KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 22.11.2017

COM(2017) 800 final

KOMUNIKAT KOMISJI

Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2018 r.

Streszczenie Niniejszy komunikat zawiera podsumowanie dokonanej przez Komisję oceny projektów planów budżetowych (DBP) na 2018 r. przedłożonych przez osiemnaście państw członkowskich należących do strefy euro (SE-18), która nie uwzględnia Grecji objętej programem wsparcia stabilności w ramach EMS. Austria i Niemcy zgłosiły plany zakładające kontynuację dotychczasowej polityki, ponieważ w chwili ich składania rządy tych krajów nie miały pełnych uprawnień budżetowych. Hiszpania przedłożyła plan zakładający niezmienny kurs polityki z powodu opóźnień w procedurze budżetowej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013 Komisja oceniła poszczególne projekty planów budżetowych oraz ogólną sytuację budżetową i kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Ogólną ocenę projektów planów budżetowych na 2018 r. oraz ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro można podsumować w następujący sposób: 1.Od wiosny państwa członkowskie i Komisja znacznie skorygowały prognozy wzrostu w górę. W związku z tym, że gospodarka rozwija się powyżej swojego potencjału, obserwuje się dalsze zawężanie luki produktowej w ujęciu zbiorczym w 2017 r. i oczekuje się, że w 2018 r. będzie ona miała wartość dodatnią. Ożywienie w strefie euro ma jednak pewne nietypowe cechy: niskie wskaźniki inflacji bazowej i wzrostu wynagrodzeń, które nie odzwierciedlają poprawy na rynku pracy, na jaką wskazują standardowe wskaźniki rynku pracy, duża nadwyżka na rachunku obrotów bieżących oraz utrzymująca się, choć zmniejszająca się, luka inwestycyjna. 2.Z planów państw członkowskich wynika, że w następstwie cyklicznej poprawy koniunktury utrzyma się tendencja spadkowa łącznego deficytu nominalnego. Prognoza Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje, że deficyt w strefie euro zmniejszy się z 1,6 % PKB w 2016 r. do 1,1 % w 2017 r. W 2018 r. wdrożenie planów państw członkowskich skutkowałoby deficytem nominalnym na poziomie 0,9 % PKB w strefie euro, co potwierdzono również w prognozie Komisji. 3.Dzięki ożywieniu koniunkturalnemu i niskim stopom procentowym realizacja projektów planów budżetowych przyczyniłaby się do zmniejszenia wskaźnika zadłużenia w strefie euro z 88 % PKB w 2017 r. do niewiele ponad 86 % w 2018 r. Prognoza Komisji wskazuje prima facie, że Belgia i Włochy nie osiągną zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu ani w 2017 r., ani w 2018 r. Jest tak również w przypadku Francji, która w przypadku terminowej i trwałej korekty nadmiernego deficytu, zostałaby objęta przejściowymi ustaleniami w zakresie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia począwszy od 2018 r. 4.Po marginalnej poprawie salda strukturalnego w 2017 r. projekty planów budżetowych zakładają nieznaczny wzrost deficytu strukturalnego w 2018 r., o 0,1 % PKB w strefie euro, podczas gdy w najnowszych programach stabilności zaplanowano jego poprawę o 0,2 % PKB w ujęciu zbiorczym. Komisja również prognozuje wzrost o 0,1 p.p. w strefie euro w 2018 r. Istnieją jednak znaczne różnice pomiędzy prognozą Komisji a projektami planów budżetowych dla poszczególnych państw członkowskich. 5.Jeżeli chodzi o strukturę korekty budżetowej, państwa członkowskie zakładają umiarkowany spadek wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Wynika to z malejących wydatków z tytułu odsetek (-0,1 % PKB), a także nieco wolniejszego tempa wzrostu wydatków pierwotnych od tempa wzrostu potencjalnego. Nieoczekiwane oszczędności związane z niższymi wydatkami z tytułu odsetek powinny zostać wykorzystane do przyspieszenia redukcji długu. Inwestycje publiczne mają w 2018 r. nieco wzrosnąć, po tym jak konsekwentnie malały w latach 2010–2016. Oczekuje się, że wskaźnik dochodów obniży się w następstwie środków zmniejszających dochody (-0,1 % PKB) oraz w następstwie niższych niż zakładano dochodów o -0,2 % PKB. 6.W 2018 r. kurs polityki budżetowej w strefie euro, mierzony zmianą łącznego salda strukturalnego, pozostaje zasadniczo neutralny. W porównaniu z saldem strukturalnym pierwotne saldo strukturalne wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2018 r., ponieważ nie uwzględnia obecnego spadku wydatków z tytułu odsetek. Podobnie, dyskrecjonalny wysiłek fiskalny – wskaźnik zbliżony do wartości odniesienia dotyczącej wydatków przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu – wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w latach 2017 i 2018, zarówno według projektów planów budżetowych, jak i prognozy Komisji. 7.W sytuacji trwającego obecnie ożywienia gospodarczego w strefie euro, które charakteryzuje się pewnymi nietypowymi cechami, przy wysokim poziomie długu publicznego będącego skutkiem kryzysu oraz w związku ze spodziewaną modyfikacją programu zakupu aktywów przez EBC, właściwe wydaje się przyjęcie zasadniczo neutralnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro w ujęciu zbiorczym. 8.Sytuacja w ujęciu łącznym nie pokazuje znacznych różnic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi, z których niektóre nadal muszą dokonać konsolidacji, podczas gdy inne dysponują pewną przestrzenią fiskalną. Konieczne jest zatem zróżnicowane podejście do krajowych polityk budżetowych, aby zrównoważyć cele w zakresie stabilizacji gospodarki i zapewnienia stabilności finansów publicznych w długim okresie. 9.Ogólnie rzecz biorąc, nadal istnieją duże różnice w sytuacji poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (MTO). Zgodnie z prognozą Komisji sześć państw członkowskich strefy euro osiągnie (Litwa) lub nawet przekroczy swój średniookresowy cel budżetowy (Cypr, Niemcy, Luksemburg, Malta i Niderlandy) w 2017 r. Prognozuje się, że we wszystkich tych państwach sytuacja ta utrzyma się w 2018 r., choć zakłada się, że niektóre z nich wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej. Oczekuje się, że Niemcy – zgodnie ze swoim projektem planu budżetowego zakładającym niezmienny kurs polityki – również wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej. Prognozuje się, że Irlandia osiągnie swój średniookresowy cel budżetowy w 2018 r., podczas gdy Słowacja poczyni znaczne postępy w tym kierunku. Jednocześnie w przypadku niektórych państw członkowskich, które są nadal daleko od osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego, prognoza Komisji nie przewiduje żadnej istotnej poprawy (Hiszpania, Włochy, Portugalia i Słowenia), a nawet przewiduje pogorszenie salda strukturalnego (Francja i Belgia). Są to również te państwa członkowskie, które mają najwyższe wskaźniki zadłużenia, z wyjątkiem Słowenii. 10.Przy ocenie odchylenia od wymaganej korekty budżetowej Komisja może skorzystać z przysługującej jej swobody uznania w celu równoważenia potrzeb w zakresie stabilizacji i ewentualnych problemów ze stabilnością. W szczególności Komisja uznała, że w przypadku Włoch i Słowenii można uznać za właściwą korektę budżetową, która odbiega od wymogów, o ile kraje te zagwarantują taką korektę budżetową w 2018 r. Z prognozy Komisji wynika jednak, że kraje te nie zapewniają odpowiedniej korekty. Ocenę planów poszczególnych państw z punktu widzenia Komisji można podsumować następująco: W żadnym z projektów planu budżetowego na 2018 r. nie stwierdzono przypadku szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu. W kilku przypadkach Komisja uważa jednak, że planowana korekta budżetowa nie spełnia wymogów paktu lub istnieje ryzyko, że nie spełni ona tych wymogów. W odniesieniu do szesnastu państw objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: – w przypadku sześciu państw (Niemcy, Litwa, Łotwa, Luksemburg, Finlandia i Niderlandy) projekty planów budżetowych uznano za zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r.; – w przypadku pięciu państw (Estonia, Irlandia, Cypr, Malta i Słowacja) stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r. W przypadku tych państw realizacja planów mogłaby doprowadzić do pewnego odchylenia od ich średniookresowych celów budżetowych lub od prowadzącej do nich ścieżki dostosowania. – w przypadku pięciu państw (Belgia, Włochy, Austria, Portugalia i Słowenia) istnieje ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r. Realizacja projektów planów budżetowych tych państw członkowskich może doprowadzić do znacznego odchylenia w stosunku do ścieżek dostosowania prowadzących do osiągnięcia danego średniookresowego celu budżetowego. W przypadku Belgii i Włoch prognozuje się niezgodność z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. W odniesieniu do dwóch państw objętych częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu (tj. procedurą nadmiernego deficytu): – w przypadku Francji, która od 2018 r. może zostać objęta częścią zapobiegawczą paktu, o ile osiągnie w terminie trwałą korektę nadmiernego deficytu, stwierdzono, że projekt jej planu budżetowego jest obarczony ryzykiem niezgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r., ponieważ w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się znaczne odchylenie od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego oraz brak osiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu w 2018 r. – w przypadku Hiszpanii, stwierdzono, że projekt planu budżetowego jest zasadniczo zgodny z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2018 r., gdyż w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się, że deficyt nominalny w 2018 r. będzie nieco niższy od określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, choć jednocześnie przewiduje się, że Hiszpania nie osiągnie celu w zakresie deficytu nominalnego, a wysiłek fiskalny będzie znacznie niższy od zalecanego.

1. Wprowadzenie

W przepisach prawa unijnego przewiduje się, że państwa członkowskie należące do strefy euro do dnia 15 października przedstawiają Komisji projekty planów budżetowych na nadchodzący rok w celu poprawy koordynacji krajowych polityk budżetowych w ramach unii gospodarczej i walutowej 1 .

W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy przedkładają parlamentom krajowym. Na temat każdego planu Komisja wydaje opinię, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego w ramach paktu stabilności i wzrostu.

Od Komisji wymaga się również dokonania ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych w odniesieniu do całej strefy euro.

Osiemnaście państw członkowskich należących do strefy euro (zwanych dalej „SE-18” lub „strefą euro”) 2 miało obowiązek przesłania do Komisji swoich projektów planów budżetowych na rok 2018 do dnia 16 października, zgodnie z przepisami „dwupaku” 3 . Grecja, jako kraj objęty programem wsparcia stabilności w ramach EMS, nie jest zobowiązana do przedłożenia takiego planu, gdyż w programie dostosowań przewidziano już ścisłe monitorowanie budżetowe.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w kodeksie postępowania dotyczącego „dwupaku” Austria i Niemcy przedłożyły projekty planów budżetowych przy założeniu niezmienionego kursu polityki, gdyż w następstwie niedawnych wyborów w państwach tych władzę sprawują rządy tymczasowe niemające pełnych uprawnień budżetowych 4 . Oczekuje się, że po zaprzysiężeniu nowe rządy przedłożą pełne projekty planów budżetowych. Również Hiszpania przedłożyła plan zakładający niezmienny kurs polityki z powodu opóźnień w harmonogramie zatwierdzania budżetu podsektora centralnego i systemu zabezpieczenia społecznego. Oczekuje się, że przedłoży pełny projekt planu budżetowego tak szybko, jak to możliwe.

Szanując kompetencje budżetowe państw członkowskich, Komisja w swoich opiniach zapewnia rzetelne i oparte na faktach doradztwo w dziedzinie polityki, w szczególności dla rządów i parlamentów państw członkowskich, które ułatwia ocenę zgodności projektów budżetów ze zobowiązaniami w ramach unijnych przepisów dotyczących polityki budżetowej. Przepisy „dwupaku” zapewniają kompleksowy zestaw narzędzi pozwalających traktować politykę gospodarczą i budżetową jako przedmiot wspólnego zainteresowania w obrębie strefy euro, zgodnie z intencjami Traktatu.

Ponadto w lipcu 2015 r. Rada zwróciła się do Eurogrupy o monitorowanie i koordynowanie polityki budżetowej państw członkowskich należących do strefy euro oraz założonego wspólnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro w celu zapewnienia zróżnicowanej polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi 5 . Rada zaleciła państwom członkowskim strefy euro, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu, „koordynację polityki fiskalnej w celu zapewnienia, aby wspólny kurs polityki budżetowej w strefie euro uwzględniał zagrożenia dla stabilności finansów publicznych oraz warunki cyklu koniunkturalnego”.

W listopadzie 2016 r. Komisja zaproponowała zaktualizowane zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez liderów UE na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 9 i 10 marca 2017 r. oraz przyjęte przez Radę w dniu 21 marca 2017 r. 6 . To zalecenie Rady stanowi punkt odniesienia dla oceny dokonanej przez Komisję. W ramach rocznego cyklu europejskiego semestru Komisja proponuje również wraz z niniejszym pakietem nowe zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro na lata 2018–2019 7 .

W lipcu 2017 r. Rada przyjęła zalecenia dla poszczególnych krajów, w których podkreśliła planowane podejście Komisji do państw członkowskich, w przypadku których wynikające z macierzy korekty budżetowe wynoszą 0,5 % PKB lub więcej 8 . W motywach stwierdzono, że ocena projektu planu budżetowego na 2018 r. i późniejsza ocena wyników budżetowych w 2018 r. będą musiały uwzględniać w należytym stopniu cel polegający na osiągnięciu kursu polityki budżetowej, który przyczynia się do wzmocnienia obecnego ożywienia i jednocześnie do zapewnienia stabilności finansów publicznych państw członkowskich. W związku z tym Rada odnotowała, że Komisja zamierza dokonać wszechstronnej oceny zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, w szczególności w świetle sytuacji koniunkturalnej w poszczególnych państwach członkowskich.

Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze, daje on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych. Działanie to powiela schemat przekrojowej oceny programów stabilności, którą przeprowadza się na wiosnę, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie, komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie krajowym, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ocenie ich zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Ocena ta jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte częścią zapobiegawczą czy też częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu, i uwzględnia się w niej również wymogi w odniesieniu do poziomu i dynamiki długu publicznego.

2. Główne ustalenia dotyczące strefy euro

Perspektywy gospodarcze według planów państw członkowskich i prognozy Komisji

Od wiosny państwa członkowskie i Komisja znacznie skorygowały prognozy wzrostu w górę. Zgodnie z założeniami makroekonomicznymi przedstawionymi w projektach planów budżetowych obecnie oczekuje się, że rzeczywisty PKB strefy euro w ujęciu rocznym (z wyjątkiem Grecji) wzrośnie o 2,2 % w 2017 r. i 2,0 % w 2018 r. Wartość ta jest znacznie wyższa niż założenia dotyczące wzrostu na ten sam okres leżące u podstaw najnowszych programów stabilności (zob. tabela 1), gdzie przyjęto, że wyniesie ona 1,7 % dla obu lat. W prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się równie wysokie stopy wzrostu w strefie euro – na poziomie 2,2 % w 2017 r. i 2,1 % w 2018 r. Zasadniczo założenia ekonomiczne projektów planów budżetowych są bardzo zbliżone do prognoz Komisji (zob. załącznik IV, tabela 1). Może być to również związane z faktem, że wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Niemiec i Belgii, spełniają wymóg rozporządzenia (UE) 473/2013, zgodnie z którym projekt budżetu, i w sposób dorozumiany – projekty planów budżetowych, powinien się opierać na prognozach makroekonomicznych zatwierdzonych lub sporządzonych przez niezależne organy.

W związku z tym, że gospodarka rozwija się powyżej swojego potencjału, obserwuje się dalsze zawężanie luki produktowej w 2017 r. i oczekuje się, że w 2018 r. będzie ona miała wartość dodatnią. Zarówno w prognozie Komisji, jak i w planach budżetowych przewiduje się, że luka produktowa w ujęciu łącznym osiągnie w 2018 r. wartość dodatnią. We wszystkich projektach planów budżetowych założono, że (przeliczona) luka produktowa będzie w 2018 r. dodatnia lub – w przypadku Francji i Finlandii – tylko nieznacznie ujemna 9 .

Zarówno państwa członkowskie, jak i Komisja przewidują, że inflacja nominalna utrzyma się na stabilnym poziomie poniżej wartości odniesienia wynoszącej 2 %. Zgodnie z planami inflacja nominalna w strefie euro osiągnie 1,5 % w 2017 r. i 1,4 % w 2018 r. Jest to zasadniczo bez zmian w stosunku do założeń programów stabilności, jednocześnie prognoza Komisji przewiduje identyczną stopę inflacji w strefie euro. Oczekuje się, że jedynie w Estonii, na Łotwie i Litwie inflacja przekroczy 2 %.

Nadal obserwuje się ekspansję gospodarczą w strefie euro, charakteryzującą się jednak pewnymi nietypowymi cechami. W obliczu stałego wzrostu zatrudnienia i polepszenia nastrojów gospodarczych ożywienie w strefie euro zyskuje na sile i rozszerza swój zasięg, obejmując wiele krajów. Charakteryzują je jednak pewne nietypowe cechy. Ściślej mówiąc, wskaźniki inflacji bazowej i wzrostu wynagrodzeń pozostają niskie i nie odzwierciedlają poprawy na rynku pracy, na jaką wskazują standardowe wskaźniki tego rynku. W szczególności wydaje się, że niski wzrost wynagrodzeń wynika z zastojów na rynku pracy w niektórych gospodarkach, niskich oczekiwań inflacyjnych, które są jednym z elementów branych pod uwagę w negocjacjach płacowych, oraz niskiego wzrostu wydajności. Co więcej, wydaje się, że ożywieniu nadal sprzyjają pewne wyjątkowe korzystne czynniki, takie jak akomodacyjna polityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego. W tym kontekście istnieją argumenty przemawiające za tym, by politykę wspierającą wzrost wycofywać jedynie stopniowo. Komisja zapowiedziała w związku z tym, że zamierza skorzystać z przysługującej jej swobody uznania w świetle sytuacji koniunkturalnej w poszczególnych państwach członkowskich (zob. ramka 1).

Tabela 1: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (SE-18) w latach 2017–2018

Źródło: Programy stabilności z 2017 r., projekty planów budżetowych na 2018 r., prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r.

Perspektywy budżetowe według planów państw członkowskich i prognozy Komisji

Zakłada się, że w następstwie cyklicznej poprawy koniunktury utrzyma się tendencja spadkowa łącznego deficytu nominalnego. W prognozie Komisji przewidziano, że deficyt w strefie euro zmniejszy się z 1,6 % PKB w 2016 r. do 1,1 % w 2017 r. W projektach planów budżetowych zakłada się nieznacznie wyższy deficyt w 2017 r. na poziomie 1,2 % PKB, czyli o 0,15 p.p. lepszy od docelowej wartości zawartej w programach stabilności przedłożonych przez państwa członkowskie wiosną 2017 r., gdy założenia dotyczące wzrostu wskazywały, że będzie on znacznie mniej dynamiczny. Znaczna korekta w górę deficytu docelowego w 2017 r. w porównaniu z jego wartością przyjętą w programie stabilności występuje tylko w przypadku Słowacji. W 2018 r. wdrożenie planów państw członkowskich skutkowałoby deficytem nominalnym na poziomie 0,9 % PKB w strefie euro. Stanowi to potwierdzenie założeń dotyczących łącznego deficytu nominalnego przyjętych w programach stabilności z wiosny 2017 r. pomimo lepszego niż zakładano wcześniej wyniku za 2017 r. oraz znacznej korekty w górę perspektyw wzrostu w 2018 r. Oznacza to, w sposób dorozumiany, że dostosowanie strukturalne zostało nieco skorygowane w dół w stosunku do ostatnich programów stabilności (zob. poniżej). O ile istnieją różnice między planami a prognozą Komisji dla poszczególnych państw członkowskich (zob. załącznik IV, tabela 2), łączny deficyt w 2018 r. przewidziany w prognozie Komisji jest w pełni zgodny z planami.

Spośród 18 państw członkowskich siedem planuje w 2018 r. nadwyżkę salda nominalnego. Wśród państw członkowskich, które mają deficyt, jedynie Łotwa i Finlandia planują zwiększenie deficytu nominalnego. Żadne państwo członkowskie nie planuje w 2018 r. deficytu powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Francja planuje skorygowanie nadmiernego deficytu w 2017 r. zgodnie z zaleceniem Rady, natomiast Hiszpania planuje skorygować go w przewidywanym terminie, tj. w 2018 r. Słowacja, Włochy, Belgia i Francja planują znacznie większy deficyt niż w swoich programach stabilności.

Saldo pierwotne strefy euro w ujęciu łącznym, uzyskane przez usunięcie wydatków z tytułu odsetek z salda nominalnego, wykazuje nadwyżkę. Ma ono ulec dalszej poprawie – z 0,8 % PKB w 2017 r. do 0,9 % PKB w 2018 r. Francja, Łotwa i Finlandia to jedyne państwa członkowskie strefy euro, które zaplanowały deficyt pierwotny w 2018 r.

W planach budżetowych, lub w prognozie, nie przewidziano w latach 2017-2018 prawie żadnej korekty budżetowej mierzonej zmianą łącznego salda strukturalnego 10 . Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z prognozą Komisji oczekuje się, że saldo strukturalne strefy euro pozostanie w 2017 r. stabilne. W (przeliczonych) planach budżetowych przewiduje się niewielką poprawę w kategoriach strukturalnych w 2017 r., co jest zgodne z programami stabilności. Projekty planów budżetowych na 2018 r. wskazują na nieznaczne pogorszenie salda strukturalnego strefy euro o 0,1 % PKB, podczas gdy w najnowszych programach stabilności nadal planowano poprawę o 0,2 % PKB w ujęciu łącznym (zob. załącznik IV, tabela 3). Podobnie jak w planach, w prognozie Komisji również przewiduje się pogorszenie w strefie euro w 2018 r. o 0,1 p.p. Istnieją jednak znaczne różnice w stosunku do projektów planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich. W szczególności Komisja prognozuje znacznie niższą korektę strukturalną w Belgii, Hiszpanii, Francji, na Litwie, w Portugalii i Słowenii (zob. poniżej). W strefie euro w ujęciu łącznym sytuacja jest kompensowana przez stabilne saldo strukturalne w Niemczech, w porównaniu z ekspansją o 0,5 % PKB przewidzianą w projekcie planu budżetowego tego kraju.

Ogólnie rzecz biorąc, nadal istnieją duże różnice w sytuacji poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (zob. załącznik IV, wykres 5). Zgodnie z prognozą Komisji sześć państw członkowskich strefy euro osiągnie (Litwa) lub przekroczy swój średniookresowy cel budżetowy (Cypr, Niemcy, Luksemburg, Malta i Niderlandy) w 2017 r. 11 . Prognozuje się, że we wszystkich tych państwach sytuacja ta utrzyma się w 2018 r., choć zakłada się, że niektóre państwa, które przekroczą wyznaczony cel, wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej 12 . Oczekuje się, że Niemcy – zgodnie ze swoim projektem planu budżetowego zakładającym niezmienny kurs polityki – również wykorzystają część swojej przestrzeni fiskalnej 13 . Jeśli chodzi o państwa członkowskie, które nie zrealizowały jeszcze swojego średniookresowego celu budżetowego, Irlandia ma go osiągnąć w 2018 r., podczas gdy Słowacja ma poczynić znaczne postępy w tym kierunku. Z drugiej strony, w przypadku niektórych państw członkowskich, którym nadal daleko od osiągnięcia swojego średniookresowego celu budżetowego, Komisja w chwili obecnej nie przewiduje praktycznie żadnej poprawy (Hiszpania, Włochy, Portugalia i Słowenia) lub nawet oczekuje pogorszenia (Belgia i Francja). Oprócz Słowenii są to również te państwa członkowskie, które mają najwyższe wskaźniki zadłużenia (zob. poniżej). W (przeliczonych) projektach planów budżetowych zaplanowano większe – w porównaniu z prognozą dla tych państw członkowskich – korekty, wahające się od 0,0 % PKB w przypadku Francji do 0,5 % PKB w przypadku Słowenii. Ponadto prognozuje się, że Estonia, Austria, Finlandia i Łotwa oddalą się nieco bardziej od osiągnięcia swoich średniookresowych celów budżetowych, nie bardziej jednak niż o 1 p.p. PKB.

W porównaniu z saldem strukturalnym dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (DWF), obliczony na podstawie prognozy Komisji, jest w 2017 r. i 2018 r. nieco bardziej ekspansywny 14 . Pod względem koncepcji dyskrecjonalny wysiłek fiskalny jest zbliżony do wartości odniesienia dotyczącej wydatków przewidzianej w unijnych ramach budżetowych i stanowi sumę planowanych działań po stronie dochodów oraz zmian wydatków pierwotnych w stosunku do (średniookresowej) potencjalnej stopy wzrostu. Obliczony na podstawie prognozy dyskrecjonalny wysiłek fiskalny wskazuje na wzrost o niemal 0,4 % PKB w 2017 r. Jest to przede wszystkim wynikiem wzrostu wydatków pierwotnych, który przekroczył średnioterminowy wzrost potencjalny, podczas gdy działania dyskrecjonalne po stronie dochodów mają w 2017 r. charakter neutralny. Różnicę w stosunku do zmiany salda strukturalnego można częściowo wytłumaczyć tym, że w dyskrecjonalnym wysiłku fiskalnym nie uwzględnia się zysków z tytułu odsetek 15 . W 2018 r. dyskrecjonalny wysiłek fiskalny obliczony na podstawie planów potwierdza analizę salda strukturalnego i wskazuje, że przedstawiony w planach kurs polityki jest w ujęciu zbiorczym niemal neutralny. Planuje się, że wzrost wydatków pierwotnych w strefie euro nieco przekroczy wzrost potencjalny w perspektywie średniookresowej, podczas gdy działania dyskrecjonalne po stronie dochodów będą jedynie w nieznacznym stopniu ekspansywne (zob. poniżej). Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny obliczony na podstawie prognozy Komisji wynosi 0,25 % PKB, co wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2018 r. (zob. załącznik IV, wykres 4) 16 .

Oczekuje się, że dzięki ożywieniu koniunkturalnemu i utrzymującym się niskim stopom procentowym dług publiczny będzie nadal się zmniejszał. Oczekuje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych strefy euro, który w 2014 r. osiągnął szczytowy poziom, tj. niemal 93 % PKB, zmniejszy się z 89,6 % PKB w 2016 r. do poziomu nieco poniżej 88 % PKB w 2017 r., przy czym założenie to opiera się zarówno na prognozie Komisji, jak i planach budżetowych państw członkowskich. Z planów budżetowych w ujęciu zbiorczym wynika, że w 2018 r. nastąpi dalsza redukcja zadłużenia do poziomu nieco powyżej 86 % PKB. Spadek w 2018 r. jest spowodowany „efektem kuli śnieżnej” oraz nadwyżką pierwotną, które obniżają zadłużenie, natomiast planowana wartość rezydualna zmiany długu wywołuje przeciwny skutek. Zgodnie z prognozą Komisji przewiduje się, że spadek wskaźnika zadłużenia będzie nieznacznie większy.

Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Francji planują spadek relacji długu do PKB w latach 2017–2018 (zob. załącznik IV, tabela 6). W przypadku Francji dług powinien się ustabilizować na poziomie nieco poniżej 97 % PKB. Wszystkie państwa członkowskie korzystają z obniżającego zadłużenie „efektu kuli śnieżnej”, do redukcji zadłużenia przyczyniają się też planowane w większości państw członkowskich nadwyżki pierwotne (zob. załącznik IV, wykres 6). Ogólnie rzecz biorąc, różnice pomiędzy prognozą Komisji a projektami planów budżetowych w odniesieniu do przewidywanych zmian zadłużenia w 2018 r. są stosunkowo niewielkie. Wyjątek stanowią Cypr i Słowenia, dla których bardziej optymistyczne założenia przyjęto w planach budżetowych, oraz Niemcy, dla których z kolei bardziej optymistyczna okazała się prognoza Komisji. Włochy i Portugalia mają nadal najwyższy pośród państw członkowskich poziom długu publicznego, powyżej 120 % PKB, natomiast Belgia, Cypr, Francja i Hiszpania mają zadłużenie wynoszące około 100 % PKB. W stosunku do dziesięciu państw członkowskich należących do strefy euro, które przedłożyły projekty planów budżetowych, obowiązuje wartość odniesienia dotycząca redukcji długu 17 . Prognoza Komisji wskazuje prima facie, że Belgia i Włochy nie osiągną w 2018 r. zgodności z tą wartością. Jest tak również w przypadku Francji, która w przypadku terminowej i trwałej korekty nadmiernego deficytu zostałaby objęta przejściowymi ustaleniami w zakresie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia począwszy od 2018 r.

Struktura korekty budżetowej

Państwa członkowskie przewidują umiarkowany spadek wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, który jest w pełni kompensowany przez podobny spadek wskaźnika dochodów. W planach budżetowych przewiduje się, że wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne spadnie o 0,25 p.p. z powodu spadku wydatków z tytułu odsetek oraz nieco wolniejszego tempa wzrostu wydatków pierwotnych od tempa wzrostu potencjalnego. Dla porównania: w prognozie Komisji przewiduje się nieco bardziej dynamiczne zmiany wydatków pierwotnych, co miałoby się przełożyć na stabilny wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. Państwa członkowskie planują, że wydatki na świadczenia socjalne i wynagrodzenia dla pracowników będą rosły wolniej niż nominalny PKB, co przyczyni się do spadku wskaźnika wydatków (zob. załącznik IV, wykres 8). Z drugiej strony inwestycje publiczne mają w 2018 r. nieco wzrosnąć, po tym jak konsekwentnie malały w latach 2010–2016. Ta nieznaczna zmiana struktury wydatków publicznych została również przewidziana w prognozie Komisji. Zarówno w planach budżetowych, jak i w prognozie Komisji, przewidziano zmniejszenie wydatków z tytułu odsetek o 0,1 p.p. – do poziomu 1,9 % PKB w 2018 r. W 2012 r., w szczytowym momencie kryzysu zadłużeniowego, wydatki z tytułu odsetek wyniosły 3,0 % PKB. Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Cypru, zakładają dalszy spadek domyślnego oprocentowania pozostałego do spłaty zadłużenia. Domyślna stopa procentowa przyjęta w projektach planów budżetowych spadnie średnio z 2,25 % w 2017 r. do 2,15 % w 2018 r. Komisja przyjęła w swojej prognozie podobne założenia.

Oczekuje się, że wskaźnik dochodów obniży się w następstwie środków zmniejszających dochody oraz w następstwie niższych niż zakładano dochodów. W swoich planach budżetowych państwa członkowskie przewidują, że całkowity wpływ zgłaszanych działań po stronie dochodów na zwiększenie deficytu wyniesie 0,1 % PKB. Jednocześnie oczekują, że ich dochody będą niższe (o niemal 0,2 % PKB) od tych, jakich można by się spodziewać na podstawie prognozy wzrostu nominalnego (zob. załącznik IV, tabela 8) 18 . Do spadku wskaźnika dochodów przyczynią się w głównej mierze mniejsze wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne oraz niższe dochody ze źródeł innych niż podatkowe. Zgodnie z planami zarówno podatki bezpośrednie, jak i pośrednie, wyrażone jako odsetek PKB, pozostaną niezmienne. W prognozie Komisji przewidziano podobny wpływ działań po stronie dochodów i wpływ niższych niż zakładano dochodów.

Ocena orientacji polityki budżetowej w strefie euro.

Zakłada się, że kurs polityki budżetowej w strefie euro pozostanie zasadniczo neutralny w latach 2017–2018. W następstwie znacznej konsolidacji fiskalnej w latach 2011–2013 ogólny kurs polityki budżetowej w ujęciu zbiorczym nabrał zasadniczo neutralnego charakteru w kolejnych latach. Ma on pozostać neutralny w 2017 r. Zarówno zagregowane projekty planów budżetowych państw członkowskich, jak i prognoza Komisji wskazują na ponownie zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej w 2018 r., mierzony zmianą salda strukturalnego, które ulegnie jedynie niewielkiemu pogorszeniu. Taka zmiana pierwotnego salda strukturalnego wskazuje na nieco bardziej ekspansywny kurs polityki budżetowej w 2018 r. (zob. załącznik IV, tabela 4), ponieważ nie uwzględnia obecnego spadku wydatków z tytułu odsetek. Potwierdza to także dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (zob. wyżej) obliczany na podstawie prognozy Komisji (zob. załącznik IV, wykres 4).

W świetle obecnego ożywienia gospodarczego, które umacnia się, pozostając jednak nadal niepełne, zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej strefy euro w ujęciu zbiorczym wydaje się być właściwy. Jest to jeszcze bardziej istotne w kontekście utrzymującego się długu publicznego będącego skutkiem kryzysu. Zasadnicze znaczenie ma zachowania właściwej równowagi między zapewnieniem długoterminowej stabilności finansów publicznych, w zależności od warunków charakterystycznych dla danego państwa, a wspieraniem ożywienia gospodarczego. Kierunek polityki budżetowej w latach 2017–2018 trzeba oceniać w kontekście dwóch celów, jakimi są długoterminowa stabilność finansów publicznych oraz krótkoterminowa stabilizacja makroekonomiczna. Zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych wymaga, aby dług publiczny został sprowadzony na zrównoważoną ścieżkę i był na niej konsekwentnie utrzymywany, przy uwzględnieniu obecnego poziomu zadłużenia i przyszłych przewidywanych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Stabilizację makroekonomiczną można wyrazić jako domykanie luki produktowej we właściwym tempie w perspektywie krótko- i średnioterminowej, jednak powinna ona także uwzględniać inne czynniki gospodarcze, takie jak poziom inflacji, zastój na rynku pracy i potrzeba przejścia z zewnętrznych na wewnętrzne źródła wzrostu gospodarczego.

Wykres 1: Realna długoterminowa stopa procentowa (w %) i dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (w % potencjalnego PKB) w strefie euro.

Źródło: Prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r.

Uwaga: Zasadniczo uważa się, że realna długoterminowa stopa procentowa wynosząca +1,0 jest zgodna z potencjałem wzrostu gospodarczego w okresie objętym prognozą.

Kurs polityki budżetowej powinien należycie uwzględniać nadzwyczaj akomodacyjną politykę pieniężną w kontekście niskiej inflacji. W ostatnich latach polityka pieniężna w strefie euro była nadzwyczaj akomodacyjna. EBC przedsięwziął szereg środków rozluźniających politykę pieniężną, w tym obniżki stóp procentowych do wartości ujemnych, warunkowe długoterminowe operacje refinansujące, programy zakupu aktywów i wytyczne. Ogólnie rzecz ujmując, wspomniane środki zapewniły istotny impuls ze strony polityki pieniężnej. EBC podjął niedawno decyzję o ponownym dostosowaniu swojego programu zakupu aktywów od stycznia 2018 r. w świetle coraz bardziej zdecydowanej i szeroko zakrojonej ekspansji gospodarczej w strefie euro. Równocześnie uznano, że nadal potrzebny jest dostatecznie duży impuls ze strony polityki pieniężnej, ponieważ presja na ceny na rynkach krajowych była wciąż tłumiona, a perspektywy gospodarcze i ścieżka inflacji nadal były uwarunkowane stałym wsparciem ze strony polityki pieniężnej. Pomimo założenia, że korzystne warunki finansowania się utrzymają, ostatnie prognozy makroekonomiczne opracowane przez ekspertów z EBC dla strefy euro przewidują, że inflacja nominalna będzie rosnąć jedynie stopniowo i pozostanie na poziomie znacznie poniżej 2 % w latach 2017–2019. Jest to zasadniczo zgodne z ostatnią prognozą Komisji Europejskiej dotyczącą inflacji.

Wspólny kierunek polityki monetarnej i budżetowej (kombinacja polityki monetarnej i budżetowej) można określić w przybliżeniu za pomocą, odpowiednio, zmian w warunkach finansowania (np. realna długoterminowa stopa procentowa) i w wysiłkach fiskalnych (np. dyskrecjonalny wysiłek fiskalny). Jak pokazuje wykres 1, dzięki interwencji EBC w reakcji na kryzys w znacznym stopniu złagodzono warunki finansowania w latach 2011–2012. Po roku 2013 nadal łagodzono warunki finansowania, ale już w mniejszym stopniu. Chociaż EBC zdołał przy zastosowaniu dodatkowych środków wywrzeć presję na obniżanie nominalnych długookresowych stóp procentowych, długookresowe oczekiwania inflacyjne również zmalały i zaczęły rosnąć dopiero pod koniec 2016 r. Oczekuje się, że warunki finansowania zaostrzą się nieco w 2018 r., kiedy ma nastąpić ostateczne domknięcie luki produktowej w strefie euro. W 2018 r. zakłada się wzrost średnich realnych długoterminowych stóp w związku z oczekiwanym stopniowym wzrostem nominalnych stóp, któremu towarzyszyć będzie względnie bardziej ograniczony przewidywany wzrost inflacji w dalszej perspektywie 19 . Warunki finansowania mają jednak pozostać generalnie bardzo sprzyjające.

Sytuacja w strefie euro w ujęciu łącznym nie pokazuje jednak znacznych różnic na poziomie krajowym i niektóre z państw członkowskich nadal stoją przed koniecznością dokonania konsolidacji, podczas gdy inne dysponują pewną przestrzenią fiskalną (zob. wykres 2 i 3). Zakłada się, że w większości państw członkowskich luki produktowe w 2018 r. będą miały wartość dodatnią, przy czym w niektórych państwach członkowskich nadal jednak trwa wyraźny zastój w gospodarce 20 . Z drugiej strony część państw członkowskich boryka się ze znacznymi zagrożeniami dla stabilności. Na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2017 r. dokonano oceny takich zagrożeń, biorąc pod uwagę m.in. bieżące poziomy zadłużenia i saldo pierwotne, a także zakładany koszt starzenia się społeczeństwa 21 . Wydaje się, że w żadnym państwie członkowskim nie istnieje zagrożenie dla krótkoterminowej stabilności. Z analizy zdolności obsługi zadłużenia i obliczeń wskaźnika S1 wynika, że Belgia, Hiszpania, Francja, Włochy, Portugalia i Finlandia zmagają się ze znacznymi zagrożeniami dla średnioterminowej stabilności, natomiast takie zagrożenia są umiarkowane w przypadku Cypru, Litwy, Austrii i Słowenii 22 .

Konieczne jest zatem zróżnicowane podejście do krajowych polityk budżetowych, aby zrównoważyć cele w zakresie stabilizacji gospodarki i zapewnienia stabilności finansów publicznych w dłuższym okresie. Jak wynika jednak z prognozy Komisji, zakładana korekta budżetowa jest stosunkowo ograniczona lub nawet ujemna w przypadku niektórych mocno zadłużonych państw członkowskich, takich jak Włochy, Portugalia, Belgia, Hiszpania i Francja. Plany wymienionych państw są nieco bardziej optymistyczne, lecz wymagają dodatkowych środków, by zrealizować ukierunkowany wysiłek zgodnie z projektami planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich. W przyszłości konieczny może okazać się dalszy wysiłek fiskalny w państwach członkowskich charakteryzujących się wysoką relacją długu do PKB, szczególnie w przypadku perspektyw niezmiennie umiarkowanego wzrostu i rosnących stóp procentowych, zważywszy na bieżące rekordowo niskie stopy.

Wykres 2: Mapa budżetowa strefy euro w 2018 r.

Uwaga: W oparciu o prognozę Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r. Okresy dobrej (słabej) koniunktury określane są na podstawie luki produktowej w 2018 r., w % potencjalnego PKB, obliczanej według wspólnie uzgodnionej metodyki. Wymagana konsolidacja lub przestrzeń fiskalna są mierzone opracowanym przez Komisję wskaźnikiem ryzyka dla stabilności finansów publicznych (wskaźnik S1), w % PKB, na podstawie obliczeń dokonanych w oparciu o prognozę z jesieni 2017 r. i z wykorzystaniem roku 2017 jako roku odniesienia.

Wykres 3: Zmiana w pierwotnym saldzie strukturalnym w 2018 r. w projektach planów budżetowych a potrzeby w zakresie stabilności i stabilizacji (w % PKB).

Źródło: Komisja Europejska w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2017 r. i projekty planów budżetowych.

Jak interpretować powyższy wykres:

Kryterium stabilności opiera się na wskaźniku S1 i zakłada wdrożenie w 2017 r. od 25 do 50 % wskazanej zmiany w pierwotnym saldzie strukturalnym (SPB), co odpowiada większej lub mniejszej koncentracji wysiłków na wstępie konsolidacji, jeśli wskaźnik S1 ma wartość dodatnią. W przypadku państw o ujemnym wskaźniku S1 oznacza to pewne pole dla ekspansywnej polityki w odpowiedzi na ewentualne potrzeby w zakresie stabilizacji.

Kryterium stabilizacji mierzone jest jako zmiana pierwotnego salda strukturalnego, w przypadku którego polityka fiskalna obniża o 25 proc. (krótka niebieska kreska) lub 50 proc. (długa niebieska kreska) lukę produktową, która wynikałaby ze scenariusza dla neutralnej polityki fiskalnej w 2018 r. Innymi słowy, to domknięcie luki produktowej o 25 lub 50 proc. zachodzi oprócz spontanicznego domknięcia luki produktowej, co zakłada prognoza Komisji z jesieni 2017 r. (skorygowana w wyniku przyjęcia neutralnego kursu polityki budżetowej). Zakłada to, że polityka fiskalna zawsze pełni antycykliczną rolę, sprzyjając domykaniu luki produktowej bądź minimalizując jej powiększenie. Jeśli założenie neutralnej polityki fiskalnej oznacza, że luka produktowa zmienia znak wartości, wówczas cel w zakresie stabilizacji wyznacza górny pułap domknięcia luki produktowej na poziomie 100 proc., dzięki czemu unika się procykliczności.

Czerwone krzyżyki oznaczają planowane zmiany pierwotnego salda strukturalnego przedstawione przez państwa członkowskie w ich projektach planów budżetowych na 2017 r., ponownie obliczonych przez Komisję przy zastosowaniu wspólnie uzgodnionej metodyki dla produktu potencjalnego. Zielone kropki oznaczają zmianę pierwotnego salda strukturalnego według prognozy Komisji z jesieni 2017 r., która to zmiana wynika z założenia niezmiennego kursu polityki.

3. Ocena projektów planów budżetowych

Opinie Komisji dotyczące projektów planów budżetowych koncentrują się na zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz z zaleceniami wydanymi na tej podstawie. W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu Komisja w swych opiniach ocenia postęp w zakresie korekty nadmiernego deficytu, w odniesieniu do wielkości docelowych zarówno dla deficytu nominalnego, jak i wysiłku strukturalnego. W przypadku państw członkowskich, które są objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, Komisja ocenia w swych opiniach, czy dotrzymywane są krajowe średniookresowe cele budżetowe (MTO), bądź też postępy na drodze do ich osiągnięcia, a także zachowanie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia, tak aby sprawdzić, czy plany są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniami dla poszczególnych krajów zawartymi w zaleceniach Rady z dnia 11 lipca 2017 r.  23  

Wszystkie państwa członkowskie należące do strefy euro, które nie są objęte programem dostosowań makroekonomicznych, terminowo przedłożyły swoje projekty planów budżetowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Zgodnie ze przepisami kodeksu postępowania dotyczącego „dwupaku” dwa państwa, tj. Austria i Niemcy, przedłożyły projekty planów budżetowych przygotowane przy założeniu niezmienionej polityki w związku z tym, że w krajach tych władzę sprawował rząd tymczasowy. Oczekuje się, że po zaprzysiężeniu nowe rządy przedłożą pełne projekty planów budżetowych. Hiszpania również przedłożyła projekt planu budżetowego zakładający niezmienny kurs polityki, mimo że tamtejszy rząd nie jest uważany za tymczasowy. Dnia 27 października 2017 r. Komisja zwróciła się do Hiszpanii o bezzwłoczne przedstawienie aktualnego projektu planu budżetowego. Ustępujący rząd Niderlandów przedłożył w terminie swój projekt planu budżetowego, natomiast nowo wybrany rząd przedłożył addendum do tego planu, w którym zawarł uzupełniające informacje na temat nowych środków. Wspomniane addendum nie zawiera tabel spełniających wymogi określone w przywołanym kodeksie postępowania, dlatego władze Niderlandów powinny bezzwłocznie przedłożyć takie zaktualizowane tabele.

W przypadku żadnego projektu planu budżetowego nie stwierdzono szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu, o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Niemniej jednak niektóre z przedłożonych planów budzą zastrzeżenia. Dlatego dnia 27 października 2017 r. Komisja skierowała do Belgii, Francji, Włoch i Portugalii pismo, w którym poprosiła o dalsze informacje i zwróciła uwagę na szereg wstępnych spostrzeżeń dotyczących projektu planu budżetowego. Wymienione państwa członkowskie odpowiedziały na to pismo pod koniec października. Komisja uwzględniła przekazane jej informacje w swojej ocenie sytuacji budżetowej i zagrożeń. W przypadku Włoch powodem do niepokoju jest wskaźnik zadłużenia powyżej 130 % PKB. Poprawiające się warunki makroekonomiczne i finansowe stwarzają szanse na przyspieszenie tempa redukcji długu publicznego. Potrzebnych jest jednak więcej informacji na temat ogólnej strategii rządu i planowanych przez niego konkretnych działań, by zdecydowanie doprowadzić do obniżania wskaźnika zadłużenia, co zapewniłoby spełnienie kryterium długu. Jako że perspektywy budżetowe w 2017 r. nadal budzą znaczną niepewność, Komisja zamierza wiosną 2018 r. ponownie ocenić spełnienie przez Włochy kryterium długu na podstawie danych za 2017 r. dotyczących wyniku oraz na podstawie ostatecznego budżetu, który zostanie przyjęty przez parlament w grudniu 2017 r.

W tabelach 2a i 2b podsumowano oceny projektów planów budżetowych poszczególnych państw członkowskich według opinii Komisji przyjętych w dniu 22 listopada wraz z oceną postępów w zakresie reform budżetowych o charakterze strukturalnym. Oceny te są oparte na prognozie Komisji z jesieni 2017 r. Aby ułatwić porównanie, ocenę planów ujęto zbiorczo w trzech szerokich kategoriach, które mają różne znaczenia w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte procedurą nadmiernego deficytu, czy też nie:

·Zgodny: według prognozy Komisji nie ma potrzeby dostosowania planów budżetowych w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia zgodności budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

·Zasadniczo zgodny: według prognozy Komisji na 2018 r. projekt planu budżetowego powinien zapewnić zgodność z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu: podczas gdy Komisja w swojej prognozie na 2018 r. przewiduje, że albo pośrednia wartość docelowa deficytu nominalnego zostanie osiągnięta, albo nadmierny deficyt zostanie skorygowany w terminie, zauważa się wyraźnie niedostateczny wysiłek fiskalny w stosunku do zalecanej wartości, który zagraża spełnieniu wymogów zalecenia wydanego w ramach procedury nadmiernego deficytu.

W przypadku państw członkowskich objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: z prognozy Komisji na 2018 r. wynika pewne odchylenie od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu, ale różnica w stosunku do wymogu nie stanowi znacznego odchylenia od zalecanego dostosowania. Ocenia się, że państwa członkowskie, których to dotyczy, spełniają, w stosownych przypadkach, wymagania w zakresie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.

·Ryzyko niezgodności: według prognozy Komisji na 2018 r. projekt planu budżetowego najprawdopodobniej nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu.

W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu: według prognozy Komisji na 2018 r. nie zostaną osiągnięte ani zalecany wysiłek fiskalny, ani pośrednia wartość docelowa deficytu nominalnego, ani również nadmierny deficyt nie zostanie skorygowany w terminie.

W przypadku państw członkowskich objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: według prognozy Komisji na 2018 r. należy spodziewać się znacznego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego lub wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do jego osiągnięcia bądź też, w stosownych przypadkach, nieosiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.

Żadne państwo członkowskie nie wystąpiło o dodatkową elastyczność na rok 2018 zgodnie ze „Wspólnie uzgodnionym stanowiskiem dotyczącym elastyczności przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu”, zatwierdzonym przez Radę w dniu 12 lutego 2016 r. Dla przypomnienia, w 2017 r. Rada przyznała elastyczność Finlandii, Łotwie i Litwie na podstawie klauzuli dotyczącej reformy strukturalnej, a Finlandia korzysta także z elastyczności na podstawie klauzuli dotyczącej inwestowania. Finlandii przyznano elastyczność z uwagi na realizację ważnych reform strukturalnych mających pozytywny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych i z uwagi na krajowe wydatki na projekty współfinansowane przez UE w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Natomiast Łotwie przyznano elastyczność w związku z jej reformą opieki zdrowotnej. Litwa korzysta z elastyczności z uwagi na ważne reformy strukturalne rynku pracy i systemu emerytalnego mające pozytywny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych.

Wiele państw członkowskich wspomniało o wpływie zwiększonego napływu uchodźców i dodatkowych środków bezpieczeństwa na budżet. Przepisy art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 dopuszczają czasowe odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego w celu uwzględnienia tego rodzaju dodatkowych wydatków w zakresie, w jakim napływ uchodźców oraz poważne zagrożenia dla bezpieczeństwa stanowią zdarzenia nadzwyczajne, ich wpływ na finanse publiczne jest istotny oraz nie zagraża to stabilności finansów publicznych. Komisja rozważała ewentualne czasowe odstępstwo z tytułu kosztów związanych z uchodźcami w roku 2015 i 2016 (Belgia, Włochy, Austria, Słowenia i Finlandia). W odniesieniu do roku 2017 Austrii, Włochom i Słowenii przyznano dodatkowe odstępstwo ex ante z tytułu wydatków związanych z uchodźcami. Chociaż w projekcie planu budżetowego przedstawionego na rok 2018 przez Włochy i w odpowiedzi 24 na wniosek Komisji o wyjaśnienie planowanego wysiłku fiskalnego Włoch jest mowa o kosztach związanych z uchodźcami, nie zwrócono się o przyznanie dodatkowej elastyczności. Co się tyczy wydatków na bezpieczeństwo, w roku 2016 i 2017 elastyczność przyznano Belgii, Włochom i Austrii; w projektach planów budżetowych na rok 2018 nie wnioskowano o dodatkową elastyczność. Komisja dokona ostatecznej oceny, w tym dotyczącej możliwych do uwzględnienia kwot, na podstawie danych, które zostaną przekazane przez organy poszczególnych państw członkowskich wiosną 2018 r. Wiosną 2017 r. Komisja wstępnie oceniła, że Włochy kwalifikują się do odstępstwa w związku z wpływem na budżet prewencyjnego planu inwestycji służących ochronie terytorium kraju przed zagrożeniami sejsmicznymi na podstawie klauzuli dotyczącej zdarzeń nadzwyczajnych. Wspomniany wpływ na budżet znajduje potwierdzenie w projekcie planu budżetowego na 2018 r. Odstępstwo będzie poddane jednak ponownej ocenie ex post wiosną 2018 r. na podstawie danych przekazanych przez władze Włoch, w szczególności biorąc pod uwagę, że wdrażanie planu inwestycyjnego obarczone jest niepewnością.

W przypadku niektórych państw członkowskich (Cypr, Finlandia, Włochy i Słowenia) wydaje się występować szczególna niepewność dotycząca luk produktowych na 2017 r. szacowanych według wspólnie uzgodnionej metodyki, co zasygnalizowało narzędzie Komisji służące do oceny wiarygodności. W takich przypadkach w swojej ocenie projektów planów budżetowych Komisja dokonała bardziej szczegółowej analizy wartości szacunkowych luki produktowej zgodnie z podejściem opartym na osądzie formułowanym na podstawie jasno określonych zasad, w następstwie nieformalnego posiedzenia w kwietniu 2016 r. w Amsterdamie Rady ECOFIN, która wyraziła konieczność usprawnienia tej metodyki. Podejście przyjęte przez Komisję nie różni się od podejścia zastosowanego przy ocenie projektów planów budżetowych z 2017 r. i programów stabilności i konwergencji z 2017 r. Mimo że narzędzie oceny wiarygodności sygnalizowało szczególną niepewność w przypadku Cypru i Finlandii, po uwzględnieniu wszystkich istotnych czynników Komisja stwierdziła, że nie ma dostatecznych podstaw, by odbiegać od wartości szacunkowych opartych na wspólnie uzgodnionej metodyce. W przypadku Włoch podejście oparte na osądzie formułowanym na podstawie jasno określonych zasad prowadziłoby do stwierdzenia ujemnej luki produktowej w porównaniu z dodatnią luką produktową szacowaną na podstawie wspólnie uzgodnionej metodyki. Odnośnie do Słowenii ustalono, że bardziej wiarygodny szacunek pozwoliłby temu państwu zbliżyć się do wartości granicznej pomiędzy dobrą a normalną koniunkturą w 2018 r. W przypadku żadnego z tych dwóch państw nie wpłynęłoby to na wymogi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Tym samym nie miałoby to wpływu na ocenę ich projektów planu budżetowego.

Komisja oceniła również wstępnie postępy we wdrażaniu reform budżetowych o charakterze strukturalnym określonych w zaleceniach Rady z dnia 11 lipca 2017 r. Wyniki oceny projektów planów budżetowych sklasyfikowano w pięciu szerokich kategoriach: „brak postępów”, „ograniczone postępy”, „pewne postępy”, „znaczne postępy” oraz „w pełni wdrożone”. Kompleksowa ocena postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów zostanie dokonana w 2018 r. w sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów z 2018 r. oraz w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów, które zostaną przyjęte przez Radę w 2018 r.

Tabela 2a: Przegląd poszczególnych opinii Komisji w sprawie projektów planów budżetowych – państwa członkowskie objęte częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu

Państwo członkowskie	Ogólna zgodność projektu planu budżetowego z paktem stabilności i wzrostu		Postępy we wdrażaniu budżetowo-strukturalnej części zaleceń dla poszczególnych krajów z 2017 r.
	Ogólny wniosek na temat zgodności w 2018 r. w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2017 r.	Zgodność z wymogami części zapobiegawczej paktu w latach 2017–2018
BE*	Ryzyko niezgodności	2017: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2016–2017 w ujęciu łącznym, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu; 2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.	Pewne postępy
DE***	Zgodny	2017: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu; 2018: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.	Ograniczone postępy
EE	Zasadniczo zgodny	2017: brak odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego; 2018: pewne odchylenie od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego.	Nie dotyczy
IE	Zasadniczo zgodny	2017: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2016–2017 w ujęciu łącznym, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia; 2018: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2017–2018 w ujęciu łącznym, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia.	Pewne postępy
IT**	Ryzyko niezgodności	2017: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu; 2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka nieosiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.	Pewne postępy
CY	Zasadniczo zgodny	2017: ryzyko pewnego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego; zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia; 2018: ryzyko pewnego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia.	Pewne postępy
LT	Zgodny	2017: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; 2018: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy.	Pewne postępy
LV	Zgodny	2017: brak odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego; 2018: brak odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego.	Pewne postępy
LU	Zgodny	2017: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; 2018: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy.	Ograniczone postępy
MT	Zasadniczo zgodny	2017: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; 2018: ryzyko pewnego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego.	Pewne postępy
NL****	Zgodny	2017: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; 2018: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy.	Pewne postępy
AT***	Ryzyko niezgodności	2017: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2016–2017 w ujęciu łącznym, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu; 2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w oparciu o lata 2017–2018 w ujęciu łącznym, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.	Pewne postępy
PT	Ryzyko niezgodności	2017: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w ramach dopuszczonego odchylenia w skali rocznej; 2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w ramach dopuszczonego odchylenia w skali rocznej.	Ograniczone postępy
SK	Zasadniczo zgodny	2017: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego; 2018: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego.	Pewne postępy
SI	Ryzyko niezgodności	2017: ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia; 2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, zgodność z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia.	Pewne postępy
FI*	Zgodny	2017: brak odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu; 2018: brak odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu.	Pewne postępy

*    Dnia 22 maja 2017 r. Komisja wydała sprawozdanie skierowane do Finlandii zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu. Sprawozdanie to zawiera wniosek, że po ocenie wszystkich stosownych czynników kryterium długu należy uznać za spełnione.

**    Dnia 22 lutego 2017 r. Komisja wydała sprawozdanie zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu, w którym stwierdziła, że o ile w przewidzianym terminie rząd włoski nie przyjmie dodatkowych środków strukturalnych, należy uznać, że Włochy nie spełniają kryterium długu. Rząd włoski zobowiązał się, że przyjmie takie środki, o wartości co najmniej 0,2 proc. PKB, najpóźniej w kwietniu 2017 r. Mają one zmniejszyć różnicę w stosunku do poziomu zgodności z wymogami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu w 2017 r. (a zatem także w 2016 r.). Dnia 22 maja 2017 r. Komisja stwierdziła, że zrealizowano wnioskowane dodatkowe działania konsolidacyjne na 2017 r.

***    Projekt planu budżetowego przedłożony przez rząd tymczasowy przy założeniu niezmiennego kursu polityki.

****    Projekt planu budżetowego przedłożony przez ustępujący rząd został zaktualizowany w postaci addendum przedłożonego przez nowo wybrany rząd.

Tabela 2b: Przegląd poszczególnych opinii Komisji w sprawie projektów planów budżetowych – państwa członkowskie objęte częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu

Państwo członkowskie	Ogólna zgodność projektu planu budżetowego z paktem stabilności i wzrostu		Postępy we wdrażaniu budżetowo-strukturalnej części zaleceń dla poszczególnych krajów z 2017 r.
	Ogólny wniosek na temat zgodności w 2018 r. w oparciu o prognozę Komisji z jesieni 2017 r.	Zgodność z wymogami części naprawczej w latach 2017–2018 (lub części zapobiegawczej w stosownych przypadkach)
ES	Zasadniczo zgodny	2017: osiągnięcie celu pośredniego dla deficytu nominalnego; wysiłek fiskalny niewystarczający; 2018: deficyt nominalny prognozowany na poziomie poniżej 3 % PKB, zasadniczy cel nieosiągnięty i wysiłek fiskalny niewystarczający.	Pewne postępy
FR*	Ryzyko niezgodności	2017: deficyt nominalny prognozowany na poziomie nieco poniżej 3 % PKB, zasadniczy cel nieosiągnięty i wysiłek fiskalny niewystarczający; 2018: ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, na pierwszy rzut oka brak zgodności z przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia.	Ograniczone postępy

*     Francja jest obecnie objęta częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu, może jednak począwszy od 2018 r. zostać objęta funkcją zapobiegawczą tego paktu, o ile osiągnie w terminie trwałą korektę nadmiernego deficytu. 

(1)

     Jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro. Jest to jedno z dwóch rozporządzeń tzw. dwupaku dotyczącego zarządzania gospodarczego, które weszły w życie w maju 2013 r.

(2)

     W związku z tym w dalszej części niniejszego komunikatu odniesienia do strefy euro dotyczą grupy państw członkowskich strefy euro z wyjątkiem Grecji.

(3)

     Jako że w 2017 r. termin przesłania planów (15 października) przypadał w niedzielę, zgodnie z obowiązującymi przepisami został on przedłużony do poniedziałku, tj. 16 października 2017 r.

(4)

     „Szczegółowe zasady wdrażania »dwupaku« oraz wytyczne dotyczące formy i treści projektów planów budżetowych, programów partnerstwa gospodarczego i informacji o emisji długu”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN w dniu 9 lipca 2013 r. i zmienione w dniu 7 listopada 2014 r., dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf

(5)

     Zalecenie Rady z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie wdrażania ogólnych wytycznych dotyczących polityki gospodarczej państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz.U. C 272 z 18.8.2015, s. 100).

(6)

     Zob. zalecenie Rady z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. 2017/C92/01):
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0324(01)&from=PL

(7)

     Zob. COM(2017) 770 final.

(8)

     Macierz wyznaczająca roczną korektę budżetową prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w ramach części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, określona w komunikacie Komisji z dnia 13 stycznia 2015 r. pt. „Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach paktu stabilności i wzrostu”, zob.: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0012&from=PL

(9)

     Luka produktowa przewidziana w projektach planów budżetowych została ponownie przeliczona przez Komisję na podstawie informacji zawartych w tych planach przy wykorzystaniu wspólnie uzgodnionej metodyki. W przypadku Belgii, Francji i Włoch luka produktowa w ujęciu nominalnym zaczerpnięta z planów pozostaje ujemna.

(10)

     Saldo strukturalne to saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne skorygowane o działania jednorazowe i tymczasowe. Salda strukturalne przewidziane w projektach planów budżetowych zostały przeliczone przez Komisję na podstawie informacji zawartych w programie przy wykorzystaniu wspólnie uzgodnionej metodyki.

(11)

     W oparciu o plany również Estonia osiągnie swój średniookresowy cel budżetowy w 2017 r. Estonia nadal planuje jego utrzymanie, nie znajduje to jednak potwierdzenia w wartości przeliczonej.

(12)

     W szczególności Cypr, Luksemburg, Malta i Niderlandy.

(13)

 Ta ekspansja budżetowa nie znajduje jednak odzwierciedlenia w prognozie Komisji, która przewiduje stabilne saldo strukturalne. Jeśli chodzi o strefę euro w ujęciu łącznym, mniej ekspansywny kurs polityki Niemiec przewidziany w prognozie Komisji jest kompensowany przez znacznie bardziej ekspansywny lub też mniej restrykcyjny kurs polityki w prognozie w porównaniu z planami niektórych innych państw członkowskich (w szczególności Belgii, Hiszpanii, Francji, Litwy, Niderlandów, Portugalii i Słowenii).

(14)

     Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny (DWF) jest wskaźnikiem wysiłku fiskalnego. Łączy on w sobie podejście odgórne po stronie wydatków z podejściem oddolnym lub opisowym po stronie dochodów. W skrócie, na dyskrecjonalny wysiłek fiskalny składają się: wzrost wydatków pierwotnych bez elementów koniunkturalnych związanych z potencjałem gospodarczym, z jednej strony, oraz działania dyskrecjonalne po stronie dochodów (z wyłączeniem działań jednorazowych), z drugiej strony. Zob. Komisja Europejska (2013): Measuring the fiscal effort [Pomiar wysiłku fiskalnego], sprawozdanie dotyczące finansów publicznych w UGW, część 3, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf

(15)

     Pewną rolę odgrywa także inna stopa referencyjna wzrostu stanowiąca podstawę obliczania dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego.

(16)

     Różnica w stosunku do planów budżetowych wynika z bardziej dynamicznych wydatków pierwotnych, jednocześnie założone w prognozie działania dyskrecjonalne po stronie dochodów (z wyjątkiem działań jednorazowych) są zasadniczo neutralne, podobnie jak ma to miejsce w przypadku planów. Bardziej ekspansywny charakter dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego niż wynikałoby to z interpretacji salda strukturalnego wynika z faktu, że nie obejmuje on nieoczekiwane oszczędności z tytułu odsetek, oraz z tego, że obliczono go na podstawie niższej stopy referencyjnej wzrostu, co jedynie częściowo równoważny wpływ niższych niż zakładano dochodów mających wpływ na zmianę salda strukturalnego.

(17)

     Lub objęte są one przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia w okresie trzech lat po dokonaniu korekty nadmiernego deficytu.

(18)

     Elastyczność wskaźnika dochodów do PKB w ujęciu łącznym szacowana jest, zarówno w planach budżetowych, jak i w prognozie Komisji, na poziomie ok. 0,9, w porównaniu ze standardową elastycznością dochodów do luki produktowej na poziomie 1.

(19)

     Długoterminowe stopy procentowe wynikają z 10-letniej stopy swap obniżonej w związku z przewidywaną inflacją.

(20)

     Jak wspomniano w części 3, w niektórych państwach członkowskich występuje szczególna niepewność dotycząca szacunków luki produktowej.

(21)

     Metodykę zastosowaną przy ocenie zagrożeń dla stabilności finansów publicznych omówiono w sprawozdaniu Komisji Europejskiej z 2015 r. dotyczącym stabilności budżetowej (European Economy Institutional Paper, nr 018, styczeń 2016 r.) i monitorze Komisji Europejskiej na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2016 r. (European Economy Institutional Paper, nr 047, styczeń 2017 r.). Zaktualizowane wyniki, na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2017 r., zostaną przedstawione w kolejnym monitorze Komisji Europejskiej na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2017 r.

(22)

     Opracowany przez Komisję wskaźnik ryzyka dla stabilności finansów publicznych, tzw. wskaźnik S1, pokazuje łączny wysiłek wymagany w latach 2020–2024 (pięć lat nieobjęte okresem prognozy) w celu sprowadzenia długu do poziomu 60 % PKB do 2032 r., przy uwzględnieniu zobowiązań warunkowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Wskazuje to na konieczność dodatkowego dostosowania w strefie euro w wysokości 1,8 % PKB (z wyłączeniem Grecji) w okresie tych pięciu lat. Przekłada się to na dodatkowe roczne dostosowanie w wysokości około 0,4 % PKB w latach 2020–2024.

(23)

     Zalecenia Rady z dnia 11 lipca 2017 r. (Dz.U. 2017/C261)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ:C:2017:261:TOC

(24)

     Pismo włoskiego Ministra Gospodarki i Finansów z dnia 30 października 2017 r. przesłane w odpowiedzi na pismo Komisji z dnia 27 października 2017 r.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 22.11.2017

COM(2017) 800 final

ZAŁĄCZNIKI

do

Komunikatu Komisji

Ogólna ocena projektów planów budżetowych na 2018 r.

ZAŁĄCZNIK I: Ocena projektów planów budżetowych poszczególnych państw

Państwa członkowskie objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu

Plany zgodne ze zobowiązaniami danego państwa

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Niemiec, które są obecnie objęte funkcją zapobiegawczą paktu i podlegają wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Korzystna sytuacja budżetowa Niemiec umożliwia pokrycie dodatkowych wydatków służących wsparciu wzrostu potencjalnego, w tym przez inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury, edukacji, badań naukowych i innowacji, co zalecała temu państwu Rada w ramach europejskiego semestru, a także nadrobienie zaległości inwestycyjnych, zwłaszcza na szczeblu gmin. Komisja jest również zdania, że Niemcy osiągnęły ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i w związku z tym wzywa niemieckie władze do przyśpieszenia postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Litwy, która jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu, jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2018 r. Komisja jest również zdania, że Litwa osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze litewskie do czynienia dalszych postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Łotwy, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu, jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2018 r. Komisja jest również zdania, że Łotwa osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze łotewskie do czynienia dalszych postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Luksemburga, który jest obecnie objęty funkcją zapobiegawczą paktu, jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2018 r. Komisja jest również zdania, że Luksemburg osiągnął ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i w związku z tym wzywa władze luksemburskie do przyśpieszenia postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Niderlandów, które są obecnie objęte funkcją zapobiegawczą paktu, jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2018 r. Komisja jest również zdania, że Niderlandy osiągnęły pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze niderlandzkie do czynienia dalszych postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Finlandii, która jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu i podlega wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, jest zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się do władz o wdrożenie budżetu na 2018 r. Komisja jest również zdania, że Finlandia osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze fińskie do czynienia dalszych postępów.

Plany zasadniczo zgodne ze zobowiązaniami danego państwa

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Estonii, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu, jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Jesienna prognoza Komisji przewiduje ryzyko pewnego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2018 r. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia dodatkowych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Irlandii, która jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu i okresem przejściowym w celu poczynienia wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dla redukcji długu, jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia dodatkowych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Irlandia osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze irlandzkie do czynienia dalszych postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Cypru, który jest obecnie objęty częścią zapobiegawczą paktu i okresem przejściowym w celu poczynienia wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dla redukcji długu, jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Według prognozy Komisji z jesieni 2017 r. istnieje ryzyko wystąpienia pewnego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania zmierzającej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w roku 2017 i 2018. Prognozuje się, że Cypr będzie przestrzegał kryterium długu w roku 2017 i 2018. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia koniecznych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu, oraz do uważnego monitorowania zmian pod względem wydatków w krótkim i w średnim okresie, ponieważ istnieje ryzyko ich wzrostu w związku z wystąpieniem nadzwyczajnych dochodów. Komisja jest również zdania, że Cypr osiągnął pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze cypryjskie do czynienia dalszych postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Malty, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu, jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. W ujęciu nominalnym przewidywane jest wprawdzie utrzymanie nadwyżki salda strukturalnego w 2018 r., ale prognoza Komisji wskazuje na ryzyko związane z dynamiką wydatków publicznych. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia dodatkowych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Malta osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze maltańskie do czynienia dalszych postępów.

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Słowacji, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu, jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja wzywa władze do przygotowania się do wdrożenia dodatkowych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Słowacja osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze słowackie do czynienia dalszych postępów.

Plany, w przypadku których zachodzi ryzyko nieprzestrzegania zobowiązań danego państwa

Wziąwszy pod uwagę potrzebę zrównoważenia dwóch celów, tj. wzmocnienia obecnego ożywienia i zapewnienia stabilności finansów publicznych, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Belgii, która jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu i ustaleniami w zakresie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności, że w latach 2017 i 2018 istnieje ryzyko znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Kluczowe znaczenie dla oceny przestrzegania kryterium długu ma zgodność z wymogami części zapobiegawczej paktu. Komisja jest również zdania, że Belgia osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa władze belgijskie do czynienia dalszych postępów.

Wziąwszy pod uwagę potrzebę zrównoważenia dwóch celów, tj. wzmocnienia obecnego ożywienia i zapewnienia stabilności finansów publicznych, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Włoch, które są obecnie objęte funkcją zapobiegawczą paktu i ustaleniami w zakresie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Korekta budżetowa określona na 2018 r. w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. nie jest wystarczająca w świetle wyzwań dotyczących stabilności finansów publicznych, przed którymi stoją Włochy. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Kluczowe znaczenie dla oceny przestrzegania kryterium długu ma zgodność z wymogami części zapobiegawczej paktu. Komisja jest również zdania, że Włochy osiągnęły pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. i wzywa władze Włoch do czynienia dalszych postępów.

Zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Austrii, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu i ustaleniami w zakresie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu, choć Komisja przyjmuje do wiadomości, że prognozy sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Komisja wzywa władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Austria osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru, i w związku z tym wzywa austriackie władze do czynienia dalszych postępów.

Wziąwszy pod uwagę potrzebę zrównoważenia dwóch różnych celów, jakimi są wzmocnienie obecnego ożywienia i zapewnienie stabilności finansów publicznych, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Portugalii, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu i przejściowym ustaleniami dotyczącymi zgodności z wartością odniesienia dla redukcji długu, nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności, że w latach 2017 i 2018 istnieje ryzyko znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Portugalia osiągnęła ograniczone postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i w związku z tym wzywa władze portugalskie do przyśpieszenia postępów.

Wziąwszy pod uwagę potrzebę zrównoważenia dwóch różnych celów, jakimi są wzmocnienie obecnego ożywienia i zapewnienie stabilności finansów publicznych, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego Słowenii, która jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu i okresem przejściowym w celu poczynienia wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dla redukcji długu, nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Korekta budżetowa określona w prognozie Komisji na 2018 r. nie jest wystarczająca w świetle wyzwań dotyczących stabilności finansów publicznych w średnim okresie, przed którymi stoi Słowenia. Poprawę deficytu nominalnego i relacji długu do PKB można częściowo wytłumaczyć korzystnym otoczeniem gospodarczym. Coraz mocniejsze ożywienie stwarza Słowenii warunki sprzyjające odtworzeniu dostatecznych buforów fiskalnych potrzebnych, by przetrwać okresy dekoniunktury w przyszłości. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja jest również zdania, że Słowenia osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i w związku z tym wzywa słoweńskie władze do czynienia dalszych postępów.

Państwa członkowskie objęte funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu

Plany zasadniczo zgodne ze zobowiązaniami danego państwa

Komisja jest zdania, że projekt planu budżetowego Hiszpanii, która jest obecnie objęta funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu, jest zasadniczo zgodny z postanowieniami paktu, gdyż w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. przewiduje się terminową korektę nadmiernego deficytu. Choć Komisja przyjmuje do wiadomości, że prognozy zawarte w projekcie planu budżetowego sformułowano przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, ani prognoza Komisji ani projekt planu budżetowego nie zakładają jednak osiągnięcia w 2018 r. docelowej wartości deficytu nominalnego określonej w decyzji Rady. Nie prognozuje się także, z dużym zapasem, by wymagany wysiłek fiskalny w 2018 r. miał zostać osiągnięty. Komisja jest również zdania, że Hiszpania poczyniła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w decyzji Rady z dnia 8 sierpnia 2016 r. i w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. wydanych w ramach europejskiego semestru w 2017 r., w których wezwano Hiszpanię do wzmocnienia swoich ram polityki budżetowej oraz ram polityki w zakresie zamówień publicznych.

Plany, w przypadku których zachodzi ryzyko nieprzestrzegania zobowiązań danego państwa

Wziąwszy pod uwagę potrzebę zrównoważenia dwóch celów, tj. wzmocnienia obecnego ożywienia i zapewnienia stabilności finansów publicznych, zdaniem Komisji istnieje ryzyko, że projekt planu budżetowego na 2018 r. przedstawiony przez Francję, która jest obecnie objęta przepisami części naprawczej paktu oraz może zostać objęta od 2018 r. funkcją zapobiegawczą paktu i przejściowymi ustaleniami w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia, nie zapewni zgodności z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu. Komisja przewiduje w szczególności, że w 2018 r. istnieje ryzyko znacznego odchylenia od wymaganej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Komisja wzywa w związku z tym władze do wdrożenia niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej, aby zapewnić zgodność budżetu na 2018 r. z wymogami paktu stabilności i wzrostu, i do przeznaczenia nadzwyczajnych dochodów na szybsze zmniejszanie relacji długu publicznego do PKB. Kluczowe znaczenie dla oceny przestrzegania kryterium długu ma zgodność z wymogami części zapobiegawczej paktu. Komisja jest również zdania, że Francja osiągnęła pewne postępy w odniesieniu do części strukturalnej zaleceń budżetowych zawartych w zaleceniu Rady z dnia 11 lipca 2017 r. wydanym w ramach europejskiego semestru w 2017 r., i wzywa francuskie władze do czynienia dalszych postępów.

ZAŁĄCZNIK II: Metodyka i założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2017 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „do ogólnej oceny załącza się metodologię (...) oraz założenia najbardziej aktualnych prognoz gospodarczych służb Komisji dla każdego z państw członkowskich, w tym szacunki wpływu zagregowanych działań budżetowych na wzrost gospodarczy”. Założenia leżące u podstaw prognozy Komisji z jesieni 2017 r., sporządzonej niezależnie przez służby Komisji, są objaśnione bezpośrednio w prognozie 1 .

Dane budżetowe za okres do 2016 r. opierają się na danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie przed dniem 1 października 2017 r. i zatwierdzonych przez Eurostat w dniu 23 października 2017 r. Eurostat nie wprowadził żadnych zmian w danych przekazanych przez państwa członkowskie jesienią 2017 r. Eurostat wycofał zastrzeżenie dotyczące jakości danych zgłoszonych przez Luksemburg w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej szpitali, a także szeregu kwestii technicznych, takich jak ujmowanie należności i zobowiązań, skala rozbieżności statystycznych w tabelach procedury nadmiernego deficytu i niedostępność danych dla samorządu terytorialnego. Eurostat wyraził zastrzeżenie dotyczące jakości danych przekazanych przez Francję w odniesieniu do ujmowania niektórych operacji francuskiej agencji ds. rozwoju (Agence Française de Développement). Eurostat utrzymał zastrzeżenie dotyczące jakości danych przekazanych przez Belgię w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej szpitali. Eurostat utrzymał także zastrzeżenie dotyczące jakości danych przekazanych przez Węgry w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej Eximbank. Eurostat wycofał natomiast zastrzeżenie dotyczące jakości danych przekazanych przez Węgry w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przewidzianych w prawie funduszy ochrony i przedsiębiorstwa Hungarian Restructuring and Debt Management zajmującego się restrukturyzacją i zarządzaniem długiem na Węgrzech.

Na potrzeby prognozy środki mające na celu przywrócenie stabilności finansowej ujęto zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 15 lipca 2009 r. 2 . Zastrzyki kapitałowe (na których temat dostępne są wystarczająco szczegółowe informacje) uwzględniono w prognozie jako transakcje finansowe, tzn. jako zwiększające dług, ale nie zwiększające deficytu, chyba że dane państwo członkowskie zaklasyfikowało je w zgłoszeniu inaczej. Gwarancje państwowe obejmujące zobowiązania banków i depozyty bankowe nie są uwzględniane w wydatkach publicznych, chyba że na dzień sporządzenia prognozy Komisja dysponuje informacjami potwierdzającymi, że dana gwarancja została zrealizowana. Należy jednak zauważyć, że pożyczki udzielone bankom przez rząd lub przez inne podmioty zaklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych powiększają zwykle dług tego sektora.

W odniesieniu do 2018 r. brane są pod uwagę budżety przyjęte przez parlamenty krajowe lub przedstawione tym parlamentom oraz wszelkie inne środki, w odniesieniu do których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane. W prognozie z jesieni uwzględnia się w szczególności wszystkie informacje zawarte w projektach planów budżetowych przedłożonych Komisji do połowy października. W odniesieniu do 2019 r. założenie niezmiennego kursu polityki, przyjęte na potrzeby prognoz, oznacza, że dokonuje się ekstrapolacji trendów w zakresie dochodów i wydatków oraz uwzględnia się środki, na temat których dostępne są wystarczająco szczegółowe dane.

Zagregowane na poziomie europejskim wartości liczbowe dotyczące długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach objętych prognozą (2017–2019) publikuje się na zasadzie nieskonsolidowanej (tzn. w ujęciu nieskorygowanym o pożyczki międzyrządowe). Aby zapewnić spójność w ramach szeregów czasowych, dane historyczne publikuje się również na tej samej zasadzie. Dotyczące lat 2017–2019 prognozy długu sektora instytucji rządowych i samorządowych dla poszczególnych państw członkowskich obejmują wpływ gwarancji na rzecz Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej, bilateralnych pożyczek dla innych państw członkowskich oraz udziału w kapitale Europejskiego Mechanizmu Stabilności według planów na dzień stanowiący graniczną datę prognozy 3 .

Jak wynika z prognozy Komisji z jesieni 2017 r., środki budżetowe ujęte w projektach planów budżetowych na 2018 r. prowadzą do nieznacznego obniżenia deficytu w ujęciu łącznym (wpływ na budżet wielkości poniżej 0,1 % PKB). Wynika to całkowicie z łącznego wpływu na budżet środków po stronie wydatków, natomiast środki po stronie dochodów są neutralne w ujęciu łącznym. Generalnie mechaniczny wpływ tych środków na wzrost PKB w perspektywie krótkoterminowej jest według prognoz nieistotny.

Ważne jest, aby zachować ostrożność przy interpretacji tej wartości szacunkowej:

·brak działań przeciwdziałających nierównowadze budżetowej może zwiększyć niestabilność aktywów finansowych i doprowadzić do wzrostu spreadów i oprocentowania kredytów, co wpłynęłoby negatywnie na wzrost gospodarczy;

·celem rozporządzenia jest ocena wpływu środków uwzględnionych w projektach planów budżetowych. Dlatego środki, które przyjęto i wprowadzono w życie przed sporządzeniem projektu planu budżetowego, nie zostały ujęte w ocenie (nawet jeśli mogą mieć dodatkowy wpływ na prognozę finansów publicznych na 2018 r.);

·zastosowane środki, których skutki dotyczą 2018 r., mogą ponadto kompensować istniejące środki wywierające jednorazowy wpływ w 2017 r. lub mogą kompensować tendencję wzrostową niektórych pozycji po stronie wydatków. Scenariusz odniesienia, na podstawie którego ujmowane są wspomniane wyżej środki po stronie wydatków, sam w sobie oznacza obranie ekspansywnego kursu. Świadczy o tym fakt, że pomimo nieznacznego wpływu środków ujętych w projektach planów budżetowych na obniżenie deficytu ogólny kurs polityki budżetowej w 2018 r. jest umiarkowanie ekspansywny.

ZAŁĄCZNIK III: Analiza wrażliwości

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 „ogólna ocena obejmuje analizy wrażliwości, wskazujące zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w przypadku wystąpienia niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej, finansowej lub budżetowej”. W niniejszym załączniku przedstawiono zatem analizę wrażliwości zmian długu publicznego na potencjalne wstrząsy makroekonomiczne (mające wpływ na wzrost gospodarczy, stopy procentowe i saldo pierwotne sektora instytucji rządowych i samorządowych), opierając się na wynikach prognoz stochastycznych dotyczących poziomu długu 4 . Analiza ta umożliwia oszacowanie, jaki będzie potencjalny wpływ czynników ryzyka (zarówno tych wpływających niekorzystnie, jak i korzystnie na wzrost nominalnego PKB) na dynamikę długu publicznego, jakie skutki wywrą niekorzystne lub korzystne zmiany sytuacji na rynkach finansowych (co przełoży się na wyższe lub niższe koszty pozyskiwania finansowania przez rządy) oraz jak wstrząsy budżetowe wpłyną na sytuację budżetową sektora instytucji rządowych i samorządowych.

W prognozach stochastycznych niepewność dotycząca przyszłych warunków makroekonomicznych jest przedstawiona w analizie dynamiki długu publicznego wokół „centralnego” scenariusza prognostycznego dotyczącego długu, który odpowiada scenariuszowi prognostycznemu Komisji (prognoza z jesieni 2017 r.) i scenariuszowi prognostycznemu wynikającemu z projektów planów budżetowych, jak przedstawiono w dwóch polach poniższego wykresu ukazującego wyniki w odniesieniu do 18 państw strefy euro (w obu przypadkach przyjęto standardowe założenie niezmienionego kursu polityki w okresie nieobjętym prognozą) 5 . Warunki makroekonomiczne (krótko- i długoterminowe oprocentowanie obligacji skarbowych; stopa wzrostu gospodarczego; saldo pierwotne sektora instytucji rządowych i samorządowych), które założono w centralnym scenariuszu, zostały poddane wpływowi wstrząsów, aby uzyskać „stożkowy” rozkład możliwych ścieżek długu, który przedstawiono na poniższym wykresie. „Stożek” obrazuje szeroki wachlarz bazowych warunków makroekonomicznych, które mogą wystąpić pod wpływem aż 2000 symulowanych wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego, stopy procentowe i saldo pierwotne. Wielkość i korelacja tych wstrząsów odzwierciedlają historyczne dane obrazujące zachowania odpowiednich zmiennych 6 . Oznacza to, że metodyka ta nie uwzględnia niepewności w czasie rzeczywistym, która w obecnej sytuacji może być wyższa, w szczególności w zakresie luki produktowej. Obrazujące ten proces wykresy wachlarzowe przedstawione poniżej zawierają zatem probabilistyczne informacje dotyczące dynamiki długu w 18 państwach członkowskich należących do strefy euro, z uwzględnieniem wystąpienia ewentualnych wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego, stopy procentowe i saldo pierwotne, których skala i korelacja odzwierciedlają dane historyczne.

Wykresy wachlarzowe ukazują przewidywaną ścieżkę długu w przypadku scenariusza centralnego (w odniesieniu do którego zastosowano wstrząsy makroekonomiczne) jako linię przerywaną, a trajektorię prognozy długu, która dzieli na dwie połowy całkowity zbiór potencjalnych trajektorii uzyskanych w wyniku zastosowania wstrząsów (mediana) – jako ciągłą czarną linię pośrodku stożka. Sam stożek obejmuje 80 % wszystkich możliwych ścieżek długu uzyskanych poprzez symulację 2000 wstrząsów oddziałujących na stopę wzrostu gospodarczego, stopy procentowe i saldo pierwotne (jako że dolne i górne linie wyznaczające pole stożka reprezentują, odpowiednio, 10. i 90. percentyl rozkładu); zacieniowane pole stożka nie obejmuje zatem symulowanych ścieżek długu (20 % całości zbioru), które są wynikiem zastosowania bardziej ekstremalnych (tj. mniej prawdopodobnych) wstrząsów lub elementów ryzyka usytuowanych w tzw. ogonie rozkładu. Zacieniowane różnymi kolorami obszary wewnątrz stożka reprezentują poszczególne części ogólnego rozkładu możliwych ścieżek długu. Obszar ciemnoniebieski (wytyczony przez 40. i 60. percentyl) obejmuje 20 % wszystkich możliwych ścieżek długu, które są najbardziej zbliżone do scenariusza centralnego.

Wykres III.1: Wykresy wachlarzowe prognoz stochastycznych dotyczących długu publicznego opierających się na scenariuszu prognostycznym Komisji i scenariuszu prognostycznym wynikającym z projektów planów budżetowych (DBP)

W przypadku zarówno scenariusza prognozy Komisji, jak i scenariusza prognozy zawartego w projektach planów budżetowych, wzięcie pod uwagę zarówno ryzyka pogorszenia, jak i możliwości poprawy salda pierwotnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, wzrostu gospodarczego oraz warunków na rynku finansowym prowadzi w 2018 r. do długu 18 państw członkowskich należących do strefy euro na poziomie między około 83 % a 89 % PKB przy prawdopodobieństwie wynoszącym 80 % (jako że stożek reprezentuje 80 % wszystkich możliwych symulowanych ścieżek długu). Dolna i górna granica przedziału wskaźnika długu w 2018 r. byłyby zatem dosyć podobne w przypadku scenariusza Komisji i scenariusza wynikającego z projektów planów budżetowych ze względu na bardzo niewielką różnicę między odpowiednimi centralnymi prognozami, w odniesieniu do których stosowano wstrząsy (wskaźnik długu wynosi około 86 % PKB w scenariuszu Komisji i w scenariuszu wynikającym z projektów planów budżetowych).

Wyniki symulacji dotyczące lat po 2018 r., czyli okresu wykraczającego poza horyzont czasowy obecnych projektów planów budżetowych, wskazują, że rozbieżność między scenariuszem Komisji a scenariuszem wynikającym z projektów planów budżetowych, jeśli chodzi o wysokość wskaźnika długu przy założeniu wystąpienia wstrząsów makroekonomicznych, pozostaje względnie ograniczona. Na koniec horyzontu prognostycznego przyjętego w wykresach wachlarzowych (rok 2022) istnieje 50 % prawdopodobieństwo, że wskaźnik długu będzie wyższy niż około 79 % i 80 % PKB odpowiednio w przypadku scenariusza wynikającego z projektów planów budżetowych oraz scenariusza Komisji. Ta mała różnica wynika głównie z faktu, że strukturalne saldo pierwotne w scenariuszu zawartym w projektach planów budżetowych utrzymuje się na stałym, nieco wyższym niż w przypadku scenariusza Komisji poziomie, odpowiadającym ostatniej prognozowanej nadwyżce.

Należy zauważyć, że ponieważ wielkość i korelacja wstrząsów odzwierciedlają historyczne dane dotyczące kształtowania się odpowiednich zmiennych, metodyka nie uwzględnia niepewności w czasie rzeczywistym, jaka może występować w szczególności w odniesieniu do oceny luki produktowej. Biorąc pod uwagę, że w przeszłości dokonywano znaczących korekt wartości szacunkowych luki produktowej, często w kierunku niższej potencjalnej produkcji niż zakładana w czasie rzeczywistym, oznacza to dodatkowe źródło ryzyka dla przyszłych ścieżek długu, które nie zostało odzwierciedlone w poprzedniej analizie.

ZAŁĄCZNIK IV. Wykresy i tabele

Tabela IV.1: Wzrost realnego PKB (w %) w 18 państwach członkowskich strefy euro (SE-18) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Tabela IV.2: Docelowe wartości salda nominalnego (w % PKB) w 18 państwach członkowskich strefy euro (SE-18) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Wykres IV.1: Porównanie nominalnego salda sektora instytucji rządowych i samorządowych (w % PKB) przewidywanego na 2018 r. według prognozy Komisji z jesieni 2017 r. (COM) i według projektów planów budżetowych (DBP)

Uwaga: Na wykresie naniesiono nominalne salda budżetowe w 2018 r. zawarte w projektach planów budżetowych (oś pozioma) w zestawieniu z prognozami Komisji z jesieni 2017 (oś pionowa). Państwa członkowskie powyżej (poniżej) wykreślonej linii to państwa, w których Komisja przewiduje niższe (wyższe) salda nominalne, niż określono w projektach planów budżetowych.

Wykres IV.2: Składowe różnicy pomiędzy docelowymi wartościami salda nominalnego (w % PKB) przewidywanymi na 2018 r. w prognozie Komisji z jesieni 2017 r. (COM) i w projektach planów budżetowych (DBP)

Uwaga: Wykres przedstawia różnicę między wartościami salda nominalnego w projektach planów budżetowych i prognozie Komisji na 2018 r. w rozbiciu na wpływ różnych punktów wyjściowych (efekt bazy w 2017 r.), wpływ różnych założeń wzrostu (efekt wzrostu nominalnego) i pozostałą wartość, która obejmuje lukę w polityce, tj. różnicę między projektami planów budżetowych państw członkowskich a prognozami Komisji odnośnie do wpływu środków polityki budżetowej. Wartość dodatnia oznacza, że prognoza Komisji jest bardziej optymistyczna.

Tabela IV.3: Zmiany salda strukturalnego (w % PKB) dla 18 państw członkowskich strefy euro (SE-18) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Tabela IV.4: Zmiany strukturalnego salda pierwotnego (w % PKB) dla 18 państw członkowskich strefy euro (SE-18) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

 

Wykres IV.3: Zmiana salda strukturalnego w 2018 r. (w % potencjalnego PKB): projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Wykres IV.4: Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny w 2018 r. (w % PKB): projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Uwaga: Przy obliczaniu dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego w oparciu o PKB zastosowano 10-letnią średnią stopę potencjalnego wzrostu zawartą w prognozie Komisji jako stopę odniesienia dla średniookresowego wzrostu gospodarczego.

Tabela IV.5: Średniookresowe cele budżetowe (MTO) sformułowane w programach stabilności z 2017 r. oraz minimalne wartości odniesienia (MB) od 2018 r. dla 18 państw członkowskich strefy euro

Wykres IV.5a: Sytuacja poszczególnych państw członkowskich w stosunku do ich średniookresowych celów budżetowych (MTO) według prognozy Komisji z jesieni 2017 r. (w % PKB).

Wykres IV.5b: Stanowisko państw członkowskich wobec ich średniookresowych celów budżetowych (MTO) według projektów planów budżetowych na 2018 r. (w % PKB)

Uwaga: Wykres przedstawia postępy państw członkowskich w osiąganiu swoich MTO w latach 2017–2018, na podstawie prognozy Komisji (górny wykres) i projektów planów budżetowych (dolny wykres). Podstawa strzałki wskazuje pozycję wyjściową salda strukturalnego w 2017 r., natomiast grot strzałki przedstawia prognozowane lub planowane (przeliczone) saldo strukturalne w 2018 r. W związku z tym długość zielonej (czerwonej) strzałki odnosi się do poprawy (pogorszenia) salda strukturalnego w latach 2017–2018. Natomiast ciemne kwadraciki oznaczają średniookresowy cel budżetowy danego państwa członkowskiego na 2018 r.

Tabela IV.6: Relacja długu do PKB (w % PKB) w 18 państwach członkowskich strefy euro (SE-18) zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) oraz prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Wykres IV.6: Czynniki stymulujące zmianę wskaźnika zadłużenia w latach 2017–2018 na podstawie projektów planów budżetowych (w % PKB)

Uwaga: Wykres przedstawia zmianę w relacji długu do PKB w rozbiciu na wpływ salda pierwotnego, planowane wartości rezydualne zmiany długu (SFA) i efekt kuli śnieżnej. Tzw. efekt kuli śnieżnej stanowi różnicę pomiędzy przewidywaną stopą wzrostu gospodarczego a stopami procentowymi.

Tabela IV.7: Struktura konsolidacji budżetowej w latach 2017–2018 w 18 państwach członkowskich strefy euro zgodnie z programami stabilności (SP), projektami planów budżetowych (DBP) i prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Wykres IV.7: Prognozy zmian wskaźnika wydatków w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne w projektach planów budżetowych na 2018 r. i prognozie Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Wykres IV.8: Prognozy zmian w głównych grupach wydatków (w % PKB) w 18 państwach członkowskich strefy euro w 2018 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Uwaga: Wykres ukazuje wkład najważniejszych składników wydatków w prognozowane zmiany wskaźników relacji wydatków do PKB.

Wykres IV.9: Inwestycje (w % PKB) w 2018 r. według projektów planów budżetowych państw członkowskich strefy euro

Wykres IV.10: Działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i inne zmiany wskaźnika dochodów w 2018 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Wykres IV.11: Prognozy zmian w głównych grupach dochodów podatkowych (w % PKB) w 18 państwach członkowskich strefy euro w 2018 r.: projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM)

Uwaga: Wykres ukazuje wkład najważniejszych składników dochodów w prognozowane zmiany wskaźników relacji dochodów do PKB.

Tabela IV.8: Krótkookresowa elastyczność stanowiąca podstawę prognoz dochodów na 2018 r. w 18 państwach członkowskich strefy euro (SE-18): projekty planów budżetowych (DBP) w zestawieniu z prognozą Komisji z jesieni 2017 r. (COM) i standardowymi elastycznościami oszacowanymi przez OECD

Uwaga: Przy porównywaniu elastyczności wywodzącej się z planów budżetowych i prognozy Komisji, z jednej strony, oraz elastyczności określonej przez OECD, z drugiej strony, należy zachować ostrożność. O ile te dwie pierwsze są określone jako elastyczności netto w stosunku do wzrostu PKB, o tyle ta druga jest, ściśle rzecz biorąc, obliczona w odniesieniu do luki produktowej. Różnice są generalnie nieznaczne.

Tabela IV.9: Wskaźniki stabilności finansów publicznych w oparciu o prognozę Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r.

Uwaga: W oparciu o metodykę zastosowaną w sprawozdaniu Komisji Europejskiej z 2015 r. dotyczącym stabilności budżetowej i w monitorze zdolności obsługi zadłużenia z 2016 r. Zaktualizowane wyniki, na podstawie prognozy Komisji Europejskiej z jesieni 2017 r., zostaną przedstawione w kolejnym monitorze zdolności obsługi zadłużenia z 2017 r.

(1)

     Założenia metodyczne leżące u podstaw prognozy gospodarczej Komisji z jesieni 2017 r. są dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/forecasts_en.htm ).

(2)

     Dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     Zgodnie z decyzją Eurostatu z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie statystycznego ujmowania operacji podejmowanych przez Europejski Instrument Stabilności Finansowej, dostępną na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(4)

     Zastosowaną tu metodykę stochastycznego prognozowania długu publicznego przedstawiono w sprawozdaniu Komisji Europejskiej dotyczącym stabilności budżetowej za rok 2015, rozdział 1.3.2, oraz w: K. Berti, „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries” (Prognozy stochastyczne długu publicznego państw Unii Europejskiej przy zastosowaniu macierzy historycznej wariancji–kowariancji), European Economy – Economic Papers, nr 480, 2013 r.

(5)

     Wiąże się z tym założenie, że strukturalne saldo pierwotne 18 państw członkowskich należących do strefy euro pozostaje stałe, tzn. utrzymuje się na ostatnim prognozowanym poziomie – 0,8 % nadwyżki w 2018 r. według scenariusza zawartego w projektach planów budżetowych wobec 0,6 % nadwyżki w 2019 r. założonej w scenariuszu Komisji Europejskiej – przez pozostały okres objęty prognozą.

(6)

     Przyjmuje się założenie, że wstrząsy mają normalny rozkład łączny.