KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 26.9.2017
COM(2017) 546 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
Przegląd śródokresowy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 652/2014 ustanawiającego przepisy w zakresie zarządzania wydatkami odnoszącymi się do łańcucha żywnościowego, zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz dotyczącymi zdrowia roślin i materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin, zmieniającego dyrektywy Rady 98/56/WE, 2000/29/WE i 2008/90/WE, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002, (WE) nr 882/2004 i (WE) nr 396/2005, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 oraz uchylającego decyzje Rady 66/399/EWG, 76/894/EWG i 2009/470/WE
{SWD(2017) 314 final}
{SWD(2017) 315 final}
{SWD(2017) 316 final}
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIGO I RADY
Przegląd śródokresowy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 652/2014 ustanawiającego przepisy w zakresie zarządzania wydatkami odnoszącymi się do łańcucha żywnościowego, zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz dotyczącymi zdrowia roślin i materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin
, zmieniającego dyrektywy Rady 98/56/WE, 2000/29/WE i 2008/90/WE, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002, (WE) nr 882/2004 i (WE) nr 396/2005, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 oraz uchylającego decyzje Rady 66/399/EWG, 76/894/EWG i 2009/470/WE
1.Wprowadzenie
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 652/2014 (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie wspólnych ram finansowych”) weszło w życie pod koniec czerwca 2014 r. i ustanowiło wspólne ramy finansowe w dziedzinie łańcucha żywnościowego, zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin oraz materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin.
Niniejsze sprawozdanie opracowano na podstawie art. 42 („Ocena”) rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych, w którym to artykule zobowiązuje się Komisję do sporządzenia i przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie śródokresowego sprawozdania z oceny obejmującego poniższe środki finansowane z UE.
·Weterynaryjne programy zwalczania, kontroli i nadzoru (zwane dalej „programami weterynaryjnymi”) wdrażane przez państwa członkowskie i mające na celu stopniowe wyeliminowanie chorób zwierząt i chorób odzwierzęcych i wprowadzenie środków zwalczania chorób.
·Programy kontroli fitosanitarnych dotyczących występowania agrofagów na terytorium Unii.
·Weterynaryjne i fitosanitarne środki nadzwyczajne, które mają na celu szybkie radzenie sobie z sytuacjami nadzwyczajnymi powiązanymi, odpowiednio, ze zdrowiem zwierząt i zdrowiem roślin.
·Działania laboratoriów referencyjnych Unii Europejskiej, które mają na celu zapewnienie wysokiej jakości jednolitych badań w UE oraz wspieranie działań Komisji w zakresie zarządzania ryzykiem w obszarze badań laboratoryjnych.
·Program „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”, który jest inicjatywą szkoleniową skierowaną do personelu organów krajowych przeprowadzających kontrole urzędowe w zakresie przepisów dotyczących żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz zdrowia roślin.
W ramach bieżących wieloletnich ram finansowych (WRF) kwoty przydzielone na potrzeby wyżej wymienionego zestawu działań odpowiadają niemal całkowitej kwocie budżetu przeznaczonego dla obszaru łańcucha żywnościowego.
Niniejsze sprawozdanie zawiera opis wyników przeglądu śródokresowego w oparciu o zewnętrzne badanie uzupełniające
oraz ocenę wewnętrzną przeprowadzoną na szczeblu Komisji. Dołączono do niego dokument roboczy służb Komisji (SWD), który zawiera przegląd wdrażania działań w obrębie wspólnych ram finansowych pod względem technicznym i finansowym oraz podsumowanie ustaleń zewnętrznego badania uzupełniającego.
Program wydatków UE zapewnia wsparcie finansowe na potrzeby osiągnięcia celów unijnego prawodawstwa w zakresie żywności i pasz. Wkład programu w osiągnięcie celów należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z wkładem w postaci wydatków i środków krajowych, które zgodnie z prawem wymagają podjęcia działań przez państwa członkowskie.
Zakres przeglądu śródokresowego obejmuje wdrażanie rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych w latach 2014–2015 oraz – w oparciu o dostępne dane wstępne – w 2016 r. Ocena ta jest ograniczona z uwagi na fakt, że dostępne są jedynie fragmentaryczne dane za 2016 r.
2.Kontekst i cele rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych
Rozporządzenie w sprawie wspólnych ram finansowych ustanowiono, aby usprawnić wydatkowanie środków na rzecz realizacji działań w zakresie łańcucha żywnościowego oraz skupić uwagę na tych unijnych priorytetach finansowania, które przynoszą rzeczywistą wartość dodaną. Zmodernizowano w nim i zracjonalizowano już istniejące przepisy dotyczące finansowania, które zgrupowano w jednolitych ramach, wprowadzając ujednolicone procedury, standardowe stawki płatności oraz jasne kwalifikowalne koszty i środki.
Z operacyjnego punktu widzenia większość z tych działań i środków wspierano już przed 2014 r. Wprowadzono nowe środki w obszarze fitosanitarnym, tj. możliwość współfinansowania wdrażania programów kontroli występowania agrofagów roślin na terenie Unii.
Ogólnym celem politycznym rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych jest przyczynianie się do wysokiego poziomu zdrowia człowieka, zwierząt i roślin na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego i w powiązanych dziedzinach poprzez zapobieganie występowaniu chorób i agrofagów oraz ich zwalczanie, jak też zapewnianie wysokiego poziomu ochrony konsumentów i środowiska, przy jednoczesnym zwiększeniu konkurencyjności unijnego przemysłu spożywczego i paszowego oraz sprzyjaniu tworzeniu miejsc pracy.
W ramach celu ogólnego wydzielono cztery cele szczegółowe, po jednym na każdy z czterech obszarów wydatków objętych rozporządzeniem w sprawie wspólnych ram finansowych, tj. bezpieczeństwo żywności, zdrowie i dobrostan zwierząt, zdrowie roślin, kontrole urzędowe.
Tym celom szczegółowym towarzyszy sześć wskaźników skuteczności działania, które również określono w rozporządzeniu w sprawie wspólnych ram finansowych i które stały się podstawą dla przeprowadzenia oceny sektorowej środków wdrożonych w ramach każdego z czterech obszarów wydatków.
Aby zrealizować ten cel, na potrzeby rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych przyznano maksymalny łączny pułap wydatków w wysokości 1 891 936 000 EUR na okres siedmiu lat (2014–2020) objętych bieżącymi wieloletnimi ramami finansowymi.
Wydatki w obrębie wspólnych ram finansowych to przede wszystkim bezpośrednie współfinansowanie przekazywane państwom członkowskim, które są niemal wyłącznymi beneficjentami środków UE wydatkowanych w tym obszarze. Państwa członkowskie otrzymują zwrot kosztów kwalifikowalnych poniesionych w związku z wdrażaniem kwalifikujących się środków. Wkład finansowy Unii ma zazwyczaj postać dotacji.
3.Wynik przeglądu śródokresowego wdrażania rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych
Zgodnie z przepisami art. 42 rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych w śródokresowym sprawozdaniu z oceny uwzględnia się następujące aspekty:
·realizację celów wspólnych ram finansowych (art. 2 ust. 1) pod względem skuteczności wykorzystania zasobów i ich wartości dodanej na poziomie Unii;
·zakres uproszczenia;
·ciągłą adekwatność wszystkich celów;
·wkład środków w realizację priorytetów unijnych w postaci inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.
Uwzględnia się w nim także wyniki oceny długoterminowych skutków poprzednich środków.
W ocenie bierze się pod uwagę postępy, których dokonano dzięki korzystaniu z sześciu wskaźników wspólnych ram finansowych wymienionych w art. 2 ust. 2.
3.1
Realizacja celów rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych: skuteczność i europejska wartość dodana
Ogólny cel polityki przedstawiony w części dotyczącej kontekstu niniejszego sprawozdania jest uzupełniony czterema celami szczegółowymi, po jednym na każdy z czterech obszarów wydatków.
·Zdrowie zwierząt: przyczynienie się do poprawy statusu zdrowia zwierząt w Unii i wspierania poprawy dobrostanu zwierząt.
·Zdrowie roślin: przyczynienie się do szybkiego wykrywania agrofagów i ich zwalczania, jeśli pojawiły się na terytorium Unii.
·Kontrole urzędowe: przyczynienie się do poprawy efektywności, skuteczności i wiarygodności kontroli urzędowych i innych działań prowadzonych w celu skutecznego wdrażania i przestrzegania przepisów unijnych (w dziedzinach objętych rozporządzeniem w sprawie wspólnych ram finansowych).
·Bezpieczeństwo żywności: przyczynienie się do wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności i systemów produkcji żywności i innych produktów, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo żywności, przy jednoczesnym zwiększeniu zrównoważonego charakteru produkcji żywności.
Tym celom szczegółowym towarzyszy sześć wskaźników rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych, o których mowa powyżej, określających ogólne podejście do śledzenia postępów w wydatkowaniu środków w tym obszarze. W celu konkretnego monitorowania i mierzenia skuteczności działań podejmowanych w obrębie wspólnych ram finansowych służby Komisji przełożyły ponadto te wskaźniki na kompleksowy zestaw dwudziestu jeden operacyjnych wskaźników technicznych, określając szczegółowe cele dla każdego wskaźnika
w perspektywie do 2017 i do 2020 r. Ten zestaw wskaźników zapewnia informacje dotyczące technicznej skuteczności środków wprowadzanych w obrębie wspólnych ram finansowych, ale nie umożliwia on przeprowadzenia oceny opłacalności programu. W szczególności brak dostępnych wskaźników opłacalności ogranicza ocenę skuteczności środków wprowadzanych w obrębie wspólnych ram finansowych.
3.1.1
Zdrowie zwierząt
Realizacja celów
Największą część wydatków w budżecie rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych przeznaczono na wdrażanie środków weterynaryjnych, przy czym na same programy weterynaryjne przypada ponad 75 % łącznych wydatków w 2014 i 2015 r. Kwota płatności na rzecz programów weterynaryjnych w 2014 r. wyniosła 136 mln EUR, przy łącznej kwocie płatności w wysokości 180 mln EUR, a w 2015 r. wyniosła ona 148 mln EUR, przy łącznej kwocie płatności w wysokości 194 mln EUR. Wagę tych środków w budżecie odzwierciedla również fakt, że 12 z 21 monitorowanych w tym kontekście wskaźników technicznych jest powiązanych z tym obszarem wydatków. Wybrane wskaźniki koncentrują się na najważniejszych chorobach zwierząt i chorobach odzwierzęcych; umożliwiają one monitorowanie zmiany zasięgu geograficznego obszarów UE, które są wolne od danych chorób zwierząt, oraz pomiar parametrów technicznych takich jak częstość występowania, zachorowalność i liczba zachorowań. Analiza tych wskaźników obejmująca lata 2014–2016 ujawnia pozytywne tendencje epidemiologiczne w przypadku wszystkich najważniejszych chorób, na rzecz walki z którymi przyznaje się wsparcie finansowe UE w ramach programów weterynaryjnych, przy czym coraz więcej państw członkowskich lub regionów staje się wolnych od chorób zwierząt, a wszystkie monitorowane parametry wykazują ogólnie tendencję spadkową. Istotnym przykładem są tutaj unijne programy walki z wścieklizną: chorobę tę niemal wyeliminowano w UE wśród dzikich zwierząt (oczekuje się, że zniknie ona zupełnie do 2020 r.), a liczba zachorowań spadła z 80 w 2014 r. do zaledwie 18 w 2016 r., co stanowi znaczny spadek zagrożenia zdrowia, dzięki czemu możliwe jest swobodne przemieszczanie kotów i psów we wszystkich państwach UE. Kolejnym pozytywnym przykładem jest wzrost liczby państw członkowskich wolnych od brucelozy bydła: pod koniec 2016 r. dwa z pięciu państw członkowskich, w których w badanym okresie realizowano program współfinansowany przez UE, stały się wolne od tej choroby; w trzech pozostałych państwach członkowskich główny wskaźnik skuteczności działania służący do monitorowania zmiany częstości występowania tej choroby w stadach spadł w tym samym okresie o 25 %, co wskazuje na pozytywną tendencję w dążeniu do całkowitego zwalczenia tej choroby. Należy jednak zauważyć, że w dalszym ciągu istnieją pewne obszary, w których nie odnotowuje się oczekiwanej poprawy – dzieje się tak np. w przypadku gruźlicy bydła (w jednym z pięciu państw członkowskich, w których realizowany jest program współfinansowany przez UE) oraz brucelozy kóz i owiec (w jednym państwie członkowskim i kilku regionach innego państwa członkowskiego z sześciu państw członkowskich, w których realizowany jest program współfinansowany przez UE). Chociaż odnotowuje się poprawę w przypadku wskaźników dotyczących salmonelli i brucelozy zwierząt, to w przypadku wskaźników odnoszących się do zdrowia ludzi w trzyletnim okresie objętym oceną nie zaobserwowano jeszcze oczekiwanych rezultatów (tj. rocznego dwuprocentowego spadku zachorowań).
Wdrażanie środków nadzwyczajnych w przypadku wystąpienia ognisk chorób weterynaryjnych również odgrywa kluczową rolę w realizacji celu poprawy statusu zdrowia zwierząt w UE i ochrony gospodarki UE przed poważnym kryzysem weterynaryjnym na wielką skalę. Dzięki wczesnemu wykrywaniu i natychmiastowemu stosowaniu środków nadzwyczajnych współfinansowanych przez UE udało się skutecznie ograniczyć rozprzestrzenianie się wszystkich niedawnych epidemii, uniknięto także poważnych konsekwencji dla gospodarki w postaci ograniczeń handlu czy wstrzymania wywozu. Ostatnim tego przykładem jest walka z epidemią choroby guzowatej skóry bydła, zakaźnej choroby wirusowej bydła przenoszonej poprzez zakażoną ślinę lub przez owady, która przedostała się do UE z Turcji. W 2016 r. choroba ta pojawiła się w siedmiu państwach w południowo-wschodniej części Europy, w tym w Grecji, Bułgarii i na Bałkanach. Wszystkie te państwa uciekły się do masowych szczepień, przy wsparciu unijnego banku szczepionek na chorobę guzowatej skóry bydła, który został niezwłocznie ustanowiony w celu poradzenia sobie z kryzysem. Dzięki kampanii szczepień udało się ograniczyć rozprzestrzenianie się choroby: choroba ta nie dotknęła żadnego innego państwa członkowskiego w 2016 r. i nie pojawiła się ponownie na obszarach objętych szczepieniami.
Skuteczność
W miarę poprawy statusu zdrowia zwierząt stopniowo zmniejsza się zasoby finansowe potrzebne w odniesieniu do danego obszaru – w szczególnym przypadku programów weterynaryjnych zasoby te zmniejszono o 11 mln EUR w ciągu trzyletniego okresu objętego oceną.
Mniejszą przewidywalność odnotowuje się w przypadku wydatków na rzecz środków nadzwyczajnych; wydatki te zmieniają się z roku na rok w związku z czynnikami, które trudno jest przewidzieć i kontrolować, w tym zmianą klimatu i globalizacją występowania wektorów chorób oraz cyklicznym powracaniem pewnych chorób endemicznych.
Należy podkreślić, że w niedawnym sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego
opublikowanym w kwietniu 2016 r. uznano, że realizowana przez Komisję strategia zwalczania chorób zwierząt jest odpowiednia i dobrze rozwinięta oraz że zawiera dobre ramy służące odpowiedniemu uszeregowaniu zasobów budżetowych w ramach priorytetowych programów. Z ustaleń Trybunału Obrachunkowego wynika, że programy państw członkowskich spełniają wymagane kryteria i są one na ogół dobrze opracowane i właściwie wdrażane. Ponadto państwa członkowskie posiadają odpowiednie systemy umożliwiające identyfikację ognisk chorób zwierząt i ułatwiające ich zwalczanie. Należy jednak zauważyć, że w sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego uznano również, że brak odpowiednich modeli norm międzynarodowych i wskaźników ekonomicznych ogranicza możliwość wykazania przez Komisję opłacalności wydatków w dziedzinie weterynarii.
Europejska wartość dodana
Poprawę statusu zdrowia zwierząt osiągnięto dzięki wprowadzeniu środków prawnych na szczeblu unijnym wraz z zapewnieniem państwom członkowskim przez UE wsparcia technicznego i finansowego. Jeżeli podejrzewa się lub potwierdza wystąpienie choroby, w ramach systemu środków nadzwyczajnych bezzwłocznie uruchamiany jest szereg działań zapobiegawczych i kontrolnych, w tym czasowe zamknięcie granic dla przemieszczania podejrzewanych przesyłek i regionalizacja
choroby. Konieczność ustanowienia szeregu środków mających na celu eliminację chorób zwierząt oraz fakt, że wiele chorób przenosi się ponad granicami, sprawiają, iż konieczny jest scentralizowany system zarządzania, aby odpowiednio koordynować i organizować wdrażanie konkretnych działań w państwach członkowskich.
Ograniczenia budżetowe w niektórych państwach członkowskich, zwłaszcza tych, które zmagają się z kryzysem gospodarczym lub innymi przeszkodami, mogą ograniczać lub opóźniać wdrażanie środków niezbędnych do opanowania choroby. Wkład finansowy UE stanowi zatem wsparcie dla unijnego systemu zarządzania kryzysowego w przypadku pojawienia się ogniska chorobyDobrym przykładem unijnej koordynacji jest niedawny przypadek zarządzania na poziomie unijnym epidemią afrykańskiego pomoru świń, która dotarła do UE z Rosji w 2014 r. Od bardzo wczesnych etapów epidemii tej choroby, na którą nie istnieje żadna szczepionka, Komisja aktywnie promowała wśród dotkniętych chorobą państw członkowskich, sąsiedzkich państw trzecich oraz graniczących z nimi zagrożonych państw członkowskich wspólną strategię opartą na przepisach UE i najlepszej dostępnej wiedzy naukowej. Komisja udzieliła wsparcia technicznego i finansowego na rzecz szczególnych ukierunkowanych środków w celu wsparcia tej polityki. W wyniku takiego skoordynowanego działania ograniczono rozprzestrzenianie się choroby w okresie objętym niniejszą oceną i ograniczono koszty ponoszone zarówno przez UE, jak i przez budżety krajowe. Uniknięto również znacznego zakłócenia handlu, zarówno w państwach członkowskich UE, jak i w państwach trzecich.
3.1.2
Zdrowie roślin
Realizacja celów
Mimo że UE udziela wsparcia finansowego na rzecz wdrażania środków nadzwyczajnych w zakresie zdrowia roślin od wielu lat, finansowanie programów kontroli zdrowia roślin jest w dalszym ciągu na etapie początkowym.
Programy kontroli ustanowiono po raz pierwszy w 2015 r., zatem możliwość oceny ich wyników była ograniczona ze względu na krótkie ramy czasowe i brak poprzedzających je środków. Państwa członkowskie z zadowoleniem przyjęły ich wprowadzenie już od pierwszego roku, przy czym w 2015 r. swój program przedstawiło 17 państw UE, a w 2016 r. – 22 państwa członkowskie. W 2015 r. wdrażanie programów kontroli umożliwiło wykrycie szeregu nowych zagrożeń pojawiających się na terytorium Unii, np. atakującej rośliny bakterii Xylella fastidiosa.
Budżet dostępny w ramach wsparcia na rzecz wdrażania środków nadzwyczajnych i programów kontroli występowania agrofagów stanowi ograniczoną część łącznych wydatków w ramach budżetu rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych. W 2014 r. wydatki na wdrażanie środków nadzwyczajnych wyniosły 7,7 mln EUR, a w 2015 r. – 12,2 mln EUR, przy czym wydatki na wdrażanie programów kontroli wyniosły 4,2 mln EUR w 2015 r.
Komisja przygląda się skutkom wdrażania fitosanitarnych środków nadzwyczajnych i w tym celu monitoruje liczbę przypadków występowania szeregu agrofagów priorytetowych, w tym pewnych szczególnie niszczycielskich patogenów, takich jak Xylella fastidiosa. W zakresie zdrowia roślin zwalczenie ognisk choroby jest możliwe jedynie, jeżeli natychmiast – zanim choroba wywołana danym agrofagiem będzie miała charakter endemiczny – zostaną wprowadzone zdecydowane środki. Trudności w zwalczaniu mogą wynikać z braku skutecznych metod leczenia, dużej liczby podatnych gatunków roślin, dynamiki populacji oraz cyklu życia agrofagów i ich wektorów żyjących w lasach, parkach i na plantacjach o wysokiej wartości gospodarczej, społecznej i środowiskowej. Przy obecnym stanie nauki jedyną alternatywą w przypadkach, gdy niemożliwe jest zwalczenie choroby, pozostaje ograniczenie jej rozprzestrzeniania się. W związku z tym istotne jest wczesne wykrywanie, co można osiągnąć dzięki programom kontroli.
Skuteczność
Celem wdrażania programów kontroli jest wykrywanie obecności agrofagów priorytetowych na terytorium UE. W związku z tym w ramach obecnych WRF przewiduje się stopniowe zwiększanie zasobów finansowych, aby wesprzeć cel zwiększenia zasięgu takich kontroli na terytorium Unii do 2020 r.
Podobnie jak w przypadku weterynaryjnych środków nadzwyczajnych, wydatki na rzecz fitosanitarnych środków nadzwyczajnych są zmienne i mniej przewidywalne ze względu na nowe zagrożenia, takie jak wpływ zmiany klimatu, handlu światowego czy przemieszczania się podróżnych po całym świecie. W latach 2014–2016 dotyczyło to zasadniczo tylko czterech głównych agrofagów: środki nadzwyczajne podjęto, by zwalczyć węgorka sosnowca i bakterie Xylella fastidiosa oraz chrząszcza Anoplophora glabripennis i ślimaka Pomacea insularum – odpowiadały one za niemal wszystkie płatności (91 %). W omawianym okresie wsparcie finansowe UE na rzecz wdrażania środków nadzwyczajnych pomogło zapobiec dalszemu wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się wyżej wymienionych agrofagów na resztę terytorium Unii Europejskiej.
Europejska wartość dodana
Celem działania UE jest usprawnienie czynności podejmowanych po pojawieniu się ognisk chorób roślin – UE przekazuje wkład finansowy, którego państwa członkowskie potrzebują, aby wdrożyć środki nadzwyczajne w celu zapobieżenia dalszemu rozprzestrzenianiu się danego agrofaga na resztę terytorium Unii.
Ponadto dzięki wsparciu unijnemu państwa członkowskie mogą sprawniej koordynować wzajemne działania w zakresie kontroli określonych agrofagów, którym należy poświecić więcej uwagi ze względu na ich wpływ gospodarczy, środowiskowy i społeczny.
Ogólnie wdrażanie na terytorium Unii współfinansowanych ze środków UE programów kontroli i środków nadzwyczajnych przyczynia się do utrzymania produkcji rolnej dzięki ochronie zdrowia roślin oraz do ochrony różnorodności biologicznej i lasów, a także do konkurencyjności rolnictwa.
3.1.3
Kontrole urzędowe
Realizacja celów
Wsparcie finansowe UE na rzecz systemów kontroli urzędowych obejmuje dwa główne instrumenty, które odpowiadają za niemal 100 % poniesionych kosztów kwalifikowalnych: badania przeprowadzane przez sieć 43 laboratoriów referencyjnych Unii Europejskiej oraz szkolenia dotyczące szeregu obszarów priorytetowych w dziedzinie bezpieczeństwa żywności przeprowadzane zarówno przez laboratoria referencyjne Unii Europejskiej, jak i w ramach programu „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”. Opracowano cztery wskaźniki operacyjne w celu monitorowania skuteczności głównych współfinansowanych środków w obszarze kontroli urzędowych.
Laboratoria referencyjne Unii Europejskiej przyczyniły się m.in. do ciągłego modernizowania narzędzi diagnostycznych potrzebnych do szybkiego wykrywania patogenów. Działania te są kluczowe dla jednolitego wdrażania kontroli w całej UE, ponieważ zapewniają wiarygodność wyników badań i równe szanse pod względem konkurencyjności. Laboratoria uczestniczące w badaniach biegłości
przeprowadzonych przez sieć laboratoriów referencyjnych Unii Europejskiej średnio osiągały poziom skuteczności wynoszący 85 %, co wskazuje na pomyślne zastosowanie metod badań laboratoriów referencyjnych w całej UE. Dzięki ustawicznym szkoleniom i corocznym warsztatom organizowanym przez każde laboratorium referencyjne Unii Europejskiej krajowe laboratoria referencyjne uczestniczące w kontroli urzędowej mogły pogłębiać swoją wiedzę specjalistyczną. Średni odsetek uczestników, którzy wyrazili zadowolenie z treści szkolenia, wynosił ponad 87 %.
Szkolenia w ramach programu „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności” dotyczyły w ciągu trzech objętych przeglądem lat 52 tematów o kluczowym znaczeniu dla obszarów wspólnych ram finansowych. Uczestnicy programu zarówno w państwach członkowskich, jak i w państwach trzecich, uznali go za przydatny, co potwierdza odsetek zadowolenia wynoszący ponad 90 % w odniesieniu do wszystkich lat objętych przeglądem. Bardzo dobrze wypadły również testy, które uczestnicy zdawali na zakończenie szkoleń – średni wynik to około 88 %. Szkolenia przyczyniły się do lepszego wspólnego zrozumienia przez wszystkie państwa członkowskie ich obowiązków i najlepszych sposobów wdrażania odpowiednich przepisów UE. Program „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności” okazał się również przydatny w zakresie reagowania na nowe potrzeby, zwłaszcza podczas zdarzeń kryzysowych, w przypadku których przyczynił się on zarówno do zapobiegania kryzysom, jak i do rozwijania gotowości na kryzys. Jako konkretny przykład można podać szkolenia w ramach tego programu, które dotyczyły badania ognisk chorób przenoszonych przez żywność; szkolenia te organizowano w ciągu wszystkich trzech lat objętych przeglądem i skupiały się one na takich zagadnieniach, jak gotowość na pojawienie się ogniska choroby, zarządzanie w przypadkach pojawienia się ogniska choroby oraz komunikacja kryzysowa, i były skierowane do krajowych zespołów ds. zdrowia publicznego oraz organów weterynaryjnych i organów ds. bezpieczeństwa żywności.
Skuteczność
Te dwa działania są finansowane w 100 % ze środków UE – roczne koszty każdego z nich wynoszą około 15 mln EUR z budżetu UE. Takie ograniczone środki umożliwiły jednak laboratoriom referencyjnym Unii Europejskiej prowadzenie badań na wysokim poziomie i przeszkolenie setek krajowych laboratoriów referencyjnych rocznie; w ramach programu „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności” szkolono rocznie około 6 000 urzędników właściwych organów krajowych uczestniczących w kontrolach urzędowych.
Europejska wartość dodana
Europejska wartość dodana wnoszona przez laboratoria referencyjne Unii Europejskiej i programy „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności” wynika z charakteru tych działań: sieć laboratoriów zapewnia, by wszystkie państwa członkowskie pracowały zgodnie ze spójnymi i jednolitymi ramami prawnymi oraz by unijny program szkoleń promował wspólne podejście do wdrażania przepisów UE. Taki wkład w ujednolicanie przepisów na poziomie Unii oraz w wymianę wiedzy i wiedzy specjalistycznej w zakresie bezpieczeństwa żywności i powiązanych dziedzin stanowi istotny przykład pozytywnej interakcji między państwami członkowskimi; nie udałoby się osiągnąć takiego wyniku poprzez samodzielne wysiłki na poziomie krajowym i bez wsparcia finansowego UE.
3.1.4
Bezpieczeństwo żywności
Realizację celu bezpieczeństwa żywności należy rozpatrywać z perspektywy całościowej, jest to bowiem cel horyzontalny wynikający z wdrożenia i egzekwowania ram prawnych w połączeniu z wkładem ze strony unijnych i krajowych programów wydatków. Zarówno działania w zakresie zdrowia zwierząt i roślin, jak i kontrole urzędowe przyczyniają się do utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności i systemów produkcji żywności, co leży w interesie wszystkich obywateli UE. Aby osiągnąć bezpieczeństwo żywności, konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa i zdrowia zwierząt i roślin oraz system kontroli o wysokich standardach. Spełnienie tego wymogu jest zatem bezpośrednio i nierozerwalnie związane z osiągnięciem wysokiego poziomu zdrowia zwierząt, zdrowia roślin i kontroli urzędowych.
Skuteczne egzekwowanie wymogów UE w powyższych obszarach w całej UE oraz w państwach trzecich prowadzących wywóz zwierząt, roślin i produktów do UE jest kluczowe dla utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności.
Wysokie standardy UE ułatwiają handel wewnątrzunijny, a jednocześnie umożliwiają europejskim przedsiębiorstwom konkurowanie na rynku światowym. Wysoki poziom bezpieczeństwa odgrywa podstawową rolę w zapewnieniu stabilnych rynków i zaufania konsumentów oraz chroni Europę przed gospodarczymi i ludzkimi kosztami pojawiania się ognisk chorób.
W okresie objętym przeglądem służby Komisji przeprowadzały około 200 audytów i inspekcji rocznie. Przyczyniły się one do realizacji szeregu kluczowych priorytetów Komisji, w szczególności: do stworzenia otoczenia regulacyjnego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy, wzrostowi i inwestycjom poprzez zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa opartego na solidnych systemach kontroli i egzekwowania przepisów; do zapewnienia pogłębionego i bardziej sprawiedliwego rynku wewnętrznego poprzez ustanowienie równych warunków działania, przy których obywatele i przedsiębiorstwa mogą mieć pewność co do jednolitego i wysokiego poziomu bezpieczeństwa i przejrzystości informacji o stanie wdrażania kontroli w państwach członkowskich i w państwach trzecich, co z kolei stanowi dla podmiotów kształtujących politykę informację dotyczącą skuteczności rozporządzenia w odpowiednich sektorach.
Dzięki doświadczeniom zebranym w ramach audytów Komisja przekazuje ważne informacje zwrotne dotyczące skuteczności, wpływu i wartości dodanej przepisów i działań UE.
O ile osiągnięcie celów sektorowych, których analizy dokonano w poprzednich sekcjach, przyczynia się do pozytywnej oceny ogólnej sytuacji w dziedzinie bezpieczeństwa żywności na poziomie UE, o tyle unijne produkty spożywcze mają ustaloną reputację. Unijna produkcja rolno-spożywcza, ciesząca się uznaniem na całym świecie ze względu na jakość oraz wysoki poziom standardów bezpieczeństwa żywności, stanowi największy przemysł wytwórczy w Europie i zajmuje czołową pozycję w skali światowej. Pod tym względem budżet UE przeznaczony na bezpieczeństwo żywności odgrywa kluczową rolę w przyczynianiu się do jej konkurencyjności.
3.2
Uproszczenie
Zgodnie z komunikatem „Budżet z perspektywy »Europy 2020«” rozporządzenie w sprawie wspólnych ram finansowych miało zmodernizować i uprościć już istniejące przepisy finansowe. Do uproszczenia i racjonalizacji odniesiono się poprzez:
·zastąpienie poprzednich ram prawnych, zbyt złożonych i często nieaktualnych, pojedynczym aktem prawnym obejmującym pełen zakres łańcucha żywnościowego;
·racjonalizację stawek finansowania poprzez określenie tylko trzech stawek standardowych: 50 %, 75 % i 100 %;
·dostosowanie procedur fitosanitarnych i weterynaryjnych dzięki jednolitym ramom zapewniającym jasność, przejrzystość i solidne otoczenie regulacyjne;
·ograniczenie korzystania z procedury komitetowej i decyzji Komisji, aby skrócić czas potrzebny na zawarcie umowy i wykonanie płatności.
Dodatkowym krokiem mającym na celu uproszczenie całości systemu było wprowadzenie systemu kosztów jednostkowych stosowanego przy zwrocie kosztów działań podjętych w celu wdrażania programów weterynaryjnych. System ten obejmuje około 50 % kosztów kwalifikowalnych i podlega obecnie przeglądowi w celu dalszego rozszerzenia go na inne obszary. Zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie uznają, że nowy system ułatwia składanie wniosków o finansowanie i zwrot kosztów.
W odniesieniu do wymogów dotyczących sprawozdawczości niektóre państwa członkowskie uważały je za nieproporcjonalne tylko w stosunku do najmniejszych programów weterynaryjnych i środków nadzwyczajnych.
3.3
Wkład w inteligentny i zrównoważony rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu
Według najnowszych danych Eurostatu w 2015 r. wartość produkcji całego przemysłu rolno-spożywczego w UE szacowano na ponad 410 mld EUR, stanowi on więc największy przemysł wytwórczy w Europie i zajmuje czołową pozycję w skali światowej, przy czym wielkość wywozu europejskich produktów rolnych stale rośnie. Sektor ten zapewnia łącznie około 44 mln miejsc pracy w UE, z czego 22 mln osób są zatrudnione w gospodarstwach rolnych.
Konkurencyjność europejskiej produkcji żywności zależy od jej reputacji, a unijny budżet przeznaczony na bezpieczeństwo żywności odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu bezpieczeństwa i jakości europejskiej żywności.
Takie aspekty, jak globalizacja handlu, zmiana klimatu oraz żądania partnerów handlowych i zachowanie konsumentów w przypadku kryzysów żywnościowych, stanowią jednak wyzwania dla unijnego systemu produkcji. W zmieniającym się świecie strategia rozwoju „Europa 2020” ma na celu zapewnienie w UE inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Te trzy uzupełniające się nawzajem cele powinny ułatwić UE oraz państwom członkowskim osiągnięcie wysokich poziomów zatrudnienia, wydajności i spójności społecznej.
W sektorze produkcji rolno-spożywczej powyższe cele można zrealizować jedynie przy zapewnieniu wysokiego poziomu zdrowia ludzi, zwierząt i roślin w całym łańcuchu żywnościowym i w powiązanych dziedzinach oraz dzięki wdrożeniu działań mających na celu aktywne zapobieganie chorobom i agrofagom i zwalczanie ich.
3.4
Adekwatność
Zgodnie z wytycznymi deklaracji rzymskiej działania w obrębie wspólnych ram finansowych przyczyniają się do urzeczywistnienia celu bezpiecznej i pewnej Europy, w której obywatele mają dostęp do wysokiej jakości żywności spełniającej najsurowsze normy międzynarodowe; zagrożenia dla zdrowia ludzi i zdrowia publicznego ogranicza się dzięki długoterminowym działaniom UE w tym zakresie oraz jej szybkiej reakcji w przypadku sytuacji wyjątkowych. Przy zapobieganiu występowaniu lub rozprzestrzenieniu się epidemii na terytorium Unii kluczową rolę w ochronie gospodarki UE odgrywają działania w zakresie łańcucha żywnościowego, w przypadku gdy kryzysy weterynaryjne, fitosanitarne i żywnościowe mogą mieć potencjalnie niszczycielski wpływ na tę gospodarkę i generować ogromne koszty zarówno dla budżetu publicznego, jak i dla całego sektora rolno-spożywczego. Działania te mają wpływ na społeczny wymiar Europy, wzmacniając ochronę interesów wszystkich obywateli UE, od pierwotnych producentów po konsumentów końcowych. Ponadto system ten przyczynia się do wzmocnienia pozycji unijnego przemysłu rolno-spożywczego na rynku światowym, zapewniając ekonomię skali na wewnętrznym rynku unijnym, co z kolei skutkuje zwiększeniem wywozu unijnych produktów rolnych.
3.5
Długoterminowe skutki poprzednich środków
Większość działań obecnie objętych zakresem rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych współfinansowano już wcześniej na podstawie poprzedniego prawodawstwa. Aby osiągnąć zamierzony cel, wiele z nich ze względu na swój charakter wymaga inwestycji długoterminowych; dotyczy to w szczególności środków w zakresie zdrowia zwierząt.
Wśród głównych osiągnięć wynikających z długoterminowych skutków środków wdrożonych przed 2014 r. można wymienić jako dobry przykład zwalczenie gąbczastej encefalopatii bydła, śmiertelnej choroby przenoszącej się na ludzi w wyniku spożycia przez nich zakażonych wyrobów z wołowiny. Długoterminowe współfinansowanie przez UE odegrało kluczową rolę w walce z tą chorobą oraz przyniosło skutek w postaci spadku liczby zachorowań z ponad 2 000 przypadków w 2001 r. do zaledwie 5 przypadków w 2016 r.: choroba ta jest bliska zniknięcia. Umożliwiło to z kolei wycofanie szeregu kosztownych środków ochronnych i stworzenie nowych możliwości handlowych.
Kolejny przykład pozytywnych skutków dotyczy wścieklizny, groźnej choroby odzwierzęcej, którą niemal wyeliminowano w UE wśród dzikich zwierząt (oczekuje się, że do 2020 r. zniknie ona zupełnie): liczba zachorowań spadła z 726 w 2010 r. do zaledwie 18 w 2016 r.; dzięki temu możliwe jest swobodne przemieszczanie kotów i psów we wszystkich państwach UE.
W następstwie wdrożenia współfinansowanych przez UE programów kontroli salmonelli odnotowano spadek liczby przypadków zakażenia bakterią z rodzaju Salmonella w populacji drobiu (np. kur niosek). Przełożyło się to również na korzyści w odniesieniu do zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę, że salmonella jest groźną chorobą odzwierzęcą, a jedną z głównych przyczyn zakażenia człowieka jest spożycie jaj. Liczba potwierdzonych przypadków zachorowań wśród ludzi, analizowana przez okres dłuższy niż ramy czasowe oceny, spadła ze 105 450 w 2010 r. do 94 600 w 2015 r. Ze względu na szereg czynników takich jak przerwanie łańcucha chłodniczego w przechowywaniu jaj można jednak zaobserwować coroczne szczyty zachorowań wśród ludzi.
3.6
Zakres dalszej analizy
W budżecie UE na lata 2014–2020 nie przewidziano rezerwy na wypadek kryzysów w sektorze rolnym dostępnej dla programu dotyczącego żywności i paszy. W przypadku wystąpienia wielkoskalowych ognisk epidemii weterynaryjnych lub fitosanitarnych, takich jak niedawny przypadek ptasiej grypy, których skutki dla budżetu mogą wykroczyć poza pułap przewidziany w ramach obecnego programu, udzielenie wsparcia finansowego na rzecz wdrożenia działań mających na celu zwalczenie i szybkie ograniczenie rozprzestrzeniania się tych epidemii może okazać się trudne do wykonania.
Finansowanie działań dotyczących zdrowia roślin jest w dalszym ciągu na etapie początkowym i należy dokonać dalszej analizy, aby odpowiednio reagować na potrzeby w tym zakresie np. pod względem integracji programów kontroli i środków nadzwyczajnych. Szczególną uwagę trzeba poświęcić skuteczności środków nadzwyczajnych dotyczących zdrowia roślin. W związku z tym należy zauważyć, że zwalczanie pewnych agrofagów jest często trudniejsze niż eliminowanie problemów w zakresie zdrowia zwierząt ze względu na dużą liczbę gatunków będących żywicielami, okres utajenia objawów i obecność wektorów. W przypadkach gdy zwalczenie okazuje się niemożliwe, skutecznym sposobem zapobiegania przenoszeniu się agrofaga na resztę terytorium Unii jest podejście polegające na ograniczeniu jego rozprzestrzeniania się.
Wprowadzono pewne korekty w celu dostosowania narzędzi finansowych, z których korzysta się w tych obszarach wydatków, w szczególności dotacji, do przepisów bieżącego rozporządzenia finansowego. Z doświadczenia wynika jednak, że z uwagi na charakterystykę wydatków na bezpieczeństwo żywności (finansowanie niekonkurencyjne polegające na zwrocie kosztów poniesionych przez państwa członkowskie) dotacje nie zawsze są najlepszym narzędziem w tym konkretnym obszarze, jakim są środki weterynaryjne i fitosanitarne.
Jeżeli chodzi o wsparcie finansowe na rzecz innych działań, należy przeanalizować, jak dotacje służące wspieraniu bardziej zrównoważonego zachowania pewnych podmiotów w łańcuchu żywnościowym przyczyniają się do wdrażania programu działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030, o którym mowa w komunikacie „Kolejne kroki w kierunku zrównoważonej przyszłości Europy”. Należy dokładniej zbadać, jak można wspierać przekazywanie darów w postaci żywności zdatnej do spożycia, za pomocą przyznawania dotacji organizacjom zajmującym się redystrybucją zdatnej do spożycia żywności, zgodnie z sugestią zawartą w sprawozdaniu specjalnym Europejskiego Trybunału Obrachunkowego pt. „Zwalczanie marnotrawienia żywności”.
4.
WNIOSKI
Unijne ramy dotyczące bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin uznano ogólnie za jednolite i zasadniczo spójne pod względem stosowania i egzekwowania we wszystkich państwach członkowskich. To z kolei stanowi potwierdzenie, że zarówno obywatele, jak i przedsiębiorstwa mają pewność, iż ramy te są sprawiedliwe i skutecznie promują wysokie standardy bezpieczeństwa w tym kluczowym sektorze gospodarki UE. Unijne inwestycje w obszarze nadzoru oraz kontroli i zwalczania chorób i agrofagów przyczyniają się do bezpieczeństwa i wymiany handlowej w całym łańcuchu żywnościowym. Przegląd śródokresowy rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych pokazuje, że funkcjonowanie bieżących ram finansowych w kontekście ich polityki jest prawidłowe: wykazano, że wszystkie działania otrzymujące wsparcie finansowe UE w tym obszarze służą realizacji celu ogólnego i celów szczegółowych rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych, a mianowicie poprawie zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, oraz realizacji ogólnych priorytetów Komisji, w tym zapewnienia funkcjonowania skutecznego rynku wewnętrznego i wsparcia na rzecz wymiany handlowej z państwami trzecimi.
Stwierdzono również, że instrument finansowy rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych jest na tyle elastyczny, by odpowiadał on nowym potrzebom w zakresie współfinansowania, zwłaszcza w przypadku wystąpienia ognisk choroby. Działania finansowane na podstawie rozporządzenia w sprawie wspólnych ram finansowych stanowią wsparcie dla ram UE w zakresie żywności i pasz, które z kolei przyczyniają się do zapewnienia bezpiecznej, prosperującej, zrównoważonej i społecznej UE, która cieszy się silną pozycją na arenie światowej.