KOMISJA EUROPEJSKA
Strasburg, dnia 16.1.2018
COM(2018) 32 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
w sprawie wdrażania pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym:
warianty podejścia do interakcji między przepisami w zakresie chemikaliów, produktów i odpadów
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
options to address the interface between chemical, product and waste legislation
{SWD(2018) 20 final}
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW
w sprawie wdrażania pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym:
warianty podejścia do interakcji między przepisami w zakresie chemikaliów, produktów i odpadów
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
1.Wprowadzenie
W grudniu 2015 r. Komisja Europejska przyjęła ambitny pakiet dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym. Miał on pomóc unijnym przedsiębiorstwom i konsumentom w przejściu na silniejszą gospodarkę o obiegu zamkniętym, w której zasoby byłyby wykorzystywane w bardziej zrównoważony sposób.
Proponowane działania przyczyniły się do „zamknięcia obiegu” cyklu życia produktów dzięki zwiększeniu skali recyklingu i ponownego wykorzystywania, z korzyścią zarówno dla środowiska, jak i dla gospodarki. Celem jest uzyskanie maksymalnej wartości oraz pełnego wykorzystania wszystkich surowców, produktów i odpadów, co sprzyja oszczędności energii i zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych.
Recykling i ponowne wykorzystywanie może być utrudnione przez obecność niektórych substancji chemicznych. Niektóre chemikalia mogą stanowić barierę techniczną praktycznie uniemożliwiającą recykling. Nawet substancja nieszkodliwa, która charakteryzuje się na przykład silnym zapachem, może w niektórych przypadkach utrudnić korzystanie z materiałów poddanych recyklingowi. Inne chemikalia są niebezpieczne dla ludzi lub dla środowiska. Coraz więcej z nich jest identyfikowanych i obejmowanych ograniczeniami lub zakazami. Chemikalia te mogą jednak być obecne w produktach sprzedanych przed wprowadzeniem odpowiednich ograniczeń, a ponieważ niektóre z tych produktów mają długi okres użytkowania, niedozwolone substancje chemiczne można czasem znaleźć w strumieniach odpadów poddawanych recyklingowi. Wykrywanie i usuwanie takich substancji może być bardzo kosztowne, co stanowi utrudnienie szczególnie dla małych podmiotów zajmujących się recyklingiem. W niniejszym komunikacie wszystkie te rodzaje substancji chemicznych nazywane są „substancjami potencjalnie niebezpiecznymi”.
Niniejszy komunikat oraz towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji są wynikiem przekrojowych prac ekspertów odpowiedzialnych za prawodawstwo w różnych dziedzinach. Przeprowadzono również szeroko zakrojone ukierunkowane konsultacje z zainteresowanymi stronami. Odpowiedzi w konsultacjach, które trwały od 12 kwietnia do 7 lipca 2017 r., udzieliło ponad 100 ekspertów.
W komunikacie przedstawiono cztery najpoważniejsze problemy stwierdzone na styku przepisów dotyczących chemikaliów, produktów i odpadów oraz wyjaśniono, dlaczego stanowią one utrudnienie dla rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym. Na tej podstawie sformułowano konkretne zasadnicze pytania na temat tego, w jaki sposób problemy te można przezwyciężyć oraz wskazano działania, jakie Komisja już teraz zamierza podjąć. W załączonym dokumencie roboczym służb Komisji przedstawiono bardziej złożoną analizę problemów prawnych i technicznych, które należy przedyskutować oraz zaproponowano możliwe działania mające na celu ich przezwyciężenie.
2.Do czego dążymy?
W planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym wyszczególniono następujące dwa cele:
1)ułatwienie procesów związanych z recyklingiem i zwiększenie wykorzystania surowców wtórnych poprzez ograniczenie zbędnych obciążeń, a także ułatwienie transgranicznego obiegu surowców wtórnych, aby mogły one być sprzedawane bez przeszkód na terenie całej UE; oraz
2)zastępowanie substancji potencjalnie niebezpiecznych, a jeśli nie jest to możliwe, ograniczanie ich obecności oraz poprawa ich identyfikowalności.
Te dwa cele, z których pierwszy ma swoje źródło w polityce dotyczącej odpadów, a drugi w polityce dotyczącej chemikaliów, często były postrzegane jako przeciwstawne i wywoływały twierdzenia, jakoby realizacja celów pierwszego stanowiła przeszkodę w realizacji celów drugiego.
Celem niniejszego komunikatu jest promowanie szeroko zakrojonej, ogólnounijnej debaty na temat odpowiednich sposobów podejścia do głównych problemów wynikających z interakcji między przepisami dotyczącymi chemikaliów, produktów i odpadów. Rozwiązania muszą uwzględniać istotny wpływ określonych okoliczności występujących w tej dziedzinie polityki, które często mają charakter regionalny lub nawet lokalny.
Poszukujemy rozwiązań szeroko akceptowanych przez zainteresowane podmioty oraz takich, które należy wdrażać na właściwym szczeblu. Nie wszystkie kwestie wymagają interwencji na szczeblu UE, jeżeli lepsze wyniki mogą przynieść rozwiązania krajowe lub lokalne.
3.Cztery stwierdzone problemy
W ramach otwartego, konkurencyjnego rynku unijnego przedsiębiorstwa produkują towary, wykorzystując do tego materiały, które ich zdaniem najlepiej odpowiadają ich potrzebom. Po przetworzeniu odpadów w celu ich ponownego wprowadzenia na rynek odzyskane z nich materiały bezpośrednio konkurują z materiałami pierwotnymi. W związku z tym konkurencyjność rynkowa materiału odzyskanego jest najsilniejsza wtedy, gdy jest on możliwie najbardziej zbliżony do materiału pierwotnego pod względem wydajności i jakości. Pozwala to na wykorzystanie odzyskanego materiału w szerszym zakresie.
Materiały odzyskane zawierające substancje potencjalnie niebezpieczne mogą nie być wykorzystane, jako że mogłoby to zaszkodzić wizerunkowi zawierających je produktów. Ponadto w niektórych sytuacjach ponowne wykorzystanie takich materiałów może nie być dozwolone, na przykład w przypadku produkcji nowych materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością.
Aby przyczynić się do powodzenia maksymalizacji recyklingu i minimalizacji zużycia materiałów pierwotnych w UE, przeprowadziliśmy szczegółową analizę unijnych przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, chemikaliów i produktów. Analiza ta wykazała cztery główne problemy wynikające z interakcji między tymi przepisami.
3.1.Informacje na temat obecności substancji potencjalnie niebezpiecznych nie są łatwo dostępne dla podmiotów zajmujących się przetwarzaniem odpadów i przygotowywaniem ich do odzysku
Odpady to często mieszanina towarów wyprodukowanych w różnym czasie i spełniających różne normy dotyczące produktów. Przedsiębiorstwa przetwarzające odpady często nie mają dostępu do informacji o składzie wyrzuconych towarów, które przetwarzają, ponieważ informacje takie nie istnieją lub nie są już dostępne, kiedy towar staje się odpadem. Ponadto podczas całego cyklu życia materiały mogą również ulegać przypadkowemu zanieczyszczeniu.
|
Przykład: Przemysł papierniczy czyni starania, aby wytwarzany produkt był bezpieczny i łatwy do poddania recyklingowi. W momencie wykorzystania papieru przez przetwórców do produkcji materiałów drukowanych dodawane są do niego tusze i inne materiały. Przy obecnie obowiązujących przepisach zakłady recyklingu papieru nie mają możliwości dysponowania wystarczającymi informacjami na temat substancji chemicznych dodanych do produktu w poprzednich cyklach życia. Ogranicza to możliwość recyklingu papieru i zwiększa koszty z uwagi na potrzebę przeprowadzania dodatkowych kontroli i badań. W ostatnim czasie stwierdzono przypadki obecności w żywności olejów mineralnych i pozostałości tuszu, które przeniknęły z opakowań wytworzonych z papieru i tektury z recyklingu.
Ponadto z przeprowadzonych przez państwa członkowskie badań dotyczących zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wynika, że tylko w nielicznych przypadkach informacje wymagane na mocy przepisów UE są przekazywane lub udostępniane zakładom przetwarzania odpadów.
|
3.1.1.Cel
Trzeba zapewnić, aby odpowiednie informacje na temat obecnych w produktach substancji potencjalnie niebezpiecznych były dostępne dla wszystkich uczestników łańcucha dostaw, a docelowo również dla podmiotów gospodarujących odpadami. Przyczyni się to do upowszechnienia nietoksycznych cyklów materiałowych oraz usprawni zarządzanie ryzykiem związanym z chemikaliami podczas napraw i innych form ponownego wykorzystania oraz w procesach odzysku odpadów.
1.
2.
3.
3.1.
3.1.1.
3.1.2.Planowane działania
Równolegle do konsultacji zamierzamy ulepszyć bazę dowodową poprzez przeprowadzenie w reprezentatywnych sektorach studium wykonalności na temat stosowania różnorodnych systemów informacyjnych, innowacyjnych technologii identyfikacji oraz strategii, które mogłyby umożliwić przepływ istotnych informacji w łańcuchach dostaw wyrobów oraz ich przekazywanie podmiotom zajmującym się recyklingiem. Wyników studium spodziewamy się do końca 2019 r. Inne planowane działania obejmują opracowanie procedur roboczych gwarantujących, że wyroby importowane nie zawierają substancji niedozwolonych w produkcji wyrobów w UE oraz uproszczenie procedur ograniczania stosowania substancji CMR w artykułach konsumpcyjnych.
|
Pytania:
Jaka byłaby wartość dodana wprowadzenia w Unii obowiązkowego systemu informowania pomiotów gospodarujących odpadami i zajmujących się odzyskiem o obecności substancji potencjalnie niebezpiecznych?
W jaki sposób powinniśmy traktować towary importowane do UE?
|
3.2.Odpady mogą zawierać substancje, które w nowych produktach nie są już dozwolone
Na rynek stale wprowadzane są nowe substancje chemiczne, podczas gdy inne, jeżeli okaże się, że stanowią zagrożenie, są zakazywane. W wyniku tego ciągłego procesu produkty dziś produkowane legalnie mogą zawierać substancje, które w przyszłości będą zabronione. Kiedy produkt staje się odpadem, a następnie zostaje poddany procesom odzysku, zakazane substancje mogą nadal być obecne w odzyskanym materiale. Nazywamy to problemem tzw. substancji odziedziczonych.
|
Przykład: Istnieją liczne przykłady problemów związanych z tzw. substancjami odziedziczonymi. Jednym z nich jest stwierdzenie obecności niektórych trwałych, zdolnych do bioakumulacji i toksycznych bromowanych związków opóźniających zapłon w produktach wykonanych z tworzyw sztucznych pochodzących z recyklingu, w tym w zabawkach i przyborach kuchennych. Innym przykładem jest objęcie regulacją stosowania niektórych substancji, wcześniej dodawanych do PVC w celu zmiękczenia go, w wyniku czego pochodzący z recyklingu PVC, w którym zawartość tych substancji przekracza określone ilości, nie może być stosowany ani wprowadzany do obrotu w UE.
|
3.2.1.Cel
Trzeba ułatwić recykling oraz zwiększyć wykorzystanie surowców wtórnych poprzez propagowanie nietoksycznych cyklów materiałowych. Ponadto, biorąc pod uwagę możliwe ograniczenia lub wyłączenia dotyczące substancji chemicznych, musimy zwrócić większą uwagę na ich wpływ na kwestie recyklingu i ponownego wykorzystania w przyszłości.
3.2.2.Planowane działania
Problem tzw. substancji odziedziczonych nadal będzie stanowić przeszkodę dla gospodarki o obiegu zamkniętym. W związku z tym zamierzamy poczynić kroki w celu opracowania konkretnej metodologii w zakresie podejmowania decyzji dotyczących możliwości recyklingu odpadów zawierających substancje potencjalnie niebezpieczne. Metodologia ta uwzględni ogólny stosunek kosztów do korzyści recyklingu danego materiału w porównaniu z jego unieszkodliwieniem (w tym spalaniem z odzyskiem energii). Zakończenia prac w tym obszarze spodziewamy się przed połową 2019 r.
Widzimy również potrzebę opracowania wytycznych, dzięki którym kwestia obecności substancji potencjalnie niebezpiecznych w materiałach odzyskanych będzie w większym stopniu uwzględniana na wczesnych etapach przygotowywania wniosków, co przyczyni się do lepszego zarządzania ryzykiem związanym z substancjami potencjalnie niebezpiecznymi.
Ponadto rozważamy możliwość wdrożenia przepisów wykonawczych, które umożliwią skuteczną kontrolę nad stosowaniem obowiązującego wyłączenia substancji odzyskanych z obowiązku rejestracji w systemie REACH.
|
Pytania:
W jaki sposób można pogodzić koncepcję, zgodnie z którą odpady są zasobem, który powinniśmy poddawać recyklingowi z jednoczesnym zapewnieniem, aby z odpadów zawierających substancje potencjalnie niebezpieczne odzyskiwane były jedynie materiały bezpieczne do stosowania?
Czy powinniśmy pozwolić na to, aby materiały pochodzące z recyklingu zawierały substancje chemiczne, które nie są już dozwolone w materiałach pierwotnych? Jeżeli tak, na jakich warunkach?
|
3.3.Unijne przepisy dotyczące zniesienia statusu odpadu nie są w pełni zharmonizowane, przez co nie jest jasne, kiedy odpady stają się nowymi materiałami i produktami.
Przepisy, orzecznictwo oraz lata doświadczeń wskazują, kiedy dany towar przestaje być towarem i staje się odpadem. Od tego momentu zastosowanie ma ustawodawstwo UE dotyczące odpadów. Rygorystyczny charakter unijnych przepisów w zakresie odpadów ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska. W gospodarce o obiegu zamkniętym materiały powinny pozostawać w fazie odpadu jedynie tymczasowo, ponieważ celem jest ich odzyskanie i ponownie włączenie do gospodarki w zastępstwie materiałów pierwotnych. Aby to było możliwe, w większości przypadków materiałów poddanych recyklingowi nie należy uznawać za odpady.
Aby odpad przestał być odpadem, musi spełnić tzw. kryteria zniesienia statusu odpadu. Kryteria takie zostały ustanowione w odniesieniu do niektórych strumieni odpadów na poziomie unijnym lub krajowym. Brakuje jednak jasności co do zakresu tych przepisów oraz sposobu ich funkcjonowania. Złożoność zagadnień związanych ze strumieniami odpadów, procesami odzysku oraz materiałami odzyskanymi sprawia, że trudno ustalić kryteria zniesienia statusu odpadu, które miałyby zastosowanie do całych strumieni odpadów. W rezultacie wiele odzyskanych materiałów jest sprzedawanych i wykorzystywanych przy braku odpowiednich kryteriów zniesienia statusu odpadu, a zatem bez jasnych ram prawnych i przejrzystości.
|
Przykład: W ramach ukierunkowanych konsultacji przedstawiciele przemysłu metalowego i energetycznego zgłosili trudności w ustalaniu, czy materiały takie jak popioły węglowe, żużle miedziowe czy żużle żelazomolibdenowe powinny mieć status produktu czy odpadu. W poszczególnych państwach członkowskich, a czasem nawet w poszczególnych regionach stosowane są różne kryteria. Powoduje to utrudnienia w transporcie transgranicznym tych materiałów, a czasem uniemożliwia uzyskanie z nich przydatnych zasobów, przy czym niektóre z tych materiałów to odpady wytwarzane w ilościach sięgających milionów ton rocznie.
Niepewność co do statusu materiału jako odpadu lub produktu to problem również dla organów administracji, którym często trudno jest ustalić, czy zastosowanie mają przepisy dotyczące odpadów czy przepisy dotyczące produktów. Sytuacja ta występuje na przykład przy podejmowaniu decyzji, czy pochodzący z recyklingu PVC zawierający DEHP należy w dalszym ciągu uznawać za odpad, czy też powinien być traktowany jako produkt.
|
3.3.1.Cel
Trzeba doprowadzić do większej harmonizacji w interpretowaniu i wdrażaniu przepisów dotyczących zniesienia statusu odpadu w całej UE, tak aby jeszcze bardziej ułatwić wykorzystywanie materiałów odzyskanych w UE.
3.3.2.Planowane działania
Komisja będzie ułatwiać ściślejszą współpracę między istniejącymi sieciami ekspertów w dziedzinie chemii i zarządzania odpadami oraz przygotuje internetowe unijne repozytorium zawierające wszystkie przyjęte krajowe i unijne kryteria dotyczące zniesienia statusu odpadu oraz produktów ubocznych. Ponadto Komisja przeprowadzi analizę, która pozwoli na lepsze zrozumienie praktyk państw członkowskich w obszarze wdrażania i kontroli przepisów dotyczących zniesienia statusu odpadu i która będzie podstawą ewentualnych wytycznych.
|
Pytanie:
W jaki sposób i w odniesieniu do których strumieni odpadów należy umożliwić większą harmonizację przepisów dotyczących zniesienia statusu odpadu?
|
3.4.Przepisy dotyczące określania, które odpady i chemikalia są niebezpieczne, nie są wystarczająco dopasowane, co niekorzystnie wpływa na wykorzystanie surowców wtórnych
Produkcja i stosowanie niebezpiecznych chemikaliów i produktów podlegają surowym unijnym przepisom przyjętym w celu ochrony pracowników, obywateli i środowiska. W przypadku stwierdzenia, że dana substancja chemiczna jest niebezpieczna, zostaje ona zaklasyfikowana jako taka, co jednoznacznie zobowiązuje operatorów do obchodzenia się z nią w sposób bezpieczny.
Również gospodarowanie odpadami jest regulowane przepisami UE przyjętymi z myślą o tych samych celach, tak aby niebezpieczne odpady były przetwarzane bez szkody dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. Te dwa zbiory przepisów nie są jednak w pełni dopasowane. Zdarza się, że ten sam materiał, zawierający substancję niebezpieczną, może zostać uznany za niebezpieczny lub nie, w zależności od tego, czy jest odpadem, czy produktem. W związku z tą rozbieżnością nie można założyć, że produkty wykonane z materiałów ponownie wprowadzonych do gospodarki w wyniku odzysku odpadów innych niż niebezpieczne będą zawsze produktami bezpiecznymi.
Sposób wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących klasyfikacji odpadów niesie ze sobą istotne konsekwencje dla przyszłych decyzji związanych z gospodarką odpadami, w tym tych dotyczących wykonalności i rentowności zbiórki odpadów, metod recyklingu lub wyboru między recyklingiem i unieszkodliwianiem. Takie rozbieżności mogą mieć wpływ na wykorzystanie surowców wtórnych.
|
Przykład: Ołów, w zależności od tego, czy ma status odpadu, czy produktu, może klasyfikowany różnie. Odpady ołowiu pochodzące z działalności budowlanej i rozbiórkowej w europejskim wykazie odpadów wymienione są jako odpady inne niż niebezpieczne. Ołów jako produkt, zgodnie z unijnym prawodawstwem dotyczącym klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji chemicznych (rozporządzeniem CLP), jest klasyfikowany jako substancja niebezpieczna ze względu na szkodliwy wpływ na rozrodczość.
Innym przykładem są odpady elastycznego PVC zawierające pewne dodatki, które często są (nieprawidłowo) klasyfikowane przez podmioty gospodarujące odpadami jako odpady inne niż niebezpieczne, mimo że zgodnie z rozporządzeniem CLP odzyskany z nich produkt będzie zaklasyfikowany jako mieszanina stwarzająca zagrożenie.
|
3.4.1.Cel
Trzeba zadbać o bardziej spójne podejście do zasad klasyfikacji chemikaliów i odpadów.
3.4.2.Planowane działania
Wkrótce opublikujemy wytyczne w sprawie klasyfikacji odpadów, które pomogą podmiotom gospodarującym odpadami oraz właściwym organom w przyjęciu wspólnego podejścia do charakterystyki i klasyfikacji odpadów. Będziemy również propagować wymianę najlepszych praktyk w zakresie metod badań do celów oceny substancji pod kątem niebezpiecznej właściwości HP 14 (ekotoksyczne), z myślą o możliwości harmonizacji praktyk.
|
Pytanie:
Czy powinniśmy pracować nad dalszym dopasowywaniem przepisów dotyczących klasyfikacji pod względem zagrożeń, tak aby odpady były uznawane za niebezpieczne zgodnie z tymi samymi zasadami, co produkty?
|
4.Wnioski i kolejne kroki
Przedstawione wyżej cztery problemy stanowią poważne przeszkody w realizacji gospodarki o obiegu zamkniętym. Z otrzymanych informacji jasno wynika, że przy wdrażaniu pojawiają się wyzwania związane z ograniczoną dostępnością zasobów i wiedzy oraz z koordynacją między różnymi podmiotami na szczeblu lokalnym, krajowym i unijnym.
Z naszej analizy wynika, że istnieją także wyzwania natury prawnej. Naszym celem w dłuższej perspektywie powinno być osiągnięcie pełnej spójności między przepisami wykonawczymi dotyczącymi odpadów a tymi dotyczącymi chemikaliów. Dzięki temu możliwe będzie zapewnienie, aby materiały były bezpieczne, adekwatne do celu i projektowane z myślą o trwałości i możliwości recyklingu, oraz aby miały jak najmniejszy wpływ na środowisko. Towary powinny być projektowane, produkowane, sprzedawane i poddawane recyklingowi przy minimalnym wykorzystaniu substancji potencjalnie niebezpiecznych, co zwiększy możliwości ich ponownego użycia przy maksymalnym wykorzystaniu gospodarczych i społecznych korzyści materiałów oraz z zachowaniem wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska.
Warianty strategiczne przedstawione w dokumencie roboczym służb Komisji obejmują zarówno kwestie wymagające pilnej interwencji, jak i te, które można rozwiązać jedynie w dłuższej perspektywie czasowej. Dla każdego z problemów zaproponowano kilka wariantów, zachęcając do refleksji nad odpowiednią równowagą między ogólnymi długofalowymi korzyściami płynącymi z wykorzystania omawianych materiałów w obiegu zamkniętym a ogólnymi długofalowymi problemami zdrowotnymi i środowiskowymi związanymi ze stosowaniem obecnych w tych materiałach substancji.
Naszym zadaniem jest ułatwienie rozwoju unijnej gospodarki o obiegu zamkniętym. Niektóre trudności można załagodzić za pomocą narzędzi, które już są dostępne, jednak potrzeba więcej dowodów i danych z całej UE w celu ustalenia, jak najlepiej rozwiązać niektóre z szerszych kwestii.
Kierujemy do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komitetu Regionów oraz do zainteresowanych stron zaproszenie do udziału w dyskusji oraz zajęcia stanowiska na temat istniejących wyzwań, tak aby możliwe było wyznaczenie drogi do realizacji prawdziwej gospodarki o obiegu zamkniętym.
Naszą ambicją jest, aby pod koniec mandatu obecnej Komisji w 2019 r. zapowiedziane działania były w trakcie realizacji oraz aby opierały się na solidnych dowodach. Rozpoczęte badania, a także konsultacje, do udziału w których zapraszamy wszystkie zainteresowane strony, odgrywają zatem kluczową rolę w posuwaniu naszych prac naprzód.