KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 14.2.2018
COM(2018) 66 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
z oceny śródokresowej wdrażania instrumentu „Łącząc Europę” (CEF)
{SWD(2018) 44 final}
Wprowadzenie
Aby Europa mogła podążać drogą zrównoważonego rozwoju i utrzymać wysoką konkurencyjność, konieczne jest zapewnienie sprawnej łączności na poziomie unijnym i międzynarodowym. Wdrożenie infrastruktur transportowych, energetycznych czy cyfrowych, które byłyby wzajemnie połączone, interoperacyjne i sprawnie zarządzane, wymaga odpowiedniego planowania i inwestowania w działania na rzecz wewnętrznie spójnej i długoterminowej strategii unijnej.
Instrument „Łącząc Europę” 1 (Connecting Europe Facility, CEF) stanowi wspólny i centralnie zarządzany program finansowania infrastruktury transportowej, energetycznej i telekomunikacyjnej, którego budżet na lata 2014–2020 wynosi 30,4 mld EUR. Instrument ten powstał w ramach strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz celów „20-20-20” UE w zakresie polityki energetycznej i klimatycznej.
W oparciu o odpowiednie wytyczne sektorowe 2 CEF wspiera rozwój sieci transeuropejskich (Trans-European Networks, TEN) 3 , aby zapewnić większą spójność rynku wewnętrznego i konkurencyjność UE na rynku globalnym. Cel ustanowienia CEF można ogólnie zdefiniować jako wspieranie realizacji projektów przyczyniających się do wdrożenia TEN. Znalazło to odzwierciedlenie w priorytetach określonych w ramach wytycznych dla trzech omawianych sektorów: transportu, energetyki i telekomunikacji. Zadaniem CEF jest zaradzenie niedoskonałościom mechanizmów rynkowych, a wsparcie w ramach tego instrumentu ukierunkowane jest głównie na projekty o wysokiej europejskiej wartości dodanej oraz optymalne wykorzystanie dalszych inwestycji z sektora prywatnego.
Jak podkreślono w komunikacie w sprawie budżetu z perspektywy „Europy 2020” 4 , Komisja stwierdziła, że: „wprawdzie rynek może i powinien zapewnić większą część niezbędnych inwestycji, należy jednak przeciwdziałać niedoskonałościom rynku – w celu wypełnienia utrzymujących się luk, usunięcia wąskich gardeł oraz zapewnienia odpowiednich połączeń transgranicznych. Jednakże doświadczenie wskazuje, że inwestycje transgraniczne, wymagające udziału kilku krajów i zmierzające do wyposażenia jednolitego rynku w niezbędną infrastrukturę, nigdy nie będą traktowane w budżetach krajowych wystarczająco priorytetowo. Jest to jeszcze jeden przykład wartości dodanej, jaką wnosi budżet UE. Dzięki niemu można zapewnić finansowanie ogólnoeuropejskich projektów, które łączą centrum i regiony peryferyjne z korzyścią dla wszystkich. W związku z powyższym Komisja zdecydowała się zaproponować utworzenie instrumentu „Łącząc Europę”, aby przyspieszyć rozwój infrastruktury, której UE potrzebuje”.
W 2011 r., według stanu na dzień złożenia propozycji utworzenia CEF, potrzeby inwestycyjne we wszystkich trzech omawianych sektorach oszacowano na ok. 970 mld EUR. Oczekiwano, że większość z tych inwestycji uda się zrealizować dzięki zaangażowaniu sektora prywatnego, pozyskaniu wsparcia publicznego na poziomie krajowym lub poprzez wprowadzenie odpowiednich środków regulacyjnych. Jednakże w wyniku przeprowadzonej oceny skutków 5 stwierdzono, iż „należy jednak przeciwdziałać niedoskonałościom rynku – w celu wypełnienia utrzymujących się luk, usunięcia wąskich gardeł oraz zapewnienia odpowiednich połączeń transgranicznych”.
Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie CEF 6 Komisja zobowiązana jest przedstawić, we współpracy z zainteresowanymi państwami członkowskimi i beneficjentami, sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady z oceny śródokresowej wdrażania instrumentu „Łącząc Europę” najpóźniej w dniu 31 grudnia 2017 r. 7 Celem tej oceny jest ustalenie ogólnej skuteczności przedmiotowego programu w świetle realizacji jego celów ogólnych i sektorowych, jak również w porównaniu z rezultatami poszczególnych działań krajowych lub unijnych.
Szczegółowe wyniki tej oceny zawarto w dokumencie roboczym służb Komisji (SWD) dołączonym do niniejszego komunikatu. Zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi lepszego stanowienia prawa (Better Regulation Guidelines) przedmiotowa ocena została przeprowadzona w oparciu o pięć następujących kryteriów: skuteczność, efektywność, adekwatność, spójność i europejska wartość dodana. Szczegółowy przebieg tej oceny, przeprowadzonej w oparciu o powyższe kryteria, opisano w dokumencie roboczym służb Komisji, podczas gdy niniejszy komunikat zawiera przede wszystkim omówienie jej głównych ustaleń.
1 Instrument „Łącząc Europę” wspiera projekty, w przypadku których wkład unijny ma kluczowe znaczenie
1.1 Rozwijanie infrastruktur, które łączą
Polityka unijna w zakresie infrastruktury realizowana jest w trzech głównych wymiarach:
-długoterminowe planowanie rozwoju infrastruktury, zarówno pod względem geograficznego zasięgu, jak i charakterystyki technicznej (przy zróżnicowanym podejściu dla każdego z sektorów);
-zestaw środków regulacyjnych ułatwiających inwestycje;
-szczególny instrument finansowania o nazwie „Łącząc Europę”.
Dotychczasowe doświadczenia z wdrażania CEF wskazują na istnienie znaczących, pozytywnych oddziaływań między tymi wymiarami. Długoterminowe planowanie oznacza, że projekty będą mogły być przygotowywane w państwach członkowskich, a możliwość uzyskania wsparcia dla projektów posiadających wyraźny wymiar europejski pozwala na rozwój bardziej zintegrowanych sieci. Przykładowo możliwość wspierania kluczowych transgranicznych odcinków infrastruktury w sektorze transportu ułatwia proces wdrażania koncepcji korytarzy przez państwa członkowskie, skutkując spójnym zaplanowaniem odcinków krajowych. W sektorze energii dynamiczny proces tworzenia – w odstępach dwuletnich – wykazu projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (PWZ), zlokalizowanych w priorytetowych korytarzach i obszarach tematycznych, pozwala zarówno na długoterminowe planowanie, jak i dostosowanie do przyszłych potrzeb. W przypadku telekomunikacji wytyczne CEF dotyczącego tego sektora zawierają listę usług podstawowych oraz sektorowych infrastruktur usług cyfrowych, które kwalifikują się do finansowania.
Po trzech i pół roku funkcjonowania tego instrumentu można stwierdzić, że rodzaj projektów współfinansowanych przez CEF wpisuje się ściśle w poniższe cele unijne: (i) poprawa łączności w skali europejskiej na poziomie trzech omawianych sektorów; oraz (ii) skoncentrowanie wsparcia na dobrach publicznych o wymiarze europejskim. CEF przyczynia się do realizacji celów priorytetowych Komisji w zakresie zatrudnienia, wzrostu i inwestycji, rynku wewnętrznego, unii energetycznej oraz klimatu i jednolitego rynku cyfrowego, wzmacniając konkurencyjność UE na poziomie globalnym. Ponadto to właśnie CEF zapewnia znaczną część funduszy unijnych na projekty w dziedzinie transportu i energii, które mają znaczący udział w procesie dekarbonizacji europejskiej gospodarki, przyczyniając się tym samym do realizacji celów unijnych w zakresie redukcji poziomu emisji, zgodnie z postanowieniami porozumienia klimatycznego z Paryża.
W sektorze transportu za szczególnie istotne uznano projekty służące tworzeniu nowych lub poprawie istniejących połączeń transgranicznych, uzupełnianiu brakujących połączeń i usuwaniu wąskich gardeł. Do tej kategorii zalicza się projekty mające wpływ na fizycznie istniejące odcinki sieci lub programy unijne ukierunkowane na rozwój efektywnych i interoperacyjnych systemów zarządzania ruchem o zwiększonym bezpieczeństwie dla różnych rodzajów transportu. Cel finansowania „CEF Transport”, dotyczący transgranicznej infrastruktury transportowej, realizowany jest przy udziale 86 % środków przeznaczanych obecnie na cele transportowe (18,35 mld EUR). Przykłady obejmują: połączenie Fehmarn Belt (multimodalny tunel łączący Danię z Niemcami), projekt Rail Baltica (usprawniający komunikację w kierunku wschód-zachód między Polską, Litwą, Łotwą i Estonią) oraz program SESAR (projekt badań w zakresie zarządzania ruchem lotniczym w ramach jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej). Podsumowując, CEF w wymierny sposób przyczynia się do realizacji ambitnego celu, jakim jest stworzenie jednolitego europejskiego obszaru transportowego.
W sektorze energii CEF pozwolił usprawnić proces integracji unijnego rynku energii poprzez wzmocnienie połączeń transgranicznych. Cele szczegółowe w tym zakresie obejmują zakończenie izolacji energetycznej oraz usunięcie wąskich gardeł. W ramach komponentu „CEF Energy” wsparcie otrzymują projekty, które przynoszą znaczące efekty zewnętrzne. Podjęte do tej pory działania przyczyniły się do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw w państwach członkowskich najbardziej zagrożonych ryzykiem wystąpienia zakłóceń w dostawach. Wśród przykładowych osiągnięć w tym obszarze wymienić należy gazowe połączenie międzysystemowe na linii Polska-Litwa, pierwsze gazowe połączenie międzysystemowe pomiędzy wschodnim regionem Morza Bałtyckiego a Europą kontynentalną oraz pierwsze gazowe połączenie międzysystemowe na linii Finlandia-Estonia. Cele dotyczące zrównoważonego rozwoju zrealizowano w drodze wsparcia dla innowacyjnych projektów związanych z energią elektryczną poprzez współfinansowanie ważnych prac studyjnych i robót: podmorskie połączenie między Irlandią a Francją o długości 600 km, magazyn sprężonego powietrza w Irlandii Północnej oraz projekt inteligentnych sieci realizowany wspólnie przez Słowenię i Chorwację.
W sektorze telekomunikacji za działanie priorytetowe uznano wdrożenie transeuropejskich usług cyfrowych, oferujących rozwiązania techniczne i organizacyjne o zaawansowanym stopniu rozwoju, zgodnie z wytycznymi telekomunikacyjnymi. Obejmuje to tak zróżnicowane obszary jak identyfikacja elektroniczna – opracowana z myślą o usprawnieniu procesu transgranicznego uznawania krajowych mechanizmów identyfikacji elektronicznej (e-identyfikacja lub e-ID), zapewniająca Europejczykom sprawny dostęp online do usług publicznych w całej Europie – czy interoperacyjne usługi zdrowotne, które służą zapewnianiu ciągłości opieki i bezpieczeństwa pacjentom korzystającym z transgranicznej opieki zdrowotnej, umożliwiając transgraniczną wymianę danych medycznych. W związku z tym, iż przedmiotowe usługi transgraniczne wpływają na poprawę jakości życia Europejczyków poprzez włączenie cyfrowe i zapewnienie wzajemnej łączności, mają one kluczowe znaczenie dla osiągnięcia jednolitego rynku cyfrowego. Przedmiotowa ocena wykazała jednak, że wytyczne dotyczące telekomunikacji ograniczają potencjał przedmiotowego programu w zakresie pełnego wykorzystania najnowszych osiągnięć technologicznych oraz realizacji nowych celów priorytetowych unijnej agendy politycznej, które ustanowiono w następstwie takich osiągnięć. Co się tyczy usług szerokopasmowego dostępu do internetu, biorąc pod uwagę ograniczoną ilość dostępnych zasobów, dotychczasowe wsparcie obejmowało głównie: (i) działania w zakresie pomocy technicznej, które mogą potencjalnie wspierać realizację projektów niezbyt opłacalnych z ekonomicznego punktu widzenia; oraz (ii) instrumenty finansowe, które mogą powodować znaczący efekt dźwigni finansowej.
1.2 Skoncentrowanie się na europejskiej wartości dodanej
Wielkość udziału inwestycji niezbędnych do realizacji celów w zakresie łączności jest bardzo znacząca we wszystkich trzech sektorach objętych programem. Ostatnie szacunki Komisji dotyczące sektora transportu 8 , które znalazły potwierdzenie w planach pracy koordynatorów ds. korytarzy sieci bazowej, pokazują, że same tylko potrzeby inwestycyjne dla sieci bazowej TEN-T wyniosą – w perspektywie do 2030 r. – 750 mld EUR, a także trzykrotność tej kwoty przy uwzględnieniu sieci kompleksowej i innych inwestycji transportowych, np. w zakresie transportu miejskiego, cyfryzacji i utrzymania 9 . W sektorze energii potrzeby inwestycyjne dla projektów kwalifikujących się jako PWZ wyniosą 179 mld EUR w latach 2021–2030 10 , przy zdecydowanie największym udziale sektora elektroenergetycznego. Szacuje się, że potrzeby inwestycyjne w sektorze telekomunikacji – wymagane do realizacji strategicznych celów dotyczących łączności gigabitowej – wyniosą ok. 500 mld EUR w perspektywie do 2025 r. lub stanowić będą równowartość kwoty wyższej o 155 mld EUR od wartości przewidywanych na podstawie aktualnych trendów inwestycyjnych 11 . Szacunki te nie obejmują jednak kolejnych inwestycji, które są niezbędne do zakończenia wdrażania transgranicznych infrastruktur usług cyfrowych.
Ponadto nie udało się wyeliminować niedoskonałości mechanizmów rynkowych w odniesieniu do programów służących osiągnięciu celów polityki TEN. Przykładowo niedoskonałości te występują, gdy koszty ponoszone są na poziomie krajowym/lokalnym, a korzyści przypadają w skali europejskiej, lub gdy podział kosztów i korzyści, generowanych w wyniku projektów realizowanych z udziałem kilku państw członkowskich, odbywa się w sposób nierównomierny. Zwykle dotyczy to projektów transgranicznych oraz inicjatyw wdrożenia ogólnounijnych systemów technologicznych, które nie są zwykle finansowane wyłącznie przez rynek czy budżet krajowy.
W sektorze energii do tej kategorii zaliczyć można nieopłacalne ekonomicznie projekty z racji tego, iż zapewniają one takie efekty zewnętrzne jak regionalne bezpieczeństwo dostaw czy wysoce innowacyjne rozwiązania.
Od czasu ustanowienia CEF działania podejmowane w ramach tego instrumentu były ukierunkowane głównie na zapewnienie europejskiej wartości dodanej 12 w zakresie rozwoju łączności w sektorach transportu, energii i telekomunikacji. Działo się tak nie tylko ze względu na rodzaj dóbr publicznych o wymiarze europejskim objętych finansowaniem w ramach CEF, ale również w związku z priorytetowym traktowaniem projektów krajowych, regionalnych bądź lokalnych, których realizacja bez wsparcia unijnego nie byłaby możliwa. Uściślając, europejska wartość dodana instrumentu CEF wynika z jego potencjału w zakresie:
-sterowania finansowaniem publicznym i prywatnym w sposób zapewniający realizację celów polityki unijnej;
-pełnienia funkcji katalizatora w obszarze kluczowych inwestycji, gdy koszty ponoszone są na poziomie krajowym/lokalnym, a korzyści przypadają w skali europejskiej;
-przyspieszenia procesu przechodzenia w kierunku społeczeństwa niskoemisyjnego i cyfrowego.
W sektorze transportu CEF zapewnił wyraźną wartość dodaną, w szczególności w postaci wkładu w zakończenie prac nad wdrożeniem sieci bazowej TEN-T do 2030 r. oraz osiągnięcie ambitnych celów dotyczących mobilności niskoemisyjnej. Niektóre projekty dotyczące infrastruktury kolejowej czy śródlądowych dróg wodnych, uznawane za inwestycje długoterminowe (o cyklu życia wynoszącym od 30 do 50 lat), nie mogłyby zostać uruchomione bez unijnego dofinansowania w postaci dotacji publicznych dostępnych w ramach CEF. Przykładem jest tu projekt tunelu bazowego pod przełęczą Brenner, którego celem jest usunięcie głównego wąskiego gardła kolejowego w UE pomiędzy Austrią a Włochami. CEF zapewnia gwarancje, a czasami nawet pozwala uzyskać dodatkowe źródła finansowania, zwłaszcza od sektora bankowego i inwestorów prywatnych. Ponadto realizacja europejskich programów flagowych, takich jak europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS), wymagała podjęcia skoordynowanych działań inwestycyjnych w obrębie wszystkich zainteresowanych krajów i podmiotów w celu uzyskania korzyści w zakresie efektywności, interoperacyjności i bezpieczeństwa. Dzięki wsparciu ze środków CEF, zarówno w postaci dotacji, jak i działań wspierających program, takich jak budowanie zdolności personelu administracji państw członkowskich, zapewniono odpowiednie warunki do realizacji takich skoordynowanych działań.
W sektorze energii CEF jest kluczowym instrumentem wspierającym współpracę ponadnarodową i generującym korzyści skali. Instrument ten odgrywa również kluczową rolę w procesie wspierania transgranicznej infrastruktury energetycznej ze względu na to, że projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania muszą przynosić korzyści co najmniej dwóm państwom członkowskim. CEF jest czynnikiem silnie integrującym projektodawców, krajowe organy regulacyjne oraz przedstawicieli rządów we wspólnym pokonywaniu przeszkód na drodze do realizacji transgranicznych projektów infrastrukturalnych. Przewidziany w nim element dotacji ma zasadnicze znaczenie dla współpracy między krajami w zakresie rozwoju projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania wdrażających energetyczne połączenia międzysystemowe, które nie mogłyby powstać bez jego udziału. Dotyczy to w szczególności projektów transgranicznych, zlokalizowanych w krajach o mniejszej gęstości zaludnienia lub w miejscach odległych, w przypadku których zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych wymagałoby znacznych podwyżek opłat taryfowych. Gazowe połączenie międzysystemowe Polska-Litwa jest typowym przykładem projektu, który nie mógłby zostać sfinansowany przy wyłącznym udziale środków krajowych.
W sektorze telekomunikacji CEF ułatwił państwom członkowskim koordynowanie działań mających na celu opracowanie norm i uruchomienie wzajemnie powiązanych usług transgranicznych. Mimo iż państwa członkowskie opracowały rozwiązania zapewniające dostęp internetowy do usług publicznych, korzyści z tym związane nie mogły być równomiernie rozdysponowane z powodu barier granicznych. CEF pomógł przełamać te bariery i zwiększyć skuteczność dostępnych rozwiązań poprzez nadanie im cech interoperacyjności, z korzyścią dla obywateli, przedsiębiorstw i administracji publicznej w całej Europie. Ponadto, w niektórych przypadkach, np. w odniesieniu do systemu elektronicznej wymiany informacji dotyczących zabezpieczenia społecznego (EESSI), w związku ze zobowiązaniem państw członkowskich do zapewnienia transgranicznej komunikacji między krajowymi instytucjami zabezpieczenia społecznego, CEF odegrał ważną rolę, jeśli chodzi o wzmocnienie ochrony przemieszczających się obywateli w zakresie ich praw do zabezpieczenia społecznego oraz wsparcie państw członkowskich w szybszym dostosowaniu przepisów. W innych obszarach, takich jak cyberbezpieczeństwo – w których nie istnieje prawny wymóg zastosowania transgranicznej interoperacyjności – CEF umożliwił wdrożenie dobrowolnej platformy współpracy, która pozwala lepiej zapobiegać i reagować na cyberataki, gdyż stanowi ogólnoeuropejskie narzędzie do walki z zagrożeniami występującymi niezależnie od granic państwowych.‑ W wyniku konsultacji z zainteresowanymi stronami stwierdzono, że gdyby nie udział środków z CEF wdrożenie niektórych infrastruktur usług cyfrowych byłoby znacznie opóźnione, a nawet zaniechane. Ponadto podstawowe rozwiązania wspierane ze środków CEF („usługi podstawowe”) zapewniają korzyści skali dzięki możliwości ich ponownego i wielokrotnego wykorzystania w ramach bardziej złożonych usług cyfrowych, w tym także poza obszarami zainteresowania CEF, tj. w dziedzinach takich jak rolnictwo, środowisko i edukacja 13 .
Ponadto działania podejmowane na poziomie UE (w tym w ramach współpracy regulacyjnej) umożliwiają CEF przezwyciężenie braków w obszarze wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi, które w innym wypadku mogłyby utrudnić realizację tych złożonych, lecz jakże istotnych projektów.
2. Instrument „Łącząc Europę” zapewnia wsparcie unijne w sposób skuteczny i spójny
2.1 Korzystanie z dotacji w najbardziej efektywny sposób
Większość funduszy dostępnych w ramach CEF występuje w formie dotacji (90 %). Zastosowanie takiej właśnie formy finansowania wynika z tego, iż zdecydowana większość środków dostępnych w ramach CEF dotyczy projektów przynoszących relatywnie duże korzyści regionalne i unijne, ale nieobjętych wystarczającym finansowaniem na poziomie krajowym czy rynkowym.
W sektorze transportu ma to miejsce w przypadku większości projektów transgranicznych dotyczących sieci transeuropejskiej oraz w przypadku priorytetów horyzontalnych, w szczególności w odniesieniu do systemów zarządzania ruchem, takich jak ERTMS dla kolei, SESAR dla lotnictwa oraz inteligentne systemy transportowe (ITS) dla transportu drogowego, jak również w odniesieniu do paliw alternatywnych. Dotyczy to również projektów generujących korzyści, które nie zostały jeszcze zinternalizowane. Liczba zgłoszeń otrzymywanych w odpowiedzi na zaproszenia do składania wniosków ogłaszane w tym sektorze przekracza założone limity 14 , a dostępny budżet jest za każdym razem niewystarczający, aby pokryć potrzeby sektora, co świadczy o bardzo dużym zapotrzebowaniu na dotacje unijne.
W sektorze energii nadal występuje problem wąskich gardeł i potrzebne są dalsze połączenia międzysystemowe, aby dokonać pełnej integracji rynkowej, zapewnić bezpieczeństwo dostaw i umożliwić UE optymalne wykorzystanie zasobów odnawialnych w celu uniknięcia konieczności ograniczenia produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Dotacje uznawane są za najbardziej odpowiedni instrument do wspierania projektów zapewniających znaczące pozytywne efekty zewnętrzne, które wykraczają poza korzyści wynikające z krajowych opłat taryfowych i do których zalicza się bezpieczeństwo dostaw, innowacje technologiczne i solidarność między państwami członkowskimi.
W sektorze telekomunikacji wszystkie infrastruktury usług cyfrowych składają się z dwóch warstw: platformy usług podstawowych (CSP), zaprojektowanej jako główny węzeł w celu zapewnienia interoperacyjności, oraz usług ogólnych (GS), które oznaczają usługi bramki łączące infrastrukturę krajową z CSP. Dotacje wykorzystywane są jako narzędzie wspierania realizacji usług ogólnych, podczas gdy proces udzielania zamówień wykorzystywany jest na potrzeby rozwoju i obsługi platform usług podstawowych. Jest to uzasadnione potrzebą zaradzenia problemowi niedoinwestowania na poziomie państw członkowskich w dziedzinie rozwiązań interoperacyjnych służących integracji usług w skali ogólnoeuropejskiej.
Wysunięta przez Komisję w 2011 r. propozycja dotycząca wielkości budżetu CEF opiewała na łączną kwotę 50 mld EUR (31,7 mld EUR na transport; 9,1 mld EUR na energię i 9,2 mld EUR na telekomunikację). Cięcia budżetowe dokonane w toku negocjacji oraz dalszych rozmów negocjacyjnych w sprawie Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (EFIS) spowodowały obniżenie całkowitej kwoty finansowania do 30,44 mld EUR. Najbardziej ucierpiał na tym sektor telekomunikacji (redukcja o 8 mld EUR; ostatecznie przyznana kwota dofinansowania wyniosła 1,04 mld EUR). Całkowite wdrożenie systemu TEN, o którym mowa w unijnych priorytetach, nadal wymaga ogromnych inwestycji, przy czym realizacja części z nich zależeć będzie od dalszego wsparcia UE. Obecnie, ze względu na wielkość środków dostępnych w ramach CEF, możliwe jest zaradzenie tylko niektórym spośród stwierdzonych niedoskonałości rynku (np. zniwelowanie luki finansowej za pomocą wsparcia unijnego) we wszystkich trzech sektorach. W związku z tym istnieje potencjał do odblokowania dalszych inwestycji, zarówno publicznych jak i prywatnych, pod warunkiem udostępnienia dodatkowych środków unijnych na przeciwdziałanie niedoskonałościom rynku.
Proces kwalifikacji wniosków w ramach instrumentu „Łącząc Europę” gwarantuje, że finansowanie dotacji jest odpowiednio dostosowane do potrzeb sektora i kategorii inwestycji, z uwzględnieniem luki w finansowaniu dla poszczególnych projektów. Kwota wsparcia przypadająca na sektor transportu wahała się od 85 % stawek współfinansowania obowiązujących dla puli środków na Fundusz Spójności do maksymalnych stawek współfinansowania mieszczących się w przedziale od 10 % do 50 %, w zależności od priorytetu i rodzaju działania. Stawki finansowania obowiązujące w sektorze energii mogą być podniesione do maksimum 50 %, a w wyjątkowych przypadkach – do maksimum 75 %. Jest to jednak możliwe wyłącznie w przypadku, gdy proponowane działania zapewniają wysoki poziom regionalnego lub ogólnounijnego bezpieczeństwa dostaw, zwiększają poziom solidarności bądź obejmują wysoce innowacyjne rozwiązania. W sektorze telekomunikacji platformy usług podstawowych finansowane są głównie w drodze zamówień, podczas gdy usługi ogólne otrzymują wsparcie w postaci dotacji, przy stawce współfinansowania równej 75 % kosztów kwalifikowalnych. Konkurencyjny charakter zaproszeń do składania wniosków oraz obowiązujące procedury oceny i kwalifikacji oznaczają, że projekty, dla których nie wykazano potrzeby pomocy finansowej w formie dotacji, mogą być odrzucane. Uzyskanie finansowania dla tych projektów jest jednak możliwe za pośrednictwem EFIS lub w ramach instrumentów finansowych CEF, stosownie do przypadku.
Ze względu na to, że CEF służy realizacji określonych celów sektorowych, oraz biorąc pod uwagę, iż instrument ten został opracowany z myślą o złożonych projektach o transgranicznym lub ogólnounijnym wymiarze interoperacyjności, metoda zarządzania bezpośredniego okazała się skutecznym sposobem na zapewnienie szybkiej alokacji środków i bardzo rygorystycznej realizacji budżetu. Na etapie realizacji projekty są ściśle monitorowane przez Agencję Wykonawczą ds. Innowacyjności i Sieci (INEA), aby zapewnić właściwe wydatkowanie funduszy unijnych. Budżet CEF jest optymalnie wykorzystywany dzięki temu, że INEA posiada zdolność do elastycznego zarządzania przekierowanymi środkami finansowymi, które nie zostały wykorzystane w ramach określonych działań, poprzez ich zastępcze wykorzystanie na potrzeby sfinansowania nowych działań. Przykładowo, kwota w wysokości ok. 600 mln EUR została ponownie przydzielona w sektorze transportu na potrzeby zaproszenia do składania wniosków w 2016 r., a inwestycja o wartości 120 mln EUR została zaproponowana w 2016 r. w celu sfinansowania nowego flagowego projektu (WIFI4EU) w sektorze cyfrowym.
2.2 Innowacyjne zastosowania instrumentów finansowych i mechanizmu łączenia
Wsparcie CEF dla projektów generujących dochód może przybierać formę instrumentów finansowych. Budżet przeznaczony na instrumenty finansowe CEF może służyć dostarczeniu różnorodnych produktów, takich jak gwarancje czy – wspierany przez unijny kapitał – dług uprzywilejowany. W ten sposób powyższe rozwiązania sprzyjają optymalnemu wykorzystaniu funduszy publicznych. Tego rodzaju projekty obejmują, przykładowo, zwiększenie zdolności przepustowych portów, zapewnienie połączeń kolejowych z portami lotniczymi oraz rozwój infrastruktury paliw alternatywnych w sektorze transportu, a także pożyczki lub gwarancje podporządkowane na potrzeby wyodrębnionych projektów przesyłowych w sektorze energii.
Jednakże w żadnym z tych trzech sektorów instrumenty finansowe nie zostały wykorzystane w przewidzianym zakresie. Instrument dłużny CEF (CEF DI), bazując na doświadczeniach zdobytych w procesie wdrażania instrumentu gwarancji kredytowych dla projektów TEN-T (LGTT) oraz pilotażowej fazy projektu w zakresie obligacji projektowych (PBI), zapoczątkował stosowanie instrumentów finansowych, jednak wraz z utworzeniem EFIS nastąpił efekt substytucji. Oczekuje się, że poziom wykorzystania instrumentów finansowych CEF zwiększy się podczas wdrażania drugiej połowy programu 15 , po zapewnieniu komplementarności między instrumentami finansowymi CEF a EFIS w następstwie wystosowanego przez Komitet Sterujący ds. instrumentu dłużnego CEF wezwania do opracowania szczegółowych wytycznych w celu zapewnienia komplementarności między tymi dwiema inicjatywami
Przyczyn braku wykorzystania instrumentu dłużnego CEF w sektorze energii jest wiele. Jedną z nich jest mała liczba projektów w przygotowaniu, akceptowalnych przez banki i kwalifikujących się do wsparcia w ramach CEF, które były dostępne w momencie uruchomienia instrumentu dłużnego CEF. Nie bez znaczenie jest też konkurencyjna oferta opcji dłużnych i opcji na akcje, która została już udostępniona promotorom projektów ze względu na ich skuteczny model regulacji wartości aktywów (Regulated Asset Base) służący finansowaniu projektów. Niemniej jednak, wskutek działań monitoringowych dotyczących projektów, podejmowanych wspólnie przez Europejski Bank Inwestycyjny i Komisję, wiele projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania otrzymało finansowanie za pośrednictwem tej pierwszej opcji.
Ponadto obecnie trwają prace nad opracowaniem instrumentu kapitałowego. W sektorze telekomunikacji mamy do czynienia z niezwykle różnorodną ofertą projektów wdrażających sieci szerokopasmowe, która wymaga zastosowania zróżnicowanych instrumentów, zdolnych sprostać wyzwaniom związanym z lokalizacją. Podczas gdy instrumenty dłużne mogą zaspokoić potrzeby związane z wdrażaniem komercyjnym, dla którego zachodzą wyraźne ekonomiczne przesłanki i które jest podejmowane przez większych graczy rynkowych, instrumenty kapitałowe znajdują z kolei zastosowanie przy niwelowaniu istniejących luk finansowych poprzez wspieranie projektów obarczonych większym ryzykiem ekonomicznej nieopłacalności. Fundusz o nazwie „Connecting Europe Broadband Fund” (CEBF), który ma rozpocząć działalność w pierwszej połowie 2018 r., został ustanowiony z myślą o zaspokojeniu tych właśnie potrzeb.
W lutym 2017 r. w ramach CEF Transport ogłoszono „mieszane” zaproszenie. Przedmiotowe zaproszenie, które stanowi połączenie dotacji CEF z finansowaniem rynkowym, a zwłaszcza instrumentami finansowymi dostępnymi w ramach EFIS, ma na celu zwiększenie stopnia komplementarności tych dwóch programów wsparcia i jednocześnie uruchomienie finansowania z innych źródeł, a mianowicie EFIS, inwestorów prywatnych lub krajowych banków prorozwojowych. Takie podejście zastosowano wcześniej z powodzeniem w ramach CEF (na zasadzie ad hoc) w kilku przypadkach, np. w odniesieniu do Portu Dublin i Portu Calais w sektorze transportu. Pierwsze doświadczenia w stosowaniu tego mechanizmu – przy wnioskowanej kwocie dofinansowania w ramach naboru równej 2,2 mld EUR i orientacyjnym budżecie na poziomie 1 mld EUR – są bardzo zachęcające.
2.3 Zwiększenie synergii i spójności, ułatwienie dostępu
Synergie
Dzięki wsparciu ze środków CEF po raz pierwszy stworzono wspólne ramy finansowania projektom realizowanym w sektorach transportu, energii i telekomunikacji, zarządzane centralnie przez Komisję.
Na poziomie programu podejście to pozwala uzyskać korzyści skali poprzez przekazanie jednej agencji wykonawczej (INEA) zadań związanych z zarządzaniem dotacjami oraz ustanowienie wspólnych procedur dla trzech omawianych sektorów (skoordynowana realizacja przez Agencję, wspólne programy prac dla instrumentów finansowych CEF, wspólny Komitet koordynacyjny CEF zrzeszający wszystkie państwa członkowskie, umowy o udzielenie dotacji zawierane według standardowego wzoru).
Na poziomie projektu CEF nie przyniósł do tej pory w pełni zadowalających rezultatów, jeśli chodzi o poziom synergii między tymi trzema sektorami, wbrew założeniom przyjętym w motywach przedmiotowego rozporządzenia. Wynika to w szczególności z odmienności celów polityki sektorowej oraz sztywnych ram prawnych/budżetowych dotyczących kwalifikowalności projektów i kosztów. Z tego względu ogłoszone w 2016 r. wielosektorowe (transport i energia) pilotażowe zaproszenie do składania wniosków dotyczących prac studyjnych, opiewające na kwotę 40 mln EUR, nie spełniło oczekiwań co do liczby wybranych projektów (7) i alokacji budżetowej (24 mln EUR).
Niemniej jednak połączenie tych trzech sektorów wydaje się właściwym posunięciem, biorąc pod uwagę ich wspólne cele i wyzwania. Po konsultacji z zainteresowanymi stronami stwierdzono, że wyzwania te wynikają ze złożoności sieci infrastruktury w związku ze zróżnicowaniem poszczególnych systemów krajowych, ich potrzeb w zakresie połączeń międzysystemowych, jak również konieczności zapewnienia interoperacyjności, przy jednoczesnej potrzebie uwzględnienia zmian rynkowych i technologicznych. Coraz częstsze są przykłady synergii z udziałem tych trzech sektorów objętych finansowaniem CEF, czemu sprzyjają niedawno wprowadzone innowacyjne rozwiązania oraz fakt, iż synergie naturalnie występują w każdym z tych sektorów bądź wpisują się w nadrzędne priorytety takie jak cyberbezpieczeństwo. Wśród przykładowych zastosowań wymienić należy: mobilność pojazdów współpracujących, połączonych i zautomatyzowanych, infrastrukturę paliw alternatywnych dla samochodów, autobusów i statków, unowocześnienie do standardu sieci inteligentnej oraz wdrożenie sieci 5G wzdłuż sieci transportowej. Stworzenie warunków sprzyjających dalszemu urzeczywistnianiu takich projektów będzie skutkować dalszą poprawą efektywności.
Komplementarność
CEF okazał się być uzupełnieniem programu „Horyzont 2020”, Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI) oraz EFIS.
Program „Horyzont 2020” zapewnia finansowanie na wczesnych etapach łańcucha innowacji, podczas gdy CEF umożliwia wdrożenie technologiczne w odniesieniu do całej infrastruktury.
Zarówno CEF, jak i EFSI przyczyniają się do osiągnięcia celów TEN. EFSI wykorzystywane są do finansowania głównie słabiej rozwiniętych regionów oraz 15 państw członkowskich kwalifikujących się do wsparcia z Funduszu Spójności, podczas gdy CEF służy przede wszystkim integracji UE, finansując połączenia transgraniczne i międzysystemowe, usuwanie wąskich gardeł oraz projekty interoperacyjne. W sektorze transportu obszary aktywności funduszy CEF i EFSI częściowo się pokrywają w przypadku projektów kolejowych zlokalizowanych w sieci bazowej TEN-T, przy czym z EFSI finansuje się również projekty niekwalifikujące się do wsparcia ze środków CEF (np. projekty drogowe i projekty dotyczące sieci kompleksowej). W sektorze energii EFSI wspierają głównie inteligentne sieci dystrybucyjne na poziomie lokalnym/regionalnym, podczas gdy CEF zapewnia środki na infrastrukturę przesyłową. W sektorze telekomunikacji wsparcie w ramach EFSI ukierunkowane jest na rozwój krajowych usług cyfrowych, podczas gdy fundusze CEF zapewniają transgraniczną interoperacyjność niektórych, określonych usług cyfrowych rozwijanych na szczeblu krajowym.
Po raz pierwszy część budżetu na politykę spójności (11,3 mld EUR – transport) wykonano za pomocą metody zarządzania bezpośredniego w ramach CEF. Takie podejście przyniosło bardzo pozytywne rezultaty: 100 % puli środków udało się przydzielić w pierwszej połowie okresu objętego programem, prawie wyłącznie na potrzeby zrównoważonych rodzajów transportu. Czynniki, które zadecydowały o powodzeniu tego rozwiązania, to: ukierunkowana pomoc techniczna, niższe koszty administracyjne dla państw członkowskich oraz wyraźne priorytety w zakresie finansowania.
W odniesieniu do EFIS CEF działa na zasadzie katalizatora: kilka projektów zainicjowanych w ramach instrumentu dłużnego CEF służy celom realizowanym przez projekty przygotowywane na bazie środków EFIS. Przykłady takich projektów to: Grand Contournement Ouest de Strasbourg (A355), autostrada A6 Wiesloch, gazowe połączenie międzysystemowe Transgaz „BRUA” (Bułgaria-Rumunia-Węgry-Austria) i elektroenergetyczne połączenie międzysystemowe na linii Włochy-Francja. Ponadto projekty opracowywane przy wsparciu środków z CEF lub częściowym udziale dotacji CEF na roboty zaczęły odnosić korzyści z EFIS. Jednakże, jak wspomniano powyżej, ze strony EFIS wystąpił efekt substytucji w odniesieniu do instrumentów finansowych CEF.
EFIS, wbrew założeniom, że to właśnie CEF zwiększy możliwości finansowania dłużnego projektów dotyczących łączności szerokopasmowej, zapewnia obecnie wystarczające fundusze na ten cel. W związku z tym planuje się ukierunkowanie funduszy CEF na wsparcie kapitałowe i quasi-kapitałowe dla projektów dotyczących łączności szerokopasmowej. Jak wskazano powyżej, CEBF ma uzupełnić istniejące instrumenty (tzn. wsparcie z EFIS na projekty komercyjne z wyraźnym uzasadnieniem ekonomicznym, oparte na wykorzystaniu instrumentów dłużnych, oraz dotacje z EFSI przeznaczone głównie na wspieranie inwestycji o charakterze publicznym). Wkład CEF na rzecz wsparcia typu kapitałowego w postaci kapitału absorbującego ryzyko zostanie uzupełniony o mniej obciążoną ryzykiem transzę środków z EFIS oraz transzę rynkową złożoną z udziałów krajowego banku prorozwojowego i sektora prywatnego (wielowarstwowa struktura funduszy). Z biegiem czasu coraz bardziej uwidacznia się dodatkowa luka finansowa, nieobjęta wsparciem ze środków EFIS, CEBF czy EFSI, w szczególności w odniesieniu do projektów na pograniczu opłacalności ekonomicznej (nawet w dłuższej perspektywie). W obszarze usług szerokopasmowych lukę tę można by wypełnić za pomocą strukturyzowanego instrumentu łączenia publicznych dotacji i wsparcia finansowego z inwestycjami prywatnymi.
Uproszczenie
Usprawnienia w procesie składania wniosków doprowadziły do uproszczenia i skrócenia czasu trwania procedur z korzyścią dla beneficjentów i Komisji. Przykładem takich usprawnień jest wprowadzenie narzędzi elektronicznych do wymiany informacji z beneficjentami oraz zastąpienie przyjętych przez Komisję decyzji w sprawie przyznania dotacji umowami o udzielenie dotacji, przy czym uprawnienia do podpisania takich umów zostały przekazane dyrektorowi INEA. W przypadku beneficjentów koszty administracyjne uznano – w ogólnym rozrachunku – za proporcjonalne do udzielonego wsparcia finansowego. Wyniki przeprowadzonej oceny wskazują jednak, że wymogi prawne i administracyjne dotyczące zatwierdzania i realizacji działań mogą skutkować niewspółmiernym obciążeniem kosztami w przypadku mniejszych działań, dla których uproszczone formy wsparcia byłyby bardziej wskazane. Dotyczy to w szczególności sektora telekomunikacji, w którym średnia wielkość dotacji wyniosła zaledwie 1 mln EUR. Ponadto podobna sytuacja ma miejsce w przypadku sektora telekomunikacji, w którym przyjęcie rocznych programów prac nie pozwala na planowanie długoterminowego finansowania poszczególnych działań i stwarza dodatkowe obciążenie administracyjne związane z zarządzaniem danym programem.
3 Instrument „Łącząc Europę” na dobrej drodze do osiągnięcia zamierzonych celów
3.1 Wkład w osiąganie celów polityki sektorowej
Głównym zadaniem CEF jest realizacja następujących unijnych celów długoterminowych:
ØSektor transportu: ukończenie prac nad siecią bazową TEN-T do 2030 r., w tym wdrożenie systemów SESAR i ERTMS, oraz przejście na ekologiczną, konkurencyjną i zintegrowaną mobilność, w tym realizacja unijnego szkieletu infrastruktury do tankowania paliw alternatywnych do 2025 r.; postęp w pracach nad ukończeniem kompleksowej sieci TEN-T do 2050 r.
ØSektor energii: ukończenie prac nad priorytetowymi korytarzami i obszarami tematycznymi do 2030 r., zgodnie z założeniami dokumentu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” (Clean Energy for all Europeans) i długoterminowymi celami dotyczącymi dekarbonizacji, co obejmować będzie cyfryzację sieci i jej unowocześnienie do standardu sieci inteligentnej, realizację celów na rok 2030 dotyczących połączeń międzysystemowych (w tym dla peryferyjnych państw członkowskich), rozwój sieci oczkowych (meshed off-shore grids) i zapewnienie bezpieczeństwa dostaw, w tym poprzez synchronizację.
ØSektor usług cyfrowych: maksymalizacja korzyści związanych z jednolitym rynkiem cyfrowym dla wszystkich obywateli i przedsiębiorstw w przedziale czasowym do 2030 r. oraz osiągnięcie w pełni bezpiecznego cybernetycznie gigabitowego społeczeństwa do 2025 r., prace przygotowawcze poprzedzające wdrożenie łączności terabitowej do 2030 r. oraz wprowadzenie ogólnoeuropejskiej infrastruktury danych oraz usług cyfrowych z myślą o usprawnieniu procesu cyfrowej transformacji kluczowych obszarów służących interesowi publicznemu, począwszy od opieki zdrowotnej, a skończywszy na mobilności i administracji publicznej.
Z tego względu, iż program znajduje się na wczesnym etapie wdrażania dane dotyczące jego rzeczywistych produktów i rezultatów dostępne są jedynie w ograniczonym zakresie. W związku z tym w trakcie oceny nie było często możliwości zmierzenia postępu dokonanego w realizacji celów polityki sektorowej. Jednak niemal wszystkie zainteresowane strony, które wzięły udział w ankiecie technicznej, są zdania, że CEF skutecznie przyczyni się – przynajmniej w pewnym zakresie – do rozwoju nowoczesnych i wysoce efektywnych sieci transeuropejskich w sektorach transportu, energii i telekomunikacji (uważa tak odpowiednio 99 %, 97 % i 96 % respondentów, przy czym 33 %, 38 % i 21 % z nich zgadza się w pełni z takim stwierdzeniem).
Większość środków z CEF na transport przeznaczono na uzupełnienie brakujących połączeń i usunięcie wąskich gardeł w projektach rozmieszczonych wzdłuż sieci bazowej TEN-T (poprzez stworzenie nowej albo istotną modernizację bądź odtworzenie istniejącej infrastruktury).
W sektorze energii dotacje udzielane w ramach CEF skutecznie przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa dostaw, zakończenia izolacji energetycznej oraz wyeliminowania wąskich gardeł w energetyce, służąc urzeczywistnieniu wewnętrznego rynku energii oraz lepszej integracji odnawialnych źródeł energii z siecią. Przykłady kluczowych projektów energetycznych finansowanych w ramach CEF obejmują projekt Balticconnector, stanowiący pierwsze połączenie międzysystemowe między Finlandią a Estonią, oraz gazowe połączenie międzysystemowe na linii Polska-Litwa. Projekty te umożliwią wyżej wymienionym państwom członkowskim dywersyfikację źródeł gazu oraz tras przebiegu gazociągów, zabezpieczając je tym samym przed ewentualnymi zakłóceniami w dostawach.
Istnieją dowody na to, że w sektorze telekomunikacji wsparcie ze środków CEF na wdrażanie infrastruktur usług cyfrowych umożliwia administracji publicznej, obywatelom i przedsiębiorstwom korzystanie z bardziej kompleksowych i efektywnych transgranicznych usług online, przyczyniając się tym samym do zwiększenia konkurencyjności zarówno podmiotów prywatnych, jak i publicznych. Przykłady obejmują w szczególności: ustanowienie mechanizmów współpracy i zwiększenie możliwości reagowania na zagrożenia cybernetyczne, łatwiejszy dostęp przedsiębiorstw do krajowych postępowań o udzielenie zamówienia w innych państwach członkowskich UE, usprawnienie procedur fakturowania oraz transgranicznego uznawania i zatwierdzania mechanizmów identyfikacji elektronicznej i podpisu elektronicznego. CEF pomaga również w usuwaniu wąskich gardeł utrudniających urzeczywistnienie jednolitego rynku cyfrowego, chociaż ograniczony budżet w tym zakresie nie pozwolił do tej pory w pełni zaspokoić potrzeb tego sektora.
W trzech sektorach, które objęte są finansowaniem w ramach CEF, instrument ten odgrywa kluczową rolę, jeśli chodzi o: (i) wdrożenie w całej UE nowych systemów zarządzania ruchem i bezpieczeństwa ruchu (np. SESAR dla lotnictwa, ERTMS dla kolei, ITS dla dróg); (ii) wdrożenie wysoce efektywnych linii elektroenergetycznych oraz transgranicznych sieci inteligentnych w sektorze energii; oraz (iii) wprowadzenie wzajemnie połączonych usług cyfrowych (np. e-zdrowie, cyberbezpieczeństwo, e-zamówienia, identyfikacja elektroniczna i podpis elektroniczny).
3.2 Wkład w inteligentny i zrównoważony rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu
CEF wspiera inwestycje w nowoczesne i wysoko efektywne sieci w całej UE, niezbędne do stworzenia sprzyjających warunków dla konkurencyjnej gospodarki. Od 2014 r. wartość inwestycji w ramach tego instrumentu wyniosła 25 mld EUR, co przełożyło się w rezultacie na łączne inwestycje infrastrukturalne w UE na poziomie ok. 50 mld EUR.
Wydatki w ramach CEF na transport i energię w znacznym stopniu przyczyniają się do realizacji unijnego celu zakładającego przeznaczanie na działania dotyczące klimatu co najmniej 20 % całkowitego budżetu UE 16 . Dobrze zintegrowane sieci energetyczne i transportowe oraz działania na rzecz niskoemisyjnych rodzajów transportu pomagają utrzymać pod kontrolą koszty dekarbonizacji. Mimo iż na obecnym etapie oceny śródokresowej nie jest jeszcze możliwa pełna ocena potencjalnego wpływu działań wspieranych w ramach CEF na realizację określonych celów, dostępne są wyniki analizy takiego wpływu, dokonanej w ramach śródokresowego przeglądu wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020. Analiza ta wykazała, że CEF skutecznie i znacząco przyczynił się do realizacji unijnego celu, biorąc pod uwagę, iż szacowany udział środków na zobowiązania wyniósł średnio ponad 5 % całkowitej puli środków na finansowanie działań związanych z klimatem w budżecie unijnym na lata 2014–2016. Średnia ta wzrosła do 35 % po uwzględnieniu wkładu CEF w pozycję budżetu unijnego „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”.
W sektorze transportu instrument „Łącząc Europę” przyczynia się do realizacji celu unijnego, o czym świadczy fakt, że na niskoemisyjne rodzaje transportu, w tym w szczególności na koleje i śródlądowe drogi wodne, przyznano środki w łącznej wysokości 81 % całkowitej kwoty dofinansowania, umożliwiając w ten sposób zmianę rodzajową w zakresie transportu. Ponadto przedmiotowy program finansuje nowe technologie w zakresie dekarbonizacji transportu, w szczególności paliwa alternatywne, oraz ich wdrożenie w infrastrukturze transportowej. Przykładowo projekt LNG Motion zakłada zwiększenie dostępności skroplonego gazu ziemnego (LNG) w sieci bazowej TEN-T na obszarze obejmującym takie kraje jak: Francja, Belgia, Niderlandy, Niemcy, Polska, Hiszpania, Włochy, Węgry i Rumunia, głównie na potrzeby transportu drogowego. Projekt ten otrzymuje dofinansowanie w postaci dotacji UE na poziomie 27,8 mln EUR, przy całkowitym koszcie wynoszącym 55,5 mln EUR (stawka współfinansowania równa 50 %).
Zakłada się, że 40 % alokacji przydzielanych w ramach CEF w sektorze energii przyczynia się do integracji działań związanych z klimatem na poziomie programu. Projekty związane z energią elektryczną przyczyniają się do zmniejszenia emisji CO2 poprzez zwiększenie zdolności sieci do integracji energii produkowanej ze źródeł odnawialnych.
Wnioski
Ocena wykazała, że po pierwszym – trwającym trzy i pół roku – okresie wdrażania CEF program ten jest na dobrej drodze do osiągnięcia zamierzonych rezultatów, chociaż jest jeszcze zbyt wcześnie, aby w pełni ocenić jego skuteczność ze względu na wczesny etap wdrażania. Ponadto ramy wykonania określone w przedmiotowym rozporządzeniu nie przewidują precyzyjnie zdefiniowanych czy rzetelnych wskaźników poziomu realizacji. Uwzględniając powyższe zastrzeżenie, przedmiotowa ocena wykazała, że:
ØCEF jest instrumentem skutecznym i właściwe ukierunkowanym na wspieranie inwestycji w transeuropejską infrastrukturę (TEN) w sektorach transportu, energii i usług cyfrowych. Od 2014 r. ze środków CEF sfinansowano inwestycje o wartości 25 mld EUR, czego rezultatem były łączne inwestycje infrastrukturalne w UE na poziomie ok. 50 mld EUR. CEF przyczynia się do realizacji celów priorytetowych Komisji w zakresie zatrudnienia, wzrostu i inwestycji, rynku wewnętrznego, unii energetycznej i klimatu oraz jednolitego rynku cyfrowego, wnosząc w ten sposób wkład w poprawę konkurencyjności gospodarki unijnej.
ØCEF zapewnia wysoką europejską wartość dodaną dla wszystkich państw członkowskich poprzez wspieranie związanych z łącznością projektów o wymiarze transgranicznym. Większość środków przyznawana jest na projekty mające na celu uzupełnienie brakujących połączeń i usunięcie wąskich gardeł z myślą o zapewnieniu właściwego funkcjonowania unijnego rynku wewnętrznego oraz spójności terytorialnej państw członkowskich w sektorach transportu, energii i usług cyfrowych. Ponadto projekty realizowane w sektorze energii zapewniają bezpieczeństwo dostaw oraz mają kluczowe znaczenie dla osiągnięcia opłacalnej ekonomicznie dekarbonizacji gospodarki. CEF odgrywa również kluczową rolę w procesie wdrażania nowych ogólnounijnych systemów zarządzania ruchem i bezpieczeństwa ruchu (np. SESAR dla lotnictwa, ERTMS dla kolei), wysoce efektywnych linii elektroenergetycznych oraz inteligentnych sieci wymaganych do szybkiego pozyskiwania odnawialnych niewęglowych źródeł energii, jak również w procesie wprowadzania internetu szerokopasmowego oraz wzajemnie powiązanych usług cyfrowych (takich jak: Open Data, e-zdrowie, e-zamówienia, identyfikacja elektroniczna i podpis elektroniczny).
ØMetoda bezpośredniego zarządzania dotacjami CEF przyniosła bardzo pozytywne rezultaty, a jej zalety to: bogata pula przygotowywanych projektów, konkurencyjna procedura kwalifikacji, działania ukierunkowane na realizację celów polityki UE, skoordynowany proces wdrażania oraz pełne zaangażowanie państw członkowskich. Agencja wykonawcza INEA może poszczycić się bardzo dobrymi wynikami w zarządzaniu finansowym środkami CEF oraz w zakresie optymalnego wykorzystania dostępnego budżetu, zwłaszcza dzięki zdolności do elastycznego zarządzania niewykorzystanymi środkami poprzez ich przekierowywanie na nowe działania.
ØPo raz pierwszy część budżetu przeznaczonego na politykę spójności (11,3 mld EUR na transport) wykonano zgodnie z metodą zarządzania bezpośredniego w ramach CEF. 100 % puli dostępnych środków udało się przydzielić w pierwszej połowie okresu objętego programem, prawie wyłącznie na potrzeby zrównoważonych rodzajów transportu. Czynniki, które przyczyniły się do szybkiej alokacji środków, to: ukierunkowana pomoc techniczna, niższe koszty administracyjne dla państw członkowskich, jasno określone priorytety finansowania oraz solidna pula przygotowywanych projektów wynikająca z zapewnienia ciągłości projektów i prac studyjnych realizowanych wcześniej przy udziale środków z programu TEN-T lub instrumentów polityki spójności.
ØCEF nadal wykorzystuje i rozwija innowacyjne instrumenty finansowe. Ich wdrożenie zostało jednak ograniczone ze względu na nowe możliwości oferowane przez EFIS. Oczekuje się, że poziom wykorzystania instrumentów finansowych CEF zwiększy się w drugiej połowie realizacji programu, po zapewnieniu komplementarności między specjalnymi instrumentami finansowymi CEF oraz EFIS.
ØPonadto bardzo pozytywne wyniki przyniosła podjęta w 2017 r. decyzja, aby po raz pierwszy połączyć dotacje z instrumentami finansowymi w sektorze transportu, przy wnioskowanej kwocie dofinansowania dla zaproszenia równej 2,2 mld EUR i orientacyjnym budżecie na poziomie 1 mld EUR, co umożliwiło wykorzystanie dotacji w celu maksymalizacji efektu dźwigni funduszy prywatnych lub publicznych.
ØWydatki w ramach CEF na transport i energię w znacznym stopniu przyczyniają się do realizacji unijnego celu zakładającego przeznaczanie na działania dotyczące klimatu co najmniej 20 % całkowitego budżetu UE.
ØW sektorze telekomunikacji podwójne ukierunkowanie CEF na cyfrowe usługi transgraniczne, świadczone w interesie publicznym, oraz infrastrukturę komunikacyjną i obliczeniową pokazało, że program ten ma istotny wpływ na osiąganie celów jednolitego rynku cyfrowego UE, zapewniając obywatelom i przedsiębiorstwom dostęp do wysokiej jakości usług cyfrowych w całej Europie. Instrument ten przyczynił się do opracowania i wdrożenia wspólnej polityki w zakresie rozwiązywania poważnych problemów społecznych, w tym cyfrowej transformacji opieki zdrowotnej, cyberbezpieczeństwa i cyfryzacji usług rządowych. Ze względu na to, że proponowana kwota dofinansowania z komponentu „CEF Telecom” uległa znacznemu obniżeniu, środki dostępne w ramach programu wystarczyły jedynie na sfinansowanie pierwszych etapów wdrożenia pełnej transgranicznej infrastruktury cyfrowej w obszarach interesu publicznego.
ØPrzy pomocy CEF zbadano również poziom synergii międzysektorowych, lecz obecnie obowiązujące ramy prawne/budżetowe nie pozwalają na pełne wykorzystanie możliwości w tym zakresie. Należy uelastycznić wytyczne sektorowe oraz CEF w celu ułatwienia synergii międzysektorowych oraz lepszego dostosowania do osiągnięć technologicznych i priorytetów (np. w obszarze cyfryzacji), przy jednoczesnym przyspieszeniu procesu dekarbonizacji oraz stawieniu czoła wspólnym wyzwaniom społecznym, np. w zakresie cyberbezpieczeństwa.
ØPrzewidziane w unijnych priorytetach dokończenie TEN nadal wymagać będzie ogromnych inwestycji, przy czym realizacja części z nich zależeć będzie od uzyskania dalszego wsparcia unijnego. Obecnie, ze względu na wielkość środków dostępnych w ramach CEF, możliwe jest zaradzenie tylko niektórym spośród niedoskonałości rynku występujących we wszystkich trzech sektorach. W związku z tym istnieje potencjał do odblokowania dalszych inwestycji, zarówno publicznych jak i prywatnych, pod warunkiem udostępnienia dodatkowych środków unijnych na przeciwdziałanie niedoskonałościom rynku.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 283/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie wytycznych dotyczących sieci transeuropejskich w dziedzinie infrastruktury telekomunikacyjnej.
Art. 170–174 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Budżet z perspektywy „Europy 2020” (Komisja Europejska, 29 czerwca 2011 r.).
Dokument roboczy służb Komisji (COM(2011) 665 final) towarzyszący rozporządzeniu ustanawiającemu instrument „Łącząc Europę” – Ocena skutków.
Art. 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r.
Niniejsze sprawozdanie ma również na celu poinformowanie Parlamentu Europejskiego i Rady o postępach we wdrażaniu rozporządzenia (UE) nr 283/2014 (wytyczne telekomunikacyjne), a w szczególności o sprawach przewidzianych w art. 8 ust. 7 i 8.
Powyższe dane pochodzą z prac studyjnych nad korytarzami sieci bazowej, przeprowadzonych przez zewnętrznych kontrahentów współpracujących z koordynatorami ds. korytarzy sieci bazowej.
Oczekuje się, iż inwestycje wygenerują ok. 4,5 mld EUR skumulowanego PKB w skali korytarzy sieci bazowej, a ich wartość odpowiadać będzie 13 mln roboczolat oraz redukcji emisji na poziomie 7 mln ton CO2 w okresie 2015–2030.
W oparciu o wyniki pracy studyjnej „Potrzeby inwestycyjne w zakresie transeuropejskiej infrastruktury energetycznej w perspektywie do 2030 r. i dalszej” (Investment needs in trans-European energy infrastructure up to 2030 and beyond), Ecofys, lipiec 2017 r.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Łączność dla konkurencyjnego jednolitego rynku cyfrowego: w kierunku europejskiego społeczeństwa gigabitowego, COM(2016) 587 final, s. 8.
Kryteria oceny wartości dodanej europejskich finansów zostały przedstawione w dokumencie otwierającym debatę na temat przyszłości finansów UE (COM(2017) 358 z dnia 28 czerwca 2017 r.).
Informacje w tym zakresie dostępne są na pulpicie nawigacyjnym CEF Telekomunikacja: https://ec.europa.eu/cefdigital/wiki/display/CEFDIGITAL/Reuse+by+domains
Całkowita kwota dofinansowania wynikająca z kwalifikowalnych wniosków w porównaniu z orientacyjnym budżetem dla danego zaproszenia.
Przykładowo cel ten można osiągnąć za pomocą CEBF (inwestycja ze środków CEF na kwotę 100 mln EUR).
W przypadku sektora telekomunikacji oczekuje się, że projekty wdrażające rozwiązania cyfrowe w istotny sposób przyczynią się do redukcji poziomu emisji CO2. Jednakże obecnie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” nie stosuje się żadnej metodyki szacowania takich redukcji.