KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 27.11.2017
COM(2017) 661 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące przeglądu stosowania przepisów art. 13, 18 i 45 w odniesieniu do uprawnień EUNB do prowadzenia wiążącej mediacji w celu uwzględnienia rozwoju sytuacji w zakresie prawodawstwa dotyczącego usług finansowych
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące przeglądu stosowania przepisów art. 13, 18 i 45 w odniesieniu do uprawnień EUNB do prowadzenia wiążącej mediacji w celu uwzględnienia rozwoju sytuacji w zakresie prawodawstwa dotyczącego usług finansowych
Wprowadzenie
Zgodnie z art. 129 dyrektywy 2014/59/UE ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych („dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków”) oraz po konsultacjach z Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego (EUNB) Komisja Europejska sporządziła niniejsze sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące przeglądu stosowania art. 13 (grupowy plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji), art. 18 (przeszkoda w przeprowadzeniu skutecznej grupowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) oraz art. 45 (minimalny wymóg funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych) w odniesieniu do uprawnień EUNB do prowadzenia wiążącej mediacji w celu uwzględnienia rozwoju sytuacji w zakresie usług finansowych.
Przepisy
Art. 13, 18 i 45 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków opierają się na ogólnej zasadzie, zgodnie z którą w odniesieniu do grup decyzje w poszczególnych obszarach powinny być podejmowane wspólnie przez zainteresowane organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Wszystkie trzy artykuły przewidują termin czterech miesięcy na osiągnięcie porozumienia w tym zakresie. Art. 13 i 18 przewidują, że w tym okresie na wniosek organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji EUNB można powierzyć zadanie polegające na udzieleniu wsparcia właściwym organom w osiągnięciu wspólnej decyzji odpowiednio w odniesieniu do grupowych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz przeszkód w przeprowadzeniu skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ponadto przedmiotowe trzy artykuły stanowią, że w przypadku niepodjęcia wspólnej decyzji którykolwiek organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – po upływie okresu czterech miesięcy (termin ten uznaje się za termin zakończenia postępowania pojednawczego do celów art. 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie EUNB) – może skierować daną sprawę do EUNB z wnioskiem o podjęcie decyzji w ramach wiążącej mediacji zgodnie z art. 19 rozporządzenia w sprawie EUNB. W takim przypadku organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w pierwszej kolejności odpowiedzialny za podjęcie decyzji w tej kwestii przekazuje odpowiedzialność za jej podjęcie EUNB. Zgodnie z art. 19 ust. 3 tego rozporządzenia EUNB podejmuje decyzję w terminie jednego miesiąca. Decyzja EUNB jest następnie wiążąca dla odpowiednich organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Poniższa tabela zawiera porównanie uprawnień EUNB w zakresie niewiążącej i wiążącej mediacji oraz przedstawia zakres przedmiotowy odpowiednich przepisów.
|
Artykuły
|
Uprawnienia w zakresie niewiążącej mediacji
(art. 31 lit. c) rozporządzenia w sprawie EUNB)
|
Uprawnienia w zakresie wiążącej mediacji
(art. 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie EUNB)
|
|
Grupowe plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
(art. 13)
|
Na wniosek organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji EUNB może udzielić wsparcia w osiągnięciu wspólnej decyzji w toku postępowania pojednawczego (ust. 4).
(chyba że zakres decyzji może nakładać się na zakres kompetencji państwa członkowskiego w obszarze fiskalnym (ust. 9))
|
Jeżeli po zakończeniu postępowania pojednawczego organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skieruje do EUNB podjęcie decyzji
– na poziomie grupy (ust. 5),
– na poziomie jednostki zależnej (ust. 6).
|
|
Przeszkody w przeprowadzeniu skutecznej grupowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
(art. 18)
|
Na wniosek organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji EUNB może udzielić wsparcia w osiągnięciu wspólnej decyzji w toku postępowania pojednawczego (ust. 5).
|
Jeżeli po zakończeniu postępowania pojednawczego organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skieruje do EUNB podjęcie decyzji na poziomie grupy (ust. 6) lub na poziomie jednostki zależnej (ust. 7) w przypadku środków w zakresie:
– zmian w strukturze prawnej lub strukturze operacyjnej,
– utworzenia dominującej finansowej spółki holdingowej,
– utworzenia odrębnej finansowej spółki holdingowej kontrolującej daną jednostkę zależną.
|
|
Minimalny wymóg funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych
(art. 45)
|
|
Jeżeli po zakończeniu postępowania pojednawczego organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skieruje do EUNB podjęcie decyzji na poziomie grupy (ust. 9) lub na poziomie jednostki zależnej (ust. 10).
|
Art. 13 ust. 4 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków stanowi konkretnie, że przyjęcie grupowego planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjmuje formę wspólnej decyzji grupowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji właściwych dla jednostek zależnych. Istnieje możliwość zwrócenia się do EUNB o wsparcie w tym procesie. Jeżeli wspólna decyzja w sprawie planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie zostanie podjęta w terminie czterech miesięcy od momentu przekazania informacji, organ grupowy samodzielnie podejmuje decyzję na poziomie grupy, a organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji właściwe dla jednostek zależnych podejmują własne decyzje na poziomie poszczególnych jednostek zależnych (odpowiednio ust. 5 i 6). Jeżeli jednak we wspomnianym okresie czterech miesięcy którykolwiek z organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skieruje sprawę do EUNB, organ grupowy lub organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialny za jednostkę zależną na zasadzie indywidualnej odracza podjęcie decyzji w oczekiwaniu na decyzję, jaką może podjąć EUNB. EUNB podejmuje decyzję w terminie jednego miesiąca, po czym decyzja ta staje się wiążąca dla odpowiedniego organu i jest stosowana przez pozostałe zainteresowane organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Jeżeli jednak grupowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zidentyfikuje przeszkody w przeprowadzeniu skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, termin na sporządzenie grupowego planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zostaje zawieszony. W takim przypadku dana instytucja musi zaproponować organowi ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ewentualne środki służące ograniczeniu lub usunięciu istotnych przeszkód w terminie czterech miesięcy. Organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ocenia, czy środki te są skuteczne.
Jeżeli organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oceni, że zaproponowane środki nie ograniczają ani nie usuwają skutecznie wspomnianych przeszkód, organ ten wymaga od danej instytucji, aby podjęła alternatywne środki. W kontekście grupy, na podstawie art. 18 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, grupowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji we współpracy z organem sprawującym nadzór skonsolidowany i EUNB musi sporządzić sprawozdanie dotyczące środków służących usunięciu tego rodzaju przeszkód.
Unijna jednostka dominująca może przedstawić uwagi w terminie czterech miesięcy od daty otrzymania tego sprawozdania.
Grupowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji właściwe dla jednostek zależnych podejmują wspólną decyzję w sprawie identyfikacji istotnych przeszkód i środków na ich usunięcie w terminie czterech miesięcy od daty otrzymania uwag jednostki dominującej lub po upływie terminu na przedstawienie takich uwag, po konsultacjach z właściwym organem i organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w jurysdykcjach, w których zlokalizowane są istotne oddziały, a także po uwzględnieniu ewentualnych uwag unijnej jednostki dominującej. W art. 18 ust. 5 przewidziano możliwość zwrócenia się do EUNB o wsparcie w podjęciu wspólnej decyzji. Jeżeli wspólna decyzja w sprawie sprawozdania dotyczącego przeszkód w przeprowadzeniu skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie zostanie podjęta, organ grupowy samodzielnie podejmuje decyzję na poziomie grupy, a organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji właściwe dla jednostek zależnych podejmują własne decyzje na poziomie poszczególnych jednostek zależnych. W tym czteromiesięcznym okresie można jednak zwrócić się do EUNB o wiążącą mediację w odniesieniu do środków dotyczących istotnych zmian w strukturach prawnych lub operacyjnych, utworzenia spółki holdingowej lub utworzenia spółki holdingowej kontrolującej daną instytucję. Jeżeli we wspomnianym okresie czterech miesięcy którykolwiek z organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skieruje sprawę do EUNB, organ grupowy lub organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialny za jednostkę zależną na zasadzie indywidualnej odracza podjęcie decyzji w oczekiwaniu na decyzję, jaką może podjąć EUNB. EUNB podejmuje wiążącą decyzję w terminie jednego miesiąca.
Zgodnie z art. 45 ust. 9 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, dotyczącym minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych grupowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialne za jednostki zależne na zasadzie indywidualnej dokładają wszelkich starań, by osiągnąć wspólną decyzję w sprawie minimalnego wymogu stosowanego na poziomie skonsolidowanym. W przypadku niepodjęcia wspólnej decyzji o minimalnym wymogu na poziomie skonsolidowanym przez odpowiednie organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji decyzja jest podejmowana przez grupowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji po należytym uwzględnieniu oceny jednostek zależnych przeprowadzonej przez odpowiedni organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W przypadku braku takiej wspólnej decyzji na poziomie jednostki zależnej decyzja jest podejmowana przez odpowiednie organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji właściwe dla jednostek zależnych po należytym uwzględnieniu opinii i zastrzeżeń wyrażonych przez grupowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jeżeli w okresie czterech miesięcy którykolwiek z organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skieruje sprawę do EUNB, organ grupowy lub, odpowiednio, organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialny za jednostkę zależną na zasadzie indywidualnej odracza podjęcie decyzji w oczekiwaniu na decyzję, jaką EUNB może podjąć w terminie jednego miesiąca, po czym decyzja ta staje się wiążąca dla danych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Decyzja ta jest regularnie poddawana przeglądowi i w stosownym przypadku aktualizowana.
Doświadczenie zdobyte w związku z wykonywaniem przez EUNB uprawnień w zakresie mediacji
EUNB, od czasu jego ustanowienia rozporządzeniem (UE) nr 1093/2010, otrzymał dziewięć wniosków o mediację, z czego trzy dotyczyły mediacji wiążącej, a sześć – mediacji niewiążącej. Wśród tych dziewięciu przypadków dwa wnioski o mediację zostały przedłożone EUNB na podstawie dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r.. Jak dotąd w przypadku wszystkich wniosków o wszczęcie postępowania mediacyjnego (wiążącego, niewiążącego) ostatecznie osiągnięto porozumienie między zainteresowanymi stronami pod kierownictwem EUNB i przy jego wsparciu. Z tego względu jak dotąd podjęcie decyzji nie wymagało przeprowadzenia mediacji wiążącej.
Na podstawie doświadczenia zyskanego w związku z tymi sprawami, chociaż jest ono ograniczone, wydaje się jednak, że proces mediacji może być skutecznym narzędziem zachęcającym do podejmowania wspólnych decyzji przez właściwe organy, gdyż EUNB był w stanie rozstrzygnąć spory w toku postępowania pojednawczego (lub w ramach niewiążącej mediacji).
Nie podjęto jednak żadnych wspólnych decyzji w odniesieniu do środków w celu ograniczenia lub usunięcia istotnych przeszkód ani w odniesieniu do minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych.
Na podstawie tego ograniczonego doświadczenia można określić następujące wyzwania związane ze skutecznym wykonywaniem uprawnień EUNB w zakresie mediacji:
-ograniczenia dotyczące uczestnictwa organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w zespołach mediacyjnych;
-brak uprawnienia EUNB do wszczęcia postępowania pojednawczego lub mediacji wiążącej z własnej inicjatywy;
-skutki obecnie obowiązującego przepisu dotyczącego zabezpieczeń w obszarze fiskalnym, zawartego w dyrektywie w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.
Zidentyfikowane wyzwania
1.Skład zespołów mediacyjnych
Rozporządzenie w sprawie EUNB ogranicza uczestnictwo organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w zespołach mediacyjnych. Stosowne przepisy w tym zakresie ograniczają skład zespołów na potrzeby rozstrzygania sporów do członków Rady Organów Nadzoru posiadających prawo głosu.
W rezultacie rozporządzenie w sprawie EUNB wyklucza uczestnictwo w zespołach mediacyjnych szeregu podmiotów (które nie są członkami Rady Organów Nadzoru posiadającymi prawo głosu), w tym Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB), EBC oraz krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ograniczone uczestnictwo organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stwarza sytuacje, w których potencjalnie zachodzi sprzeczność, w przypadkach mediacji dotyczących kwestii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, gdyż podmioty, które mają zarządzać takimi kwestiami, nie mogą przedstawiać swoich interesów i obaw ani uczestniczyć w podejmowaniu stosownych decyzji w ramach mediacji.
Z drugiej strony, na podstawie art. 127 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, EUNB ma obowiązek powołać stały komitet ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji składający się z wysokich rangą przedstawicieli organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji do celów sporządzania decyzji Rady Organów Nadzoru zgodnie z art. 41 i 44 rozporządzenia w sprawie EUNB.
W tym kontekście można ocenić, czy w przypadkach sporów z udziałem organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji członkowie i zastępcy członków zespołu mogliby wyznaczać zastępcę spośród członków komitetu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Oznaczałoby to konkretnie, że zespół mediacyjny składałby się z Przewodniczącego Rady Organów Nadzoru i sześciu innych członków, którymi powinni być członkowie Rady Organów Nadzoru w przypadku sporów dotyczących kwestii nadzorczych, oraz członkowie komitetu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w przypadku sporów dotyczących kwestii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W przypadkach, w których spór dotyczy zarówno kwestii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak i kwestii nadzorczej, na sześciu innych członków powinni składać się trzej członkowie Rady Organów Nadzoru i trzej członkowie komitetu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
W każdym razie kwestia ta zostanie rozwiązana przez niedawny wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia w sprawie przeglądu europejskich organów nadzoru (ESA), zostaną przyjęte. Tekst Komisji zawiera w szczególności proponowane zmiany art. 41 rozporządzenia w sprawie EUNB. Jeżeli te proponowane zmiany zostaną potwierdzone w ostatecznym brzmieniu tekstu legislacyjnego, zespoły zostałyby całkowicie usunięte z rozporządzenia w sprawie EUNB.
2.Prawo inicjatywy
Zgodnie z art. 13, 18 i 45 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków EUNB jest uprawniony do interweniowania w celu wspierania postępowania pojednawczego oraz przyjmowania środków w zakresie mediacji wiążącej wyłącznie na wniosek organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Można twierdzić, że dopuszczenie w dyrektywie w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków możliwości interwencji EUNB z własnej inicjatywy w kontekście postępowania pojednawczego i wiążącej mediacji zwiększyłoby prawdopodobieństwo podejmowania wspólnych decyzji i ograniczyłoby ryzyko podejmowania odrębnych decyzji przez poszczególne organy. Ponadto uprawnienie do przyjmowania środków w zakresie mediacji wiążącej z własnej inicjatywy umożliwiłoby EUNB wypełnianie jego roli w kontekście zespołów mediacyjnych, ponieważ ułatwiłoby EUNB przyjmowanie środków na wcześniejszych etapach procesu. Zwiększenie uprawnień w zakresie postępowania pojednawczego i mediacji może zatem prowadzić do większej skuteczności dzięki zapobieganiu sporom i lepszemu motywowaniu organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji do szybkiego osiągnięcia porozumienia.
We wniosku Komisji dotyczącym przeglądu europejskich urzędów nadzoru odniesiono się do tej kwestii, ponieważ zawiera on proponowane zmiany art. 19 rozporządzenia w sprawie EUNB i przyznaje EUNB uprawnienia do wspierania, również z własnej inicjatywy, właściwych organów, w celu osiągnięcia porozumienia.
3.Zabezpieczenia w obszarze fiskalnym
Art. 13 ust. 9 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków stanowi, że EUNB może wykonywać swoje uprawnienia w zakresie wiążącej mediacji jedynie wówczas, gdy żaden z zainteresowanych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie oceni, że zakres przedmiotowy sporu może w jakikolwiek sposób nakładać się na zakres kompetencji państw członkowskich w obszarze fiskalnym.
Zabezpieczenie w obszarze fiskalnym zawarte w tym przepisie może powodować rozbieżności z podobnym zabezpieczeniem przewidzianym w art. 38 rozporządzenia w sprawie EUNB.
W szczególności można twierdzić, że na podstawie art. 13 ust. 9 organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są uprawnione do uniemożliwiania przeprowadzania mediacji przez EUNB, i to wyłącznie w oparciu o ocenę własną, gdyż mogą stwierdzić, iż decyzja przyjęta w drodze mediacji może wpływać na kompetencje państw członkowskich w obszarze fiskalnym.
Art. 38 rozporządzenia w sprawie EUNB jest bardziej precyzyjny. Przepis ten nakłada na EUNB obowiązek zapewnienia, aby żadna decyzja podejmowana w ramach mediacji nie wpływała na obowiązki budżetowe państw członkowskich, oraz stanowi, iż państwa członkowskie mogą przedstawić swoje obawy, że dana decyzja podjęta w ramach mediacji wpływa na ich obowiązki budżetowe, w trybie ex post (czyli po przyjęciu danej decyzji). Ponadto należy powiadomić zarówno EUNB, jak i Komisję w określonym terminie po dacie przekazania tej decyzji właściwemu organowi.
Wniosek
Mediacja stanowi kluczowy element procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i może być niezmiernie przydatnym narzędziem zapewniającym przyjmowanie decyzji w złożonych kwestiach dotyczących grup podmiotów – takich jak przyjęcie planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, usuwanie przeszkód w przeprowadzeniu skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz określenie poziomów minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych – w formie wspólnych decyzji. Jest to zgodne z zasadami leżącymi u podstaw dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków i może ułatwić proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
We wniosku Komisji dotyczącym przeglądu europejskich urzędów nadzoru odniesiono się do niektórych kwestii poruszonych powyżej.
W odniesieniu do pozostałych kwestii i w zależności od wyniku procedury ustawodawczej dotyczącej wniosków Komisji w sprawie przeglądu Europejskich Urzędów Nadzoru, Komisja rozpatrzy je w stosownych przypadkach i na podstawie dalszych doświadczeń zebranych w ramach ogólnego przeglądu dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, który ma przeprowadzić Komisja.