzenie odpowiedniego wspólnego krajowego pakietu świadczeń, który państwa członkowskie byłyby gotowe wprowadzić.
Zapotrzebowanie na finansowanie w ramach programu utrzymywało się na wysokim poziomie przez cały okres realizacji programu. Na podstawie wszystkich tych wniosków widać, że istnieje utrzymujące się zapotrzebowanie na działania na poziomie UE w dziedzinach objętych programem.
3.6 Równość 18
W ramach programu udzielono szczególnego wsparcia na rzecz wspierania przekrojowych priorytetów w zakresie równości kobiet i mężczyzn, praw dziecka i praw osób niepełnosprawnych.
Za pośrednictwem specjalnego celu szczegółowego propagowane jest uwzględnianie aspektu płci. Ponadto w ramach innych celów szczegółowych sfinansowane zostały również działania związane z równością kobiet i mężczyzn. Oznacza to, że przeznaczono znaczne środki finansowe bezpośrednio na propagowanie równości kobiet i mężczyzn i uwzględnianie aspektu płci. Zasady i mechanizmy uwzględniania aspektu płci znajdują odzwierciedlenie na wszystkich etapach programowania, realizacji i monitorowania programu, ale nadal możliwe jest wzmocnienie ochrony kobiet znajdujących się w niekorzystnej sytuacji z wielu przyczyn, a także uczestnictwo większej liczby organów ds. równości w ustalaniu priorytetów programu.
W odniesieniu do ochrony praw dziecka w ramach programu uwzględnione są dwa cele szczegółowe bezpośrednio ukierunkowane na propagowanie tej kwestii. Co więcej, również w ramach innych celów szczegółowych można by finansować działania potencjalnie istotne dla dzieci. Ponadto poszanowanie praw dziecka jest wzmacniane przez fakt, że organizacje ubiegające się o finansowanie, które będą pracować podczas realizacji projektu bezpośrednio z dziećmi, muszą dostarczyć Komisji opis swojej polityki ochrony dziecka. Jednak uwzględnianie aspektu praw dziecka na wszystkich etapach programu można by bardziej poprawić, w szczególności przez zaangażowanie organów reprezentujących interesy dzieci w ustalanie priorytetów programu.
W ramach programu przewidziano cel szczegółowy w zakresie propagowania praw osób niepełnosprawnych oraz cel szczegółowy w zakresie propagowania skutecznego wdrażania zasady niedyskryminacji, w tym ze względu na niepełnosprawność. Wszystkie wnioski złożone w ramach tego celu szczegółowego zostały rozpatrzone pozytywnie. Należy w większym stopniu uwzględniać aspekt praw osób niepełnosprawnych na wszystkich etapach programu, w szczególności przez bezpośrednie powiązanie z Europejską strategią w sprawie niepełnosprawności na lata 2010–2020 oraz większe zaangażowanie organów reprezentujących interesy osób niepełnosprawnych w określanie priorytetów programu.
W odniesieniu do równości w dalszym ciągu wydaje się, że program nie uwzględnia potrzeb osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji z wielu przyczyn, ponieważ cele szczegółowe nie wspierają synergii i działań na rzecz grup znajdujących się w takiej sytuacji z co najmniej dwóch przyczyn.
Ponadto współfinansowanie wydaje się stanowić barierę dla małych organizacji pozarządowych chcących uczestniczyć w programie.
Wreszcie w przyszłości powinno się dążyć do tego, by zasoby w ramach programu były rozdzielane w bardziej zrównoważony sposób pomiędzy różne grupy docelowe beneficjentów i państwa członkowskie.
Aby lepiej zrozumieć, w jaki sposób program promuje równość za pomocą finansowanych działań, powinny być gromadzone dane uczestników w podziale na płeć, status osoby niepełnosprawnej lub wiek, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Na razie jednak nie miało to miejsca.
3.7 Możliwości uproszczenia 19
Zgodnie z oceną obecny tryb zarządzania bezpośredniego jest odpowiedni, biorąc pod uwagę wielkość i cele programu. Jednak zdaniem większości beneficjentów możliwe jest dalsze uproszczenie realizacji programu, zarządzania nim i jego struktury. Wśród przedstawionych powodów beneficjenci wskazali w szczególności, że sprawozdawczość finansowa jest zbyt szczegółowa, zwłaszcza w porównaniu z tą stosowaną w ramach innych programów UE (np. inicjatywa „Horyzont 2020” i Erasmus+), oraz podkreślili możliwość zmniejszenia obecnych obciążeń administracyjnych w zakresie wymogów dotyczących sporządzania wniosków oraz monitorowania i sprawozdawczości.
Inna istotna sugestia beneficjentów dotyczy dotacji na działalność, których okres trwania ich zdaniem mógłby zostać przedłużony do co najmniej dwóch lat (zamiast jednego roku) w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego związanego ze składaniem wniosków i procedurami zarządzania w ramach projektów. Roczne dotacje na działalność umożliwiają jednak Komisji sprawowanie nadzoru nad działalnością finansowanych organizacji i pozwalają na większą elastyczność w dostosowywaniu pracy beneficjentów do powstających potrzeb w ich odpowiednich dziedzinach wiedzy eksperckiej.
Ponadto brak standardowych kosztów oznacza czasami długotrwałe negocjacje między partnerami w ramach projektu dotyczące kosztów różnych działań.
Pozytywnym aspektem jest fakt, że beneficjenci i urzędnicy Komisji zgodzili się co do tego, że niedawno wprowadzony system składania wniosków (portal dla uczestników) zmierza w kierunku uproszczenia procesu składania wniosków oraz usprawnienia gromadzenia i agregacji danych z monitorowania. Nadal jednak możliwe jest jeszcze większe uproszczenie tego procesu, w szczególności w odniesieniu do wymaganej dokumentacji administracyjnej.
Ponadto inną kluczową zdaniem beneficjentów kwestią jest fakt, że większość środków finansowych dostępnych w ramach programu jest stosunkowo mało dostępna dla niewielkich organizacji pozarządowych społeczeństwa obywatelskiego ze względu na kwoty współfinansowania wymagane w przypadku ustalonej wielkości dotacji.
Wreszcie jednym z elementów obciążenia administracyjnego, odczuwalnym powszechnie przez wszystkich beneficjentów, jest nadmierna długość okresu od złożenia wniosku do rozpoczęcia działań w ramach projektu.
4. Wnioski i plany na przyszłość
Rola programu „Prawa, równość i obywatelstwo” w rozwoju europejskiej przestrzeni równości i praw była szczególnie ważna na początku realizacji tego programu, kiedy skutki kryzysu gospodarczego i powiązane zmiany polityczne i społeczne w Europie były nadal odczuwalne w wielu państwach członkowskich.
Niniejsze sprawozdanie z oceny śródokresowej programu „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 potwierdza znaczenie programu pod względem przyczyniania się do propagowania stosownych wartości UE, takich jak poszanowanie godności ludzkiej, prawa podstawowe, niedyskryminacja, tolerancja, solidarność i równość kobiet i mężczyzn, oraz wzmacniania i wspierania rozwoju silniejszego obywatelstwa Unii. Obecna struktura programu wydaje się odpowiednia i wystarczająco elastyczna do osiągnięcia celów ogólnych i szczegółowych. Na podstawie celów szczegółowych programu widać w szczególności, że dokłada się starań na rzecz ujęcia w perspektywie przekrojowej problemów wykrytych w poprzednich programach. Wynikiem tych starań jest bardziej efektywny program, znajdujący równowagę pomiędzy równością i prawami osób, w ramach którego wkład działań w osiągnięcie celów szczegółowych jest bardziej bezpośredni.
Program „Prawa, równość i obywatelstwo” wykazał w ostatnich latach wysoką unijną wartość dodaną, zarówno pod względem pozytywnego wpływu na uczestników i grupy docelowe, jak i uzupełniania innych unijnych instrumentów finansowania i inicjatyw politycznych.
W ramach przygotowywania przyszłego budżetu UE i programów finansowania Komisja, w oparciu o wyniki oceny okresowej, zajmie się wszystkimi aspektami, które zostały wskazane jako wymagające poprawy, w szczególności potrzebą większego skoncentrowania się na powstających potrzebach, przeglądem wskaźników monitorowania oraz osiągnięciem większej równowagi geograficznej wśród beneficjentów.
Rozporządzenie (UE) nr 1381/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające program „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 (Dz.U. L 354 z 28.12.2013).
Więcej informacji na temat strategii „Europa 2020” można znaleźć na stronie https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/europe-2020-strategy_pl
Rozporządzenie (UE) nr 1381/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające program „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 (Dz.U. L 354 z 28.12.2013).
Dokument roboczy służb Komisji dołączony do sprawozdania z oceny śródokresowej realizacji programu „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 (Commission staff working document accompanying the report on the interim evaluation of the implementation of the Rights, Equality and Citizenship Programme 2014–2020).
Ocena śródokresowa programu „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 (Interim evaluation of the Rights, Equality and Citizenship Programme 2014–2020), Ernst & Young Financial-Business Advisors, sprawozdanie końcowe, kwiecień 2018 r., opublikowana.
Komisja Europejska (2015), Ocena ex post pięciu programów zrealizowanych w ramach perspektywy finansowej na lata 2007–2013 – sprawozdanie końcowe (Ex-post evaluation of five programmes implemented under the 2007–2013 financial perspective – Final Report). Specific programme evaluation: Daphne Programme, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf ; Specific programme evaluation: Fundamental Rights and Citizenship, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_programme_evaluation_final_report.pdf ; Ex-post evaluation of the Programme for employment and social solidarity – PROGRESS 2007–2013 and recommendations for the successor programmes to PROGRESS 2014–2020 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=12610&langId=en .
Więcej informacji na temat unijnej karty osoby niepełnosprawnej można znaleźć na stronie http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1139&langId=pl
Więcej informacji na temat reformy ochrony danych można znaleźć na stronie https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection_pl
Całość przewidzianych wydatków w ramach celu szczegółowego dotyczącego praw konsumentów jest przeznaczana na działania związane z zamówieniami publicznymi; w przypadku celu szczegółowego dotyczącego obywatelstwa jest to 65 % przewidzianych wydatków, a w ramach celu szczegółowego dotyczącego zapobiegania rasizmowi – mniej niż 5 % całkowitego przewidzianego budżetu. W ramach wszystkich pozostałych celów szczegółowych od 11 do 55 % przewidzianego budżetu przeznacza się na działania związane z zamówieniami publicznymi.
Na podstawie dostępnych danych nie można obliczyć wskaźnika przyznawania dotacji za 2016 r.
Portal dla uczestników to platforma elektroniczna służąca do zarządzania wnioskami otrzymywanymi w odpowiedzi na zaproszenia do składania wniosków publikowane w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo”. Zgodnie z wynikami oceny nowy portal można by jeszcze bardziej uprościć, w szczególności jeżeli chodzi o wymaganą dokumentację administracyjną, aby zachęcić do uczestnictwa mniejsze lub mniej doświadczone organizacje.
Wskaźnik rezultatu nr 1: wskaźnik zatrudnienia kobiet (w wieku 20–64 lat): cel: 75 % (w odniesieniu zarówno do kobiet, jak i do mężczyzn): główny cel strategii „Europa 2020”; 71 % w przypadku kobiet. Wskaźnik rezultatu nr 2: wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych: cel: 55 %. Wskaźnik rezultatu nr 3: zróżnicowanie wynagrodzenia ze względu na płeć: cel: 14 %. Wskaźnik rezultatu nr 4: odsetek kobiet wśród dyrektorów niewykonawczych w zarządach spółek giełdowych: cel: 40 %. Wskaźnik rezultatu nr 5: odsetek Europejczyków, którzy uważają się za „dobrze” lub „bardzo dobrze” poinformowanych na temat praw przysługujących im jako obywatelom Unii: cel: 51 %.
Skuteczność: czy i w jakim stopniu program „Prawa, równość i obywatelstwo” osiągnął swój cel ogólny oraz dziewięć celów szczegółowych, a także jakie czynniki przyczyniły się do osiągnięcia tych celów.
Efektywność: czy i w jakim stopniu koszty programu były proporcjonalne do osiągniętych korzyści i które parametry/czynniki przyczyniły się do osiągnięcia tych rezultatów.
Adekwatność: czy i w jakim stopniu program „Prawa, równość i obywatelstwo” odnosi się do potrzeb i problemów grup docelowych określonych w ocenie skutków z 2011 r. oraz w podstawie prawnej programu, a także do pojawiających się kwestii, oraz czy jego cele w dalszym ciągu odpowiadają potrzebom i problemom beneficjentów.
Spójność/komplementarność/synergia: czy i w jakim stopniu program jest spójny z innymi interwencjami na szczeblu unijnym i międzynarodowym, na przykład z poprzednimi programami UE w tej dziedzinie, z działaniami wspieranymi przez inne instrumenty Unii oraz, ogólnie, z europejskimi priorytetami w obszarach objętych programem.
Unijna wartość dodana: w jakim stopniu skutki działania UE stanowią wartość dodaną w stosunku do wartości, która byłaby wynikiem działania wyłącznie na szczeblu krajowym.
Równość: czy i w jakim stopniu w programie sprawiedliwie rozdzielono dostępne zasoby między beneficjentów w poszczególnych państwach członkowskich, wzięto pod uwagę potrzeby grup docelowych, propagowano uwzględnianie aspektu płci, praw dziecka oraz praw osób niepełnosprawnych.
Możliwości uproszczenia: czy i w jakim stopniu można by bardziej uprościć zarządzanie programem „Prawa, równość i obywatelstwo”.