Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków dotycząca wniosku w sprawie zmiany załączników do dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów

A. Zasadność działań

Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem?

Narażenie na niektóre czynniki chemiczne w miejscu pracy może powodować nowotwór, co stanowi główną przyczynę zgonów związanych z pracą w UE. W UE28 co godzinę z powodu narażenia na substancje rakotwórcze w miejscu pracy 7–12 osób umiera na raka. Aby chronić pracowników przed takimi zagrożeniami, UE przyjęła dyrektywę w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD), w której określono działania, jakie należy podjąć w celu wyeliminowania lub ograniczenia narażenia na rakotwórcze czynniki chemiczne, oraz uwzględniono dopuszczalne wartości narażenia zawodowego (OEL). Jednakże dyrektywa CMD wymaga aktualizacji. Komisja przeprowadziła ocenę naukową i gospodarczą 25 priorytetowych czynników chemicznych, na których działanie narażonych jest około 20 mln pracowników w UE. 13 z tych czynników zostało objęte wcześniejszym wnioskiem Komisji (COM(2016)248) oraz towarzyszącą mu oceną skutków (SWD(2016)152). W niniejszej dodatkowej ocenie skutków stosuje się tę samą metodykę w odniesieniu do pozostałych substancji.

Jaki jest cel inicjatywy?

Inicjatywa ma trzy cele szczegółowe:

dalszą poprawę ochrony przed zawodowym narażeniem na chemiczne substancje rakotwórcze w Unii Europejskiej;

zwiększenie skuteczności poprzez aktualizację unijnych ram w oparciu o wiedzę naukową;

zapewnienie większej jasności, ułatwienie wdrażania oraz przyczynienie się do stworzenia równych warunków działania dla podmiotów gospodarczych poprzez zmniejszenie różnic w krajowych poziomach ochrony.

Na czym polega wartość dodana działań podejmowanych na poziomie UE?

Przestrzeganie i egzekwowanie postanowień CMD, a tym samym ochrona pracowników, można ułatwić i ulepszyć, identyfikując substancje rakotwórcze w pracy powstające w wyniku procesów (PGS) i umieszczając je w wykazie w załączniku I do dyrektywy, oraz dostosowując istniejące lub ustalając nowe dopuszczalne wartości narażenia zawodowego w załączniku III do dyrektywy. Działania UE mogą przyczynić się do dalszego zwiększenia minimalnego poziomu ochrony wszystkich pracowników w UE przed zagrożeniami wynikającymi z narażenia zawodowego na działanie czynników rakotwórczych przez zapewnienie odpowiednich wspólnych definicji substancji powstających w wyniku procesów i eliminowanie luk w krajowych dopuszczalnych wartościach narażenia zawodowego. Różnice w zakresie konkurencyjności między przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w państwach członkowskich, w których obowiązują różne krajowe wartości dopuszczalne, mogą zostać zmniejszone dzięki ustanowieniu określonych minimalnych wymogów w zakresie ochrony pracowników w całej UE w postaci unijnych wartości dopuszczalnych dla tych czynników. Działania podjęte tylko przez państwa członkowskie nie stanowią rozwiązania tych problemów, a zatem wydaje się, że działanie na poziomie UE służące osiągnięciu tego celu jest konieczne oraz zgodne z art. 5 ust. 3 TUE.

B. Rozwiązania

Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Dlaczego należy podjąć działania?

W odniesieniu do omawianych substancji rakotwórczych zidentyfikowano i odrzucono szereg wariantów. Zakazanie tych substancji w miejscach pracy zostało uznane za nieproporcjonalne, a rozwiązanie polegające na wprowadzeniu wytycznych o charakterze nieustawodawczym lub samoregulacji nie byłoby w stanie znacząco przyczynić się do pokonania stwierdzonych problemów. Propozycje dotyczące wariantów legislacyjnych w odniesieniu do siedmiu z 12 czynników rakotwórczych (dopuszczalne wartości narażenia zawodowego na działanie czynników rakotwórczych w załączniku III lub włączenie do załącznika I) opierały się na wynikach rozmów z naukowcami, pracodawcami, pracownikami i przedstawicielami państw członkowskich. W przypadku większości z czynników rakotwórczych rozpatrzono zarówno bardziej jak i mniej rygorystyczne warianty. Uważa się, że zachowane warianty są komplementarne i w kilku przypadkach wnoszą wartość dodaną do istniejących środków na mocy rozporządzenia REACH. Pewność prawa dla zainteresowanych stron można najlepiej osiągnąć dzięki przejrzystemu wykazowi czynników chemicznych wymienionych w dyrektywie w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) wraz z dopuszczalnymi wartościami narażenia zawodowego, co umożliwi zarządzanie ryzykiem narażenia zawodowego na chemiczne czynniki rakotwórcze.

W odniesieniu do pozostałych pięciu czynników rakotwórczych (zanieczyszczeń pochodzących z silników wysokoprężnych, pyłów i dymów powstających w procesie przetwarzania gumy, berylu i nieorganicznych związków berylu, 4,4'-metyleno-bis-(2 chloraniliny) (MOCA) i heksachlorobenzenu) działania w zakresie zmiany CMD wstrzymuje się na tym etapie z uwagi na względy prawne lub brak uzgodnionego stanowiska w ramach Komitetu Doradczego ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy.

Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? 

Partnerzy społeczni i państwa członkowskie reprezentowane w Komitecie Doradczym ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy popierają wszystkie zachowane warianty. Ogólnie w przypadku wystąpienia różnic w stanowiskach pracownicy nalegali na zapewniające większą ochronę, a pracodawcy na mniej kosztowne do wdrożenia dopuszczalne wartości narażenia zawodowego. Rozważane włączenie zanieczyszczeń pochodzących z silników wysokoprężnych oraz pyłów i dymów powstających w procesie przetwarzania gumy jako czynników rakotwórczych powstających w ramach procesu w miejscu pracy nie zostało w pełni uzgodnione z partnerami społecznymi, w związku z czym na obecnym etapie nie proponuje się działań w odniesieniu do tych substancji.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Korzyści preferowanego wariantu strategicznego polegają na zwiększeniu ochrony około 4 mln pracowników i wprowadzeniu przejrzystości dla pracodawców i organów wykonawczych. Oczekuje się ponadto dodatkowego zmniejszenia liczby przypadków wystąpienia związanych z pracą chorób nowotworowych i wynikających z nich zgonów, podniesienia jakości życia pracowników i ich rodzin, a także ograniczenia kosztów bezpośrednich i pośrednich indywidualnej opieki zdrowotnej. Systemy zabezpieczenia społecznego odniosą korzyść w postaci obniżenia kosztów związanych z leczeniem nowotworów oraz zmniejszenia wydatków na powiązaną z nowotworem bierność zawodową lub wcześniejszą emeryturę i odszkodowania z tytułu choroby zawodowej. Pracodawcy odniosą prawdopodobne korzyści dzięki ograniczeniu dni nieobecności w pracy i zwiększeniu wydajności. Z przeprowadzonego na zlecenie Komisji badania wynika, że główne korzyści z wprowadzenia „olejów mineralnych w postaci odpadowych olejów silnikowych” do wykazu „substancji powstających w wyniku procesów” w CMD to 880 uratowanych istnień ludzkich i 90 000 mniej przypadków raka; wartość pieniężna korzyści dla zdrowia, związana z redukcją kosztów opieki zdrowotnej w ciągu 50 lat, wyniesie od 0,3 do 1,6 mld EUR. Szacuje się, że ustanowienie przepisów dotyczących dopuszczalnej wartości narażenia zawodowego drogą wziewną lub skórną w odniesieniu do trójchloroetylenu będzie skutkowało uratowaniem życia 390 osób, a wartość pieniężna korzyści dla zdrowia wyniesie od 118 do 430 mln EUR.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

W odniesieniu do niektórych czynników rakotwórczych zachowany wariant będzie miał wpływ na koszty operacyjne przedsiębiorstw, które będą musiały wdrożyć dodatkowe środki ochronne i środki zapobiegawcze. Będzie to w szczególności miało miejsce w odniesieniu do trójchloroetylenu i olejów mineralnych w postaci odpadowych olejów silnikowych; szacuje się, że do 2069 r. łączne koszty dla przemysłu wynikające z przyjętego wariantu wyniosą 154-257 mln EUR w odniesieniu do trójchloroetylenu i 46-918 mln EUR w przypadku olejów mineralnych w postaci odpadowych olejów silnikowych. Ponadto wspomniany pakiet preferowanych wariantów nie wprowadza żadnych dodatkowych obowiązków informacyjnych ani nie prowadzi do nałożenia większych obciążeń administracyjnych na przedsiębiorstwa oraz prawdopodobnie nie spowoduje żadnych znaczących kosztów środowiskowych.

Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Przedsiębiorstwa odniosłyby korzyści dzięki większej przejrzystości. Nie przewiduje się wystąpienia wpływu na przedsiębiorstwa znajdujące się w państwach członkowskich, w których krajowe dopuszczalne wartości narażenia zawodowego są równe lub niższe (bardziej restrykcyjne) niż wartości proponowane. Nie przewidziano żadnych uproszczonych systemów w odniesieniu do MŚP, które nie są zwolnione z obowiązków wynikających z dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD), ponieważ doprowadziłoby to do nierównej ochrony pracowników w zależności od wielkości przedsiębiorstwa.
Najwyższe koszty wynikające z wprowadzenia zachowanych wariantów wiążą się z inwestycjami w systemy zamknięte w zakresie korzystania z trójchloroetylenu; niezbędne koszty kapitałowe stanowiłyby dla MŚP znaczne większe obciążenie niż w przypadku dużych przedsiębiorstw. Zakłada się jednak, że inwestycje w systemy zamknięte są już realizowane, zgodnie z postanowieniami unijnej dyrektywy w sprawie emisji rozpuszczalników (1999/13/WE) i w dobrowolnej karty odpowiedzialnego stosowania wydanej przez Europejskie Stowarzyszenie Producentów Chlorowanych Rozpuszczalników. W celu uniknięcia kosztów wprowadzenia systemu zamkniętego przedsiębiorstwa mogą korzystać z alternatywnych substancji lub podnieść ceny. W przypadku trójchloroetylenu dziesięć państw członkowskich ustanowiło ostatnio równoważne krajowe dopuszczalne wartości narażenia zawodowego na tym samym lub niższym niż proponowany poziomie. Dowodzi to, że odnośne sektory są w stanie wchłonąć dodatkowe koszty.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych?

Chociaż w obecnej sytuacji pracownicy ponoszą znaczne koszty ekonomiczne ze względu na narażenie na substancje stwarzające zagrożenie, pakiet preferowanych wariantów zmniejsza także pośrednie straty finansowe systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Koszty administracyjne i egzekucyjne administracji publicznej będą różne w zależności od aktualnego statusu każdego czynnika chemicznego w każdym państwie członkowskim, ale nie oczekuje się, że będą one znaczne. Co więcej, oczekuje się zmniejszenia kosztów, jako że ustalenie dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego na szczeblu UE ograniczy konieczność przeprowadzania analizy naukowej oddzielnie przez poszczególne państwa członkowskie.

Czy wystąpią inne znaczące skutki?

Wdrożenie pakietu preferowanych wariantów miałoby pozytywny wpływ na konkurencję w ramach rynku wewnętrznego, przyczyniając się tym samym do zmniejszenia różnic w konkurencji między przedsiębiorstwami działającymi w państwach członkowskich o zróżnicowanych poziomach ochrony, ułatwiając przestrzeganie i egzekwowanie przepisów, czego rezultatem będzie poprawa warunków życia i pracy oraz wzrost wydajności przedsiębiorstw i krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Zachowany wariant nie powinien mieć istotnego wpływu na zewnętrzną konkurencyjność przedsiębiorstw z UE. W większości przypadków zachowane warianty wpisują się w dolny zakres wartości równoważnych środków ustanowionych w państwach spoza UE – co wskazuje na to, że środki te są osiągalne, odzwierciedlają istniejące dobre praktyki, a jednocześnie dążą do osiągnięcia ambitnego celu ustanowienia wysokiego poziomu ochrony pracowników na szczeblu międzynarodowym. Wpływ na prawa podstawowe jest pozytywny – w szczególności w odniesieniu do art. 2 (prawo do życia) i art. 31 (prawo do należytych i sprawiedliwych warunków pracy szanujących jego zdrowie, bezpieczeństwo i godność).

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

Skuteczność proponowanego przeglądu dyrektywy w sprawie czynników rakotwórczych i mutagenów (CMD) zostanie zmierzona za pomocą oceny ram UE dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy (BHP), jak określono w art. 17a dyrektywy 89/391/EWG.

W następnej ocenie ex post (lata 2012-2017) określone zostałyby wartości odniesienia (wartości referencyjne), a ocena praktycznego wdrożenia proponowanych zmian mogłaby opierać się na następnym okresie (lata 2017-2022).