I.

Trybunał zbadał:

II.

Na mocy art. 317–318 TFUE oraz rozporządzenia finansowego Komisja odpowiada za sporządzenie i prezentację skonsolidowanego sprawozdania rocznego Unii Europejskiej zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także opracowywanie, wdrażanie i utrzymywanie systemów kontroli wewnętrznej umożliwiających sporządzanie i prezentację sprawozdań finansowych, które nie zawierają istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń Unii Europejskiej ponosi Komisja (art. 317 TFUE).

III.

Zadaniem Trybunału jest przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej i kodeksem etyki oraz z Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydanymi przez INTOSAI. Zgodnie z tymi standardami Trybunał obowiązany jest przestrzegać zasad etyki oraz zaplanować i przeprowadzić kontrolę w taki sposób, aby uzyskać wystarczającą pewność, że skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe.

IV.

W ramach kontroli stosuje się procedury mające na celu uzyskanie dowodów kontroli potwierdzających kwoty i informacje zawarte w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym oraz legalność i prawidłowość transakcji leżących u jego podstaw. Wybór tych procedur zależy od osądu kontrolera, w tym od oceny ryzyka wystąpienia – w wyniku nadużycia lub błędu – istotnych zniekształceń skonsolidowanego sprawozdania rocznego lub istotnej niezgodności transakcji leżących u jego podstaw z wymogami przepisów prawa Unii Europejskiej. W celu opracowania procedur kontroli stosownych do okoliczności (lecz nie na potrzeby sformułowania opinii na temat skuteczności systemu kontroli wewnętrznej) Trybunał, dokonując oceny ryzyka, bierze pod uwagę system kontroli wewnętrznej wykorzystywany do sporządzania i rzetelnej prezentacji skonsolidowanego sprawozdania rocznego oraz do zapewnienia legalności i prawidłowości transakcji leżących u jego podstaw. Kontrola obejmuje także ocenę stosowności przyjętych zasad rachunkowości oraz racjonalności sporządzonych szacunków księgowych, a także ocenę ogólnej prezentacji skonsolidowanego sprawozdania rocznego.

V.

Jeśli chodzi o dochody, do celów przeprowadzanej przez Trybunał kontroli zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej i dochodzie narodowym brutto, jako punkt wyjścia przyjmuje się odpowiednie zagregowane dane makroekonomiczne wykorzystywane do obliczania tych zasobów oraz ocenia się stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych do momentu otrzymania wkładów państw członkowskich i uwzględnienia ich w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym. W zakresie tradycyjnych zasobów własnych Trybunał bada rozliczenia organów celnych i analizuje przepływ opłat celnych do momentu otrzymania tych kwot przez Komisję i ujęcia ich w sprawozdaniu rocznym.

VI.

Jeśli chodzi o wydatki, Trybunał bada transakcje płatnicze po tym, jak wydatki zostały poniesione, ujęte i zatwierdzone. Badanie to obejmuje wszystkie kategorie płatności (w tym płatności z tytułu nabycia aktywów) z wyjątkiem zaliczek w chwili ich wypłaty. Zaliczki bada się tylko wówczas, gdy od odbiorcy środków żąda się uzasadnienia ich właściwego wykorzystania lub gdy przedstawi on takie uzasadnienie, a zaliczka zostanie rozliczona lub jest możliwa do odzyskania.

VII.

Trybunał uznał, że uzyskane dowody kontroli są wystarczające i właściwe, aby stanowić podstawę do wydania opinii.

VIII.

W opinii Trybunału skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2015 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2015 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i z zasadami rachunkowości opartymi na powszechnie przyjętych międzynarodowych standardach rachunkowości sektora publicznego.

IX.

W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2015 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

X.

W wydatkach za 2015 r. ujętych w działach wieloletnich ram finansowych, które obejmują wydatki operacyjne (3), wystąpił istotny poziom błędu. Szacowany przez Trybunał poziom błędu w zakresie płatności leżących u podstaw rozliczeń wynosi 3,8  %. Ogólny wniosek Trybunału opiera się na wyższym szacowanym poziomie błędu w wydatkach dokonanych na zasadzie zwrotu kosztów (4) i poparty jest dokonaną przez Komisję analizą kwot obarczonych ryzykiem przedstawioną w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników.

XI.

W opinii Trybunału, ze względu na wagę kwestii opisanych w uzasadnieniu wydania negatywnej opinii na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń, w płatnościach leżących u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2015 r. występuje istotny poziom błędu.

XII.

„Omówienie i analiza sprawozdania finansowego” nie stanowi części sprawozdania finansowego. Informacje zawarte w „Omówieniu i analizie sprawozdania finansowego” są spójne z treścią sprawozdania finansowego.

1.1.

Wydatki UE, które w 2015 r. wyniosły 145,2  mld euro, stanowią istotny instrument pozwalający osiągać cele polityczne. Podobną rolę odgrywają mechanizmy stanowienia prawa oraz swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób na terytorium całej Unii Europejskiej. Wydatki UE stanowią 2,1  % łącznych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych wszystkich państw członkowskich UE (zob. ryc. 1.1 ) oraz 1,0  % unijnego dochodu narodowego brutto.

1.2.

Zgodnie z Traktatem Trybunał:

Prace Trybunału wykonywane na potrzeby poświadczenia wiarygodności przyczyniają się do osiągnięcia pierwszych dwóch celów wymienionych powyżej. Pomagają one określić zagrożenia w zakresie oszczędności, skuteczności i wydajności wydatkowania środków UE i dostarczają kluczowych danych na potrzeby sporządzania opinii Trybunału w sprawie wniosków legislacyjnych w dziedzinie finansów.

(1)

Obejmuje wydatki, wynagrodzenia i inne koszty instytucji i organów UE mających siedziby w państwach członkowskich.

1.3.

W niniejszym rozdziale sprawozdania rocznego:

—

przedstawiono ogólne informacje na temat wydawanego przez Trybunał poświadczenia wiarygodności, a także podsumowano podejście kontrolne (zob. załącznik 1.1 ) oraz ustalenia i wnioski Trybunału,

—

omówiono kluczowe obszary badania wynikające z kontroli sprawozdania finansowego UE,

—

porównano wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli prawidłowości wydatków za 2015 r. z ustaleniami z ostatnich lat i z szacunkami Komisji Europejskiej,

—

w  załączniku 1.2 omówiono podejście do badania niepoprawnych i nieprawidłowych płatności i sprawozdawczości w tym zakresie w Stanach Zjednoczonych (USA) i w UE.

1.4.

Ustalenia Trybunału dotyczą skonsolidowanego sprawozdania rocznego (6) Unii Europejskiej za rok budżetowy 2015. Trybunał otrzymał je wraz z oświadczeniem księgowego w dniu 12 lipca 2016 r. (7)  (8). Sprawozdaniu temu towarzyszy „Omówienie i analiza sprawozdania finansowego” (9). Dokument ten nie wchodzi co prawda w zakres opinii Trybunału, niemniej jednak, zgodnie ze standardami kontroli, Trybunał ocenił jego zgodność z informacjami przedstawionymi w sprawozdaniu rocznym.

1.5.

Z opublikowanego przez Komisję sprawozdania rocznego wynika, że na dzień 31 grudnia 2015 r. zobowiązania wyniosły łącznie 226,1  mld euro, natomiast aktywa wyniosły łącznie 153,7  mld euro. Deficyt za 2015 r. wynosi 13,0  mld euro.

1.6.

W wyniku kontroli sprawozdania rocznego UE Trybunał stwierdził, że nie wystąpiły w nim istotne zniekształcenia. Ustalenia Trybunału dotyczące finansowego i budżetowego zarządzania środkami UE przedstawiono w rozdziale 2.

1.7.

W 2015 r. Komisja wzmocniła spójność z międzynarodowymi standardami rachunkowości (10) oraz z wytyczną dotyczącą zalecanych praktyk w zakresie sporządzania i przedstawiania „Omówienia i analizy sprawozdania finansowego” (11).

1.8.

Kluczowe obszary badania to kwestie, które zgodnie z profesjonalnym osądem Trybunału były najistotniejsze dla kontroli sprawozdania finansowego za bieżący okres. Kwestie te poruszono w kontekście kontroli sprawozdania finansowego jako całości i przy formułowaniu opinii na jego temat, jednak Trybunał nie sporządza osobnej opinii dotyczącej tych kwestii (12).

1.9.

Organy państw członkowskich przekazują część środków wypłaconych przez Komisję w formie zaliczek na rzecz instrumentów finansowych (13) w postaci pożyczek, instrumentów kapitałowych lub gwarancji. W WRF na lata 2007–2013 organy te nie były zobowiązane na mocy prawa unijnego do sporządzania okresowych sprawozdań na temat kwot, którymi dysponują te instrumenty, na potrzeby opracowania sprawozdania rocznego. W związku z tym Komisja oszacowała kwotę wykorzystanych zaliczek, zakładając, że środki są wykorzystywane w pełni i rozkładają się równomiernie w całym okresie realizacji (początkowo do dnia 31 grudnia 2015 r., jednak potem okres ten został wydłużony – bez stosownej podstawy prawnej (14) – do dnia 31 marca 2017 r.). Do końca 2014 r. (15) na realizację projektów przekazano jedynie 9,2  mld euro (57 %) z kwoty 16 mld euro (z uwzględnieniem wkładów krajowych) udostępnionej w ramach instrumentów finansowych w zakresie spójności objętych zarządzaniem dzielonym.

1.9.

1.10.

Trybunał zwrócił się do Komisji o potwierdzenie wiarygodności metodyki zastosowanej przez nią w celu oszacowania kwoty przedstawionej w bilansie (3,3  mld euro na dzień 31 grudnia 2015 r.), w wyniku czego Komisja rozpoczęła gromadzenie danych, koncentrując się na państwach członkowskich o najwyższych kwotach bilansowych (16).

1.11.

Trybunał dokonał przeglądu procedur stosowanych w celu gromadzenia danych od państw członkowskich i, biorąc pod uwagę uzyskane rezultaty, doszedł do wniosku, że przedstawiona w bilansie ogólna kwota zaliczek związanych z instrumentami finansowymi została przedstawiona rzetelnie.

1.12.

W 2015 r. uruchomiony został Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) (17). Jest to wspólna inicjatywa uruchomiona przez UE i EBI w celu zachęcenia do inwestycji na terenie UE poprzez zwiększenie zdolności grupy EBI do ponoszenia ryzyka. W ramach tej inicjatywy budżet UE zapewni gwarancję do wysokości 16 mld euro na pokrycie ewentualnych strat związanych z operacjami EFIS (18) (12,3  mld euro w przypadku portfela dłużnego i 3,7  mld euro w przypadku portfela kapitałowego). Szczegółowe wyjaśnienia można znaleźć w pkt 2.32–2.38. Trybunał skupił się na tym obszarze, ponieważ ustanowienie EFIS spowodowało liczne złożone problemy związane z księgowaniem, wynikające z ustaleń między UE a EBI.

1.13.

Gwarancja udzielana z budżetu UE w ramach portfela dłużnego EFIS obejmuje pierwszą stratę w ramach portfela operacji finansowania realizowanych przez EBI. Komisja rozlicza ją więc jako gwarancyjne zobowiązanie finansowe (19). W ramach portfela kapitałowego EFIS EBI dokonuje równomiernych, równoległych inwestycji na własne ryzyko oraz na ryzyko UE. W przypadku inwestycji kapitałowych dokonywanych przez EBI na ryzyko UE całe ryzyko ponosi budżet unijny, a Komisja na koniec każdego roku przekazuje do EBI kwotę równą sumie ujemnych korekt wartości (niezrealizowanych strat), strat poniesionych przy dezinwestycji oraz kosztów finansowania EBI, po odliczeniu wpływów z odsetek, dywidend i zrealizowanych zysków. Z EBI do UE nie są przekazywane żadne środki z tytułu niezrealizowanych zysków powyżej początkowej wartości inwestycji. Inwestycje w ramach portfela kapitałowego (dotyczące wyłącznie segmentu infrastruktury i innowacji) objęte gwarancją z budżetu UE wyniosły na koniec roku 7,6  mln euro (20).

1.14.

Księgowy dokonał istotnego osądu, przeprowadzając ocenę i wnioskując na jej podstawie, że EFIS nie spełnił kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie go jako wspólnej operacji (21). Inne złożone kwestie rachunkowe dotyczą ujmowania i pomiaru gwarancyjnego zobowiązania finansowego w ramach portfela dłużnego, jak również gwarancji UE w odniesieniu do inwestycji kapitałowych oraz ujmowania potencjalnych zysków w ramach portfela kapitałowego.

1.14.

1.15.

W swych pracach Trybunał skupił się na analizie wskaźników kontrolnych. Gdyby Komisja traktowała EFIS jako wspólną operację, wymagałoby to podania dodatkowych informacji na temat udziałów własnościowych i praw głosu, uwzględnienia tego funduszu w informacji dodatkowej nr 9 do sprawozdania finansowego (zakres konsolidacji) oraz ujęcia unijnej części aktywów, zobowiązań, kosztów i przychodów portfela kapitałowego. Nie miałoby to jednak wpływu na pozycję UE netto na koniec 2015 r.

1.15.

1.16.

W przypadku portfela dłużnego Trybunał sprawdził również, czy stosowane polityki rachunkowości są odpowiednie, i ustalił, że sposób rozliczania jest spójny i zgodny ze standardami międzynarodowymi (22). W odniesieniu do portfela kapitałowego Trybunał jest zdania, że jeśli wartość inwestycji kapitałowych w nadchodzących latach wzrośnie powyżej ich pierwotnej wyceny, fakt ten powinien zostać odzwierciedlony w sprawozdaniu rocznym UE. Na koniec 2015 r. odnośne kwoty (zob. pkt 1.13) nie mają istotnego wpływu na skonsolidowane sprawozdanie roczne UE. W przyszłości wpływ wszelkich zysków na pozycję UE netto byłby taki sam niezależnie od tego, czy Komisja rozliczyłaby te operacje jako operacje wspólne, czy jako instrumenty pochodne (23). Trybunał będzie nadal przyglądał się tej kwestii, jednak doszedł do wniosku, że nie ma ona wpływu na opinię pokontrolną dotyczącą 2015 r.

1.16.

Komisja prowadzi jeszcze z grupą EBI dyskusje na temat portfela kapitałowego, który nie został wdrożony w 2015 r. Księgowy podejmie decyzję w sprawie podejścia księgowego do operacji kapitałowych po zasięgnięciu opinii unijnej grupy doradczej ds. standardów rachunkowości, kiedy zmieniona podstawa prawna zostanie sfinalizowana.

1.17.

W ostatecznej wersji sprawozdania za 2015 r. Komisja oszacowała, że poniesione wydatki kwalifikowalne należne do zwrotu beneficjentom, a jeszcze do niej nie zgłoszone, wyniosły 106 mld euro i ujęła je jako rozliczenia międzyokresowe (24). Stanowi to wzrost o 18 mld euro w porównaniu z rokiem 2014.

1.17.

1.18.

Trybunał zbadał metodykę i systemy kontroli stosowane w najważniejszych dyrekcjach generalnych w odniesieniu do szacunków na koniec roku oraz zestawień poniesionych wydatków przedłożonych przez państwa członkowskie w pierwszym kwartale 2016 r. Aby wyeliminować ryzyko nieprawidłowego ujęcia rozliczeń międzyokresowych, przeprowadzono prace kontrolne na próbie faktur i zaliczek. Zwrócono się również do księgowego z prośbą o wyjaśnienie wzrostu ujętych w sprawozdaniu finansowym rozliczeń międzyokresowych biernych. Prace przeprowadzone przez Trybunał na wstępnej wersji sprawozdania rocznego oraz korekty netto w wysokości 3,3  mld euro (25) dokonane w ostatecznej wersji sprawozdania pozwalają na sformułowanie wniosku, że ogólna kwota rozliczeń międzyokresowych biernych w ostatecznym skonsolidowanym bilansie jest przedstawiona rzetelnie.

1.19.

Trybunał kontroluje dochody i wydatki UE, aby ocenić, czy są one zgodne z obowiązującymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Trybunał przedstawia wyniki swoich kontroli w zakresie dochodów w rozdziale 4, a w zakresie wydatków – w rozdziałach 5–9 (zob. ryc. 1.2 ).

1.20.

Ogólny szacowany poziom błędu obniżył się wprawdzie w porównaniu z minionymi latami, w dalszym ciągu znacznie przekracza jednak przyjęty przez Trybunał próg istotności (zob. ryc. 1.3 ).

1.21.

Środki UE są wydatkowane głównie za pośrednictwem dwóch rodzajów programów wydatkowania. Różnice pomiędzy dwiema podstawami dokonywania płatności (zwrot kosztów i uprawnienia do płatności) w znacznym stopniu wyjaśniają zmienność szacowanego poziomu błędu.

—

W ramach programów zwrotu poniesionych wydatków ze środków unijnych zwracane są koszty kwalifikowalne poniesione w związku z realizacją kwalifikowalnych działań. Obejmują one projekty badawcze (rozdział 5), programy szkoleń (rozdział 6), jak również projekty rozwoju regionalnego i rozwoju obszarów wiejskich (rozdziały 6 i 7) i projekty w dziedzinie rozwoju (rozdział 8). W ramach tych programów odbiorcy wraz z wnioskiem o płatność mają obowiązek przedstawić informacje świadczące, że wykonywali działalność kwalifikującą się do uzyskania wsparcia i że ponieśli koszty, do których zwrotu są uprawnieni. Wymóg podawania precyzyjnych informacji jest przyczyną powstawania skomplikowanych zasad kwalifikowalności (dotyczących tego, co można deklarować do zwrotu) i wymogów formalnych (dotyczących tego, w jaki sposób ponosić koszty, np. przepisy dotyczące zamówień publicznych i pomocy państwa).

—

W ramach programów opartych na uprawnieniach do płatności uzyskanie płatności jest uzależnione od spełnienia określonych warunków. Przykłady takich programów to stypendia dla studentów i stypendia naukowe (rozdział 5), wsparcie budżetowe (26) (rozdział 8) czy wynagrodzenia oraz renty i emerytury (rozdział 9). Pomoc bezpośrednia dla rolników (rozdział 7) jest oparta na uprawnieniach do płatności i obliczana na podstawie informacji potwierdzonych lub zadeklarowanych przez rolników. Ryzyko związane z ewentualnymi nieprawidłowymi wnioskami o płatność jest w dużym stopniu zniwelowane dzięki uproszczonemu charakterowi informacji, których wymaga się od beneficjentów i które można w dużej części zweryfikować przed dokonaniem płatności, na przykład przez porównanie z bazami danych i ortoobrazami.

1.22.

Wśród błędów wykrytych w 2015 r. dominują błędy kwalifikowalności w programach zwrotu poniesionych wydatków.

a)

W wydatkach dokonywanych na zasadzie zwrotu kosztów szacowany poziom błędu wynosi 5,2  % (5,5  % w 2014 r.). Typowe błędy w tym zakresie to m.in.:

b)

W wydatkach z tytułu uprawnień do płatności szacowany poziom błędu wynosi 1,9  % (2,7  % w 2014 r.). Do typowych błędów w tym obszarze należą przypadki niewielkiego zawyżenia przez rolników powierzchni gospodarstw i gruntów (zob. pkt 7.16).

1.23.

Ryc. 1.5 sporządzono na podstawie wyników badań kontrolnych wydatków UE przeprowadzonych w ciągu ostatnich dwóch lat na potrzeby sprawozdań rocznych dotyczących budżetu ogólnego i Europejskich Funduszy Rozwoju. Ogółem, im bardziej złożonych informacji wymaga się od beneficjentów, tym wyższe jest ryzyko błędu.

(1)

Zwrot kosztów w przypadku działu „Globalny wymiar Europy” obejmuje projekty z udziałem wielu darczyńców, które w praktyce są pod wieloma względami zbliżone do wydatków opartych na uprawnieniach do płatności i w których występuje niższy poziom błędu.

1.24.

Trybunał zbadał inne czynniki ryzyka i ich związek z szacowanym poziomem błędu i ustalił, że w ramach wydatków w trybie zarządzania bezpośredniego na poziom błędu istotny wpływ mają dwa czynniki ryzyka.

—

W ocenie Trybunału w obszarach, w których przepisy przewidywały kontrolę lub inspekcję przed dokonaniem płatności, wystąpił niższy poziom błędu.

—

W zwrotach kosztów projektów skupiających kilku partnerów (np. konsorcja) występuje wyższy poziom błędu niż w zwrotach na rzecz jednego beneficjenta.

1.25.

Na poziom błędu w różnych obszarach wydatków (28) wpływają przede wszystkim różnice pod względem ryzyka w programach zwrotu poniesionych wydatków i programach opartych na uprawnieniach do płatności, a nie tryb zarządzania. Z szacowanego poziomu błędu wynika znacznie ściślejszy związek z podstawą dokonania płatności niż z trybem zarządzania. Trybunał ustalił, że najwyższe poziomy błędu w ciągu ostatnich dwóch lat wystąpiły w działach „Konkurencyjność” (dział objęty zarządzaniem bezpośrednim przez Komisję i zarządzaniem pośrednim przez podmioty, którym powierzono to zadanie) i „Spójność” (dział objęty zarządzaniem dzielonym). W wydatkach w obu tych obszarach dominują programy zwrotu poniesionych wydatków (zob. ryc. 1.6 )

(1)

Każda z części wykresu pokazuje tę samą kwotę wydatków. Z przedstawionego po lewej stronie podziału wydatków na tryby zarządzania wynika, że większość wydatków operacyjnych dokonywana jest w ramach zarządzania dzielonego. Po prawej stronie pokazano wydatki w podziale według podstaw dokonywania płatności. Z tej części wykresu wynika, że wydatki objęte programami zwrotu poniesionych wydatków są znacznie wyższe niż wydatki z tytułu uprawnień do płatności. Usytuowanie słupków na osi pionowej wskazuje szacowany poziom błędu dla każdego z nich, co odzwierciedla ograniczone znaczenie trybu zarządzania oraz istotny wpływ na poziom błędu, jaki ma podstawa dokonywania płatności.

1.26.

Jak wynika z  ryc. 1.7 , największy udział w szacowanym przez Trybunał poziomie błędu za 2015 r. miał dział „Spójność”, przed działami „Zasoby naturalne”, „Konkurencyjność” i „Globalny wymiar Europy”. Rozkład ten pokrywa się z ustaleniami Trybunału za 2014 r.

1.26.

1.27.

„Konkurencyjność” (rozdział 5): szacowany poziom błędu wynosi 4,4  %, co oznacza spadek w stosunku do 2014 r. (5,6  %). Duża część wydatków dokonywana jest na zasadzie zwrotu kosztów, a błędy w tym obszarze zasadniczo odpowiadają poszczególnym kategoriom kosztów niekwalifikowalnych (takim jak w szczególności koszty osobowe, inne koszty bezpośrednie oraz koszty pośrednie).

1.28.

„Spójność” (rozdział 6): szacowany poziom błędu wynosi 5,2  %, co oznacza, że jest niższy niż w 2014 r. (5,7  %). Niemal wszystkie wydatki w tym obszarze dokonywane są w formie zwrotu kosztów. Uwzględnianie wydatków niekwalifikowalnych w zestawieniach poniesionych wydatków oraz niekwalifikowalne projekty złożyły się na trzy czwarte poziomu błędu, zaś poważne naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych – na jedną siódmą (w 2014 r. stanowiły one połowę).

1.28.

1.29.

„Zasoby naturalne” (rozdział 7): szacowany poziom błędu wynosi 2,9  %, co oznacza, że jest na poziomie zbliżonym do 2014 r. (3,6  %) (29). Ponad trzy czwarte wydatków w tym obszarze przypada na Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG). Poziom błędu w tym obszarze (2,2  %) jest niższy niż w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (5,3  %), w przypadku którego Trybunał od dawna stwierdza wyższe poziomy błędu w wydatkach na inwestycje (w ramach których przedsiębiorstwa rolne otrzymują dotacje na zasadzie zwrotu kosztów kwalifikowalnych). Niemal dwie trzecie wydatków w dziale 2 WRF przypada na bezpośrednie wsparcie obszarowe dla rolników. W rezultacie do szacowanego poziomu błędu w największym stopniu przyczyniły się przypadki zawyżania powierzchni gruntów (stanowiły one ponad połowę poziomu błędu). Błędy związane z niekwalifikującymi się beneficjentami, działaniami lub wydatkami złożyły się na jedną piątą poziomu błędu. Udział naruszeń przepisów dotyczących zamówień publicznych wzrósł w porównaniu z poziomem z 2014 r.

1.29.

Wyższy poziom błędu w przypadku rozwoju obszarów wiejskich wynika częściowo ze złożoności przepisów regulujących niektóre środki. Poziom błędu w przypadku rozwoju obszarów wiejskich wprawdzie przekracza próg istotności, ale w ostatnich latach uległ obniżeniu.

1.30.

„Globalny wymiar Europy” (rozdział 8): szacowany poziom błędu wynosi 2,8  %, co oznacza, że jest na zbliżonym poziomie jak w 2014 r. (2,7  %). Dwie trzecie poziomu błędu w tym obszarze przypada na rozliczone przez Komisję płatności za roboty, usługi lub dostawy, które nie zostały wykonane bądź zrealizowane, oraz niekwalifikowalne koszty zwrócone przez Komisję.

1.31.

„Administracja” (rozdział 9): szacowany poziom błędu wynosi 0,6  %, co oznacza, że jest bardzo zbliżony do poziomu z 2014 r. (0,5  %). Większość wydatków w tym obszarze dotyczy wynagrodzeń, emerytur i rent oraz dodatków wypłacanych przez instytucje i agencje UE. Poziom błędu w tym obszarze nie jest istotny, a złożyła się na niego w głównej mierze niewielka liczba błędów dotyczących dodatków.

1.32.

Trybunał nie szacuje poziomu błędu w innych obszarach wydatków, w tym w dziale 3 WRF (zob. rozdział 8). Łącznie wydatki objęte poświadczeniem wiarygodności w tych obszarach wyniosły 3 mld euro (2,1  % wydatków objętych kontrolą). Wyniki prac w tych obszarach nadal są uwzględniane w ogólnych wnioskach Trybunału dotyczących 2015 r.

1.33.

W 2015 r. szacowany poziom błędu w wydatkach podlegających zarządzaniu dzielonemu jako całości wyniósł 4,0  % (4,6  % w 2014 r.), zaś w przypadku wszystkich pozostałych form wydatków operacyjnych (30) – 3,9  % (4,6  % w 2014 r.). Szacowany poziom błędu w wydatkach administracyjnych wyniósł 0,6  % (0,5  % w 2014 r.).

1.34.

Każda dyrekcja generalna Komisji sporządza roczne sprawozdanie z działalności obejmujące oświadczenie, w którym dyrektor generalny zaświadcza, że w sprawozdaniu prawidłowo przedstawiono informacje finansowe i że transakcje znajdujące się w jego gestii są legalne i prawidłowe. W sprawozdaniu tym opisuje się również stopień realizacji głównych celów polityki (co omówiono w rozdziale 3). Ponadto zawiera ono sprawozdanie dyrektora generalnego z wykonania powierzonych mu obowiązków, które przedkładane jest komisarzom. W 2015 r. Komisja uprościła strukturę rocznych sprawozdań z działalności i zezwoliła dyrekcjom generalnym na większą elastyczność przy przedstawianiu informacji.

1.35.

Komisja podaje trzy zestawy szacowanych poziomów błędu:

Szacowany przez Trybunał poziom błędu opiera się na badaniu statystycznie dobranej próby płatności i rozliczeń okresowych i końcowych (zob. ryc. 1.8 ). W przeciwieństwie do amerykańskich organów odpowiedzialnych za zarządzanie środkami federalnymi (zob. załącznik 1.2 ) Komisja Europejska nie ma obowiązku przedstawiać własnego, wiarygodnego pod względem statystycznym wyliczenia szacowanego poziomu błędu.

1.35.

Komisja uważa, że odniesienie do metodyki stosowanej przez „amerykańskie organy odpowiedzialne za zarządzanie środkami federalnymi” nie jest właściwe w przypadku środków objętych zarządzaniem dzielonym. W zarządzaniu dzielonym Komisja opiera się nie na kontrolach wydatków przeprowadzonych przez własne służby na poziomie UE, ale na instytucjach kontrolnych w suwerennych państwach członkowskich kontrolujących wydatki poniesione przez te państwa członkowskie, często z dofinansowaniem krajowym. Z tego względu Komisja uważa, że przedstawienie wiarygodnego pod względem statystycznym oszacowania poziomu błędu dla całej UE przez samokontrolujących się beneficjentów nie przyniosłoby wartości dodanej w przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym.

Zgodnie z wymogami ram prawnych Komisja będzie dalej współpracować z instytucjami kontrolnymi państw członkowskich i określi wspólne, wiarygodne pod względem statystycznym podejście do szacowania poziomu błędu na poziomie programu oraz będzie dalej stosować te poziomy błędu po zatwierdzeniu. Komisja wdraża zatem zasadę jednorazowej kontroli i koncentruje swoje działania na kontrolowaniu kontrolerów działających w państwach członkowskich i zatwierdzaniu ich prac kontrolnych. Opiera się przy tym na opinii Trybunału nr 2/2004 dotyczącej modelu jednorazowej kontroli oraz wniosku w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej. Podejście to jest w pełni zgodnie z celem, jakim jest zmniejszenie obciążenia administracyjnego beneficjentów oraz ograniczenie zapotrzebowania na stanowiska kontrolne w KE.

1.36.

Rozporządzenie finansowe nakłada na Trybunał obowiązek przedłożenia Komisji wstępnych uwag w tym samym terminie, w którym Komisja jest zobowiązana podpisać sprawozdanie podsumowujące. W tym roku Komisja przekazała Trybunałowi sprawozdanie roczne na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników obejmujące sprawozdanie podsumowujące za 2015 r. w dniu 5 lipca 2016 r., tj. w dniu, w którym odbyło się postępowanie kontradyktoryjne. Z tego względu w niniejszym sprawozdaniu nie przedstawiono żadnych istotnych uwag na temat sprawozdania podsumowującego (które w tym roku jest częścią sprawozdania rocznego na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników). Jako że sprawozdanie podsumowujące i sprawozdanie roczne na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników nie stanowią części sprawozdania finansowego, Trybunał nie poświadcza w żadnym stopniu ich wiarygodności.

1.37.

Od 2014 r. dyrekcje generalne przedstawiają oszacowany przez siebie poziom błędu, jak również szacunkowe dane dotyczące przyszłej „zdolności naprawczej”, zdefiniowanej przez Komisję jako ostrożny szacunek dotyczący kwoty wydatków niezgodnych z obowiązującymi przepisami i postanowieniami umownymi, które zostaną wykryte i skorygowane przez dyrekcję generalną w toku kontroli po zatwierdzeniu płatności (33).

1.38.

Aby umożliwić obliczenie „zdolności naprawczej”, DG ds. Budżetu przekazuje dyrektorom generalnym informacje dotyczące średniej kwoty środków odzyskanych oraz korekt finansowych od 2009 r. na podstawie danych ze sprawozdań rocznych UE (34). Spośród 48 dyrekcji generalnych i agencji UE 29 dokonało odpowiednich korekt tej wartości, tak aby przedstawić bardziej ostrożny szacunek, eliminując w tym celu korekty ex ante, a także inne nieistotne korekty, odzyskane środki i jednorazowe zdarzenia (35) bądź wybierając alternatywną podstawę obliczeń (36). Na tej podstawie w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników Komisja szacuje, że przyszłe korekty w odniesieniu do wydatków za 2015 r. wyniosą 2,1  mld euro (wobec 2,7  mld euro w 2014 r.). Komisja podaje również wyższy szacunek potencjalnych przyszłych korekt, na poziomie 2,7  mld euro.

1.38.

1.39.

W „Omówieniu i analizie sprawozdania finansowego” za 2015 r. podano, że łączna kwota zrealizowanych korekt finansowych i odzyskanych środków wyniosła 3,9  mld euro. Podobnie jak w latach poprzednich, kwota ujęta w sprawozdaniu obejmowała szeroki zakres działań naprawczych, które zastosowano zarówno przed dokonaniem (lub zaakceptowaniem) płatności przez Komisję, jak i po nim. Klasyfikację korekt i środków odzyskanych oraz ich rozkład w podziale na obszary wydatków przedstawiono na ryc. 1.9 .

1.40.

W 2015 r. zgłoszone przez Komisję korekty i środki odzyskane „u źródła” (a więc zanim Komisja zaakceptowała wydatki) wyniosły około 1,2  mld euro, co stanowi ponad jedną czwartą łącznej kwoty zgłoszonych korekt finansowych i odzyskanych środków. Komisja nie wykazała tych kwot jako wydatków – zostały one bowiem potrącone z wnioskowanych środków przed zatwierdzeniem. W ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego potrącenia te, które zazwyczaj wykazuje się jako środki odzyskane, złożyły się na ponad dwie trzecie działań naprawczych zgłoszonych za 2015 r.

1.41.

Pozostała kwota (2,7  mld euro) dotyczyła wniosków już zaakceptowanych przez Komisję. Z kwoty tej:

a)

około 1,1  mld euro stanowią dokonane przez państwa członkowskie wycofania środków z wcześniej zaakceptowanych wniosków o płatność w ramach projektów i wydatków w obszarze spójności, które zostały zastąpione nowymi projektami lub wydatkami. Wycofania te ujmowane są razem z nowymi projektami i wydatkami i tym samym wchodzą w skład populacji, z której Trybunał dobiera próbę. Nie prowadzą one do zwrotu środków do budżetu UE, lecz stanowią skuteczny mechanizm naprawczy przy założeniu, że w projektach i wydatkach zastępczych nie występuje istotny poziom błędu;

b)

około 1,5  mld euro dotyczy decyzji w sprawie zgodności w obszarze rolnictwa. Komisja wykazała tę kwotę jako dochody przeznaczone na określony cel, z których finansowane są wydatki na rolnictwo. Korekty te dokonywane są często na zasadzie ryczałtowej i wynikają z uchybień systemowych, a nie błędów na poziomie beneficjentów końcowych.

1.42.

Trybunał uwzględnia środki naprawcze zastosowane przez państwa członkowskie i Komisję w sytuacji, gdy zostały one zrealizowane przed dokonaniem płatności lub przed kontrolą Trybunału. Trybunał weryfikuje, czy korekty (w tym odzyskiwanie środków od beneficjentów oraz korekty na poziomie projektów) zostały właściwie zastosowane, i – w stosownych przypadkach – koryguje kwantyfikację błędu. Wpływ środków naprawczych różni się jednak znacznie w zależności od obszaru wydatkowania i rodzaju środka.

1.43.

W przypadku 16 transakcji wchodzących w skład próby za 2015 r. Komisja i organy państw członkowskich zastosowały środki naprawcze, które miały bezpośredni wpływ na daną transakcję i były istotne z punktu widzenia obliczeń Trybunału. Za sprawą tych środków naprawczych szacowany przez Trybunał poziom błędu obniżył się o 0,5 punktu procentowego (1,1 punktu procentowego w 2014 r.). Zmiany w liczbie transakcji objętych środkami naprawczymi i w wielkości wpływu na poziom błędu szacowany przez Trybunał nie świadczą o tym, że działania naprawcze stały się bardziej lub mniej skuteczne, ponieważ środki te mają zastosowanie do stosunkowo niewielkiej części próby transakcji dobranej przez Trybunał i należy oczekiwać wahań w tym zakresie z roku na rok.

1.44.

Przypadki podejrzeń nadużycia finansowego wykryte w trakcie prac kontrolnych Trybunału są zgłaszane do Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w celu dalszej analizy i ewentualnego wszczęcia dochodzenia. Trybunał nie może wypowiadać się na temat poszczególnych przypadków ani na temat odnośnych działań podejmowanych przez OLAF. Należy jednak zauważyć, że w ramach kontroli za 2015 r.:

—

dokonano oceny legalności i prawidłowości około 1 200  transakcji,

—

wykryto 12 przypadków podejrzeń nadużycia finansowego (22 w 2014 r.), które przesłano do OLAF (37),

—

przypadki podejrzenia nadużycia dotyczyły najczęściej konfliktu interesów i sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania dofinansowania, nieco rzadziej zaś deklarowania wydatków, które nie spełniały kryteriów kwalifikowalności.

1.45.

Informacje zawarte w niniejszym rozdziale mają przede wszystkim wspierać opinię przedstawioną w poświadczeniu wiarygodności.

1.46.

Wyniki kontroli Trybunału wykazują co prawda poprawę sytuacji w niektórych obszarach, w dużym stopniu są jednak zbieżne z wynikami z poprzednich lat.

1.47.

Jak przedstawiono na ryc. 1.5 i  1.6 , wskazują one na ścisłą zależność pomiędzy podstawą dokonania płatności a poziomami błędu. Trybunał w dalszym ciągu odnotowuje, że w wydatkach dokonanych na zasadzie zwrotu kosztów wystąpił znacznie wyższy poziom błędu niż w wydatkach z tytułu uprawnień do płatności.

1.48.

Komisja podjęła wprawdzie dalsze działania, by udoskonalić swoją kwantyfikację kwot obarczonych ryzykiem i zdolności naprawczej, wciąż jednak może ulepszyć analizę wpływu obu tych kwestii.

1.48.

2.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono główne kwestie dotyczące zarządzania budżetem i finansami w 2015 r. oraz mające wpływ na budżet i bilans UE. Obejmują one: ogólne poziomy wydatkowania i zaciągniętych zobowiązań, związek między kontami budżetowymi a rachunkami finansowymi, instrumenty finansowe oraz sposób powiązania budżetu z wieloletnimi ramami finansowymi (WRF).

2.2.

WRF to siedmioletnie ramy rocznego budżetu UE. Ramy te zostały określone w rozporządzeniu Rady (1) i wyznaczają całkowity roczny pułap środków na płatności i środków na zobowiązania. W obecnych WRF przyjęto, że w okresie siedmioletnim (2) obejmującym lata 2014–2020 wartość graniczna zobowiązań wynosi 1 083  mld euro, zaś wartość graniczna płatności – 1 024  mld euro. Nowe rozwiązanie zastosowane w obecnych WRF polega na tym, że kwoty niewykorzystane w ramach rocznego pułapu zobowiązań (3) i rocznego pułapu płatności (4) automatycznie zwiększają pułapy określone w WRF w kolejnych latach.

2.3.

Rok 2015 był drugim rokiem trwania obecnych WRF. Ponad trzy czwarte wydatków operacyjnych przypadło na programy podlegające przepisom poprzednich WRF (dopłaty dla rolników za 2014 r., zwrot wydatków poniesionych w związku z realizacją projektów w obszarze spójności w ramach programów operacyjnych na lata 2007–2013 oraz projekty badawcze realizowane w siódmym programie ramowym, który rozpoczął się w 2007 r.). W nowych WRF Komisja wypłaciła kwotę 9,6  mld euro na płatności zaliczkowe związane z nowymi programami operacyjnymi w obszarze spójności.

2.4.

Większość korzyści płynących z członkostwa w UE (takich jak dostęp do jednolitego rynku) nie jest pokrywana bezpośrednio z unijnego budżetu ogólnego. Nie są w nim też rejestrowane wszystkie koszty (takie jak współfinansowanie wydatków w ramach zarządzania dzielonego i administrowanie nimi). Trybunał odnotował (5), że niektóre mechanizmy finansowe wspierające polityki unijne nie są finansowane bezpośrednio z budżetu unijnego ani rejestrowane w unijnym bilansie. Należą do nich: Europejski Instrument Stabilności Finansowej, Europejski Mechanizm Stabilności, jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) (6), a także (powiązany z nim) Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI). W odniesieniu do niektórych z tych mechanizmów Trybunał nie posiada uprawnień kontrolnych, w związku z czym zakres, w jakim zostały one omówione w niniejszym rozdziale, jest ograniczony. Inne mechanizmy zostały ujęte w unijnym bilansie częściowo; należą do nich instrumenty łączone (7) i Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) (zob. pkt 2.32–2.37). Trybunał poddał osobnej kontroli jeden mechanizm, Europejski Fundusz Rozwoju (8), w przypadku którego uwagi na temat zarządzania budżetem i finansami zostały zawarte w specjalnym sprawozdaniu rocznym (9).

2.5.

Komisja zaksięgowała zobowiązania budżetowe na łączną kwotę 177,2  mld euro, co odpowiada 97,7  % całkowitego dostępnego poziomu zobowiązań. „Zobowiązanie” ma różną podstawę w różnych obszarach budżetu (zob. ryc. 2.1 ).

2.6.

Środki na zobowiązania dostępne w 2015 r. były wyższe niż w którymkolwiek wcześniejszym roku. Przyczyniły się do tego dwie decyzje, dozwolone na mocy unijnych przepisów budżetowych i związane z opóźnieniem w zatwierdzeniu programów w obecnych WRF:

2.6.

2.7.

Dalsze podwyższenia poziomu dostępnych środków na zobowiązania były pochodną dochodów przeznaczonych na określony cel (12) (6,8  mld euro) i innych budżetów korygujących (0,5  mld euro). Łączne dostępne środki na zobowiązania wyniosły zatem 181,3  mld euro, co stanowi 1,3  % of DNB UE. Zaledwie 2 mld euro środków na płatności było dostępne do przesunięcia na 2015 r. Przesunięcie środków na zobowiązania zwiększa zatem obciążenie przyszłych budżetów na płatności.

2.7.

2.8.

Zobowiązania pozostające do spłaty to zobowiązania, które zostały zaciągnięte, ale nie zostały rozliczone w drodze spłaty lub anulowania. Osiągnęły one kwotę 217,7  mld euro (zob. ryc 2.2 ).

2.9.

Zobowiązania i koszty należne są ujęte w bilansie bez konieczności zaciągnięcia zobowiązania (na przykład w przypadku emerytur urzędników UE lub prawdopodobnego kosztu likwidacji unijnych obiektów jądrowych). Zobowiązania i koszty należne, które nie zostały objęte zobowiązaniem budżetowym, odpowiadają kwocie 121 mld euro, z czego wynika, że łączna kwota do sfinansowania z przyszłych budżetów według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosi 339 mld euro (w 2014 było to 305 mld euro) (13).

2.10.

Trybunał zauważył już w ubiegłych latach (14), że Komisja nie opracowuje ani nie publikuje corocznie aktualizowanych prognoz przepływu środków pieniężnych, które obejmowałyby okres od siedmiu do 10 lat i uwzględniałyby pułapy budżetowe, potrzeby w zakresie płatności, ograniczoną zdolność do absorpcji środków i ewentualne anulowanie zobowiązań.

2.10.

2.11.

UE planuje budżet na płatności i składa sprawozdania z jego wykonania zgodnie z metodą kasową, a także musi zrównoważyć wpływy i płatności – stąd budżet nie może być finansowany z pożyczek (15). Pierwotny budżet UE na płatności w 2015 r. był wyższy niż w którymkolwiek wcześniejszym roku.

2.12.

W rozporządzeniu w sprawie WRF (16) przyjętym w 2013 r. określono, że w 2015 r. maksymalny poziom środków na płatności wyniesie 142 mld euro (17). Pierwotny budżet ustalono na poziomie 141,2  mld euro, a więc nieco poniżej tego pułapu. Ostateczny poziom płatności był wyższy o 4 mld euro od poziomu określonego w pierwotnym budżecie (zob. pkt 2.2 i  ryc. 2.4 ) i był niższy jedynie od tego z 2013 r. Trzeci rok z rzędu ostateczny poziom płatności był wyższy niż pułap WRF na odnośny rok. Na ryc. 2.3 przedstawiono różnicę między pułapem określonym w WRF a płatnościami końcowymi w ciągu ostatnich siedmiu lat.

2.12.

2.13.

Parlament i Rada zatwierdziły osiem budżetów korygujących. Pierwszy z nich był największy i dotyczył przeprogramowania kwoty w wysokości 16,5  mld euro (pkt 2.6). Pozostałe budżety korygujące łącznie zwiększyły dostępne środki na zobowiązania o 486 mln euro i dostępne środki na płatności o 85 mln euro. W ramach tych budżetów:

—

środki na zobowiązania w kwocie 1,4  mld euro zostały ponownie przydzielone głównie z instrumentu „Łącząc Europę” na rzecz funduszu gwarancyjnego EFIS (zob. pkt 2.35),

—

środki na zobowiązania w wysokości 407 mln euro zostały dodane do budżetu na rzecz polityki migracyjnej,

—

środki na płatności w kwocie 127 mln euro zostały ponownie przydzielone z innych działów do budżetu na rzecz polityki migracyjnej.

2.14.

Organy w państwach członkowskich przedstawiły niższy poziom wydatków w zestawieniach poniesionych wydatków przedkładanych w celu uzyskania zwrotu kosztów za działania w obszarze spójności w 2015 r. niż w roku 2014 (42,2  mld euro w 2015 r. w porównaniu z 56,6  mld euro w 2014 r.). Zaowocowało to spadkiem poziomu wydatków pozostających do spłaty ujętych w zestawieniach poniesionych wydatków z 23,2  mld euro na koniec 2014 r. do 10,8  mld euro (18) na koniec 2015 r. Poziom wydatków w zestawieniach otrzymanych w ostatnim miesiącu roku spadł o niemal połowę do kwoty 10,5  mld euro (w 2014 r. było to 19,4  mld euro), podobnie jak poziom zestawień otrzymanych w ciągu czterech ostatnich dni roku (w 2015 r. – 5,4  mld euro; w 2014 r. – 10,1  mld euro). Z kwoty pozostającej do spłaty, wynoszącej na koniec roku 10,8  mld euro, 2,8  mld euro pozostawało niespłacone od końca 2014 r.

2.15.

Budżet unijny zapewnił zaliczki wszystkim państwom członkowskim zarówno w WRF na lata 2007–2013, jak i w WRF na lata 2014–2020. Łączna kwota nierozliczonych płatności zaliczkowych wyniosła na koniec 2015 roku 32,7  mld euro (19). Suma „nieuregulowanych rachunków” nie oznacza zatem łącznych środków, które należą się ogółem państwom członkowskim z budżetu.

2.15.

2.16.

Na ryc. 2.5 przedstawiono zobowiązania i zaliczki pozostające do spłaty w podziale na okres ich trwania. Okres od zaciągnięcia zobowiązania do dokonania płatności trwa średnio 2,4  roku (w 2014 r. było to 2,1 roku). W większości przypadków pierwsza płatność w ramach programu lub projektu (ograniczająca poziom zobowiązań pozostających do spłaty) stanowi zaliczkę. Zaliczka pozostaje niespłacona do momentu, w którym odbiorca środków unijnych wykona odnośną usługę lub uzasadni wykorzystanie finansowania unijnego.

2.17.

Kwota zobowiązań pozostających do spłaty („stan”) odpowiada kwocie niemal dwa i pół raza większej od tej zaksięgowanej w ciągu roku („przepływ”) (20). Kwota zaliczek pozostających do spłaty brutto odpowiada kwocie płatności dokonywanych w ciągu nieco ponad pół roku. Łączny średni okres od zaciągnięcia zobowiązania do zatwierdzenia wydatków wynosi trzy lata w całym budżecie UE. Wykorzystanie zaliczek jest o wiele wyraźniejsze w przypadku obszarów wydatków objętych zarządzaniem w trybie pośrednim/bezpośrednim (w których stan zaliczek odpowiada płatnościom dokonywanym przez 1,6 roku) niż w przypadku zarządzania dzielonego. W dziale 4 łączna kwota zobowiązań i zaliczek pozostających do spłaty odpowiada kwocie normalnego wydatkowania z 4,6 roku.

2.17.

2.18.

Znaczne opóźnienia między zaciągnięciem zobowiązania a ostatecznym rozliczeniem wydatków są powiązane z problemem brakujących dokumentów w momencie zamknięcia i ograniczają one elastyczność. Jak Trybunał zauważył w pkt 2.3, płatności dokonane w 2015 r. były nierzadko w dalszym ciągu związane z programami z poprzednich okresów.

2.18.

Współustawodawca podjął decyzję o zmianie rozporządzenia i przedłużeniu terminu automatycznego umorzenia (N+2) dla dwóch państw członkowskich. Zmniejszyło to presję na te dwa państwa członkowskie do złożenia wniosków o płatność w krótszym okresie odniesienia. Ponadto, traktat o przystąpieniu Chorwacji dopuszcza wyjątek od zasady automatycznego umorzenia. Przewidziano w nim także zasadę N+3.

Ponadto w 2014 r. powołano grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania, aby pomóc państwom członkowskim w optymalnym wykorzystaniu pul środków na politykę spójności na lata 2007–2013. Komisja monitoruje postępy w tym zakresie.

2.19.

Do końca 2015 r. płatności na rzecz państw członkowskich z EFSI w WRF na lata 2007–2013 (21) wyniosły 400,8  mld euro (90 % łącznej kwoty 446,2  mld euro (22) na wszystkie zatwierdzone programy operacyjne). Analizę dotyczącą tego, w jakim stopniu Komisja dokonała płatności w odniesieniu do zobowiązań w poszczególnych państwach członkowskich, przedstawiono na ryc. 2.6 . Ponad połowa niewykorzystanych zobowiązań w ramach EFSI, które nie doprowadziły do dokonania płatności, przypada na pięć państw członkowskich (23).

2.19.

W związku z niskimi poziomami absorpcji grupa zadaniowa ds. lepszego wdrażania utworzona przez Komisję pomaga państwom członkowskim, których ten problem dotyczy w największym stopniu.

2.20.

W niektórych państwach członkowskich wkład UE, o który dotychczas nie wystąpiono (24), wraz z odnośną wymaganą kwotą dofinansowania ze środków krajowych stanowią znaczą część łącznych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (zob. ryc. 2.7 ). W siedmiu państwach członkowskich łączna skumulowana kwota środków, o które można by wnioskować z funduszy UE (z uwzględnieniem zarówno lat 2007–2013, jak i lat 2014–2020), kształtuje się na poziomie powyżej 15 % rocznych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych.

2.20.

2.21.

W celu wykorzystania wszystkich środków dostępnych w WRF na lata 2007–2013 organy państw członkowskich będą musiały złożyć uzasadnione wnioski odpowiadające sumie wszystkich zobowiązań pozostających do spłaty wraz z wymaganym współfinansowaniem krajowym i kwotą zaliczek już wypłaconych z budżetu. Na ryc. 2.8 przedstawiono udział niewykorzystanych zobowiązań z lat 2007–2013 w odniesieniu do każdego z państw członkowskich wraz z płatnościami zaliczkowymi wypłaconymi na poczet WRF na lata 2014–2020 na koniec 2015 r.

(1)

Chorwacja przystąpiła do UE w lipcu 2013 r. Z tego względu w jej przypadku dane dotyczące absorpcji nie są porównywalne z danymi pozostałych państw członkowskich.