I.

Trybunał zbadał:

II.

W opinii Trybunału skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej (UE) za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2016 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2016 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i z zasadami rachunkowości opartymi na powszechnie przyjętych międzynarodowych standardach rachunkowości sektora publicznego.

III.

W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2016 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

IV.

W opinii Trybunału, z wyjątkiem implikacji kwestii poruszonej w punkcie zawierającym uzasadnienie wydania opinii z zastrzeżeniem na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń, płatności leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2016 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

V.

Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej i kodeksem etyki oraz z Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydanymi przez INTOSAI. Obowiązki Trybunału wynikające z tych standardów opisano bardziej szczegółowo w części sprawozdania dotyczącej zadań kontrolera. Trybunał jest niezależny w rozumieniu Kodeksu etyki zawodowych księgowych wydanego przez Radę Międzynarodowych Standardów Etycznych dla Księgowych (IESBA) oraz wymogów etycznych mających znaczenie w kontekście prowadzonych przez niego kontroli i wywiązał się z innych obowiązków etycznych zgodnie z tymi wymogami i kodeksem IESBA. Trybunał uważa, że uzyskane dowody kontroli stanowią wystarczającą i odpowiednią podstawę do wydania niniejszej opinii.

VI.

W wydatkach za 2016 r. obejmujących wydatki dokonane na zasadzie zwrotu kosztów (3) występuje istotny poziom błędu. Szacowany przez Trybunał poziom błędu w płatnościach dokonanych na zasadzie zwrotu kosztów wynosi 4,8  %. Ogólny szacowany poziom błędu (3,1  %) w dalszym ciągu przekracza przyjęty przez Trybunał próg istotności, nie ma jednak charakteru rozległego. W płatnościach opartych na uprawnieniach nie występuje istotny poziom błędu (4). Ogólny wniosek Trybunału jest poparty dokonaną przez Komisję analizą kwot obarczonych ryzykiem przedstawioną w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników dotyczącym budżetu UE.

VII.

Kluczowe obszary badania to kwestie, które zgodnie z profesjonalnym osądem Trybunału miały największe znaczenie w ramach kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego za bieżący okres. Kwestie te poruszono w kontekście kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego jako całości i przy formułowaniu opinii na jego temat. Trybunał nie sporządza osobnej opinii dotyczącej tych kwestii.

VIII.

W bilansie UE uwzględniono świadczenia emerytalno-rentowe oraz inne świadczenia pracownicze w kwocie 67,2  mld euro na koniec 2016 r. Jest to jedno z najistotniejszych zobowiązań w bilansie, na które przypada niemal jedna trzecia zobowiązań na 2016 r. wynoszących łącznie 234,8  mld euro.

IX.

Największa część środków na świadczenia emerytalno-rentowe oraz inne świadczenia pracownicze (58,7  mld euro) jest związana z systemem emerytalno-rentowym dla urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej (ang. Pension Scheme of European Officials – PSEO). Zobowiązania emerytalno-rentowe obejmują tzw. zdefiniowane świadczenia, które są gwarantowane na mocy art. 83 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Kwota zobowiązań ujęta w sprawozdaniu rocznym odzwierciedla kwotę, jaka zostałaby uwzględniona w funduszu emerytalnym – jeśli takowy zostałby ustanowiony – by pokryć istniejące zobowiązania emerytalno-rentowe (5). Oprócz świadczeń emerytalnych rezerwa ta obejmuje renty inwalidzkie oraz renty wypłacane wdowom lub sierotom po urzędnikach unijnych. Zgodnie z art. 83 regulaminu pracowniczego świadczenia emerytalne i rentowe pokrywane są z budżetu Unii, a państwa członkowskie wspólnie gwarantują ich wypłacanie, przy czym składki wnoszone przez urzędników pokrywają jedną trzecią kosztów finansowania tego systemu.

X.

PSEO jest obowiązkowym, zakładowym systemem emerytalno-rentowym dla urzędników UE, w ramach którego składki wnoszone przez pracowników oraz przez instytucje i organy ich zatrudniające służą do finansowania przyszłych świadczeń emerytalno-rentowych. Jest on zaprojektowany tak, by poprzez korekty wysokości składek oraz wieku emerytalnego z założenia znajdował się w równowadze aktuarialnej. Do wyliczenia długofalowej prognozy kosztów świadczeń emerytalno-rentowych wykorzystywany jest szereg różnorodnych parametrów, co podkreśla aktuarialny charakter tych obliczeń, których co roku dokonuje Eurostat.

XI.

W ramach kontroli Trybunał dokonał oceny założeń aktuarialnych oraz wynikającej z nich wyceny rezerwy na świadczenia emerytalne. Zweryfikował on dane liczbowe, parametry aktuarialne, wyliczenie wysokości tej rezerwy, jak również prezentację odnośnej pozycji finansowej w skonsolidowanym bilansie i w informacjach dodatkowych do skonsolidowanego sprawozdania finansowego. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wartości godziwej rezerwy wykazała pewne braki i nieścisłości w bazie danych leżących u podstaw wyliczeń, które nie mają istotnego wpływu na skonsolidowane sprawozdanie roczne UE. Jak podano w informacji dodatkowej 2.9 do skonsolidowanego sprawozdania finansowego, Komisja podejmie dalsze działania, by usprawnić procedury stosowane do obliczania kwoty zobowiązań z tytułu świadczeń pracowniczych, co Trybunał będzie stale monitorował.

XII.

Na koniec 2016 r. Komisja oszacowała, że poniesione wydatki kwalifikowalne należne do zwrotu beneficjentom, ale jeszcze nie zgłoszone, wyniosły 102 mld euro (na koniec 2015 r. – 106 mld euro), i ujęła je w sprawozdaniu jako rozliczenia międzyokresowe.

XIII.

Trybunał zbadał metodykę i systemy kontroli stosowane w najważniejszych dyrekcjach generalnych w odniesieniu do szacunków na koniec roku. Aby wyeliminować ryzyko nieprawidłowego ujęcia rozliczeń międzyokresowych, przeprowadził on prace kontrolne na próbie faktur i płatności zaliczkowych. Zwrócił się również do służb księgowych Komisji o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące wykorzystanych metod, w szczególności nowej metody zastosowanej w przypadku okresu programowania 2014–2020 w obszarze spójności.

XIV.

Prace przeprowadzone przez Trybunał pozwalają na sformułowanie wniosku, że ogólna szacowana kwota rozliczeń międzyokresowych biernych podana w skonsolidowanym bilansie w odniesieniu do najważniejszych dyrekcji generalnych jest przedstawiona rzetelnie. W niektórych dyrekcjach wykryto jednak uchybienia systemowe dotyczące szacunków na koniec roku. Komisja opracowała plan działania w tym zakresie.

XV.

Organy państw członkowskich przekazują część środków wypłaconych przez Komisję w formie zaliczek na rzecz instrumentów finansowych w postaci pożyczek, instrumentów kapitałowych lub gwarancji.

XVI.

W wieloletnich ramach finansowych (WRF) na lata 2007–2013 organy te nie były zobowiązane na mocy prawa unijnego do sporządzania – na potrzeby sprawozdania rocznego – okresowych sprawozdań na temat kwot udostępnionych w ramach tych instrumentów. W związku z tym Komisja oszacowała kwotę wykorzystanych zaliczek na podstawie ostatniego dostępnego sprawozdania (w tym przypadku – sporządzonego na koniec 2015 r.), zakładając, że środki są wykorzystywane w pełni i rozkładają się równomiernie przez cały okres realizacji (początkowo do dnia 31 grudnia 2015 r., jednak później, w wyniku wydłużenia tego okresu, do dnia 31 marca 2017 r.). Trybunał odnotowuje, że choć jego zdaniem korzystanie z instrumentów finansowych w 2016 r. wykracza poza okres kwalifikowalności (zob. rozdział 6, pkt 6.20 i 6.21), Komisja nie będzie dążyć do odzyskania tych kwot. Z tego względu prezentacja w bilansie i w informacji dodatkowej 2.5 do skonsolidowanego sprawozdania finansowego odzwierciedla stanowisko Komisji.

XVII.

W przypadku WRF na lata 2014–2020 w każdym wniosku o zwrot kosztów organy muszą przedstawić informacje na temat zaliczek wpłaconych do instrumentów finansowych oraz wypłat dokonanych z takich instrumentów na rzecz odbiorców końcowych. Na podstawie tych informacji obliczana będzie kwota szacunkowa ujmowana w księgach rachunkowych za okres między datą otrzymania ostatniego wniosku o zwrot kosztów a końcem roku.

XVIII.

Trybunał zweryfikował procedurę przyjętą w celu księgowania odnośnych zaliczek i uznał, że kwota wykazana w bilansie jest przedstawiona rzetelnie.

XIX.

Za pozostałe informacje odpowiada kierownictwo. Pozostałe informacje obejmują „Omówienie i analizę sprawozdania finansowego”, w ich zakres nie wchodzi natomiast skonsolidowane sprawozdanie roczne ani sprawozdanie Trybunału na jego temat. Opinia Trybunału na temat skonsolidowanego sprawozdania rocznego nie uwzględnia pozostałych informacji, a Trybunał nie formułuje żadnych wniosków na temat ich wiarygodności. W kontekście kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego zadaniem Trybunału jest zaznajomienie się z pozostałymi informacjami i rozważenie, czy w znaczący sposób odbiegają one od skonsolidowanego sprawozdania rocznego bądź czy wiedza zdobyta przez Trybunał w toku kontroli lub w inny sposób wydaje się istotnie zniekształcona. Jeśli na podstawie wyników swoich prac Trybunał dojdzie do wniosku, że w pozostałych informacjach występują istotne zniekształcenia, ma obowiązek zgłosić ten fakt. Trybunał nie ma żadnych uwag w tym zakresie.

XX.

Na mocy art. 310–325 TFUE oraz rozporządzenia finansowego kierownictwo odpowiada za sporządzenie i prezentację skonsolidowanego sprawozdania rocznego Unii Europejskiej zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także opracowanie, wdrożenie i utrzymywanie systemu kontroli wewnętrznej umożliwiającego sporządzenie i prezentację sprawozdania finansowego, które nie zawiera istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Kierownictwo odpowiada również za dopilnowanie, by ujęte w sprawozdaniu finansowym działania, transakcje finansowe i informacje były zgodne z odpowiednimi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń Unii Europejskiej ponosi Komisja (art. 317 TFUE).

XXI.

Przy sporządzaniu skonsolidowanego sprawozdania rocznego kierownictwo odpowiada za ocenę zdolności UE do kontynuacji działalności, za ujawnienie, w stosownych przypadkach, problematycznych kwestii związanych z kontynuacją działalności oraz za prowadzenie rachunkowości przy założeniu kontynuacji działalności, chyba że zamierza ono zlikwidować jednostkę lub zaprzestać działalności albo nie ma żadnej realnej alternatywy dla likwidacji lub zaprzestania działalności.

XXII.

Nadzór nad sprawozdawczością finansową UE należy do zadań Komisji.

XXIII.

Celem Trybunału jest uzyskanie wystarczającej pewności, że skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe, a także przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Wystarczająca pewność oznacza wysoki poziom pewności, lecz nie stanowi gwarancji, że kontrola zawsze wykaże istotne zniekształcenia lub niezgodności, jeżeli takie istnieją. Mogą one być spowodowane nadużyciem lub błędem i są uważane za istotne, jeżeli można zasadnie oczekiwać, że pojedynczo lub łącznie wpłyną one na decyzje gospodarcze podejmowane przez użytkowników na podstawie skonsolidowanego sprawozdania rocznego.

XXIV.

Jeśli chodzi o dochody, do celów przeprowadzanej przez Trybunał kontroli zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej i dochodzie narodowym brutto, jako punkt wyjścia przyjmuje się odpowiednie zagregowane dane makroekonomiczne wykorzystywane do obliczania tych zasobów oraz ocenia się stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych do momentu otrzymania wkładów państw członkowskich i uwzględnienia ich w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym. W zakresie tradycyjnych zasobów własnych Trybunał bada rozliczenia organów celnych i analizuje przepływ opłat celnych do momentu otrzymania tych kwot przez Komisję i ujęcia ich w sprawozdaniu rocznym.

XXV.

Jeśli chodzi o wydatki, Trybunał bada transakcje płatnicze po tym, jak wydatki zostały poniesione, ujęte i zatwierdzone. Badanie to obejmuje wszystkie kategorie płatności (w tym płatności z tytułu nabycia aktywów) z wyjątkiem zaliczek w chwili ich wypłaty. Zaliczki bada się po przedstawieniu przez odbiorcę środków uzasadnienia ich właściwego wykorzystania oraz przyjęciu tego uzasadnienia przez daną instytucję lub organ poprzez rozliczenie danej zaliczki w tym samym roku lub w latach kolejnych.

XXVI.

W ramach kontroli przeprowadzanej zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej (ISA) i Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) Trybunał stosuje profesjonalny osąd i zachowuje zawodowy sceptycyzm przez cały okres trwania kontroli. Ponadto Trybunał:

XXVII.

Trybunał informuje kierownictwo m.in. o planowanym zakresie i terminach przeprowadzenia kontroli, jak również o istotnych ustaleniach, w tym o wszelkich poważnych uchybieniach w systemie kontroli wewnętrznej wykrytych w trakcie kontroli.

XXVIII.

Spośród kwestii zgłoszonych Komisji i innym jednostkom kontrolowanym Trybunał wskazuje te, które miały największe znaczenie w kontroli skonsolidowanego sprawozdania rocznego za bieżący okres i które w związku z tym określane są mianem kluczowych obszarów badania. Trybunał opisuje te kwestie w swoim sprawozdaniu, chyba że przepisy prawa zakazują podania ich do wiadomości publicznej bądź jeśli, w niezmiernie rzadkich przypadkach, Trybunał stwierdzi, że dana kwestia nie powinna zostać poruszona w sprawozdaniu, ponieważ można racjonalnie założyć, że negatywne konsekwencje takiego kroku przewyższą korzyści dla interesu publicznego.

1.1.

Trybunał jest niezależnym kontrolerem UE. Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Trybunał:

1.2.

Prace Trybunału wykonywane na potrzeby poświadczenia wiarygodności (objaśnione w  załączniku 1.1 ) przyczyniają się bezpośrednio do osiągnięcia pierwszych dwóch celów wymienionych powyżej. W rozdziale 3 i niektórych obszarach polityki (7) w ramach prac na potrzeby sprawozdania rocznego Trybunał uwzględnia również kwestie oszczędności, skuteczności i wydajności wydatkowania. W ujęciu całościowym wyniki prac kontrolnych Trybunału są źródłem kluczowych danych niezbędnych do sporządzania opinii w sprawie wniosków legislacyjnych w dziedzinie finansów.

1.3.

Wydatki Unii Europejskiej są istotnym, ale nie jedynym środkiem osiągania celów w ramach poszczególnych polityk. Podobną rolę odgrywają mechanizmy stanowienia prawa oraz swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób na terytorium całej UE. W 2016 r. wydatki UE wyniosły 136,4  mld euro (8), co stanowi 2,0  % wydatków publicznych państw członkowskich UE ogółem i 0,9  % dochodu narodowego brutto UE ( ramka 1.1 ).

1.4.

Uwagi Trybunału dotyczą skonsolidowanego sprawozdania rocznego Unii Europejskiej (9) za rok budżetowy 2016. Trybunał otrzymał je wraz z oświadczeniem księgowego w dniu 26 czerwca 2017 r. Sprawozdaniu temu towarzyszy „Omówienie i analiza sprawozdania finansowego” (10). Dokument ten nie wchodzi co prawda w zakres opinii Trybunału, niemniej jednak, zgodnie ze standardami kontroli, Trybunał ocenił jego zgodność z informacjami przedstawionymi w sprawozdaniu rocznym.

1.5.

Z opublikowanego przez Komisję sprawozdania rocznego wynika, że na dzień 31 grudnia 2016 r. zobowiązania wyniosły łącznie 234,8  mld euro, natomiast aktywa wyniosły łącznie 162,7  mld euro. Wynik ekonomiczny za 2016 r. wyniósł 1,7  mld euro (11).

1.6.

W wyniku kontroli sprawozdania rocznego UE Trybunał stwierdził, że nie wystąpiły w nim istotne zniekształcenia. Uwagi Trybunału dotyczące finansowego i budżetowego zarządzania funduszami UE przedstawiono w rozdziale 2.

1.7.

Kluczowe obszary badania (12) to kwestie, które zgodnie z profesjonalnym osądem Trybunału były najistotniejsze dla kontroli sprawozdania finansowego za bieżący okres. Kwestie te poruszono w kontekście kontroli sprawozdania finansowego jako całości i przy formułowaniu opinii na jego temat, jednak Trybunał nie sporządza osobnej opinii dotyczącej tych kwestii. Trybunał przedstawia ustalenia dotyczące kluczowych obszarów badania w ramach swojej opinii (zob. pkt VII–XVIII poświadczenia wiarygodności) zgodnie z Międzynarodowym Standardem Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) 1701.

1.8.

Trybunał kontroluje dochody i wydatki UE (13), aby ocenić, czy są one zgodne z obowiązującymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Wyniki kontroli Trybunału w zakresie dochodów przedstawiono w rozdziale 4, a w zakresie wydatków – w rozdziałach 5–10 ( ramka 1.2 ). Główne ustalenia Trybunału są następujące:

1.8 i 1.9.

W odniesieniu do instrumentów finansowych wspomagających politykę spójności (o których mowa w ramce 1.2) Komisja uznała wypłaty dokonane na rzecz odbiorców końcowych do końca marca 2017 r. za zgodne z wytycznymi dotyczącymi zamknięcia i mieszczące się w ramach ustalonego okresu kwalifikowalności (zob. odpowiedź Komisji do pkt 6.20 i 6.21).

1.9.

Ogólny szacowany poziom błędu obniżył się wprawdzie w porównaniu z minionymi latami ( ramka 1.3 ), ale w dalszym ciągu przekracza przyjęty przez Trybunał próg istotności 2 %. Mimo to w około połowie wydatków w 2016 r. nie wystąpił istotny poziom błędu ( ramka 1.4 ).

1.10.

Trybunał szacuje, że poziom błędu w wydatkach dokonywanych w formie zwrotu poniesionych kosztów wynosi 4,8  % (w 2015 r. – 5,2  %) i tym samym znacznie przekracza próg istotności wynoszący 2 % ( ramka 1.4 ). W przypadku tego rodzaju wydatków beneficjenci występują do UE o zwrot kosztów kwalifikowalnych, które ponieśli. Płatności takie dotyczą m.in. projektów badawczych (rozdział 5) i programów szkoleń (rozdział 6), jak również projektów rozwoju regionalnego i rozwoju obszarów wiejskich (rozdziały 6 i 7) i projektów w dziedzinie rozwoju (rozdział 9). W ramach tych programów odbiorcy mają obowiązek przedstawić informacje świadczące o tym, że wykonują działalność kwalifikującą się do uzyskania wsparcia i że ponieśli koszty, o zwrot których mogą wystąpić. Muszą przy tym przestrzegać skomplikowanych przepisów określających, jakie wydatki można zgłosić do zwrotu (kwalifikowalność) i w jaki sposób powinny być one poniesione (np. w drodze zamówień publicznych lub zgodnie z zasadami pomocy państwa). Nieprzestrzeganie tych przepisów prowadzi do błędów, które mają wpływ na opinię Trybunału dotyczącą działów WRF 1a „Konkurencyjność” (pkt 5.28–5.29), 1b „Spójność” (pkt 6.38–6.39), 2 „Zasoby naturalne” (ogólnie – pkt 7.32–7.33) i 4 „Globalny wymiar Europy” (pkt 9.34–9.35).

1.10.

Trybunał Obrachunkowy potwierdził, że projekty, przy których wykorzystuje się uproszczone opcje kosztów (SCO), są mniej narażone na występowanie błędów niż te, przy których stosuje się zwrot kosztów faktycznie poniesionych. Z tego powodu od ostatnich kilku lat Komisja czynnie promuje ich stosowanie w ramach polityki spójności i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto stosowanie uproszczonych opcji kosztów przyczynia się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych i prowadzi do tego, że instytucje zarządzające, agencje płatnicze i beneficjenci w większym stopniu koncentrują się na rezultatach, zwłaszcza gdy stosowanie uproszczonych opcji kosztów jest uzależnione od osiągnięcia wyników i rezultatów projektu.

Przepisy dotyczące zamówień publicznych i zasad pomocy państwa nie mają zastosowania wyłącznie w odniesieniu do wydatków UE. Aby pokonać trudności napotkane w tych obszarach, Komisja wraz z państwami członkowskimi wdraża plany działania (zob. odpowiedzi Komisji do pkt 6.15 i 6.18).

Jeżeli chodzi o rolnictwo, rozwój obszarów wiejskich pozostaje obszarem, który wymaga ścisłej weryfikacji, zwłaszcza w odniesieniu do działań o charakterze inwestycyjnym. Komisja regularnie zwraca się do państw członkowskich o opracowywanie planów działań zaradczych w przypadku stwierdzenia uchybień w systemie kontroli, a także wspiera ich wdrażanie. Zważywszy na konieczność zapewnienia równowagi między legalnością i prawidłowością a osiągnięciem celów polityki i mając jednocześnie na względzie koszty realizacji (zarządzania i kontroli), nie można jednak zakładać ponad wszelką wątpliwość, że poziom błędu przy płatnościach na rzecz beneficjentów uda się utrzymać poniżej 2 % przy rozsądnym nakładzie pracy. Zdolność naprawcza w zakresie odzyskiwania środków przez państwa członkowskie i korekt finansowych stosowanych przez Komisję w latach następujących po roku, w którym poniesiono wydatki, umożliwia jednak Komisji uzyskanie pewności w odniesieniu do wydatków w ramach WPR.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 1.12 i 6.7.

1.11.

Trybunał szacuje, że poziom błędu w wydatkach opartych na uprawnieniach do płatności (w tym w wydatkach administracyjnych) wynosi 1,3  % (w 2015 r. – 1,9  %, ramka 1.4 ). W przypadku tego rodzaju wydatków beneficjenci otrzymują płatności po spełnieniu pewnych warunków. Płatności te obejmują stypendia dla studentów i stypendia badawcze (rozdział 5), pomoc bezpośrednią dla rolników i płatności rolnośrodowiskowe (rozdział 7), a także wynagrodzenia oraz renty i emerytury (rozdział 10). Trybunał odnotował poprawę we wszystkich obszarach wydatków opartych na uprawnieniach do płatności i stwierdził, że szacowany poziom błędu w przypadku pomocy bezpośredniej dla rolników kształtował się poniżej progu istotności.

1.11.

1.12.

Jak przedstawiono w  ramce 1.5 , największy udział w szacowanym przez Trybunał poziomie błędu za 2016 r. miał dział „Spójność”, przed działami „Zasoby naturalne”, „Konkurencyjność” i „Globalny wymiar Europy”. Rozkład ten pokrywa się z ustaleniami Trybunału za 2015 r.

1.12.

1.13.

„Konkurencyjność” (rozdział 5) – szacowany poziom błędu wynosi 4,1  %, co oznacza, że jest niższy niż w 2015 r. (4,4  %). Duża część wydatków dokonywana jest na zasadzie zwrotu kosztów, a błędy w tym obszarze zasadniczo odpowiadają poszczególnym kategoriom kosztów niekwalifikowalnych (takim jak w szczególności koszty osobowe, inne koszty bezpośrednie oraz koszty pośrednie).

1.13.

1.14.

„Spójność” (rozdział 6) – szacowany poziom błędu wynosi 4,8  %, co oznacza, że jest niższy niż w 2015 r. (5,2  %). Wydatki w tym obszarze polegają w przeważającej mierze na zwrocie poniesionych kosztów. 70 % poziomu błędu wynika z uwzględniania wydatków niekwalifikowalnych w zestawieniach poniesionych wydatków oraz z niekwalifikowalnych projektów.

1.14.

1.15.

„Zasoby naturalne” (rozdział 7) – szacowany poziom błędu wynosi 2,5  %, co oznacza, że jest niższy niż w 2015 r. (2,9  %). Ponad trzy czwarte wydatków w tym obszarze przypada na Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG). W ich przypadku nie stwierdzono istotnego poziomu błędu (1,7  %). W zakresie rozwoju obszarów wiejskich natomiast Trybunał w dalszym ciągu stwierdza wysoki poziom błędu (4,9  %), zwłaszcza w wydatkach dokonywanych w formie zwrotu poniesionych kosztów. Trybunał nie wykrył istotnego poziomu błędu w wydatkach opartych na uprawnieniach do płatności z tytułu pomocy bezpośredniej dla rolników, w ramach której obowiązują uproszczone zasady dotyczące kwalifikowalności gruntów i skuteczny system kontroli ex ante (IACS) umożliwiający zautomatyzowane kontrole krzyżowe pomiędzy różnymi bazami danych.

1.15.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 1.10 i 1.12.

1.16.

„Globalny wymiar Europy” (rozdział 9) – szacowany poziom błędu wynosi 2,1  %, co oznacza, że jest niższy niż w 2015 r. (2,8  %). Dwie trzecie poziomu błędu wynikają z braku podstawowych dokumentów poświadczających oraz zawyżonych rozliczeń okresowych Komisji (14).

1.17.

„Administracja” (rozdział 10) – w tym obszarze nie wystąpił istotny poziom błędu, a szacowany poziom błędu wynosi 0,2  %, czyli jest niższy niż w 2015 r. (0,6  %). Większość wydatków w tym obszarze dotyczy wynagrodzeń, emerytur i rent oraz dodatków wypłacanych przez instytucje i organy UE.

1.18.

Trybunał nie szacuje poziomów błędu w innych obszarach wydatków, w tym w dziale 3 WRF (rozdział 8). Łącznie wydatki objęte poświadczeniem wiarygodności w tych obszarach wyniosły 2,8  mld euro (2,2  % wydatków objętych kontrolą). Wyniki prac w tych obszarach nadal są uwzględniane w ogólnych wnioskach Trybunału dotyczących 2016 r.

1.19.

Na szacowany poziom błędu w dalszym ciągu w największym stopniu składają się błędy dotyczące kwalifikowalności w programach opierających się na zwrocie poniesionych kosztów:

1.19.

Uproszczenie stanowi najskuteczniejszą metodę zarówno zmniejszenia ryzyka błędu, jak również ograniczenia kosztów i obciążeń związanych z kontrolą. W odniesieniu do programów, w przypadku których stale występują wysokie poziomy błędu, Komisja systematycznie podejmuje działania – zarówno zapobiegawcze, jak i naprawcze – w celu wyeliminowania pierwotnych przyczyn błędów i ograniczenia ich skutków. Szczegółowe informacje na ten temat można znaleźć w komunikacie Komisji „Pierwotne przyczyny błędów oraz działania podjęte w tym zakresie (art. 32 ust. 5 rozporządzenia finansowego)” – COM(2017)124 z dnia 28 lutego 2017 r.

1.20.

Poziom błędu oszacowany przez Trybunał w różnych obszarach wydatków wykazuje znacznie silniejsze powiązanie z podstawą dokonania płatności (tj. zwrot kosztów bądź uprawnienia do płatności) niż z trybem zarządzania (15). Trybunał ustalił, że najwyższe poziomy błędu wystąpiły w działach „Spójność” (dział objęty zarządzaniem dzielonym) i „Konkurencyjność” (dział objęty zarządzaniem bezpośrednim przez Komisję i zarządzaniem pośrednim przez podmioty, którym powierzono to zadanie). W wydatkach w obu tych obszarach dominują programy opierające się na zwrocie poniesionych wydatków ( ramka 1.7 ).

1.21.

W 2016 r. szacowany poziom błędu w całości wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu wyniósł 3,3  % (w 2015 r. – 4,3  %), zaś w przypadku wszystkich pozostałych form wydatków operacyjnych (16)3,3  % (w 2015 r. – 4,2  %). Szacowany poziom błędu w wydatkach administracyjnych wynosi 0,2  % (w 2015 r. – 0,6  %).

1.22.

Każda dyrekcja generalna (DG) Komisji sporządza roczne sprawozdanie z działalności. Obejmuje ono oświadczenie, w którym dyrektor generalny zaświadcza, że w sprawozdaniu prawidłowo przedstawiono informacje finansowe i że transakcje znajdujące się w jego gestii są legalne i prawidłowe. W sprawozdaniu tym opisuje się również stopień realizacji głównych celów polityki (co omówiono w pkt 3.5 i 3.18–3.32). Ponadto zawiera ono sprawozdanie dyrektora generalnego z wykonania powierzonych mu obowiązków, które przedkładane jest komisarzom.

1.22.

1.23.

W tym roku po raz pierwszy wszystkie dyrekcje generalne oszacowały poziom błędu w „istotnych wydatkach”. Definicja istotnych wydatków (17) jest zgodna z przyjętą przez Trybunał definicją transakcji leżących u podstaw rozliczeń ( załącznik 1.1 , pkt 10).

1.24.

W następstwie wprowadzenia koncepcji „kwoty obarczonej ryzykiem w momencie zamknięcia” w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników za 2015 r. dyrekcje generalne zamieściły tę informację w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności. Komisja skupiła się na wpływie wieloletnich mechanizmów naprawczych, które doprowadzą do obniżenia szacowanego przez nią poziomu błędu.

1.24.

1.25.

Jeśli chodzi o wskaźniki legalności i prawidłowości, wartości dotyczące kwot obarczonych ryzykiem w chwili dokonywania płatności podane w rocznych sprawozdaniach z działalności zasadniczo, w większości przypadków, są zgodne z poziomem błędu szacowanym przez Trybunał ( ramka 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

Z ustaleń Trybunału wynika, że dyrekcje generalne w ramach tego samego działu WRF przyjęły różne podejścia do podawania poziomów błędu i kwot obarczonych ryzykiem (19). Trybunał stwierdził również, że w pracach instytucji audytowych dotyczących wydatków na okres 2014–2020 (20) wystąpiło ryzyko metodyczne. Ponadto ustalił on, że Komisja musiała dokonać poważnych korekt w statystykach kontroli przedstawionych przez agencje płatnicze  (21).

1.26.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.33 i 6.34.

1.27.

Ogólny poziom błędu w chwili dokonywania płatności za 2016 r. obliczony przez Komisję w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników był istotny i kształtował się w przedziale między 2,1  % i 2,6  % (w porównaniu z przedziałem 2,3 –3,1  % w 2015 r.). Poziom błędu szacowany przez Trybunał wynosi 3,1  % (w 2015 r. – 3,8  %).

1.27.

1.28.

W „Omówieniu i analizie sprawozdania finansowego” za 2016 r. podano, że łączna kwota zrealizowanych korekt finansowych i odzyskanych środków wyniosła 3,4  mld euro. W  ramce 1.9 pokazano, jak zgłoszone kwoty rozkładały się pomiędzy poszczególne obszary wydatków, a także na którym etapie w cyklu wydatkowania środków Komisja zastosowała środki naprawcze (zadeklarowanie/zaakceptowanie wydatków/płatność z budżetu).

1.28.

1.29.

W 2016 r. Komisja wykazała korekty i środki odzyskane u źródła (tj. przed zaakceptowaniem wydatków) w wysokości 0,6  mld euro. Mają one formę potrąceń niekwalifikowalnych kwot w zestawieniach poniesionych wydatków, które są dokonywane, zanim zrealizowane zostaną odnośne płatności z budżetu UE (oznacza to, że potrącone kwoty nie są uwzględniane w populacji objętej kontrolą Trybunału, ponieważ Trybunał dokonuje doboru transakcji na potrzeby kontroli spośród płatności zaakceptowanych przez Komisję). Odzyskane środki (0,4  mld euro) złożyły się na ponad cztery piąte działań naprawczych w obszarach objętych zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim w 2016 r.

1.29.

1.30.

Pozostała kwota w wysokości 2,8  mld euro była związana z wnioskami już zaakceptowanymi przez Komisję (w związku z czym została uwzględniona w populacji płatności objętych kontrolą Trybunału). Z kwoty tej:

a)

w przypadku działu „Zasoby naturalne” około 2 mld euro było związane z decyzjami w sprawie zgodności w obszarze rolnictwa. Komisja wykazała tę kwotę jako dochody przeznaczone na określony cel, z których finansowane są wydatki na rolnictwo;

b)

w przypadku działu „Spójność” około 0,6  mld euro stanowiły dokonane przez państwa członkowskie wycofania środków z wcześniej zaakceptowanych wniosków o płatność w ramach projektów i wydatków, które zostały zastąpione nowymi projektami lub wydatkami. Takie wycofania nie prowadzą do zwrotu środków do budżetu UE (23);

b)

W prawodawstwie przewidziano przyznanie państwom członkowskim możliwości wycofania nieprawidłowych wydatków i zastąpienia ich nowymi, prawidłowymi wydatkami. Chroni to budżet UE, zgodnie z zasadą, że w przypadku zarządzania dzielonego państwa członkowskie są przede wszystkim odpowiedzialne za wykrycie nieprawidłowości i w razie potrzeby dokonanie korekt finansowych.

c)

w przypadku obszarów objętych zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim (głównie działy „Konkurencyjność” i „Globalny wymiar Europy”) około 0,1  mld euro dotyczyło kwot odzyskanych po dokonaniu płatności.

1.31.

Komisja i państwa członkowskie mogą stosować korekty i odzyskiwanie środków na różne sposoby, które wyszczególniono w rozporządzeniu finansowym (24):

a)

w przypadku środków nienależycie wydatkowanych – dokonując korekt na podstawie wartości transakcji obciążonych błędem (korekty indywidualne);

b)

w przypadku błędów systemowych w ramach reprezentatywnej próby transakcji – dokonując ekstrapolacji rezultatów na całą populację (korekty poddane ekstrapolacji);

c)

w przypadku uchybień systemowych, w odniesieniu do których nie ma możliwości dokładnego obliczenia skutków finansowych dla budżetu – stosując stawki określone dla danych sytuacji w wytycznych dotyczących poszczególnych sektorów (korekty ryczałtowe).

c)

Korekty ryczałtowe stosuje się w przypadku wystąpienia uzasadnionego ryzyka, że stwierdzone uchybienia systemowe wywarły wpływ finansowy na budżet UE, lecz przy zachowaniu współmiernego wysiłku nie jest możliwe określenie w sposób bardziej precyzyjny szkody finansowej. Nakłada się je w celu usunięcia uchybień systemowych i powiązanego, generowanego przez nie ryzyka dla budżetu UE; w rezultacie wspomniane stawki prowadzą również do wyeliminowania indywidualnych nieprawidłowości.

1.32.

Dokonując oszacowania poziomu błędu, Trybunał nie kwantyfikuje wielu sytuacji, w których Komisja i państwa członkowskie stosują i zgłaszają korekty i odzyskanie środków:

a)

korekty ryczałtowe są nakładane nie tyle w celu wyeliminowania indywidualnych nieprawidłowości, co w celu usunięcia uchybień systemowych. Uchybienia systemowe wskazują na ryzyko nieprawidłowych wydatków, ale nie zawsze możliwe jest wykazanie związku między takim uchybieniem a nieprawidłową płatnością wykrytą i uwzględnioną w szacowanym przez Trybunał poziomie błędu;

a)

Komisja chroni budżet UE przed wydatkami poniesionymi z naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli nie można precyzyjnie ustalić dokładnych kwot przy zachowaniu współmiernego wysiłku, w celu wypełnienia tego obowiązku Komisja może zastosować korekty poddane ekstrapolacji lub korekty ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stanowią silną zachętę dla państw członkowskich do udoskonalania systemów zarządzania i kontroli.

b)

niektóre przypadki uznawane przez Komisję za błędy prowadzące do nałożenia korekt nie są postrzegane jako błędy (kwantyfikowalne) przez Trybunał. Przykładowo niedotrzymanie terminów, brak rozpowszechnienia informacji czy przypadki naruszenia zasady wzajemnej zgodności nie są brane pod uwagę w szacowanym poziomie błędu.

b)

Komisja zauważa, że przy szacowaniu zdolności naprawczej nie uwzględnia się korekt, które nałożono w związku z naruszeniem zasady wzajemnej zgodności.

1.33.

Trybunał uwzględnia środki naprawcze zastosowane przez państwa członkowskie i Komisję, pod warunkiem że poprzedzają one przeprowadzaną przez niego kontrolę. Trybunał weryfikuje, czy korekty te (w tym odzyskiwanie środków nienależnie wypłaconych beneficjentom oraz korekty na poziomie projektów) zostały faktycznie zastosowane i – w stosownych przypadkach – koryguje oszacowany poziom błędu. Wpływ środków naprawczych różni się jednak znacznie w zależności od obszaru wydatków i rodzaju środka.

1.34.

W przypadku 41 transakcji wchodzących w skład próby za 2016 r. Komisja i organy państw członkowskich zastosowały środki naprawcze, które miały bezpośredni wpływ na daną transakcję i były istotne z perspektywy obliczeń Trybunału. Za sprawą tych środków szacowany przez Trybunał poziom błędu obniżył się o 1,2 punktu procentowego (w 2015 r. – 0,5  punktu procentowego). Zmiany w liczbie transakcji objętych środkami naprawczymi i w wielkości wpływu tych środków na poziom błędu szacowany przez Trybunał nie świadczą o tym, że działania naprawcze stały się bardziej lub mniej skuteczne, ponieważ środki te dotyczą stosunkowo niewielkiej części próby transakcji dobranej przez Trybunał i należy oczekiwać pewnych wahań z roku na rok w tym zakresie.

1.34.

1.35.

Trybunał zgłasza przypadki podejrzeń nadużycia finansowego wykryte w trakcie prac kontrolnych (w tym w trakcie prac dotyczących osiągniętych wyników) lub na podstawie przekazanych mu bezpośrednio informacji do Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w celu wstępnej analizy i ewentualnego wszczęcia dochodzenia. Trybunał nie może wypowiadać się na temat poszczególnych przypadków ani na temat odnośnych działań podejmowanych przez OLAF. W 2016 r.:

—

Trybunał dokonał oceny legalności i prawidłowości około 1 000 transakcji w ramach prac kontrolnych na potrzeby sprawozdania rocznego, a ponadto opracował 36 sprawozdań specjalnych,

—

Trybunał zgłosił do OLAF 11 przypadków podejrzeń nadużycia finansowego wykrytych w trakcie swoich kontroli (w 2015 r. – 27 przypadków), a także pięć przypadków wykrytych na podstawie informacji przekazanych przez obywateli (w 2015 r. – 15 przypadków),

—

podejrzenia nadużycia dotyczyły najczęściej sztucznego stworzenia warunków w celu spełnienia kryteriów kwalifikowalności, jak również niedostarczenia towarów lub usług oraz zadeklarowania kosztów, które nie spełniały kryteriów kwalifikowalności, a nieco rzadziej konfliktu interesów i innych nieprawidłowości w dziedzinie zamówień.

1.36.

Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. przypadki podejrzeń nadużycia finansowego zgłoszone przez Trybunał do OLAF w latach 2010–2016 dały podstawę do wszczęcia 67 dochodzeń, z których 16 wciąż jest w toku. Z informacji udzielonych przez OLAF wynika że, w przypadku 28 z 51 zakończonych i zamkniętych dochodzeń wydano zalecenia dotyczące odzyskania środków lub rozważenia możliwości wszczęcia postępowania sądowego bądź też dochodzenie zostało zamknięte, ponieważ Komisja lub władze krajowe podjęły już odpowiednie działania. Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. OLAF przedstawił zalecenia dotyczące odzyskania środków na łączną kwotę 247 mln euro. W przypadku gdy OLAF zamykał sprawę, nie wydając zaleceń co do dalszych działań, najczęściej orzekał, że nie stwierdzono dowodów na popełnienie nadużycia, które miałoby wpływ na finansowe bądź inne interesy UE.

1.37.

Informacje zawarte w niniejszym rozdziale mają przede wszystkim wspierać opinię przedstawioną w poświadczeniu wiarygodności.

1.38.

Wyniki kontroli przeprowadzonych przez Trybunał wykazują, że w ciągu ostatnich kilku lat zaszła poprawa. Trybunał stwierdził, że w wydatkach opartych na uprawnieniach do płatności nie wystąpił istotny poziom błędu. W wydatkach dokonywanych w formie zwrotu poniesionych kosztów poziom błędu był natomiast istotny. Na tej podstawie Trybunał uznaje, że błąd nie miał charakteru rozległego.

2.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono uwagi Trybunału na temat zarządzania budżetem i finansami UE w 2016 r. i wskazano kilka najważniejszych zagrożeń i wyzwań dla przyszłych budżetów.

2.2.

Budżet na dany rok musi być zgodny z pułapami środków na zobowiązania i środków na płatności określonymi w wieloletnich ramach finansowych (WRF) na lata 2014–2020 (1), wedle których UE może w latach 2014–2020 zaciągnąć zobowiązania na maksymalną kwotę 1 087,2  mld euro i dokonać płatności o maksymalnej wartości 1 025,4  mld euro w cenach bieżących (2). Środki na zobowiązania i na płatności (3) na dany rok muszą mieścić się w pułapach określonych w decyzji w sprawie zasobów własnych (4).

2.3.

Komisja przedstawiła przegląd śródokresowy wdrożenia obecnych WRF, któremu towarzyszyły wnioski ustawodawcze. Część niniejszego rozdziału opiera się na wyrażonych wcześniej opiniach Trybunału na temat tych wniosków ustawodawczych, które mają znaczenie z perspektywy wniosku dotyczącego kolejnych WRF (5).

2.4.

Kwota płatności dokonanych ze środków budżetowych była o 13,7  mld euro niższa od kwoty dostępnych środków w pierwotnie przyjętym budżecie (130,2  mld euro z możliwej do wykorzystania kwoty 143,9  mld euro (6), czyli 90,5  % dostępnej kwoty całkowitej) (zob. ramka 2.1 ).

2.5.

Niski poziom płatności wynikał przede wszystkim z faktu, że władze w państwach członkowskich złożyły mniejszą niż oczekiwano liczbę wniosków o płatności z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Stało się tak z powodu opóźnień we wdrażaniu programów w pierwszych latach obowiązywania obecnych WRF. Komisja wyjaśniła te opóźnienia następującymi czynnikami (7):

a)

jest to konsekwencja znacznych opóźnień, które wystąpiły już podczas wdrażania programów na lata 2007–2013;

b)

UE późno przyjęła podstawy prawne programów na lata 2014–2020 (8);

c)

opóźnienia wystąpiły zarówno w wyznaczaniu przez państwa członkowskie organów krajowych odpowiedzialnych za zarządzanie środkami unijnymi, jak i w informowaniu o tym fakcie UE;

d)

dostosowanie do zmian w przepisach dotyczących programów i projektów w nowym okresie programowania wymagało czasu;

e)

w okresie programowania 2014–2020 państwom członkowskim przyznano dodatkowy rok na dokonanie płatności w oparciu o zobowiązania (zasada „n+3”) (9).

2.6.

Jak odnotowała Komisja (10), opóźnienia we wdrażaniu programów finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w ciągu pierwszych trzech lat obowiązywania WRF na lata 2014–2020 były większe niż opóźnienia, które wystąpiły na początku okresu programowania 2007–2013 w programach funduszy strukturalnych i spójności.

2.7.

Wobec niskiego poziomu wniosków o płatność otrzymanych w ciągu roku władze budżetowe skorygowały budżet na 2016 r., zmniejszając kwotę środków na płatności o 7,3  mld euro (11). Nawet po tym zmniejszeniu niska liczba wniosków o płatność doprowadziła do powstania największej nadwyżki od 2002 r. wynoszącej 6,4  mld euro (12) (w 2015 r. było to 1,3  mld euro).

2.8.

W WRF na lata 2014–2020 przewidziano wiele instrumentów, które mają ułatwić wykonywanie budżetu i utrzymywanie środków w rezerwie. Najważniejsze z nich to:

a)

łączny margines na płatności, jak określono w art. 5 rozporządzenia w sprawie WRF, który umożliwia przeniesienie niewykorzystanych środków na płatności na przyszłe lata, pod warunkiem że nie przekroczono pułapu określonego w WRF. Niewykorzystana kwota 13,7  mld euro z 2016 r., o której była mowa w pkt 2.4, może zatem zostać przeniesiona na kolejne lata. Pułap, podany w cenach z 2011 r., w odniesieniu do przenoszenia niewykorzystanych środków na płatności określony w WRF na lata 2018–2020 wynosi 31 mld euro (w 2018 r. – 7 mld euro, w 2019 r. – 11 mld euro, a w 2020 r. – 13 mld euro);

b)

cztery tzw. instrumenty szczególne (13) służące do reagowania na nieprzewidziane wydarzenia i zmieniające się priorytety. Jak wynika z przeglądu śródokresowego (14) opracowanego przez Komisję w 2016 r., łączna kwota środków wciąż dostępnych do 2020 r. wynosiła 7,4  mld euro. Z oświadczenia Rady (15) wydanego w czasie przeprowadzania śródokresowej rewizji WRF wynika, że władza budżetowa będzie w każdym indywidualnym przypadku mogła decydować o tym, czy płatności związane z instrumentami szczególnymi powinny być liczone poza pułapami płatności;

c)

margines na nieprzewidziane wydatki (16) w wysokości do 0,03  % DNB (około 4,5  mld euro) umożliwiający, w ostateczności, przenoszenie środków na płatności między poszczególnymi latami i działami w odpowiedzi na nieprzewidziane okoliczności, pod warunkiem że nie zostaną przekroczone pułapy określone w WRF. Margines ten został wykorzystany w przypadku środków na płatności w 2014 r., które mają zostać potrącone ze środków na lata 2017–2020. W przypadku środków na zobowiązania margines na nieprzewidziane wydatki został wykorzystany do przeniesienia kwoty 2,1  mld euro do działów WRF 3 i 4 z innych działów w 2016 i 2017 r. w odpowiedzi na kryzys uchodźczy (17);

d)

łączny margines na zobowiązania (18), który pozwala na przeniesienie niewykorzystanych środków na zobowiązania na kolejne lata, ale pod warunkiem że zostaną one przeznaczone wyłącznie na wzrost gospodarczy i zatrudnienie, a zwłaszcza na walkę z bezrobociem młodzieży. Łączny margines na zobowiązania na lata 2014 i 2015 (1,8  mld euro z kwoty 2,0  mld euro (19)) został niemal w całości przeznaczony na Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS).

2.9.

Instrumenty te zostały utworzone, by umożliwić reagowanie na sytuacje nadzwyczajne i by uzyskać pewną elastyczność w kontekście unijnego systemu budżetowego, który ma zapewniać przewidywalne finansowanie na rzecz długoterminowych programów wydatków UE. Niemniej jednak wobec faktu, że programy wydatków UE były opóźnione w pierwszych latach obowiązywania WRF 2014–2020 oraz biorąc pod uwagę, że realizacja tych programów powinna nabrać tempa w kolejnych latach tego okresu, w ramach pułapów WRF może zabraknąć elastyczności wystarczającej do sfinansowania unijnej reakcji na ewentualne nieprzewidziane wydarzenia, które mogą wystąpić przed końcem obowiązywania obecnych WRF.

2.9.

2.10.

Oprócz wykorzystania marginesów, które opisano powyżej, Rada może zmienić rozporządzenie w sprawie WRF na mocy jednomyślnej decyzji w celu zmodyfikowania pułapów środków (20).

2.11.

W 2016 r. UE zaciągnęła zobowiązania na kwotę 155,2  mld euro z możliwej do wykorzystania kwoty 156,1  mld euro, czyli na 99,4  % dostępnej kwoty (21), z wyłączeniem dochodów przeznaczonych na określony cel.

2.12.

W konsekwencji niemal pełnego wykorzystania środków na zobowiązania oraz niższej niż planowano kwoty płatności poziom zobowiązań pozostających do spłaty najpierw spadł w 2014 r., a następnie wzrósł w 2015 i 2016 r., osiągając rekordowo wysoki poziom 238,8  mld euro (zob. ramka 2.9 ). W 2017 r. ich poziom znów wzrośnie, ponieważ w budżecie na ten rok przewidziano środki na zobowiązania w kwocie 157,9  mld euro i środki na płatności w wysokości 134,4  mld euro, co oznacza wzrost kwoty zobowiązań pozostających do spłaty nawet o 23,5  mld euro.

2.13.

Ten stan zobowiązań pozostających do spłaty odpowiada różnicy w ujęciu kumulatywnym między dotychczasowymi zobowiązaniami a dokonanymi w związku z nimi płatnościami, po potrąceniu umorzeń. Umorzenia stanowiły stosunkowo niewielki odsetek zobowiązań zaciągniętych w latach 2007–2016 (27 mld euro z łącznej kwoty 1 446  mld euro, czyli 1,9  %).

2.14.

Zdecydowana większość zobowiązań pozostających do spłaty dotyczy wieloletnich programów wydatków, w przypadku których odstęp czasowy między zobowiązaniem a odpowiadającą mu płatnością może wynosić więcej niż rok, a w wielu przypadkach – do trzech lat. Z danych za 2016 r. wynika, że zobowiązania pozostające do spłaty na koniec roku były o 72 % wyższe niż w 2007 r. i odpowiadały kwocie płatności w okresie 2,9 roku (22), w porównaniu z 2,2 roku w 2007 r. Tego rodzaju wzrost poziomu zobowiązań pozostających do spłaty stwarza ryzyko, że w przyszłości pojawią się problemy związane z finansowaniem (zob. pkt 2.32–2.39).

2.14.

2.15.

Na koniec 2016 r. – oprócz zobowiązań pozostających do spłaty – UE wciąż miała do spłaty szereg istotnych zobowiązań długoterminowych, gwarancji i zobowiązań prawnych.

2.16.

Największe pojedyncze zobowiązanie długoterminowe UE wynosi 67,2  mld euro i dotyczy świadczeń emerytalnych i rentowych dla pracowników (w 2015 r. było to 63,8  mld euro). Pracownicy UE przekazują wprawdzie składki na świadczenia emerytalne i rentowe, lecz wkład ten jest traktowany jako dochody ogólne budżetu UE, a zobowiązanie to nie jest rekompensowane przez konkretne aktywa.

2.17.

W ostatnich latach UE w coraz większym stopniu korzystała z budżetu, by zabezpieczyć gwarancje na pożyczki i instrumenty finansowe (zob. ramka 2.2 ). Są to zobowiązania warunkowe uwzględnione w sprawozdaniu rocznym UE (23). Na wypadek konieczności pokrycia tych gwarancji należy utrzymać margines między poziomem środków na płatności w budżecie a maksymalnym poziomem dozwolonym na mocy decyzji w sprawie zasobów własnych.

(*)

W ekspozycji według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. uwzględniono wyłącznie kwoty wypłacone beneficjentom końcowym. Ponadto zakontraktowano dodatkową kwotę 17,5  mld euro, lecz na koniec 2016 r. nie została ona jeszcze wypłacona (9,0  mld euro w ramach gwarancji dotyczących upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich, 6,9  mld euro w ramach gwarancji EFIS oraz 1,6  mld euro w ramach pomocy finansowej na pożyczki z pomocy makrofinansowej i Euratomu).

(1)

Zob. pkt 4.1.1 informacji dodatkowej w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym Unii Europejskiej za rok budżetowy 2016 („sprawozdanie roczne UE za 2016 r.”).

(2)

Zob. pkt 4.1.2 informacji dodatkowej w sprawozdaniu rocznym UE za 2016 r.

(3)

Zob. pkt 4.1.3 informacji dodatkowej w sprawozdaniu rocznym UE za 2016 r.

2.18.

W budżecie UE utworzono dwa fundusze na pokrycie gwarancji budżetowych – Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych, o wartości aktywów 2,3  mld euro, oraz fundusz gwarancyjny EFIS, o wartości aktywów 1,0  mld euro na koniec 2016 r. (24), która wzrośnie do 8 mld euro do 2022 r. W budżecie utrzymywana jest również rezerwa na wypadek spodziewanych strat z tytułu gwarancji, która na koniec 2016 r. wyniosła 0,9  mld euro (25), po tym jak w ciągu roku dodano rezerwę w wysokości 0,5  mld euro, w tym na pożyczki dla Syrii. W przypadku gwarancji związanych z pomocą finansową dla państw członkowskich wszelkie powstałe zobowiązania mogą zostać pokryte ze środków poza pułapem określonym w WRF (26), ale muszą zostać spłacone z budżetu Unii.

2.19.

Komisja zaproponowała utworzenie wspólnego funduszu rezerw w celu pokrycia zobowiązań finansowych wynikających z instrumentów finansowych, gwarancji budżetowych i pomocy finansowej (27).

2.20.

Stwierdzono również, że istnieją znaczne długoterminowe zobowiązania prawne, które nie były objęte zobowiązaniami budżetowymi pozostającymi do spłaty, odpowiadające na koniec roku łącznej kwocie 22 mld euro (28) (zob. ramka 2.3 ). Zostaną one spłacone z przyszłych budżetów rocznych.

2.21.

Liczba instrumentów finansowych zasilanych z unijnych środków budżetowych wzrasta (zob. ramka 2.4 ). Przewiduje się, że tendencja ta utrzyma się do 2020 r. Aby zapewnić, by dostępne środki były wykorzystywane skutecznie, wydajnie i oszczędnie oraz by wszelkie zmiany były wprowadzane wyłącznie po skrupulatnej ocenie skutków, niezbędne jest uważne zarządzanie.

2.21.

W każdym przypadku przewidywanych zmian ocena ex ante powinna uwzględniać analizę doświadczeń zdobytych przy wcześniejszych, podobnych instrumentach.

W przypadku instrumentów objętych zarządzaniem scentralizowanym właściwe podstawy prawne przewidują przeglądy śródokresowe lub oceny.

W odniesieniu do wszystkich takich przyszłych śródokresowych przeglądów instrumentów finansowych Komisja zapewni, by uwzględniały one dotychczasowe doświadczenia i wpływ wszelkich istotnych zmian społeczno-gospodarczych na zasadność danego instrumentu i odnośny wkład z budżetu UE.

2.22.

Zdolność finansowa EFIS będzie nadal wzrastać, a fundusz ten staje się istotnym źródłem finansowania (29). Do końca 2016 r. grupa EBI podpisała umowy o wartości 21,3  mld euro związane z EFIS (30). Okres inwestycyjny EFIS jeszcze się nie zakończył. W  ramce 2.5 przedstawiono finansowanie z EFIS w rozbiciu na państwa członkowskie do końca 2016 r.

2.22.

2.23.

EFIS to nowy scentralizowany instrument innowacyjny, który ma służyć państwom członkowskim do wspierania inwestycji w UE. Zgodnie z zasadami zarządzania EFIS uprawnienia wykonawcze są delegowane do EBI, co oznacza większe ograniczenia w zakresie nadzoru publicznego niż w przypadku pozostałych instrumentów zasilanych z budżetu UE, jak przedstawiono w  ramce 2.8 .

2.23.

2.24.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne stanowią znaczną część wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych niektórych państw członkowskich. Z tego względu należy odnotować, że w dziewięciu państwach członkowskich w 2016 r. zobowiązania pozostające do spłaty w ramach tych funduszy stanowią ponad 15 % wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (zob. ramka 2.6 ).

2.25.

W sytuacji gdy w WRF na lata 2014–2020 wciąż dostępne są znaczne środki na zobowiązania, państwa członkowskie, w których na omawiane fundusze przypada duża część wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, mogą mieć trudności ze wskazaniem projektów wystarczająco wysokiej jakości, na które można by przeznaczyć dostępne środki unijne lub które można by objąć współfinansowaniem.

2.25.

2.26.

Wpływy z budżetu UE stanowią znaczny odsetek inwestycji kapitałowych niektórych państw członkowskich w danym roku. Oznacza to, że wielkość i termin otrzymania tego rodzaju wpływów może mieć istotne skutki makroekonomiczne, np. w zakresie inwestycji, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Skutki te należy odpowiednio uwzględnić podczas planowania przyszłych wydatków w budżecie UE (zob. ramka 2.7 ) (31).

(***)

Chorwacja przystąpiła do UE w 2013 r.

2.27.

Głównym wyzwaniem w zakresie zarządzania finansami w 2016 r. było uruchomienie zasobów, by stawić czoła kryzysowi uchodźczemu i podjąć działania na rzecz integracji migrantów, w tym zapewnić wsparcie w sytuacjach nadzwyczajnych w obrębie UE. Odpowiedź finansowa UE obejmowała zwiększenie dofinansowania w niektórych istniejących już obszarach, utworzenie nowych instrumentów finansowych oraz zachęcanie stron trzecich do wnoszenia dodatkowych wkładów (32).

2.28.

W 2016 r. Komisja nie podała łącznej kwoty środków uruchomionych w związku z kryzysem uchodźczym i migracyjnym, a oszacowanie tej kwoty nastręcza trudności. Jak w wielu przypadkach środki te stanowią jedynie ułamek przydzielonych środków budżetowych w odnośnych obszarach polityki. Komisja prowadzi wprawdzie sprawozdawczość w odniesieniu do każdego z instrumentów, lecz podanie łącznej kwoty wymagałoby od niej ustanowienia osobnej struktury sprawozdawczości.

2.28.

Komisja przeanalizuje możliwości konsolidacji swojej obecnej sprawozdawczości, aby przedstawić całościowe informacje na temat wydatków związanych z uchodźcami i migracją.

2.29.

Na przestrzeni lat budżet UE ulegał znacznym przeobrażeniom i uzupełniono go o szereg innych mechanizmów finansowania polityk unijnych. U źródeł tych zmian leżała potrzeba pozyskania dodatkowych środków umożliwiających reagowanie na nowe wyzwania, takie jak kryzys finansowy, działania w dziedzinie klimatu czy migracja i kryzys uchodźczy, jak również konieczność wykorzystania dostępnych środków w bardziej wydajny i innowacyjny sposób, np. na pożyczki, gwarancje i inwestycje kapitałowe.

2.29–2.31.

Obecna struktura finansowa UE umożliwiła uruchomienie środków na nowe priorytety i osiągnięcie więcej mniejszym kosztem. Budżet UE nie jest jedynym instrumentem finansowania strategii politycznych UE. Niemniej jednak sprawozdania UE obejmują wszystkie instrumenty i uwzględniają wszystkie agencje mające wpływ na budżet UE. Sprawozdania UE są kontrolowane przez Trybunał Obrachunkowy. Wprowadzono pewne mechanizmy reagowania na kryzys w strefie euro i mają one charakter międzyrządowy. Z tego powodu są one poza ramami budżetu UE. Inne instrumenty, takie jak EFIS i Europejski Fundusz Inwestycyjny, uzupełniają bardziej tradycyjne mechanizmy wykonania budżetu UE, zwiększając jego zakres oddziaływania i efekt mnożnikowy.

W odniesieniu do nowych mechanizmów finansowych wszystkie zarządzające nimi organy przedstawiają roczne sprawozdania w zakresie rozliczalności i opinię audytora zewnętrznego. Ponadto ze względu na rozliczalność i przejrzystość przedstawiane są również sprawozdania szczegółowe, na przykład na temat instrumentów finansowych, funduszy powierniczych i Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji.

Komisja przyjęła dokument otwierający debatę na temat przyszłości finansów UE, w którym wyjaśniono obecną strukturę finansową UE. Kwestia ta będzie kluczowym elementem kolejnych WRF.

2.30.

W rezultacie znacznie wzrosła liczba podmiotów i instrumentów zaangażowanych w finansowanie wdrażania polityk unijnych, a wokół budżetu UE powstała tym samym złożona sieć mechanizmów (zob. ramka 2.8 ).

2.31.

Budżet UE jest jednolitym mechanizmem, który podlega szczegółowym przepisom. Pozwala to zapewnić rozliczalność i przejrzystość względem partnerów instytucjonalnych Trybunału, takich jak Parlament Europejski i Rada. Fakt, że w celu realizacji polityk unijnych wykorzystuje się nie tylko środki z budżetu UE, ale również w coraz większym stopniu inne mechanizmy finansowe, stwarza zagrożenie dla utrzymania tego poziomu rozliczalności i przejrzystości. Mechanizmy rozliczalności, kontroli i nadzoru publicznego nie są bowiem ze sobą spójne. Przykładowo Trybunał przeprowadza kontrole i prowadzi sprawozdawczość wyłącznie w zakresie niektórych mechanizmów finansowych, co sprawia, że nadzór publiczny jest ograniczony. Zdaniem Trybunału obecne rozwiązania utrudniają skuteczne zarządzanie, kontrolę, nadzór i sprawozdawczość, a także nie zapewniają obywatelom odpowiednich informacji na temat kosztów i korzyści związanych z UE.

(1)

Z uwzględnieniem zobowiązań prawnych, które nie zostały jeszcze objęte budżetowymi środkami na zobowiązania: instrument „Łącząc Europę”, program Copernicus, ITER, Galileo, umowy w sprawie połowów i inne.

(2)

Zarządzanie inicjatywą na rzecz MŚP sprawuje EBI w imieniu państw członkowskich w drodze zarządzania dzielonego z Komisją; zarządzanie pozostałymi instrumentami finansowymi jest sprawowane przez EBI na zlecenie Komisji jako podmiot, któremu powierzono zadanie.

(3)

Rada zarządzająca/zarząd jako organ decyzyjny, w skład którego wchodzą przedstawiciele każdego państwa członkowskiego.

(4)

Zarządzanie sprawowane przez EBI na zlecenie Komisji jako podmiot, któremu powierzono zadanie.

(5)

Fundusze i operacje są realizowane przez państwa członkowskie.

(6)

Rada zarządzająca/zarząd jako organ decyzyjny, w skład którego wchodzą przedstawiciele każdego państwa członkowskiego i inne zainteresowane podmioty. Nie w każdej radzie zarządzającej/zarządzie reprezentowane są wszystkie państwa członkowskie.

(7)

Procedura udzielania absolutorium przez władze budżetowe obejmuje wyłącznie tę część instrumentów łączonych, która jest finansowana z budżetu ogólnego UE.

(8)

Instrumenty Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju: sąsiedzki fundusz Inwestycyjny (NIF), Instrument Inwestycyjny dla Azji Środkowej (IFCA), Instrument Inwestycyjny dla Azji (AIF), Instrument Inwestycyjny dla Ameryki Łacińskiej (LAIF).

(9)

Finansowany przez banki komercyjne. Zarząd składa się z przedstawicieli każdego państwa członkowskiego.

(10)

Kontrolom przeprowadzanym przez Trybunał podlegają wyłącznie operacje objęte gwarancjami z budżetu ogólnego UE.

(11)

Sprawozdanie z wykonania budżetu przedkładane Radzie – absolutorium udzielane przez zarządy agencji. Komisja może uczestniczyć w projektach agencji w imieniu UE. Finansowanie zapewnia państwo członkowskie, w którym znajduje się dana agencja. Odpowiedzialność za ogólną organizację i funkcjonowanie agencji spoczywa na Wysokim Przedstawicielu Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

(12)

Jednostka międzyrządowa.

(13)

Uprawnienia kontrolne Trybunału ograniczają się do badania skuteczności zarządzania EBC.

(14)

Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadza kontrolę jedynie w odniesieniu do unijnego mandatu EBI. EFI wchodzi w skład tej grupy.

(15)

Udziałowcami są: państwa członkowskie UE, inne państwa, UE i EBI.

2.32.

Istnieje ryzyko, że w ostatnich latach obowiązywania obecnych WRF i na początku następnych ram mogą powstać zaległości w zakresie nieuregulowanych wniosków o płatność – podobnie jak miało to miejsce w latach 2013–2015. Ryzyko to wynika z faktu, że środki na płatności zatwierdzone w obecnych WRF mogą okazać się niewystarczające, by pokryć z nich wszystkie wnioski o płatność złożone do 2020 r. (33).

2.32.

2.33.

W prognozie do końca 2020 r. zawartej w przeglądzie śródokresowym (34) Komisja stwierdziła, że „ogólne pułapy płatności w WRF na lata 2014–2020 powinny być wystarczające i powinny pozwalać uniknąć nowych, odbiegających od normy zaległości w zakresie nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec tego okresu”. Warunkiem, by tak się stało, było jednak niewliczanie instrumentów szczególnych do pułapów określonych w WRF oraz wyeliminowanie kwot maksymalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie WRF w odniesieniu do wykorzystania łącznego marginesu na płatności w latach 2018–2020. W następstwie rewizji rozporządzenia w sprawie WRF (35) nie jest jasne, czy instrumenty szczególne faktycznie nie będą wliczane do pułapów (zob. pkt 2.8 b)) oraz czy kwoty maksymalne w odniesieniu do łącznego marginesu mogą zostać utrzymane (zob. pkt 2.8 a)). Ponadto możliwe jest, że państwa członkowskie złożą większą niż spodziewana liczbę wniosków o płatność.

2.33.

2.34.

Jak wynika z prognozy Trybunału (zob. ramka 2.9 ), która jest zbliżona do prognozy Komisji w przeglądzie śródokresowym, jeżeli obecne tendencje się utrzymają (36), zobowiązania pozostające do spłaty osiągną do 2020 r. rekordowy poziom 262 mld euro (37).

2.35.

Zobowiązania te trzeba będzie spłacić z wykorzystaniem środków na płatności z następnych WRF, głównie w ciągu trzech pierwszych lat ich obowiązywania.

2.36.

Aby zniwelować ten wzrost zobowiązań pozostających do spłaty, a tym samym rozwiązać problem dodatkowej ekspozycji i wyeliminować ryzyko powstania zaległości, należałoby uwzględnić wystarczającą ilość dodatkowych środków na płatności poza środkami koniecznymi do sfinansowania nowych programów w kolejnych WRF. Innym rozwiązaniem mogłoby być ograniczenie środków na zobowiązania przeznaczonych na nowe programy w kolejnych WRF, tak aby pozostawić środki na płatności w kwocie, która wystarczy do pokrycia zobowiązań pozostających do spłaty.

2.37.

Zastosowanie tego rodzaju rozwiązań byłoby bardziej pożądane niż dopuszczenie do sytuacji, do której doszło w sposób niezamierzony na początku okresu obowiązywania obecnych WRF. Wykorzystano wówczas opóźnienia we wdrażaniu programów w nowych WRF w celu uzyskania środków na płatności w kwocie wystarczającej do pokrycia zobowiązań pozostających do spłaty. Niemniej jednak tego rodzaju postępowanie prowadzi jedynie do odkładania problemu w czasie.

2.38.

Art. 323 TFUE stanowi, że „Parlament Europejski, Rada i Komisja zapewniają dostępność środków finansowych umożliwiających Unii wykonywanie jej zobowiązań prawnych wobec stron trzecich”. Decyzja Rady w sprawie zasobów własnych (38) stanowi natomiast, że „[z]achowuje się odpowiedni stosunek środków na zobowiązania do środków na płatności dla zagwarantowania ich kompatybilności […]”.

2.39.

Komisja będzie miała możliwość zająć się tą kwestią podczas przedstawiania swoich wniosków dotyczących nowych WRF (39) na podstawie prognozy potrzeb w zakresie wydatkowania po 2020 r. (40), zgodnie z zaleceniami sformułowanymi przez Trybunał w sprawozdaniach rocznych z ostatnich lat (41).

2.40.

Opóźnienia we wdrażaniu programów w pierwszych trzech latach obowiązywania obecnych WRF doprowadziły do przeniesienia środków na zobowiązania z 2014 r. głównie na lata 2015 i 2016 oraz do niskiego poziomu płatności w 2016 r. (pkt 2.4–2.10).

2.41.

W szerokim zakresie korzystano z instrumentów szczególnych i marginesów, lecz pozostałe kwoty mogą okazać się niewystarczające, by zapewnić finansowanie w przypadku nieprzewidzianych zdarzeń, do których może dojść do 2020 r. (pkt 2.8–2.10).

2.41.

2.42.

Zobowiązania pozostające do spłaty osiągnęły rekordowy poziom, o 72 % wyższy niż 2007 r. W konsekwencji wzrosły kwoty należności od UE, a tym samym zwiększyła się ekspozycja finansowa budżetu UE (pkt 2.11–2.14). Nastąpił wzrost ogólnej ekspozycji finansowej budżetu UE, do czego przyczyniły się znaczne zobowiązania długoterminowe, gwarancje i zobowiązania prawne (pkt 2.15–2.20). Wskazuje to na potrzebę ostrożnego zarządzania w przyszłości.

2.42.

2.43.

UE w coraz większym stopniu korzysta z instrumentów finansowych. Ustanowienie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oznacza utworzenie nowych mechanizmów zarządzania, podlegających bardziej ograniczonemu nadzorowi publicznemu niż w przypadku innych instrumentów zasilanych z budżetu UE (pkt 2.21–2.23).

2.43.

2.44.

Środki UE stanowią pokaźną część wydatków niektórych państw członkowskich, a wielkość i termin otrzymania tych środków może mieć istotne skutki makroekonomiczne, np. w zakresie inwestycji, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia (pkt 2.24–2.26).

2.45.

Komisja uruchomiła różne zasoby, by stawić czoła kryzysowi uchodźczemu i migracyjnemu, lecz nie ustanowiła struktury sprawozdawczej, która umożliwiałaby uzyskanie kompleksowych informacji na temat wykorzystania odnośnych środków (pkt 2.27–2.28).

2.45.

Komisja przeanalizuje możliwości konsolidacji swojej obecnej sprawozdawczości, aby przedstawić całościowe informacje na temat wydatków związanych z uchodźcami i migracją.

2.46.

Mechanizmy finansowania polityk unijnych są coraz bardziej złożone, co stwarza ryzyko, że osłabieniu ulegnie rozliczalność i przejrzystość (pkt 2.29–2.31).

2.46.

2.47.

Pod koniec okresu obowiązywania obecnych WRF i w ciągu pierwszych kilku lat kolejnych ram mogą powstać zaległości w płatnościach, a finansowanie nowych WRF będzie wymagało realistycznych środków budżetowych do pokrycia prognozowanych zobowiązań pozostających do spłaty (pkt 2.32–2.39).

2.47.

2.48.

Trybunał zaleca, co następuje:

—

Zalecenie 1: W prognozie środków na płatności w kolejnych WRF Komisja powinna wziąć pod uwagę wzrost zobowiązań pozostających do spłaty, tak aby pomóc w zapewnieniu należytej równowagi między środkami na zobowiązania a środkami na płatności.

—

Zalecenie 2: Komisja wraz z Parlamentem Europejskim i Radą powinna zapewnić spójne podejście do kwestii tego, czy instrumenty szczególne należy wliczać do pułapów środków na płatności określonych w WRF.

—

Zalecenie 3: Aby usprawnić zarządzanie i ulepszyć sprawozdawczość, Komisja powinna wypracować taki sposób księgowania unijnych wydatków budżetowych, który pozwoli na prowadzenie sprawozdawczości na temat wykorzystania wszystkich środków przeznaczonych na kryzys uchodźczy i migracyjny.

—

Zalecenie 4: W kontekście debaty nad przyszłością Europy Komisja powinna zachęcić Parlament Europejski i Radę do rozważenia, w jaki sposób zreformować system budżetowy UE, tak by uzyskać większą równowagę między przewidywalnością a zdolnością reagowania, a także jak najlepiej zapewnić, by ogólne mechanizmy finansowania nie były bardziej złożone niż jest to konieczne do osiągnięcia celów polityk unijnych i do zagwarantowania rozliczalności, przejrzystości i kontrolowalności.

3.1.

Każdego roku w niniejszym rozdziale Trybunał przedstawia analizę różnych aspektów wykonania zadań – rezultatów osiągniętych przez budżet UE, który Komisja wykonuje we współpracy z państwami członkowskimi (1). W tym roku analizie poddano:

3.2.

Większość dużych i złożonych organizacji dysponuje procedurami w zakresie pomiaru wyników i sprawozdawczości na ich temat. Służą one uzyskaniu informacji na temat skuteczności operacji i wskazaniu obszarów wymagających usprawnień. W pkt. 3.3–3.12 zawarto przegląd ram sprawozdawczości na temat wyników. W pkt. 3.13–3.51 porównano je ze standardami i dobrymi praktykami stosowanymi przez inne podmioty.

3.3.

W ostatnich latach Komisja wprowadziła szereg zmian w tym obszarze, przede wszystkim realizując inicjatywę „Budżet zorientowany na wyniki” (2). Ma ona na celu wypracowanie sposobów zwiększenia otwartości, terminowości i efektywności komunikowania o wynikach budżetu UE, a u jej podstaw leży sprawozdawczość na temat wyników.

3.3.

3.4.

W  ramce 3.1 przedstawiono przegląd ram sprawozdawczości na temat wyników. Odzwierciedlono w nim stosowane przez Komisję rozróżnienie na jej własne wyniki i wyniki budżetu UE. W niniejszej sekcji opisano najważniejsze sprawozdania przedstawione w ramce.

3.4.

3.5.

Rozporządzenie finansowe zawiera wymóg sporządzania przez Komisję „dokumentów programowych” (3), mających na celu uzasadnienie finansowania unijnych programów, o które zwrócono się w projekcie budżetu. Dla każdego programu dokumenty te zawierają aktualne informacje na temat postępów w realizacji oraz najważniejsze informacje finansowe i na temat wyników (4), z wykorzystaniem wskaźników, które będą miały zastosowanie przez cały siedmioletni okres obowiązywania wieloletnich ram finansowych (zob. ramka 3.2 ). Podejście to umożliwia władzy budżetowej uwzględnienie wyników podczas trwania procedury budżetowej.

3.5.

3.6.

W odniesieniu do niektórych obszarów wydatków TFUE, rozporządzenie finansowe lub przepisy sektorowe zawierają wymóg sporządzania przez Komisję sprawozdań sektorowych. Ponieważ cel, struktura i zawartość tych sprawozdań różnią się zależnie od konkretnych wymogów, ich ukierunkowanie na aspekty wyników także jest zróżnicowane. Niektóre sprawozdania sektorowe dostarczają obszernych, skwantyfikowanych informacji na temat wyników. Komisja monitoruje niektóre dane dotyczące wyników w poszczególnych sektorach i regularnie aktualizuje informacje.

3.7.

Dyrekcje generalne (DG) Komisji opracowały wieloletnie (obejmujące lata 2016–2020) „plany strategiczne”, w których określono cele nadające kierunek działaniom operacyjnym w perspektywie średnioterminowej. W „planach zarządzania” DG rozpisują swoją strategię i cele długoterminowe na produkty, działania i interwencje w ujęciu rocznym. W rocznym sprawozdaniu z działalności każdej DG przedstawiono rezultaty w odniesieniu do ustalonych celów oraz ocenę tego, w jakim stopniu wydatki operacyjne przyczyniły się do realizacji celów polityki (6). Roczne sprawozdania z działalności obejmują także informacje finansowe i dotyczące zarzadzania, takie jak wyniki kontroli legalności i prawidłowości.

3.8.

W wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa (7) Komisja zdefiniowała ocenę jako oparte na dowodach określenie, na ile interwencja:

3.9.

W wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja zobowiązuje się do oceny, w proporcjonalny sposób, wszystkich działań związanych i niezwiązanych z wydatkowaniem, które mają mieć oddziaływanie społeczne lub gospodarcze. Każda DG jest odpowiedzialna za przeprowadzenie oceny własnych działań. Oceny mogą być w pełni scentralizowane w ramach działu horyzontalnego, w całości delegowane do działów operacyjnych lub, w modelu hybrydowym, zdecentralizowane do celów zarządzania operacyjnego, ale wspierane przez centralny dział oceniający.

3.10.

Do końca 2015 r. Komisja prowadziła bazę danych zawierającą oceny (8), w której ujęto prawie 1 600  ocen przeprowadzonych w latach 1999–2015, co daje średnio 100 ocen rocznie (zob. ramka 3.3 ). Łączny koszt ocen w 2016 r. wyniósł ponad 60 mln euro (210 mln z uwzględnieniem analiz (9)). Komisja zawiesiła prowadzenie publicznej bazy danych zawierającej oceny i stworzyła bazę danych zawierającą analizy. Według Komisji nowa baza ma przede wszystkim umożliwić instytucjom unijnym dzielenie się ustaleniami dokonanymi w ramach ocen. Publiczną platformą służącą do zamieszczania wszelkich informacji na temat ocen i analiz pozostaje natomiast EU Bookshop.

3.11.

Sprawozdanie roczne z zarządzania i wyników stanowi odpowiedź na wymogi zawarte w art. 318 TFUE (dotyczące opartej na wynikach oceny finansów Unii) i art. 66 ust. 9 rozporządzenia finansowego (dotyczące podsumowania rocznych sprawozdań z działalności). Łącząc dwa sprawozdania, które wcześniej były odrębne, Komisja dążyła do opracowania jednego dokumentu dla organu udzielającego absolutorium, który obejmowałby zarówno zarządzanie budżetem UE, jak i sporządzoną przez nią ocenę uzyskanych rezultatów.

3.11.

3.12.

Komisja publikuje także inne sprawozdania, zarówno regularnie, jak i okazjonalnie, które zawierają również informacje na temat celów i wskaźników wykonania oraz korzyści i osiągnięć wynikających z projektów.

(i)

Publikowane w marcu roczne sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej (10), zawiera szczegółowe informacje na temat najważniejszych wydarzeń, inicjatyw i decyzji z poprzedniego roku, uszeregowane według 10 priorytetów Komisji;

(ii)

Roczne sprawozdanie finansowe dotyczące budżetu UE (11), publikowane w lipcu jako część zintegrowanego pakietu sprawozdawczości finansowej Komisji, dotyczy zarządzania budżetem w poprzednim roku;

(iii)

Dokument „The Juncker Commission two years on” (12) [Dwa lata Komisji Junckera] to opublikowany w listopadzie 2016 r. zestaw prezentacji dających ogląd na temat postępów poczynionych w odniesieniu do 10 priorytetów Komisji w dwa lata po rozpoczęciu kadencji;

(iv)

Coroczne orędzie o stanie Unii (13) wygłaszane przez przewodniczącego na forum Parlamentu Europejskiego; towarzyszy mu publikacja dokumentów potwierdzających;

(v)

Narzędzie internetowe „EU Results” (14), internetowe zestawienie projektów finansowanych przez UE zawierające informacje o rezultatach i, w niektórych przypadkach, dane liczbowe.

3.13.

Aby określić dobre praktyki w zakresie sprawozdawczości na temat wyników, Trybunał:

(i)

zapoznał się z odpowiednimi standardami międzynarodowymi, takimi jak wytyczna nr 3 IPSASB dotycząca zalecanych praktyk, pt. „Reporting Service Performance Information” [Przekazywanie informacji dotyczących wyników działań] (15);

(ii)

przeprowadził ankietę dotyczącą sprawozdawczości na temat wyników; oprócz obszernej odpowiedzi Komisji Trybunał przenalizował 17 odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie UE, rządy innych krajów oraz organizacje międzynarodowe;

(iii)

dokonał przeglądu dostępnych publicznie informacji na temat wyników dotyczących wybranych 14 rządów i organizacji międzynarodowych (16);

(iv)

przeanalizował sprawozdania z oceny wydane przez Multilateral Organisation Performance Assessment Network (sieć pomiaru wyników organizacji wielostronnych, MOPAN) (17) w latach 2011–2016, które zawsze zawierały elementy sprawozdawczości na temat wyników prowadzonej przez organizacje.

3.14.

Chociaż inne organizacje międzynarodowe i rządy różnią się od UE pod wieloma istotnymi względami, także one muszą przestrzegać wymogów prawnych i podlegają konkretnym ograniczeniom operacyjnym. Inne organizacje międzynarodowe w takim samym stopniu doświadczają problemów z ustaleniem powiązania między swoimi działaniami a ostatecznym odziaływaniem/wynikami. Trybunał zidentyfikował sześć obszarów (B–G poniżej), w których odnotowane dobre praktyki mogłyby pomóc Komisji w dalszym rozwoju sprawozdawczości na temat wyników.

3.14.

3.15.

W Australii ramy dotyczące wyników obejmują trzy podstawowe dokumenty opracowywane przez departamenty rządowe: oświadczenia budżetowe dotyczące portfolio, plany korporacyjne określające cele i działania jednostek publicznych oraz sprawozdania roczne zawierające informacje zwrotne na temat rezultatów. Podmioty muszą zapewnić spójność między tymi dokumentami (18). Kryteria dotyczące wyników zawarte w każdym dokumencie muszą zostać przedstawione łącznie w sporządzanym raz do roku dokumencie o wynikach (stanowiącym część sprawozdań rocznych na koniec roku budżetowego).

3.16.

We Francji budżet państwa jest podzielony na „misje”. Każda z 31 misji w budżecie obejmuje szereg programów (118 w 2017 r.). Dla każdego programu określono cele i skwantyfikowane wskaźniki wykonania, a najważniejsze wskaźniki określono także jako wskaźniki misji. Wykorzystanie takich samych wskaźników zapewnia spójność misji i programów. Wskaźniki obejmują zarówno wyniki zarówno programów, jak i departamentów rządowych.

3.17.

W Kanadzie wszystkie organizacje federalne otrzymujące środki budżetowe muszą zaplanować swoje operacje i zarządzać nimi oraz zdawać sprawozdania z wyników w odniesieniu do 16 obszarów wyników dotyczących całego rządu. Ramy te ustanawiają jasny, bezpośredni związek między środkami finansowymi, działaniami w programach a wynikami na poziomie krajowym.

3.18.

Przed rozpoczęciem obowiązywania WRF na lata 2014–2020 Komisja zwróciła się do swoich służb o „wzmocnienie ram dotyczących wyników” (19). Aby osiągnąć ten cel, Komisja ustanowiła wewnętrzną zasadę (20), zgodnie z którą nowe cele i wskaźniki programów muszą być wyraźnie przedstawione w dokumentach programowych, planach zarządzania i rocznych sprawozdaniach z działalności. Zasadę tę zastosowano po raz pierwszy w 2014 r., co pozwoliło Komisji na informowanie o wynikach w spójny sposób: cele, na które przydzielono środki w budżecie, stały się częścią planowania w planie zarządzania odpowiedniej DG, a w jej rocznym sprawozdaniu z działalności zdano sprawozdanie z rezultatów.

3.18.

3.19.

Od 2016 r. Komisja przestała jednak stosować to podejście. Zamiast tego stworzyła nowy dokument na potrzeby planowania – pięcioletni plan strategiczny, w którym DG mają przedstawić nowe cele i wskaźniki organizacyjne, które są dostosowane do priorytetów Komisji, ale inne od celów i wskaźników już istniejących w odniesieniu do programów. Roczne sprawozdania z działalności zawierają obecnie informacje na temat ram dotyczących wyników określonych w planach strategicznych i planach zarządzania oraz powinny zawierać odniesienie do dokumentów programowych, jeżeli chodzi o rezultaty programów. Z sześciu skontrolowanych rocznych sprawozdań z działalności za 2016 r. tylko w jednym zawarto odniesienia do wyników przedstawionych w dokumentach programowych. Ogranicza to możliwość porównania różnych rodzajów dokumentów dotyczących wyników i nie odzwierciedla faktu, że ostateczna odpowiedzialność za wykonanie budżetu zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami spoczywa na Komisji.

3.19.

W związku z tym nie wymaga się już uzgadniania celów i wskaźników wskazanych w ramach dotyczących wyników, stosowanych przez służby Komisji, z celami i wskaźnikami określonymi w podstawach prawnych programów. Służby Komisji zachęca się jednak do odwoływania się do dokumentów programowych w opisach działań podjętych przez nie w związku z programami. Umożliwia to ograniczenie powtarzania tych samych informacji i zapewnienie spójności danych; system ten będzie w przyszłości rozwijany w tym kierunku.

Komisja uważa, że jej odpowiedzialność za wykonanie budżetu jest jasna. Każdy dyrektor generalny w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności podpisuje poświadczenie wiarygodności, w którym potwierdza, że zasoby wykorzystano zgodnie z przeznaczeniem i zasadą należytego zarządzania finansami oraz że operacje leżące u podstaw rozliczeń są legalne i prawidłowe. Na poziomie instytucji kolegium komisarzy bierze na siebie całą odpowiedzialność polityczną za zarządzanie budżetem UE, przyjmując co roku sprawozdanie roczne z zarządzania i wyników dotyczące budżetu UE.

3.20.

Komisja stosuje odmienną strukturę sprawozdawczą w odniesieniu do wydatków i do wyników. W rocznych sprawozdaniach z działalności informacje na temat rocznych płatności dokonywanych przez DG przedstawione są w podziale na rodzaje działań/programy wydatków, natomiast informacje na temat wyników – w podziale na osiągnięcie celów ogólnych i szczegółowych, bez wskazania odpowiednich wydatków. W konsekwencji nie można ustalić kwoty, którą wydano na realizowanie wyznaczonych celów. Podobnie, sprawozdanie roczne z zarządzania i wyników nie zawiera informacji na temat wydatków odnoszących się do wyników programów w podziale na cele ogólne i szczegółowe.

3.20.

3.21.

W 2016 r. OECD przeprowadziła ankietę dotyczącą budżetowania wynikowego w krajach OECD i w Komisji. Na wykresie w  ramce 3.4 porównano istnienie, stosowanie oraz konsekwencje stosowania (21) ram dotyczących wyników w Komisji i w poszczególnych krajach. OECD stwierdziła, że ramy dotyczące wyników są najbardziej rozbudowane w Komisji, co po części można wytłumaczyć skalą wymogów prawnych w UE. Wykres OECD wskazuje jednak na to, że stosowanie ram i wynikające z tego konsekwencje dla procesu podejmowania decyzji nie odzwierciedlają tego wyższego stopnia uszczegółowienia.

3.21.

Komisja korzysta z informacji dotyczących wyników programów wydatków na potrzeby a) monitorowania postępów dokonywanych w ramach programu; b) rozliczalności i przejrzystości; c) informowania organów decyzyjnych o zarządzaniu programem; d) uzasadniania władzom budżetowym dostosowań w przydziale środków pieniężnych lub występowania do tych władz o takie dostosowanie; e) opracowywania wniosków dotyczących zmian w podstawie prawnej lub w przyszłych programach.

Komisja zauważa jednak, że o ile w corocznej procedurze budżetowej uwzględnia się informacje dotyczące wyników, nie jest to jedyny czynnik wpływający na decyzje budżetowe.

3.22.

Niektóre kraje stopniowo uprościły swoje ramy dotyczące wyników oraz zmniejszyły liczbę celów i wskaźników.

(i)

W sierpniu 2001 r. francuski parlament uchwalił przepisy (22) ustanawiające nowe zasady opracowywania i wykonywania budżetu państwa. W związku z powyższym w latach 2014–2017 Ministerstwo Gospodarki i Finansów zmniejszyło liczbę celów i wskaźników odpowiednio o 20 % i 24 %;

(ii)

W latach 2012–2013 Niderlandy wprowadziły reformę dotyczącą „odpowiedzialnego budżetowania”, w której ustanowiono bardziej rygorystyczne warunki dotyczące stosowania przez rząd informacji dotyczących polityki (wskaźniki wykonania i teksty objaśniające cele polityki). Liczbę wskaźników wykonania w dokumentach budżetowych zmniejszono o połowę.

3.23.

Dokumenty programowe w projekcie budżetu ogólnego UE na 2017 r. zawierają 294 cele i 709 wskaźników (zob. ramka 3.2 ). Ich liczba jest szczególnie wysoka w poddziale 1a i działach 3 i 4 WRF. W ramach inicjatywy dotyczącej budżetu zorientowanego na wyniki Komisja dokonuje obecnie przeglądu swoich wskaźników, który ma wnieść wkład w programy wydatków kolejnej generacji. W  ramce 3.5 przedstawiono postępy, do których może dążyć Komisja, chociaż należy także uwzględnić pewne szczególne czynniki dotyczące tej instytucji.

3.23.

W porównaniu Trybunału Obrachunkowego nie uwzględniono kluczowych czynników kontekstowych, takich jak liczba i rodzaj interwencji, przedmiotowe obszary polityki lub sposób wdrażania, nie oceniono też jakości ani adekwatności wskaźników.

Komisja zauważa również, że w ramach niedawnej reformy znacznie ograniczono liczbę celów i wskaźników wykorzystywanych w planach strategicznych służb Komisji. Liczbę celów ogólnych zmniejszono z 84 do 11, wskaźników oddziaływania – z 187 do 37, celów szczegółowych – z 426 do 386, a wskaźników rezultatu – z 969 do 825.

3.24.

Inne rządy i organizacje międzynarodowe podjęły działania zmierzające do zapewnienia wyważonej sprawozdawczości na temat wyników, zgodnie z zaleceniami zawartymi w standardach międzynarodowych (23).

(i)

W Stanach Zjednoczonych roczne sprawozdania na temat wyników powinny przedstawiać jasny obraz rezultatów w zakresie wyników, pokazywać zmianę tendencji w czasie oraz zawierać odniesienie do źródła informacji na temat wyników, a także omówienie postępów i deficytów;

(ii)

Dokonana przez WHO ocena na koniec dwuletniego okresu 2014–2015 obejmowała „przegląd najważniejszych osiągnięć i wyzwań” dla każdej obszaru programów (24). We wstępie do głównego sprawozdania WHO dotyczącego wyników w latach 2014–2015 (25) dyrektor generalny zauważył, że „zarówno niepowodzenia, jak i sukcesy przedstawiono rzetelnie”. W związku z tym podejściem w tekście równolegle z rezultatami opisano napotkane problemy;

(iii)

Bank Światowy ocenił (26), na ile jego działania w zakresie monitorowania i oceny wniosły wkład w zwiększenie skuteczności oraz propagowanie kultury wypracowywania rozwiązań i podejmowania decyzji w oparciu o dowody. Stwierdzono znaczne niedociągnięcia w koncepcji i wykorzystaniu systemów;

(iv)

W przeprowadzonej przez MOPAN ocenie Międzyamerykańskiego Banku Rozwoju w latach 2015–2016 (27) odnotowano uwzględnienie w przeglądzie skuteczności rozwoju banku nowej sekcji dotyczącej „wyciągania wniosków z niepowodzeń”.

3.25.

Chociaż w instrukcjach dotyczących rocznego sprawozdania z działalności za 2016 r. (28) brakuje bezpośredniego odniesienia do zasady wyważonej sprawozdawczości, stwierdzono, że „streszczenie zawiera, przedstawione z realistycznej perspektywy, najważniejsze informacje dotyczące osiągnięć w zakresie polityki oraz wnioski dotyczące zarządzania finansowego i kontroli wewnętrznej”.

3.25.

3.26.

Mimo to roczne sprawozdania z działalności skontrolowane przez Trybunał zawierały niewiele informacji na temat niedociągnięć i wyzwań w zakresie wyników względem ustalonych celów DG. Trudności nastręcza także zidentyfikowanie tych niedociągnięć i wyzwań, ponieważ w rocznych sprawozdaniach z działalności nie przewidziano na nie odrębnej sekcji.

3.26.

3.27.

W rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników za 2015 r. Komisja miała przedstawić kompleksowy przegląd wyników na podstawie budżetu UE skupiającego się na rezultatach. W dokumencie tym wyników nie omówiono jednak w sposób wyczerpujący. Co więcej, obraz sytuacji był nadmiernie pozytywny, a jedyne wymienione niedociągnięcia dotyczyły opóźnień we wdrażaniu. Ponadto sprawozdanie:

3.27.

Sprawozdanie roczne z zarządzania i wyników za 2015 r. zawiera odwołania do szeregu niedociągnięć i problemów, którymi należy się zająć. Sekcja 1 sprawozdania dotyczy nie tylko wyzwań mających wpływ na terminowe wdrażanie programów, lecz również ograniczeń oceny wyników programu (np. zawiera odniesienia do ocen programu działań w dziedzinie zdrowia na lata 2007–2013 oraz programów wchodzących w zakres działu 4, w których to ocenach zwraca się uwagę na ograniczenia oceny łącznych wyników tych programów).

—

zawierało niewiele informacji na temat rezultatów strategii „Europa 2020”, o co Parlament Europejski zwrócił się w decyzji w sprawie udzielenia absolutorium za 2014 r.,

—

Sprawozdanie roczne z zarządzania i wyników nie jest szczegółowym sprawozdaniem dotyczącym strategii „Europa 2020” (30). W sprawozdaniu zawarto jednak skrócone sprawozdanie z postępów w zakresie głównych celów strategii „Europa 2020” i odpowiednich wskaźników; obejmuje ono także zarówno stan wdrożenia programów na lata 2014–2020, jak i wyniki programów na lata 2007–2013 skoncentrowane wokół priorytetów strategii „Europa 2020” związanych z inteligentnym, zrównoważonym i sprzyjającym włączeniu społecznemu wzrostem.

Komisja monitoruje rezultaty strategii „Europa 2020” i zdaje z nich sprawozdania w ramach procesu europejskiego semestru. Szczegółową i kompleksową sprawozdawczość dotyczącą wyników realizacji krajowych celów strategii „Europa 2020” przez państwa członkowskie włączono do sprawozdań krajowych w ramach europejskiego semestru oraz do corocznych aktualizacji wskaźników strategii „Europa 2020” publikowanych przez Eurostat. Dokumenty programowe zapewniają również powiązanie między wydatkami a strategią „Europa 2020”. Przedstawia się w nich szacowany wkład programów w główne cele (związek teoretyczny) oraz w realizację priorytetów strategii „Europa 2020”.

—

nie zawsze zawierało jasne objaśnienie wpływu czynników zewnętrznych na rezultaty,

—

W sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wyników za 2015 r. opisano kontekst operacyjny, odnosząc się we wprowadzeniu do głównych wyzwań politycznych i gospodarczych tego roku. Stwierdzono w nim jasno, że budżet UE jest tylko jednym z instrumentów stosowanym w połączeniu z innymi instrumentami (np. budżetami krajowymi i innymi narzędziami politycznymi i regulacyjnymi na szczeblu unijnym i państw członkowskich) w celu osiągnięcia celów politycznych oraz że 80 % budżetu UE wydaje się wspólnie z państwami członkowskimi. W sekcji 1 tego sprawozdania dotyczącej wyników i rezultatów stwierdzono, że „[…] Wskaźniki nie zapewniają możliwości uzyskania precyzyjnego obrazu sytuacji w obszarze osiąganych wyników […] Ponadto czynniki kontekstowe wywierają istotny wpływ na ostateczne rezultaty, a wskaźniki nie zapewniają możliwości wyeliminowania tych czynników ani przystosowania się do nich” oraz że „wyniki stanowią wspólną odpowiedzialność: odpowiedzialność za realizowanie celów strategii »Europa 2020«, a także odpowiedzialność za realizowanie celów wyznaczonych w ramach finansowych jest w dużym stopniu dzielona z państwami członkowskimi”.

—

zostało opublikowane zbyt późno, by Trybunał mógł je uwzględnić w swoim sprawozdaniu rocznym (31).

—

Terminem, do którego zgodnie z rozporządzeniem finansowym należy przyjąć sprawozdanie, jest dzień 15 czerwca. Komisja pracuje w oparciu o przekazywane przez państwa członkowskie dane finansowe dotyczące programów objętych zarządzaniem dzielonym, które są udostępniane dopiero w marcu. Nie ma zatem możliwości przyjęcia sprawozdania dużym wyprzedzeniem.

3.28.

W Niderlandach pomiar wskaźników i dotycząca ich sprawozdawczość są przedmiotem kontroli. Sprawozdania roczne ministerstw zawierają obowiązkową sekcję z informacjami zwrotnymi dotyczącymi wiarygodności danych na temat wyników.

3.29.

W Stanach Zjednoczonych wszystkie agencje rządowe publikują roczne sprawozdanie dotyczące wyników w danym roku budżetowym oraz roczny plan wyników dla roku budżetowego n+2. W dokumencie tym opisuje się, w jaki sposób agencje zapewnią poprawność i wiarygodność danych wykorzystanych do pomiaru postępów w realizacji celów dotyczących wyników.

3.30.

W Australii w sprawozdaniu w sprawie służb rządowych za 2017 r. wykorzystanie danych obarczonych uchybieniami uzasadniono potrzebą bardziej kompleksowej sprawozdawczości (32). Aby zrekompensować te uchybienia, każdemu wskaźnikowi w sprawozdaniu towarzyszy ocena porównywalności i kompletności danych leżących u jego podstaw.

3.31.

Innym aspektem jakości danych jest terminowość. W ostatnich sprawozdaniach z oceny przedstawionych przez MOPAN opisano interesujące tendencje w sprawozdawczości w czasie rzeczywistym prowadzonej przez organizację Vaccine Alliance, UNAIDS i Bank Światowy. Przeprowadzona przez Trybunał ankieta (33) wykazała także, że blisko połowa respondentów informuje o wynikach częściej niż raz do roku (zob. ramka 3.6 ).

3.32.

Obecnie w dokumentach Komisji dotyczących wyników nie uwzględnia się w sposób systematyczny oceny jakości wykorzystanych danych. Niedociągnięcia dotyczące jakości danych mogą być ujawnione, ale nie ma takiego obowiązku. W sprawozdaniach na temat wyników określa się źródło danych, ale nie umieszcza się odrębnej sekcji dotyczącej kwestii kompletności i wiarygodności danych. Zgodnie z zestawem instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa (34) zewnętrzne podmioty oceniające mogą zostać poproszone o skomentowanie jakości danych i przedstawienie zaleceń dotyczących uzyskania danych lepszej jakości, ale nie stanowi to reguły.

3.32.

Jeżeli chodzi o oceny, w ramach zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa wymaga się, aby dokumenty robocze służb Komisji dotyczące oceny, przygotowywane przez służby Komisji po zakończeniu oceny, zawierały krótki opis wszelkich braków w danych użytych na poparcie wniosków i kwestii dotyczących wiarygodności wyników. Ponadto w wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa zawarto wymóg jasnego wyjaśnienia wszelkich ograniczeń w odniesieniu do użytych dowodów i zastosowanej metodyki w sprawozdaniach dotyczących oceny, zwłaszcza pod względem ich przydatności jako podstawy do wyciągnięcia wniosków. Wymóg ten dalej zaostrzono w przeglądzie wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa/zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa (SWD(2017) 350 final z 7 lipca 2017 r.).

3.33.

Poniżej przedstawiono dobre praktyki stosowane w Australii, we Francji i w Banku Światowym.

Ramka 3.7 –

3.34.

Komisja wykorzystuje dane ilościowe i jakościowe w celu przedstawienia informacji na temat wyników poprzez połączenie elementów graficznych i opisowych. W  ramce 3.10 pokazano, że w przypadku wybranych sprawozdań mimo zastosowania licznych wykresów, diagramów i tabel informacje są przedstawiane głównie w postaci tekstu. Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa zawiera sekcję dotyczącą pomocy wizualnych, ale obejmuje ona tylko trzy ich rodzaje (drzewa problemów, drzewa celów i diagramy logiki interwencji). Nie omawia się innych, bardziej ogólnych narzędzi ulepszających prezentacje wizualną, takich jak oznaczanie kolorami czy infografiki.

3.34.

Zestaw instrumentów służący lepszemu stanowieniu prawa zawiera specjalne narzędzie, które ma zachęcać do stosowania pomocy wizualnych. Narzędzie to ma na celu przedstawienie kilku przykładów instrumentów uznawanych za szczególnie ważne z punktu widzenia interwencji podejmowanych w ramach prowadzonej polityki; jest to sposób na zwiększenie świadomości służb Komisji w zakresie wartości dodanej takich pomocy. W żadnym razie nie ma ono na celu stworzenia wykazu wszystkich istniejących pomocy wizualnych.

3.35.

Prawie w ogóle nie stosuje się elementów ułatwiających odnajdywanie informacji, takich jak glosariusze, wykazy skrótów czy indeksy alfabetyczne. Komisja nie wprowadziła jeszcze praktyki sporządzania interaktywnych wersji online w przypadku najważniejszych sprawozdań na temat wyników.

3.36.

W skontrolowanych przez Trybunał sprawozdaniach UNESCO zalecenia są przedstawiane razem z „wariantami strategicznymi do rozważenia”. Struktura zaleceń jest zawsze taka sama: określa się cel oraz sposoby jego osiągnięcia, po czym przedstawia się listę możliwych do zastosowania sugestii dotyczących wykonania.

3.37.

W niedawnej ocenie opracowanej przez WHO (37) oceniono zasięg, użyteczność i wykorzystanie próby obejmującej ok. 15 000  publikacji z okresu 10 lat. W ocenie zawarto sześć zaleceń strategicznych, a obok tekstu każdego z nich przedstawiono konkretne działania, aby wyjaśnić, na czym polegają, i pomóc w podjęciu działań następczych.

3.38.

Wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa nie zawierają wymogu przedstawiania przez oceniających zaleceń dla Komisji. Zdaniem Trybunału zalecenia takie powinny stanowić podstawę dobrze funkcjonującego systemu działań następczych obejmującego plany działania w związku ze stwierdzonymi uchybieniami. Dwanaście ocen skontrolowanych przez Trybunał wskazuje na zróżnicowaną praktykę w zakresie formułowania zaleceń:

3.38.

3.39.

Od 2005 r. Komisja nie przeprowadziła ani nie zleciła analizy dotyczącej rezultatów przeprowadzanych ocen.

3.39.

3.40.

Trybunał zidentyfikował szereg dobrych praktyk w podejmowaniu działań następczych w związku z ocenami oraz w sprawozdawczości w tym zakresie: