KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 30.6.2017
COM(2017) 600 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI
SPRAWOZDANIE ROCZNE ZA ROK 2016
W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI
SPRAWOZDANIE ROCZNE ZA ROK 2016
W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI
1.
wprowadzenie
Niniejszy dokument stanowi dwudzieste czwarte sprawozdanie roczne w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności w odniesieniu do stanowienia prawa Unii Europejskiej. Sprawozdanie to jest składane zgodnie z art. 9 protokołu nr 2 do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Sprawozdanie dotyczy tego, w jaki sposób instytucje i organy Unii Europejskiej wdrażały te dwie zasady w 2016 r. oraz czy praktyka zmieniła się w porównaniu z poprzednimi latami. Sprawozdanie zawiera również analizę wniosków Komisji, które były przedmiotem uzasadnionych opinii wydanych przez parlamenty narodowe w danym roku. Biorąc pod uwagę ścisłe powiązania mechanizmu kontroli zasady pomocniczości oraz dialogu politycznego między parlamentami narodowymi a Komisją, niniejsze sprawozdanie należy uznać za uzupełnienie sprawozdania rocznego Komisji za rok 2016 w sprawie stosunków z parlamentami narodowymi.
2.
stosowanie zasad przez instytucje
2.1.
Komisja
Kontrolowanie zgodności inicjatyw Komisji z zasadami pomocniczości i proporcjonalności stanowi nieodłączny element praktyk regulacyjnych Komisji. W 2016 r. Komisja kontynuowała wdrażanie swojego udoskonalonego Programu lepszego stanowienia prawa, który obejmuje ściślejsze wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzania oceny pomocniczości i proporcjonalności w ramach procesu kształtowania polityki oraz w którym przewidziano zapewnienie obywatelom i zainteresowanym stronom nowych możliwości przekazywania informacji zwrotnych. Ponadto Komisja kontynuuje swoją praktykę polegającą na przeprowadzaniu oceny istniejących ram polityki przed przedstawieniem propozycji zmian legislacyjnych. W ramach tych ocen przeprowadza się analizy służące ustaleniu, czy istniejące środki z zakresu polityki są w dalszym ciągu „odpowiednie do osiągnięcia wyznaczonego celu” oraz w jakim stopniu są one zgodne z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Zasady i instrumenty lepszego stanowienia prawa, w tym oceny pomocniczości i proporcjonalności, są stosowane na różnych etapach procesu decyzyjnego z uwzględnieniem odpowiednich analiz i informacji przekazywanych przez zainteresowane strony:
1.Na wczesnym etapie procesu planowania polityki w odniesieniu do wszystkich znaczących nowych inicjatyw na prowadzonym przez Komisję portalu Europa
publikowane są plany działania lub wstępne oceny skutków. Zawierają one wstępny opis planowanej inicjatywy oraz zarys planów Komisji w zakresie oceny skutków i konsultacji. Plany działania lub wstępne oceny skutków zawierają również wstępne uzasadnienie działania w odniesieniu do zasad pomocniczości i proporcjonalności.
2.W ramach procesu kształtowania polityki aspekty związane z pomocniczością i proporcjonalnością są poddawane analizie w ocenach skutków, którym towarzyszą również otwarte konsultacje społeczne. W ocenach skutków bada się, w jaki sposób zasady pomocniczości i proporcjonalności są stosowane w poszczególnych przypadkach. Jakość tej analizy jest przedmiotem niezależnej kontroli Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.
3.Ponadto w samym uzasadnieniu towarzyszącym wnioskowi Komisji przedstawia się najważniejsze informacje na temat zapewniania zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Po przyjęciu wniosku przez Komisję zainteresowane strony mogą nadal przekazywać informacje zwrotne na temat wniosku i towarzyszącej mu oceny skutków, a także na temat kwestii związanych z pomocniczością i proporcjonalnością. Wszelkie tego rodzaju informacje zwrotne stanowią wkład w proces legislacyjny.
Obywatele i zainteresowane strony mogą również komunikować się z Komisją w sprawie ewentualnych nadmiernych obciążeń lub braku skuteczności istniejących środków regulacyjnych, a także w kwestiach związanych z pomocniczością i proporcjonalnością, korzystając z możliwości dostępnych na stronie internetowej Komisji „Zmniejsz formalności – wyraź swoją opinię”
, która została uruchomiona w 2015 r., oraz dzięki platformie programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT), która zaczęła działać w 2016 r. W 2016 r. za pośrednictwem platformy REFIT Komisja otrzymała pierwszy zestaw zaleceń dotyczących sposobu uproszczenia procedur i zmniejszenia obciążeń regulacyjnych w ramach istniejącego prawodawstwa UE – Komisja odnosi się do tych zaleceń, wdrażając swój program prac na 2017 r. W kwietniu 2016 r. przewodniczący Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji podpisali nowe Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa, co świadczy o zaangażowaniu tych trzech instytucji w działania na rzecz lepszego stanowienia prawa. W ramach tego porozumienia wspomniane trzy instytucje zobowiązały się do przestrzegania i stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności – w szczególności Komisja zobowiązała się do przedstawienia wyników swojej oceny w tym zakresie w uzasadnieniach towarzyszących wnioskom Komisji.
Analiza zgodności z zasadą pomocniczości
Zgodnie z przyjętymi w maju 2015 r. wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa i towarzyszącym im „zestawem narzędzi”
Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia analizy zgodności z zasadą pomocniczości przy rozważaniu możliwości realizacji nowej inicjatywy w obszarach, w których Unia nie posiada wyłącznej kompetencji, oraz przy ocenianiu znaczenia i europejskiej wartości dodanej istniejącej interwencji. Komisja stosuje zasadę pomocniczości zarówno w odniesieniu do inicjatyw ustawodawczych, jak i nieustawodawczych. Cel analizy jest dwojaki: po pierwsze, ocena, czy działanie prowadzone na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym jest wystarczające, aby osiągnąć wyznaczony cel; po drugie, ocena, czy działanie prowadzone na szczeblu unijnym zapewniłoby wartość dodaną w porównaniu z działaniem prowadzonym przez państwa członkowskie.
Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa i narzędziami lepszego stanowienia prawa kluczową częścią analizy jest ocena znaczenia przedmiotowej inicjatywy dla Unii. Kluczowe czynniki obejmują: zakres geograficzny, liczbę podmiotów, na które ma wpływ dana inicjatywa, liczbę zainteresowanych państw członkowskich oraz najważniejsze skutki gospodarcze, środowiskowe i społeczne. Ponadto w ramach analizy jakościowej – oraz w miarę możliwości analizy ilościowej – określa się, czy istnieje poważny problem transgraniczny. Analiza ta powinna obejmować również zalety i wady działania podejmowanego na szczeblu unijnym w porównaniu z działaniem podejmowanym na szczeblu państwa członkowskiego.
Analiza proporcjonalności
Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów
. Poszanowanie zasady proporcjonalności polega na zapewnieniu, aby podejście przyjęte w odniesieniu do danej polityki i skala jej interwencji regulacyjnej odpowiadały jej celowi. W ocenach skutków
, ocenach i kontrolach sprawności należy wyraźnie odnieść się do kwestii proporcjonalności.
W szczególności zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa i narzędziami lepszego stanowienia prawa Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia następujących kwestii w swojej analizie proporcjonalności:
·czy środki wykraczają poza to, co jest konieczne, aby rozwiązać dany problem i osiągnąć cel w zadowalającym stopniu;
·czy zakres inicjatywy ogranicza się do tych aspektów, których państwa członkowskie nie są w stanie samodzielnie zrealizować w zadowalającym stopniu, a które mogą zostać skuteczniej zrealizowane na szczeblu UE;
·czy realizacja działania lub wybór instrumentu odbywa się w najprostszy możliwy sposób oraz czy prowadzi do osiągnięcia celu w zadowalającym stopniu i do skutecznego egzekwowania prawa;
·czy koszty są ograniczone do minimum i proporcjonalne do celu, jaki ma zostać osiągnięty;
·czy istnieje solidne uzasadnienie wyboru instrumentu (rozporządzenia, dyrektywy lub alternatywnych metod regulacyjnych); oraz
·czy przestrzegane są ugruntowane ustalenia krajowe i czy uwzględniane są konkretne okoliczności w poszczególnych państwach członkowskich.
Oceny skutków
Przeprowadzenie ocen skutków jest wymagane w przypadku, gdy oczekuje się, że dana inicjatywa wywoła znaczące skutki gospodarcze, społeczne lub środowiskowe. Oceny te obejmują analizę problemu, wskazanie możliwych wariantów strategicznych oraz określenie ich prawdopodobnych skutków i sposobu zapewnienia ich zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności.
W lipcu 2015 r. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zastąpiła Radę ds. Ocen Skutków. W 2016 r. Rada składała się z przewodniczącego (na szczeblu dyrektora generalnego) oraz z pięciu członków pracujących w pełnym wymiarze czasu pracy, w tym dwóch spoza Komisji. W 2017 r. powołano trzeciego, ostatniego członka zewnętrznego. Wszyscy członkowie Rady są niezależni i wykonują obowiązki we własnym imieniu w oparciu o swoją wiedzę ekspercką. Rada przeprowadza kontrolę jakości ocen skutków, szeroko zakrojonych ocen i kontroli sprawności. Kwestie związane z pomocniczością i proporcjonalnością stanowią jeden z elementów wspomnianej kontroli jakości.
W 2016 r. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej przeanalizowała 60 ocen skutków. Rada uznała, że dziewięć (15 %) spośród tych ocen skutków wymaga udoskonalenia, jeżeli chodzi o zawartą w nich analizę kwestii związanych z pomocniczością lub proporcjonalnością. Choć łączna liczba ocen skutków poddanych kontroli w 2015 r. była niższa (29), odsetek ocen skutków, w których wykryto problemy związane z pomocniczością i proporcjonalnością, był wyższy (23 %). Przedstawione poniżej przykłady z 2016 r. ilustrują, w jaki sposób Rada oceniała zgodność z zasadami pomocniczości i proporcjonalności:
·W opinii w sprawie oceny skutków wniosku zmieniającego dyrektywę o delegowaniu pracowników
Rada ds. Kontroli Regulacyjnej podkreśliła, że w sprawozdaniu należy lepiej uzasadnić argumentację dotyczącą zasad pomocniczości i proporcjonalności. Rada zwróciła się o uzasadnienie, dlaczego w analizie nie uwzględniono wariantów alternatywnych. Jeżeli chodzi o kwestie związane z proporcjonalnością, Rada zwróciła się o udzielenie wyjaśnień dotyczących sposobu, w jaki w sprawozdaniu odniesiono się do problemów związanych z obciążeniami proceduralnymi, z którymi borykają się małe i średnie przedsiębiorstwa. W ponownie złożonej wersji sprawozdania, która została pozytywnie zaopiniowana przez Radę, do obydwu tych kwestii odniesiono się w bardziej wyczerpujący sposób, w szczególności jeżeli chodzi o ogólne uzasadnienie wniosku. Dodano również sekcję poświęconą małym i średnim przedsiębiorstwom oraz ich potencjalnym obciążeniom wynikającym z obowiązujących procedur administracyjnych. Choć w zmienionej wersji sprawozdania lepiej uzasadniono decyzję o odrzuceniu niektórych wariantów, Rada zwróciła się o doprecyzowanie wyjaśnienia, dlaczego nie rozważono zastosowania zwolnienia dla przypadków delegowania krótkoterminowego. Zmienione sprawozdanie przyjęto w marcu 2016 r..
·W ocenie skutków wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia podatkiem od wartości dodanej
Rada ds. Kontroli Regulacyjnej stwierdziła, że proporcjonalność poszczególnych wariantów strategicznych nie została dostatecznie uzasadniona, w szczególności jeżeli chodzi o ich skutki. Sprawozdanie otrzymało opinię negatywną, a jego kolejna wersja, którą przedłożono, została udoskonalona poprzez dodanie analizy proporcjonalności, co zapewniło możliwość przeprowadzenia bardziej rzetelnej oceny wariantów i czynników ryzyka. W udoskonalonej wersji sprawozdania doprecyzowano na przykład opis skutków ubocznych związanych z wpływem na koszty przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa i na inne państwa członkowskie, które nie stosują ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia podatkiem.
·Jeżeli chodzi o ocenę skutków odnoszącą się do wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie blokowania geograficznego
w oparciu o zasadę miejsca zamieszkania i przynależności państwowej, Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zwróciła się o lepsze uzasadnienie powodów, na podstawie których uznano, że wariant preferowany jest proporcjonalny do rozwiązania zidentyfikowanego problemu. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wezwała do lepszego wyjaśnienia zmian, jakie mają wynikać z realizacji inicjatywy, biorąc pod uwagę fakt, że przedsiębiorcy nie byliby zobowiązani do realizacji dostaw do innego państwa członkowskiego, a także do przedstawienia bardziej przekonujących dowodów na potwierdzenie tezy, zgodnie z którą wielkość transgranicznej wymiany handlowej zwiększyłaby się nawet w przypadku, gdyby konsumenci zostali zobowiązani do odbierania towarów w innym państwie. Sprawozdanie to otrzymało opinię negatywną. Następnie zostało ono poprawione, a jego zmieniona wersja została pozytywnie zaopiniowana przez Radę.
·Jeżeli chodzi o wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie modernizacji unijnych przepisów w zakresie praw autorskich na jednolitym rynku cyfrowym
, Rada pozytywnie zaopiniowała ocenę skutków, zastrzegając jednak, że sprawozdanie zostanie udoskonalone, w szczególności w odniesieniu do dowodów uzasadniających konieczność podjęcia działań na szczeblu UE oraz dowodów potwierdzających proporcjonalność zaproponowanych środków. W szczególności Rada zwróciła się do Komisji o przedstawienie dodatkowych dowodów dotyczących wykorzystywania treści chronionych prawem autorskim w materiałach zamieszczanych przez użytkowników, sprawiedliwego wynagradzania twórców i wykonawców oraz treści audiowizualnych udostępnianych za pośrednictwem platform oferujących usługę wideo na żądanie. Uwagi Rady doprowadziły do zmiany sprawozdania z oceny skutków towarzyszącego projektom wniosków ustawodawczych przyjętych przez Komisję we wrześniu 2016 r.
·Jeżeli chodzi o wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zgłosiła zastrzeżenia w kwestii proporcjonalności niektórych wariantów oraz stopnia zapewnienia zgodności z zasadą pomocniczości. Komisja należycie uwzględniła uwagi Rady w swoim wniosku. Komisja nie zdecydowała się w szczególności ustanowić wiążących zobowiązań w odniesieniu do przepisów dotyczących ogrzewania i chłodzenia – zamiast tego opracowała szereg wariantów dla państw członkowskich, zapewniając tym samym elastyczność procesu wdrażania przepisów na szczeblu krajowym. Oprócz wspomnianych bardziej proporcjonalnych i mniej obciążających przepisów przyjęto bardziej rygorystyczne przepisy w ramach zarządzania, aby zagwarantować osiągnięcie celów na 2030 r.
Jak wynika z przytoczonych przykładów, w 2016 r. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wniosła wkład w poprawę analizy stopnia zgodności wniosków z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. W ten sposób Rada zapewniła kluczowe informacje na potrzeby procesu decyzyjnego Komisji w zakresie polityki.
Oceny i kontrole sprawności
Pomocniczość i proporcjonalność miały również kluczowe znaczenie dla retrospektywnych ocen i kontroli sprawności przeprowadzonych w 2016 r. Narzędzia te umożliwiają dokonanie oceny, czy działania UE rzeczywiście przynoszą oczekiwane rezultaty pod względem skuteczności, wydajności, spójności, adekwatności i europejskiej wartości dodanej. Wykorzystuje się je również do ocenienia, czy działania są nadal konieczne oraz czy cele można osiągnąć w lepszy sposób innymi metodami. Komisja zobowiązała się do działania zgodnie z zasadą „najpierw ocena”, tj. do analizowania dotychczasowych wyników istniejących polityk przed rozważeniem możliwości przyjęcia nowych środków. W wyniku gromadzenia dowodów i określania doświadczeń, które można uwzględnić w procesie decyzyjnym, ocena staje się integralną i stałą częścią procesu kształtowania polityki przez UE.
Komisja przeprowadza zazwyczaj od 100 do 120 ocen rocznie. W 2016 r. Komisja opublikowała 43 oceny i kontrole sprawności. Komisja przeprowadziła dwie kontrole sprawności (oceny szerzej rozumianych obszarów polityki); jedna z nich dotyczyła zobowiązań w zakresie sprawozdawczości, planowania i monitorowania przewidzianych w unijnym dorobku prawnym w zakresie energii, a druga dyrektyw ptasiej i siedliskowej. W poniższych przykładach z 2016 r. wyszczególniono oceny, w których poruszono problematykę pomocniczości, europejskiej wartości dodanej i proporcjonalności:
·W ocenie dyrektywy w sprawie transgranicznego egzekwowania mandatów za wykroczenia w ruchu drogowym
stwierdzono, że dyrektywa ta wniosła europejską wartość dodaną, ponieważ ustanowiono w niej mechanizm wymiany informacji na temat danych rejestracyjnych pojazdów, które mają kluczowe znaczenie w kontekście ścigania przestępstw popełnionych przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w innych państwach członkowskich. Osiągnięcie tego samego celu w inny sposób niż poprzez przyjęcie dyrektywy byłoby niemal niemożliwe, biorąc pod uwagę: a) liczbę porozumień, jakie państwa członkowskie musiałyby podpisać, aby móc wymieniać się tego rodzaju danymi; b) czas potrzebny na ratyfikowanie podobnych porozumień we wszystkich państwach członkowskich; oraz c) potencjalne skutki takich porozumień oraz brak przejrzystości, jakim mogą cechować się niektóre porozumienia dwustronne lub wielostronne.
·W ocenie planu działania na rzecz zwalczania rosnącego zagrożenia związanego z opornością na środki przeciwdrobnoustrojowe
stwierdzono, że wnosi on wyraźną europejską wartość dodaną. Plan ten przyczynił się do podjęcia działań w państwach członkowskich, zacieśnienia międzynarodowej współpracy i stworzenia ram koordynacji działań w obszarze oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe na szczeblu międzynarodowym. Dlatego też – ogólnie rzecz biorąc – w ustaleniach przedstawionych w ocenie potwierdzono zasadność dalszego podejmowania działań na szczeblu UE. W ocenie wykazano istnienie wyraźnej potrzeby zapewniania państwom członkowskim wsparcia i pomocy w opracowywaniu i wdrażaniu krajowych planów działania służących zniwelowaniu rozbieżności między stosowaniem środków przeciwdrobnoustrojowych a wysokością współczynnika zapadalności na infekcje, zachęcania państw członkowskich do tworzenia warunków sprzyjających współpracy międzysektorowej, zwiększania poziomu świadomości obywateli oraz doskonalenia systemów monitorowania i nadzoru poprzez gromadzenie wiedzy fachowej na temat metod oraz sprawdzonych wskaźników i instrumentów. Przeprowadzona ocena potwierdziła konieczność kontynuowania działań koordynacyjnych i działań w obszarze współpracy w zakresie prowadzenia badań oraz opracowywania nowych środków przeciwdrobnoustrojowych, a także w obszarze szybkiego przeprowadzania badań diagnostycznych, opracowywania szczepionek i alternatywnych metod leczenia, oraz nowych modeli biznesowych w celu utrzymania poziomu inwestycji i poszerzania wiedzy na temat przekazywania oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe.
·W ocenie ex post siódmego programu ramowego w zakresie badań
stwierdzono, że przezwyciężanie ogólnoeuropejskich wyzwań poprzez prowadzenie europejskiej działalności badawczej stanowi jeden z najistotniejszych obszarów europejskiej wartości dodanej w porównaniu z działaniami podejmowanymi przez państwa członkowskie. W ramach europejskich programów badawczych przewidziano zestaw nagród z tytułu przezwyciężenia „wyzwań społecznych”, tj. nagród pieniężnych dla tych, którzy najskuteczniej przezwyciężyli dane wyzwanie. Programy te zachęcają do wprowadzania innowacji. Wyznaczono w nich cel, ale nie określono, w jaki sposób należy go osiągnąć. W 2014 r. niemiecka firma biofarmaceutyczna CureVac GmbH zdobyła nagrodę za innowacyjność i otrzymała 2 mln EUR za postęp w pracach nad nowatorską technologią umożliwiającą przechowywanie szczepionek ratujących życie w każdej temperaturze otoczenia, co eliminuje jedną z największych przeszkód w stosowaniu szczepionek w krajach rozwijających się. W 2015 r. nagroda przyciągnęła dodatkowe prywatne inwestycje w badania, gdy Fundacja Billa i Melindy Gatesów zobowiązała się zainwestować 46 mln EUR w CureVac, aby przyspieszyć rozwój innowacyjnej technologii wytwarzania szczepionek i proces produkcji szeregu szczepionek przeciwko chorobom zakaźnym.
2.2.
Działania następcze w związku z uzasadnionymi opiniami parlamentów narodowych
W 2016 r. Komisja otrzymała od parlamentów narodowych 65 uzasadnionych opinii dotyczących zasady pomocniczości. Liczba opinii wzrosła o 713 % w porównaniu z ośmioma uzasadnionymi opiniami otrzymanymi w 2015 r. Liczba uzasadnionych opinii otrzymanych w 2016 r. stanowi trzecią najwyższą odnotowaną liczbę opinii otrzymanych w roku kalendarzowym od czasu wprowadzenia mechanizmu kontroli zasady pomocniczości w Traktacie z Lizbony w 2009 r. (po 84 opiniach otrzymanych w 2012 r. i 70 opiniach otrzymanych w 2013 r.). W 2016 r. odnotowano również wyższy udział (10,5 %) uzasadnionych opinii w ogólnej liczbie opinii otrzymanych przez Komisję w tym samym roku w ramach dialogu politycznego (620). Należy zauważyć, że całkowita liczba opinii przedstawionych w 2016 r. przez parlamenty narodowe w ramach dialogu politycznego również istotnie wzrosła.
38 opinie spośród 65 uzasadnionych opinii otrzymanych w 2016 r. dotyczyły czterech wniosków Komisji. Wnioskiem, w związku z którym otrzymano największą liczbę uzasadnionych opinii, był wniosek w sprawie przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników– Komisja otrzymała 14 uzasadnionych opinii dotyczących tego wniosku, co doprowadziło do uruchomienia procedury przewidzianej w art. 7 ust. 2 protokołu nr 2 do Traktatów (tzw. procedury „żółtej kartki”). W związku z wnioskiem o dokonanie przeglądu rozporządzenia dublińskiego otrzymano osiem uzasadnionych opinii; w związku z dwoma wnioskami w sprawie ustanowienia wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych również otrzymano osiem uzasadnionych opinii. W związku z innymi wnioskami otrzymano od jednej do czterech uzasadnionych opinii. Wnioski, w związku z którymi Komisja otrzymała największą liczbę uzasadnionych opinii, opisano bardziej szczegółowo w rozdziale 3.
Znaczny wzrost ogólnej liczby uzasadnionych opinii wydanych w 2016 r. przełożył się na istotny wzrost liczby uzasadnionych opinii wydanych przez poszczególne izby. W 2016 r. 26 z 41 izb wydało uzasadnione opinie (w porównaniu z 8 w 2015 r.). Uzasadnione opinie zostały wydane przez następujące izby: Narodno sabranie (Bułgaria) (3), Senát (Republika Czeska) (3), Poslanecká sněmovna (Republika Czeska) (4), Folketing (Dania) (2), Riigikogu (Estonia) (1), Dáil Éireann (Irlandia) (2), Seanad Éireann (Irlandia) (1), Sénat (Francja) (3), Hrvatski sabor (Chorwacja) (1), Senato della Repubblica (Włochy) (3), Saeima (Łotwa) (1), Seimas (Litwa) (1), Chambre des Députés (Luksemburg) (2), Országgyűlés (Węgry) (2), Kamra tad-Deputati (Malta) (5), Eerste Kamer (Niderlandy) (1), Tweede Kamer (Niderlandy) (3), Bundesrat (Austria) (4), Senat (Polska) (2), Sejm (Polska) (2), Assembleia da República (Portugalia) (1), Camera Deputaților (Rumunia) (2), Senat (Rumunia) (1), Národná rada (Słowacja) (2), Riksdag (Szwecja) (12) oraz House of Commons (Zjednoczone Królestwo) (1).
Szwedzki Riksdag był parlamentem narodowym, który wydał zdecydowanie największą liczbę uzasadnionych opinii (12). Na drugim miejscu pod względem wydanych uzasadnionych opinii (5) uplasowała się maltańska Kamra tad-Deputati, a na trzecim czeska Poslanecká sněmovna i austriacki Bundesrat (po 4).
Kilka parlamentów regionalnych skorzystało ponadto z okazji i poinformowało Komisję bezpośrednio o ich opiniach na temat niektórych wniosków Komisji, przekazanych kilku odnośnym izbom parlamentów narodowych w ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości zgodnie z art. 6 protokołu nr 2 do Traktatów. Komisja uwzględnia te uwagi w stosownych przypadkach.
2.3.
Parlament Europejski i Rada
a) Parlament Europejski
Parlament Europejski podjął szereg działań na rzecz wywiązania się z zobowiązań w zakresie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności spoczywających na nim na mocy Traktatów. W szczególności w odniesieniu do uzasadnionych opinii parlamentów narodowych stosuje się obecnie następującą procedurę:
·uzasadnione opinie przekazuje się Komisji Prawnej Parlamentu Europejskiego i komisji parlamentarnej właściwej dla danej kwestii w celu ich przekazania wszystkim członkom komisji; opinie te włącza się również do dokumentacji posiedzenia;
·uzasadnione opinie systematycznie tłumaczy się na wszystkie języki urzędowe UE (z wyjątkiem języka irlandzkiego i maltańskiego);
·preambuły do rezolucji ustawodawczych zawierają odniesienie do otrzymanych uzasadnionych opinii;
·komisja parlamentarna właściwa dla danej kwestii zapewnia, aby Parlament Europejski nie przeprowadził ostatecznego głosowania wcześniej niż po upływie ośmiotygodniowego terminu na przekazanie uzasadnionych opinii zgodnie z protokołem nr 2 do Traktatów.
W 2016 r. Parlament Europejski oficjalnie otrzymał 410 pism od parlamentów narodowych. 76 z nich stanowiło uzasadnione opinie złożone zgodnie z protokołem nr 2 do Traktatów, zaś pozostałe 334 miało charakter przyczynków (tj. było pismami, w których nie podniesiono kwestii związanych z mechanizmem kontroli zasady pomocniczości). Liczba ta zwiększyła się w porównaniu z 2015 r., kiedy to Parlamentowi Europejskiemu oficjalnie przekazano dziewięć uzasadnionych opinii i 242 przyczynki. Wszystkie pisma przekazane Parlamentowi Europejskiemu przez parlamenty narodowe zostały udostępnione w wewnętrznej bazie danych (CONNECT).
Zgodnie z załącznikiem V do Regulaminu Parlamentu Europejskiego Komisja Prawna to komisja parlamentarna ponosząca odpowiedzialność przekrojową za zapewnienie poszanowania zasady pomocniczości. Co sześć miesięcy jeden z członków komisji zostaje mianowany stałym sprawozdawcą ds. pomocniczości na zasadzie rotacji pomiędzy grupami politycznymi. W pierwszej połowie 2016 r. funkcję stałego sprawozdawcy pełnił Gilles LEBRETON (ENF). Zastąpił go Kostas CHRYSOGONOS (GUE/NGL). Sprawozdawca podejmuje działania następcze w związku z otrzymanymi uzasadnionymi opiniami i może przekazywać kwestie podniesione w uzasadnionych opiniach do dyskusji w ramach komisji oraz kierować je do komisji właściwej rzeczowo dla zagadnień poruszanych w danym wniosku w celu przygotowania ewentualnych zaleceń.
Komisja Prawna sporządza również regularnie sprawozdanie dotyczące sprawozdań rocznych Komisji w sprawie pomocniczości i proporcjonalności. Sajjad KARIM (ECR) został powołany na stanowisko sprawozdawcy w związku ze sprawozdaniem rocznym w sprawie pomocniczości i proporcjonalności za 2014 r. Mady DELAVAUX (S&D) została powołana na stanowisko sprawozdawcy w związku ze sprawozdaniem rocznym za 2015 r. Komisja wnosi również wkład w opracowywanie sprawozdań półrocznych sporządzanych przez Konferencję Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC) poświęconych kwestiom związanym z pomocniczością.
W dniu 24 maja 2016 r. Komisja Prawna zorganizowała wymianę poglądów w kwestii uzasadnionych opinii otrzymanych zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 7 ust. 2 protokołu nr 2 – tzw. procedurą „żółtej kartki” – w związku z wnioskiem o przeprowadzenie ukierunkowanego przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników (zob. również rozdział 3 niniejszego sprawozdania poniżej). W dniu 12 października 2016 r. Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych zaprosiła parlamenty narodowe do wzięcia udziału w wymianie poglądów na temat tego wniosku.
Komisja Prawna jest również odpowiedzialna za zapewnienie poszanowania zasady proporcjonalności – komisja bierze ten fakt pod uwagę przy wykonywaniu powierzonego jej zadania polegającego na weryfikowaniu podstawy prawnej wniosków i działaniu na rzecz lepszego stanowienia prawa.
Ponadto Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego w dalszym ciągu wspierało Parlament Europejski w uwzględnianiu kwestii związanych z zasadami pomocniczości i proporcjonalności w jego pracy:
·poprzez systematyczne analizowanie aspektów związanych z pomocniczością i proporcjonalnością w ramach ocen skutków przeprowadzanych przez Komisję i zwracanie uwagi na wszelkie obawy w tej kwestii, w szczególności obawy zgłoszone przez parlamenty narodowe i Komitet Regionów;
·poprzez zapewnienie pełnego poszanowania tych zasad przez Parlament Europejski podczas jego prac, np. podczas dokonywania ocen skutków wprowadzonych przez Parlament zmian merytorycznych lub analizowania wartości dodanej wniosków Parlamentu dotyczących nowego prawodawstwa na podstawie art. 225 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz kosztów braku działań na szczeblu UE;
·poprzez kontrolowanie aspektów związanych z pomocniczością i proporcjonalnością przy sporządzaniu ocen skutków, koncentrując się na unijnej wartości dodanej, a nie na wydatkach lub działaniach krajowych.
W 2016 r. Parlament Europejski przygotował 36 wstępnych ocen, jedną ocenę skutków merytorycznych poprawek Parlamentu oraz 14 europejskich ocen skutków ex post. Ponadto opracowano siedem sprawozdań dotyczących kosztów braku działań na szczeblu europejskim i cztery oceny europejskiej wartości dodanej. Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego kontroluje również proces wdrażania istniejącego prawodawstwa UE i skuteczność tego prawodawstwa każdorazowo, gdy Komisja Europejska zapowie w swoim rocznym programie prac, że zamierza wprowadzić zmiany w tym prawodawstwie. W 2016 r. opracowano około 28 tego rodzaju „ocen procesu wdrażania”.
Każdego roku Parlament Europejski ponawia swoje zaproszenie skierowane do parlamentów narodowych do przekazywania wszelkich informacji, jakie uznają one za przydatne w tym kontekście.
b) Rada
Zobowiązania Rady w zakresie monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe zostały określone w protokołach nr 1 i 2 do Traktatów. Obowiązki Rady polegają głównie na przekazywaniu parlamentom narodowym projektów aktów ustawodawczych, które nie pochodzą od Komisji.
Zgodnie z art. 4 protokołu nr 2 do Traktatów Rada przekazuje parlamentom narodowym wszystkie projekty aktów ustawodawczych, które pochodzą od grupy państw członkowskich, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W następstwie powyższego zobowiązania, na mocy art. 6 protokołu nr 2, Rada musi przekazać państwom członkowskim przedkładającym wniosek każdą opinię parlamentu narodowego w sprawie wniosku ustawodawczego pochodzącego od grupy państw członkowskich. Podobnie Rada przekazuje zainteresowanej instytucji opinie parlamentów narodowych dotyczące wniosków ustawodawczych pochodzących od Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W 2016 r. nie otrzymano żadnych tego rodzaju projektów aktów ustawodawczych ani opinii.
W uzupełnieniu wymogów Traktatu Rada informuje również państwa członkowskie na bieżąco o opiniach parlamentów narodowych dotyczących wniosków ustawodawczych Komisji. W 2016 r. Sekretariat Rady przekazał delegacjom 69 uzasadnionych opinii otrzymanych zgodnie z przepisami protokołu nr 2 oraz 280 opinii wydanych w ramach dialogu politycznego.
Ponadto w ramach procedury ustawodawczej Rada sprawdza zgodność z zasadami pomocniczości i proporcjonalności podczas dokonywania przeglądu ocen skutków towarzyszących wnioskom Komisji.
2.4.
Komitet Regionów
Zgodnie z postanowieniami dotyczącymi poziomu lokalnego i regionalnego, zawartymi w art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej Komitet Regionów monitorował stosowanie zasady pomocniczości w 2016 r., korzystając z różnych dostępnych mu instrumentów. Komitet monitorował szczególnie uważnie realizację czterech inicjatyw wybranych z programu prac Komisji na 2016 r. za pośrednictwem programu prac w zakresie pomocniczości
. Ponadto, w oparciu o swój własny regulamin
, Komitet Regionów ocenił zgodność wszystkich wniosków ustawodawczych, w odniesieniu do których wydał opinie, z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. W 2016 r. wydano 13 opinii dotyczących wniosków ustawodawczych – dziewięć z nich miało znaczenie w kontekście monitorowania zgodności z zasadą pomocniczości i proporcjonalności, niezależnie od opinii uwzględnionych w programie prac w zakresie pomocniczości. Komitet Regionów stwierdził, że większość z tych wniosków była zgodna z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. W dwóch przypadkach – i w różnym stopniu – Komitet Regionów wyraził pewne obawy w kwestii zgodności z zasadą proporcjonalności; w szczególności w odniesieniu do pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym oraz przeglądu dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Odnosząc się do utworzenia europejskiego systemu gwarantowania depozytów
, Komitet Regionów stwierdził, że uzasadnienie przedstawione w tej kwestii było niekompletne, i zwrócił się do Komisji o przekazanie lepiej udokumentowanego uzasadnienia zapewniającego możliwość rzetelnej oceny zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności.
Konsultacje z Grupą Ekspertów ds. Pomocniczości
W odniesieniu do każdej inicjatywy przewidzianej w programie prac w zakresie pomocniczości zorganizowano konsultacje z Grupą Ekspertów ds. Pomocniczości. Przedmiotem pierwszych konsultacji z udziałem Grupy Ekspertów ds. Pomocniczości były wnioski dotyczące dyrektyw w sprawie nowego pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym. Większość ekspertów stwierdziła, że cele w zakresie gospodarowania odpadami nie dają podstaw do obaw związanych ze zgodnością z zasadą pomocniczości. Jeżeli chodzi jednak o zasadę proporcjonalności, część ekspertów uznała cele wyznaczone we wniosku ustawodawczym z 2014 r. za nieproporcjonalne. W swojej opinii stwierdzili oni, że: „wnioski Komisji nie budzą obaw co do poszanowania zasady pomocniczości, natomiast budzą obawy co do poszanowania zasady proporcjonalności”.
Drugie konsultacje przeprowadzone w 2016 r. dotyczyły przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników. W ramach tych konsultacji zwrócono uwagę na fakt, iż we wniosku przewidziano wprowadzenie nowych elementów o istotnym znaczeniu, a zaproponowane środki nie zostały odpowiednio i wystarczająco uzasadnione. Jeżeli chodzi o istotne kwestie związane z pomocniczością, w związku z opinią nie zgłoszono żadnych uwag i przyjęto stanowisko Komisji, zgodnie z którym „cel proponowanej zmienionej dyrektywy, jakim jest wspólna definicja przepisów mających zastosowanie do delegowania pracowników, można lepiej osiągnąć na szczeblu UE”.
Jeżeli chodzi o wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, eksperci stwierdzili, że wniosek jest, jak się zdaje, zgodny z zasadą pomocniczości, ale skrajnie szczegółowe przepisy dotyczące krajowych organów regulacyjnych nie pozostawiają pola manewru dla procesu podejmowania decyzji na szczeblu krajowym, i z tego względu wniosek wzbudza obawy w zakresie zgodności z zasadą proporcjonalności.
Przedmiotem ostatnich konsultacji z udziałem Grupy Ekspertów ds. Pomocniczości zorganizowanych w 2016 r. był wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie praw autorskich na jednolitym rynku cyfrowym. W odniesieniu do tego wniosku nie zgłoszono żadnych obaw w zakresie zgodności z zasadą pomocniczości lub proporcjonalności. Opinia Komitetu Regionów została przyjęta w dniu 8 lutego 2017 r..
W 2016 r. Komitet Regionów nadal udoskonalał i rozwijał REGPEX – podsieć w ramach Sieci Monitorującej Stosowanie Zasady Pomocniczości stworzoną z myślą o parlamentach i rządach regionów posiadających uprawnienia legislacyjne, w której skład pod koniec 2016 r. wchodziło 76 partnerów (47 zgromadzeń regionalnych i 29 rządów regionalnych). Wyszukiwarka REGPEX ułatwia wybór priorytetów w zakresie monitorowania zgodności z zasadą pomocniczości oraz wymianę informacji między partnerami dzięki zapewnieniu bezpośredniego dostępu do informacji wykorzystywanych w ramach analizy zgodności z zasadą pomocniczości. REGPEX pozostaje istotnym narzędziem wykorzystywanym przy podejmowaniu działań w zakresie monitorowania zgodności z zasadą pomocniczości. Sprzyja wymianie dobrych praktyk i wypracowywaniu bardziej zharmonizowanego podejścia do monitorowania zgodności z zasadą pomocniczości.
W 2016 r. na platformie zamieszczono łącznie 28 przyczynków przekazanych przez partnerów REGPEX. Wśród najaktywniejszych partnerów należy wymienić parlament kraju związkowego Górna Austria, regionalne zgromadzenie ustawodawcze regionu Emilia-Romania oraz parlament kraju związkowego Bawaria. W 2016 r. trzy parlamenty regionalne przekazały przyczynki w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy o delegowaniu pracowników. Parlament kraju związkowego Bawaria argumentował, że z uwagi na fakt, iż Unia nie posiada żadnych kompetencji w obszarze kwestii związanych z wynagrodzeniami, wszelkie działania w zakresie harmonizacji procesu delegowania pracowników są niedopuszczalne. Zgromadzenie regionalne regionu Friuli-Wenecja Julijska z zadowoleniem przyjęło objęcie pracowników delegowanych systemem wynagrodzeń obowiązującym w państwie przyjmującym. Zgromadzenie regionalne regionu Marche stwierdziło, że kwestie związane ze stosunkami pracy (w tym kwestie dotyczące zakresu układów zbiorowych) można uregulować najskuteczniej na szczeblu krajowym z uwagi na specyfikę krajowych systemów negocjacji zbiorowych. Stanowiska te znalazły odzwierciedlenie w opracowanym przez Komitet Regionów sprawozdaniu z konsultacji, w którym przedstawiono opinię Komitetu w kwestii wniosku dotyczącego dyrektywy o delegowaniu pracowników.
Konferencja poświęcona problematyce pomocniczości, lepszego stanowienia prawa i dialogu politycznego
W dniu 19 lutego 2016 r. w Rzymie we współpracy z Konferencją Włoskich Parlamentów Regionalnych, włoskim Senato della Repubblica i Komitetem Regionów zorganizowano konferencję poświęconą problematyce pomocniczości, lepszego stanowienia prawa i dialogu politycznego. Ten projekt pilotażowy dotyczący podnoszenia świadomości w zakresie pomocniczości oraz spotkanie szkoleniowe przygotowano jako część nowej koncepcji reagowania na potrzeby władz lokalnych i regionalnych w kontekście planowanej reformy włoskiego Senato della Repubblica. W spotkaniu uczestniczyło 150 osób; w jego trakcie zwrócono uwagę na rolę parlamentów regionalnych w procesie decyzyjnym UE oraz podkreślono konstruktywny charakter monitorowania stosowania zasady pomocniczości.
Bardziej szczegółowy opis działań związanych z zasadą pomocniczości zawarto w rocznym sprawozdaniu w sprawie pomocniczości za 2016 r. wydanym przez Komitet Regionów.
2.5.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Wśród najistotniejszych orzeczeń sądowych odnoszących się do zasady pomocniczości wydanych przez Trybunał Sprawiedliwości w 2016 r. należy wymienić wyroki Trybunału z dnia 4 maja 2016 r.
dotyczące legalności dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych
. Trybunał stwierdził, że prawodawca Unii nie naruszył zasady pomocniczości.
Aby rozstrzygnąć tę kwestię, Trybunał dokonał rozróżnienia między kontrolą poszanowania zasady pomocniczości ex ante „wykonywaną (...) na poziomie politycznym, przez parlamenty krajowe, wedle procedur ustanowionych w tym celu w protokole nr 2” a kontrolą sądową ex post, w ramach której do obowiązków Trybunału należy „zbadanie poszanowania przesłanek materialnych ustanowionych w art. 5 ust. 3 TUE, jak również poszanowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w owym protokole”
.
Jeżeli chodzi o przesłanki materialne, Trybunał przeprowadził prosty test: musiał „zbadać, czy prawodawca Unii mógł na podstawie szczegółowych informacji stwierdzić, że cel zamierzonego działania mógł zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii”. Trybunał przypominał, że dyrektywa służyła osiągnięciu podwójnego celu polegającego na: ułatwieniu „prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego (...), przy uwzględnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, zwłaszcza młodych ludzi”. Nawet przyjmując, że państwa członkowskie byłyby w stanie lepiej osiągnąć drugi cel dyrektywy, „realizacja owego celu na tym poziomie mogłaby utrwalić lub wywołać sytuacje, w których pewne państwa członkowskie zezwalałyby na wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych zawierających określone aromaty charakterystyczne, podczas gdy inne państwa członkowskie zakazywałyby tego, co prowadziłoby do dokładnie przeciwnego skutku od zamierzonego w ramach pierwszego celu tej dyrektywy, jakim jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów”. W opinii Trybunału „[z]e współzależności dwóch celów (...) wynika, że prawodawca Unii mógł zasadnie ocenić, że jego działanie powinno obejmować ustanowienie regulacji dotyczącej wprowadzania do obrotu w Unii wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny, i że z powodu wspomnianej współzależności ten podwójny cel mógł zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii”. Ponadto Trybunał potwierdził, że przedmiotem zasady pomocniczości „nie jest ograniczenie kompetencji Unii w zależności od sytuacji takiego czy innego państwa członkowskiego z osobna”
.
Odnosząc się do gwarancji proceduralnych oraz – w szczególności – obowiązku przedstawienia uzasadnienia dotyczącego pomocniczości, Trybunał przypomniał, że poszanowanie tego obowiązku „należy ocenić z uwzględnieniem nie tylko brzmienia zaskarżonego aktu, ale także kontekstu, w jakim został on przyjęty, oraz okoliczności sprawy”. Trybunał stwierdził, że przedstawiony przez Komisję projekt i sporządzona przez nią ocena skutków „zawierają wystarczające dowody ukazujące w sposób jasny i jednoznaczny korzyści związane z działaniem podjętym na poziomie Unii zamiast działania na poziomie państw członkowskich”. Dowody te „pozwoliły zarówno prawodawcy Unii, jak i parlamentom krajowym na dokonanie oceny, czy ów projekt jest zgodny z zasadą pomocniczości, umożliwiając jednoczenie jednostkom zaznajomienie się ze względami odnoszącymi się do owej zasady, a Trybunałowi przeprowadzenie kontroli”
.
We wspomnianych wyrokach oddalono również zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności przez różne przepisy dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził proporcjonalność środków podjętych przez prawodawcę, który posiada szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania złożonych ocen o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym, takich jak uregulowanie sytuacji na rynku wyrobów tytoniowych. W opinii Trybunału podjęte środki nie były w oczywisty sposób nieodpowiednie do osiągnięcia wyznaczonego celu, a mniej rygorystyczne środki nie były w takim samym stopniu zdatne do osiągnięcia zamierzonego celu
.
3.
najważniejsze przypadki wniosków budzących zastrzeżenia co do zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności
·Wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników
Wywiązując się z przyjętego w wytycznych politycznych Komisji zobowiązania do promowania zasady, zgodnie z którą wykonywanie tej samej pracy w tym samym miejscu powinno przysługiwać takie samo wynagrodzenie, w dniu 8 marca 2016 r. Komisja przyjęła wniosek
dotyczący ukierunkowanego przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników z 1996 r.
. Zasadniczym celem tego przeglądu jest zapewnienie swobody świadczenia usług w Unii na warunkach gwarantujących przedsiębiorstwom równe szanse oraz zapewnienie poszanowania praw pracowników. W tym kontekście we wspomnianym wniosku zaproponowano wprowadzenie zmian w trzech głównych dziedzinach: (i) wynagrodzeniu pracowników delegowanych, w tym w sytuacjach podwykonawstwa; (ii) przepisach dotyczących pracowników tymczasowych; oraz (iii) delegowaniu długoterminowym. We wniosku przewidziano w szczególności, że wszelkie bezwzględnie wiążące przepisy dotyczące wynagrodzenia obowiązujące w przyjmującym państwie członkowskim mają zastosowanie również do pracowników oddelegowanych na terytorium tego państwa członkowskiego.
Parlamenty narodowe 11 państw członkowskich wydały 14 uzasadnionych opinii
dotyczących przedmiotowego wniosku Komisji. Wspomniane uzasadnione opinie odpowiadają 22 spośród łącznej liczby 56 głosów, dlatego też uruchomiono procedurę przewidzianą w art. 7 ust. 2 protokołu nr 2 do Traktatów (tzw. procedurę „żółtej kartki”). W swoich uzasadnionych opiniach zainteresowane parlamenty narodowe stwierdziły w szczególności, że: (i) aktualnie obowiązujące przepisy są wystarczające i odpowiednie; (ii) poziom Unii nie jest odpowiednim poziomem do podejmowania działań w tym zakresie; (iii) we wniosku nie uznano wyraźnie kompetencji państw członkowskich w zakresie wynagrodzeń i warunków zatrudnienia; oraz (iv) uzasadnienie wniosku dotyczące zgodności z zasadą pomocniczości było zbyt lakoniczne.
Zgodnie ze spoczywającym na Komisji zobowiązaniem do poprawy stosunków z parlamentami narodowymi nawiązała ona bezpośrednią współpracę z parlamentami narodowymi. Na posiedzeniu Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC), które odbyło się w dniu 13 czerwca 2016 r., zorganizowano wstępną wymianę informacji z pierwszym wiceprzewodniczącym Komisji Fransem Timmermansem poświęconą kwestiom proceduralnym, natomiast dnia 11 lipca 2016 r. zorganizowano merytoryczną dyskusję w ramach szerszej debaty z udziałem komisarz Marianne Thyssen poświęconej wymiarowi socjalnemu UE.
Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy uzasadnionych opinii w dniu 20 lipca 2016 r. Komisja przyjęła komunikat, w którym stwierdziła, że wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości i powinien zostać podtrzymany w niezmienionej postaci
. We wspomnianym komunikacie Komisja przypomniała, że podstawę prawną wniosku stanowią przepisy dotyczące rynku wewnętrznego oraz że delegowanie pracowników ma z definicji charakter transgraniczny. W komunikacie zwrócono uwagę na fakt, że celem wniosku jest ułatwienie korzystania ze swobody świadczenia usług przy jednoczesnym zapewnieniu równych warunków działania usługodawców krajowych i transgranicznych oraz przy zagwarantowaniu, aby pracowników wykonujących pracę w tym samym miejscu chroniły te same bezwzględnie wiążące przepisy, niezależnie od tego, czy są to pracownicy lokalni czy delegowani. W komunikacie wyjaśniono również, dlaczego obowiązujące przepisy nie są wystarczające ani odpowiednie do osiągnięcia tego celu. Ponadto w komunikacie potwierdzono, że wniosek zapewnia pełne poszanowanie kompetencji państw członkowskich w zakresie ustalania poziomu wynagrodzenia oraz określania innych warunków zatrudnienia zgodnie z przepisami krajowymi obowiązującymi w państwach członkowskich i zgodnie z praktyką krajową stosowaną przez te państwa. To samo dotyczy kompetencji państw członkowskich w zakresie ustalania warunków zatrudniania pracowników tymczasowych. W komunikacie odniesiono się również do kwestii uzasadnienia zgodności wniosku z zasadą pomocniczości, przywołując odpowiednie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i powołując się na treść uzasadnienia oraz sprawozdania z oceny skutków.
·Wniosek dotyczący przeglądu rozporządzenia dublińskiego
Pierwszy pakiet środków legislacyjnych
służący zwiększeniu sprawiedliwości i zrównoważoności w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego
obejmuje wniosek dotyczący przeglądu rozporządzenia dublińskiego
. Wniosek ten, który został przyjęty w dniu 4 maja 2016 r., stanowi jeden z elementów kompleksowej reakcji Komisji na zjawisko masowego, nieuporządkowanego napływu migrantów i osób ubiegających się o azyl w 2015 r., które ujawniło słabości strukturalne w projekcie istniejącego systemu dublińskiego oraz w sposobie korzystania z tego systemu. Celem wniosku jest zapewnienie sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi poprzez wprowadzenie nowego „korekcyjnego mechanizmu przydziału”, który umożliwia przeciwdziałanie przypadkom naruszania europejskiego systemu azylowego, a także zapobieganie wtórnym przepływom.
Parlamenty narodowe wydały osiem uzasadnionych opinii
dotyczących wniosku, argumentując w szczególności, że nie jest on zgodny z zasadą pomocniczości, ponieważ korekcyjny mechanizm przydziału jest zbyt szeroko zakrojony, a podejmowanie decyzji w kwestii relokacji powinno stanowić wyłączną kompetencję państw członkowskich.
W odpowiedzi Komisja stwierdziła, że wniosek jest konieczny i proporcjonalny do zapewnienia zrównoważonego i sprawiedliwego wspólnego europejskiego systemu azylowego. Komisja podkreśliła również, że zapewnienie prawidłowego stosowania systemu dublińskiego w czasach kryzysu oraz rozwiązanie problemu wtórnych przepływów obywateli państw trzecich między państwami członkowskimi stanowiły kwestie o charakterze transgranicznym, które nie mogłyby zostać rozwiązane w wyniku działań podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie lub działań podejmowanych w ramach współpracy dwustronnej między państwami członkowskimi. Dlatego też Komisja stwierdziła, że wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości. Komisja wyjaśniła również, że wniosek zapewni ustanowienie sprawiedliwszego, wydajniejszego i bardziej zrównoważonego systemu ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosków o udzielenie azylu przy jednoczesnym zagwarantowaniu poszanowania zasady, zgodnie z którą osoby ubiegające się o azyl powinny ubiegać się o azyl w pierwszym państwie, na terytorium którego znajdą się po wjeździe do UE, o ile nie posiadają członków rodziny w innym państwie. Nowy korekcyjny mechanizm przydziału przyczyniłby się do zapewnienia solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności w ramach Unii oraz pozwoliłby wyeliminować nadmierną presję, na jaką narażone są systemy azylowe państw członkowskich pierwszej linii.
·Wnioski dotyczące ustanowienia wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych
Celem ustanowienia wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych jest zapewnienie przedsiębiorstwom jednolitego zbioru przepisów w zakresie obliczania poziomu ich dochodu podlegającego opodatkowaniu w całej Unii Europejskiej. Pierwszy wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych, który został złożony w 2011 r., został opracowany w celu wzmocnienia jednolitego rynku dla przedsiębiorstw. Pomimo postępów w prowadzonych na forum Rady negocjacjach dotyczących wielu elementów wniosku państwom członkowskim nie udało się dojść do ostatecznego porozumienia. W swoim programie prac na 2016 r. Komisja ogłosiła, że zamierza wycofać ten wniosek i wznowić prace w tym zakresie, stosując nowe wieloetapowe podejście.
W dniu 25 października 2016 r. Komisja wznowiła realizację inicjatywy na rzecz wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych, przyjmując dwa nowe wnioski ustawodawcze. Za pomocą tych wniosków Komisja zamierza usprawnić korzystne dla przedsiębiorstw rozwiązania przewidziane we wniosku z 2011 r. oraz zapewnić przedsiębiorstwom prowadzącym działalność transgraniczną pomoc przy ograniczaniu kosztów i biurokracji oraz wspieraniu innowacji. Jednocześnie Komisja zamierza wzmocnić potencjał wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych jako narzędzia służącego przeciwdziałaniu unikaniu opodatkowania. We wspomnianych wnioskach nie wyznaczono stawek podatku od osób prawnych, ponieważ kwestie związane z ustalaniem wysokości tych podatków wchodzą w zakres wyłącznych kompetencji organów krajowych.
Komisja otrzymała osiem uzasadnionych opinii
dotyczących wspomnianych dwóch nowych wniosków
. W uzasadnionych opiniach wyrażono obawy związane z możliwością utraty przez państwa członkowskie kontroli nad swoimi systemami podatku od osób prawnych. Parlamenty narodowe argumentowały, że zaproponowane środki nie są konieczne, a wręcz mogą okazać się nieskuteczne w zwalczaniu zjawiska unikania opodatkowania, oraz że obowiązująca dyrektywa w sprawie przeciwdziałania unikaniu opodatkowania
– w połączeniu z działaniami uzgodnionymi w ramach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) – w odpowiedni sposób reguluje te kwestie.
W swoich odpowiedziach na uwagi zgłoszone przez parlamenty narodowe Komisja podkreślała, że celem wniosków nie jest podejmowanie kwestii poziomów stawek podatkowych, jakie powinno się ustalić na szczeblu krajowym, ale raczej zharmonizowanie podstawy opodatkowania osób prawnych, co stanowi warunek wstępny dla wyeliminowania zidentyfikowanych zakłóceń na rynku wewnętrznym. W tym względzie dyrektywa w sprawie przeciwdziałania unikaniu opodatkowania pozwalałaby bezpośrednio zaspokoić pilne potrzeby w tym obszarze. Przepisy tej dyrektywy zapewniają państwom członkowskim pewną swobodę działania w zakresie uzupełnienia luk w 28 istniejących krajowych systemach podatkowych, dzięki ustanowionemu w niej minimalnemu standardowi. Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych pełniłaby funkcję pełnoprawnego systemu opodatkowania osób prawnych o wymiarze transgranicznym, którego cele wykraczałyby poza podejmowanie działań służących przeciwdziałaniu unikaniu opodatkowania. Komisja zwróciła również uwagę na fakt, że OECD nie bierze pod uwagę specyficznych uwarunkowań mających istotne znaczenie dla funkcjonowania jednolitego rynku takiego jak rynek Unii Europejskiej. Komisja wyraźnie stwierdziła, że nadal posiada prawo do przedstawiania wniosków legislacyjnych – w zakresie uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów – mających na celu poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego. Komisja potwierdziła jednak również, że zasady ustalania cen transferowych uzgodnione z OECD będą miały w dalszym ciągu zastosowanie do transakcji zawieranych z przedsiębiorstwami powiązanymi nienależącymi do skonsolidowanej grupy podatkowej w UE i w państwach trzecich.
4.
podsumowanie
Podpisując Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa w 2016 r., Parlament Europejski, Rada i Komisja podjęły wspólne zobowiązanie do zapewnienia utrzymania zasad pomocniczości i proporcjonalności w centrum europejskiego procesu decyzyjnego oraz zagwarantowania pełnego poszanowania tych zasad na wszystkich etapach procesu legislacyjnego.
W 2016 r. Parlament Europejski nadal monitorował zgodność wniosków ustawodawczych z zasadami pomocniczości i proporcjonalności w ramach odpowiednich komisji parlamentarnych, a także w ramach Komisji Prawnej, która ponosi odpowiedzialność przekrojową za zapewnienie poszanowania zasady pomocniczości.
Komitet Regionów również kontynuował prace związane z monitorowaniem zgodności z zasadą pomocniczości, w szczególności poprzez przyjęcie i wdrożenie swojego programu prac w zakresie pomocniczości na 2016 r. i poprzez prowadzenie konsultacji z Grupą Ekspertów ds. Pomocniczości. W swoich opiniach Komitet Regionów brał pod uwagę obawy związane ze zgodnością z zasadą pomocniczości zgłaszane przez parlamenty i władze regionalne posiadające uprawnienia legislacyjne. W 2016 r. w Rzymie Komitet – we współpracy z parlamentami regionalnymi i włoskim Senato della Repubblica – zorganizował konferencję poświęconą problematyce pomocniczości, lepszego stanowienia prawa i dialogu politycznego.
W 2016 r. Komisja kontynuowała wdrażanie swojego udoskonalonego Programu lepszego stanowienia prawa z 2015 r., w którym przewidziano opracowanie lepszych wytycznych w zakresie sposobu przeprowadzania oceny pomocniczości i proporcjonalności w ramach procesu kształtowania polityki. W 2016 r. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zbadała 60 ocen skutków i w kilku przypadkach zwróciła się o lepsze uzasadnienie zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności.
W 2016 r. parlamenty narodowe wykazywały się większym zainteresowaniem europejskim procesem decyzyjnym, w szczególności jeżeli chodzi o mechanizm kontroli zasady pomocniczości – liczba uzasadnionych opinii wzrosła z 8 w 2015 r. do łącznej liczby 65 w 2016 r. Spośród tych 65 uzasadnionych opinii 14 dotyczyło wniosku w sprawie ukierunkowanego przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników, co doprowadziło do uruchomienia po raz trzeci w historii procedury przewidzianej w art. 7 ust. 2 protokołu nr 2 do Traktatów. Zgodnie z przyjętym przez Komisję Junckera zobowiązaniem do zaangażowania się w dialog z parlamentami narodowymi w przypadku uruchomienia wspomnianej powyżej procedury argumenty przedstawione przez parlamenty narodowe były przedmiotem szeroko zakrojonej dyskusji na posiedzeniach Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC) oraz na posiedzeniach Komisji Prawnej i Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Parlamentu Europejskiego. Choć po przeprowadzeniu tych dyskusji i dokonaniu kompleksowego przeglądu wszystkich otrzymanych opinii Komisja zdecydowała się podtrzymać swój pierwotny wniosek, Komisja zdaje sobie sprawę, że szereg parlamentów narodowych pozostaje nieprzekonanych co do wiążących się z nim korzyści. Wniosek jest nadal przedmiotem dyskusji prowadzonych na forum Parlamentu Europejskiego i Rady. Obydwaj współprawodawcy – podobnie jak Komisja – zobowiązują się do uwzględniania uwag przekazanych przez parlamenty narodowe na wszystkich etapach procesu legislacyjnego.
Ponieważ Unia Europejska dąży do opracowania wizji swojej przyszłości, w deklaracji rzymskiej – która została podpisana przez przywódców 27 państw członkowskich oraz przedstawicieli Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Komisji w dniu 25 marca 2017 r. z okazji 60. rocznicy podpisania traktatów rzymskich – ponownie potwierdzono, że zasady pomocniczości i proporcjonalności będą nadal leżały u podstaw europejskiego procesu decyzyjnego w nadchodzących latach i będą w dalszym ciągu kształtowały ten proces decyzyjny.