KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.11.2016

COM(2016) 855 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Zaproszenie do zgłaszania uwag na temat ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych

{SWD(2016) 359 final}

Komunikat Komisji w sprawie zaproszenia do zgłaszania uwag na temat ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych

1. WPROWADZENIE

W orędziu o stanie Unii z 2016 r. przewodniczący Juncker podkreślił zobowiązanie Komisji do przeprowadzenia szczegółowego przeglądu całości obowiązującego prawodawstwa europejskiego, aby zagwarantować, że wnosi ono rzeczywistą wartość i przynosi faktyczne rezultaty. Zaproszenie do zgłaszania uwag na temat ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych stanowi istotny przykład takiego działania. Wnosi ono ważny wkład w realizację opracowanego przez Komisję Programu lepszego stanowienia prawa i programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT), który służy zapewnieniu, aby prawodawstwo UE przynosiło rezultaty dla obywateli i przedsiębiorstw skutecznie, efektywnie i przy minimalnych kosztach.

Wspomniane zaproszenie do zgłaszania uwag jest również pierwszym przykładem tego rodzaju przeglądu na skalę międzynarodową. Przepisy w zakresie usług finansowych powinny pomóc w stworzeniu środowiska zapewniającego ochronę konsumentom, sprzyjającego integralności rynku oraz wspierającego działania w obszarze inwestycji, wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy. Kryzys finansowy wymusił przyjęcie ponad 40 nowych aktów prawnych UE w celu przywrócenia stabilności finansowej i zaufania do rynku. Obejmują one:

skuteczniejsze środki ochrony konsumentów i środki służące zwiększeniu przejrzystości;

udoskonalone ramy regulacyjne dotyczące banków, zakładów ubezpieczeń, rynków papierów wartościowych oraz zarządzających aktywami;

Jednolity Mechanizm Nadzorczy dla dużych banków i banków o znaczeniu systemowym; oraz

nowe narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz skuteczniejszej ochrony depozytów.

Ogólnie rzecz biorąc, wspomniane reformy zwiększyły stabilność i odporność systemu finansowego. Jednocześnie należy monitorować nieustanną ewolucję nowych przepisów, ich wdrażanie w początkowej fazie oraz dalsze funkcjonowanie, aby upewnić się, że przynoszą one zamierzone rezultaty, oraz by rozważyć konieczne zmiany tych przepisów, które nie przynoszą zamierzonych rezultatów. Jest to istotny element zasady demokratycznej rozliczalności, dzięki któremu podmioty, na które przepisy te wywierają wpływ, w tym użytkownicy końcowi, będą miały do nich zaufanie. Zaproszenie do zgłaszania uwag obejmuje ocenę interakcji między poszczególnymi przepisami, a także ocenę ich łącznego wpływu na gospodarkę. Ten proces oceny powinien zapewnić wyeliminowanie niezamierzonych skutków, niespójności i luk w aktualnych ramach regulacyjnych. Sprawdzając, czy obowiązujące przepisy są nadal odpowiednie w świetle zmieniającej się rzeczywistości, należy wziąć pod uwagę również zmiany zachodzące w sektorze finansowym i w szerzej rozumianej gospodarce, w tym szybki postęp technologiczny.

Takie podejście popierają Parlament Europejski i Rada. Zgodnie z rezolucją Parlamentu Europejskiego w sprawie „bilansu obecnej sytuacji i przyszłych wyzwań związanych z regulacją usług finansowych w UE” 1 w ramach ogłoszonego przez Komisję zaproszenia do zgłaszania uwag zaproszono zewnętrzne zainteresowane strony do podzielenia się swoimi doświadczeniami we wdrażaniu unijnych regulacji sektora finansowego oraz do przekazania danych, dowodów i argumentów na potrzeby oceny ich łącznego wpływu.

Większość respondentów wyraziła poparcie dla reform finansowych podjętych w odpowiedzi na kryzys. Ich zdaniem przyjęte przepisy zwiększyły odporność systemu finansowego i podniosły poziom ochrony inwestorów i konsumentów. Zainteresowane strony wskazały jednak również przykłady sytuacji, w których może potencjalnie dochodzić do sprzeczności między przepisami, ich pokrywania się oraz innego rodzaju niezamierzonej interakcji pomiędzy różnorodnymi przepisami. Przykłady te pokazują, jak ważna jest ocena i analiza łącznego wpływu przepisów. Część respondentów wyraziła również obawy związane z przepisami wynikającymi z wdrażania umów międzynarodowych, dotyczące między innymi środków, których przyjęcie rozważa obecnie Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, a także związane z interakcją między niektórymi aspektami tych przepisów a aktualnie obowiązującymi przepisami. Komisja przekazała najistotniejsze informacje zwrotne dotyczące standardów globalnych odpowiednim organom międzynarodowym.

W innych obszarach, których dotyczyły zastrzeżenia zgłoszone przez zainteresowane strony, przekazane uwagi nie stanowią obecnie podstaw do wprowadzenia zmian. Komisja będzie jednak w dalszym ciągu monitorować rozwój sytuacji i zachęca zainteresowane strony do dalszego przekazywania dowodów dotyczących kwestii, które wymagają dalszej analizy.

W oparciu o wyniki szczegółowego przeglądu i szczegółowej analizy wszystkich uwag przekazanych w odpowiedzi na zaproszenie do zgłaszania uwag oraz dyskusji przeprowadzonych w ramach wysłuchania publicznego zorganizowanego w Brukseli w maju 2016 r. Komisja stwierdziła, że co do zasady unijne ramy dotyczące usług finansowych funkcjonują prawidłowo. Należy jednak podjąć ukierunkowane działania następcze w następujących obszarach:

usuwanie zbędnych ograniczeń regulacyjnych w zakresie finansowania gospodarki;

zwiększenie proporcjonalności przepisów bez uszczerbku dla celów ostrożnościowych;

ograniczenie nadmiernych obciążeń regulacyjnych;

zwiększenie spójności przepisów i sprawienie, aby były one w większym stopniu zorientowane na przyszłość.

W stosownych przypadkach i w miarę możliwości wnioski płynące z zaproszenia do zgłaszania uwag uwzględniono w trwających przeglądach i inicjatywach ustawodawczych. Informacje zwrotne przekazane przez zainteresowane strony uwzględniono w przyszłych wnioskach i działaniach ustawodawczych, w tym w przeglądzie rozporządzenia i dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (pakiet CRD IV/CRR) 2 , 3 , co doprowadziło do sporządzenia wniosku w sprawie tzw. „pakietu CRR2” 4 , który Komisja przedstawiła w dniu 23 listopada 2016 r., opracowania przyszłych działań przewidzianych w planie działania na rzecz unii rynków kapitałowych oraz objęcia rozporządzenia w sprawie infrastruktury rynku europejskiego (EMIR) 5 planowanym przeglądem REFIT. Przekazane informacje zwrotne zostaną również wzięte pod uwagę w zbliżających się kontrolach sprawności i ocenach adekwatności, które zostaną przeprowadzone po udostępnieniu większej ilości danych na temat rezultatów i wpływu środków w dłuższej perspektywie. W ramach zaproszenia do zgłaszania uwag stwierdzono również szereg innych kwestii, które mogłyby wymagać zastosowania nowych środków z zakresu polityki. Kwestie te zostały wyszczególnione w niniejszym komunikacie.

2. DZIAŁANIA NASTĘPCZE

Określając wymienione poniżej działania następcze, Komisja należycie uwzględniła odpowiedzi otrzymane od szerokiego grona zainteresowanych stron, w tym od grup użytkowników usług finansowych, organów publicznych, inwestorów oraz przedstawicieli sektora. Bardziej szczegółowy opis otrzymanych uwag można znaleźć w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi.

2.1Usuwanie zbędnych ograniczeń regulacyjnych w zakresie finansowania gospodarki

Zgodnie z priorytetem Komisji przewidującym stymulowanie inwestycji, wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy UE musi zwracać uwagę na obszary, w których przepisy unijne mogą hamować przepływ środków finansowych do gospodarki, i analizować, czy te same cele ostrożnościowe można osiągnąć w sposób bardziej sprzyjający wzrostowi. Jak podkreślono w planie działania na rzecz unii rynków kapitałowych, szczególne wyzwania w zakresie polityki stanowią przepływ środków finansowych do MŚP i inwestycje długoterminowe. W tym kontekście informacje zwrotne otrzymane od zainteresowanych stron dotyczyły omówionych poniżej obszarów.

Zdolność banków do finansowania szeroko pojętej gospodarki

Przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe w UE pozostają uzależnione od zdolności i gotowości banków do finansowania ich inwestycji i działań. Komisja współpracuje ze współprawodawcami nad stworzeniem unii rynków kapitałowych, aby poszerzyć zakres źródeł finansowania, istotne jest jednak również zapewnienie prawidłowego funkcjonowania źródła, jakim jest finansowanie bankowe.

Większość respondentów zgodziła się, że reformy przeprowadzone po wybuchu kryzysu miały zasadnicze znaczenie dla przywrócenia odporności sektora bankowego. Zapewnienie tej odporności stanowi warunek wstępny, który musi zostać spełniony, aby banki mogły pełnić swoją rolę w finansowaniu gospodarki. Respondenci wyrazili jednak również obawy dotyczące wpływu przygotowywanych środków ostrożnościowych, nad którymi Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego kończy prace, oraz możliwej interakcji między tymi środkami a istniejącymi przepisami, która może doprowadzić do ograniczenia zdolności banków do zapewnienia finansowania. Od wybuchu kryzysu finansowego banki zgromadziły kapitał w wysokości 800 mld EUR i są poddawane regularnym testom warunków skrajnych. Komisja koncentruje się obecnie na przeprowadzeniu pozostałych reform przygotowanych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, aby wyeliminować pozostałe czynniki ryzyka w sposób gwarantujący stabilność finansową i zapewniający bankom możliwość utrzymania ich zdolności do wspierania wzrostu gospodarki UE.

Finansowanie MŚP

MŚP zapewniają najwięcej miejsc pracy i w największym stopniu przyczyniają się do wzrostu gospodarczego w Europie. Respondenci z zadowoleniem przyjęli opracowany przez Komisję program działań na rzecz poprawy możliwości pozyskiwania przez MŚP finansowania na rynkach kapitałowych. Zwrócili jednak również uwagę na fakt, że zdecydowana większość finansowania pozyskiwanego przez MŚP pochodzi z kredytów bankowych, i argumentowali, że należy podjąć dodatkowe działania, aby zapewnić wsparcie na rzecz tego źródła finansowania jako kanału uzupełniającego wobec finansowania pozyskiwanego na rynkach kapitałowych.

Zrównoważone inwestycje długoterminowe

Finansowanie długoterminowe pozwala inwestorom uzyskać wyższy i bardziej stabilny zwrot z uwagi na długi okres trwania takich inwestycji. Wysokiej jakości infrastruktura zwiększa wydajność gospodarczą, umożliwia wzrost i ułatwia tworzenie wzajemnych połączeń w ramach jednolitego rynku. Respondenci zwrócili uwagę na niektóre akty prawne, które ich zdaniem utrudniają inwestycje długoterminowe. Stwierdzono na przykład, że ramy zarządzania ryzykiem ustanowione w dyrektywie Wypłacalność II 6 ograniczają zdolność zakładów ubezpieczeń do finansowania inwestycji długoterminowych oraz że w ramach kapitałowych dotyczących banków nie przewidziano dostatecznie atrakcyjnych zachęt do dokonywania inwestycji długoterminowych.

Wsparcie płynności rynku

Płynność rynku ma podstawowe znaczenie dla prawidłowo funkcjonującego systemu finansowego, który wspiera inwestycje i wzrost poprzez wydajne alokowanie kapitału. Najnowsze dane wskazują, że płynność na niektórych rynkach, w tym na rynkach obligacji korporacyjnych i umów repo, zmniejszyła się od czasu kryzysu. Zgromadzone dane świadczą o tym, że na płynność wpływa szereg czynników. Określenie skutków zmian regulacyjnych nastręcza trudności. Komisja nadal będzie monitorować zmiany zachodzące w tym obszarze i starannie analizować możliwy wpływ środków regulacyjnych na płynność rynku.

Dostęp do rozliczeń

Instrumenty pochodne są dla przedsiębiorstw i firm finansowych ważnym sposobem zabezpieczenia ryzyka i zarządzania nim. Centralne rozliczanie instrumentów pochodnych, które jest przedmiotem jednej z głównych reform uzgodnionych przez przywódców państw grupy G-20, w znacznym stopniu zmniejsza ryzyko związane z rynkiem instrumentów pochodnych. Nie wszystkie przedsiębiorstwa są jednak dostatecznie duże, aby mogły uzyskać bezpośredni dostęp do izb rozliczeniowych kontrahentów centralnych (CCP), i wiele z nich korzysta w tym celu z usług banków, które rozliczają transakcje na instrumentach pochodnych w ich imieniu. Niektórzy respondenci wyrazili obawy, że niektóre z planowanych środków uniemożliwiłyby bankom świadczenie tego rodzaju podstawowych usług rozliczeniowych na rzecz użytkowników końcowych po rozsądnej cenie.

Działania następcze:

Finansowanie przez banki	W pakiecie CRR2 Komisja proponuje wprowadzenie dostosowań w najważniejszych obszarach, aby zagwarantować zdolność banków do finansowania gospodarki: owskaźnik dźwigni zostanie dostosowany, aby odzwierciedlić różnorodność sektora finansowego UE oraz zagwarantować dostęp do usług rozliczeniowych i publicznych środków finansowania rozwoju. Wskaźnik dźwigni będzie nadal wykorzystywany jako zabezpieczenie przed nadmiernym lewarowaniem; ona potrzeby gruntownego przeglądu portfela handlowego przewidziany zostanie okres stopniowego wprowadzania wymogów, co pozwoli uniknąć nagłego i nadmiernego podwyższenia kapitału niektórych banków; oraz ostopniowo wprowadzany będzie odpowiednio dostosowany wskaźnik stabilnego finansowania netto, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie na poziomie UE działań w zakresie finansowania handlu, rynków instrumentów pochodnych i rynku umów repo. W świetle postępów w tworzeniu unii bankowej Komisja proponuje w pakiecie CRR2 wprowadzenie środków, które mogłyby sprzyjać integracji bankowości transgranicznej na obszarze unii bankowej, z zastrzeżeniem ustanowienia odpowiednich gwarancji. Środki te mogłyby potencjalnie przyczynić się do poprawy zdolności banków transgranicznych do zarządzania kapitałem i płynnością w ramach grupy, ograniczenia rozdrobnienia oraz zwiększenia potencjału banków w zakresie finansowania gospodarki. Aby wesprzeć instytucje kredytowe uzyskujące dostęp do finansowania zapewnianego przez kredytodawców spoza UE, Komisja proponuje korektę dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków 7 w celu zapewnienia możliwości stosowania w pragmatyczny sposób wymogu uznania – na mocy umowy – postanowień dotyczących umorzenia lub konwersji długu wobec kredytodawców spoza UE .
Finansowanie MŚP	Obecnie kredyty bankowe udzielane MŚP na kwotę poniżej 1,5 mln EUR podlegają niższym wymogom kapitałowym niż kredyty udzielane większym przedsiębiorstwom. W pakiecie CRR2 Komisja proponuje rozszerzenie „współczynnika wsparcia MŚP” na wszystkie kredyty udzielane MŚP, w tym na kredyty, których kwota przekracza 1,5 mln EUR.  W ramach szerzej zakrojonych prac nad finansowaniem MŚP i wprowadzaniem ich akcji do obrotu giełdowego Komisja oceni wdrożenie przepisów dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID II) 8 regulujących prowadzenie badań inwestycyjnych w odniesieniu do MŚP. Chociaż zmiany zasadniczo powinny ograniczyć występowanie konfliktów interesów i usprawnić funkcjonowanie rynku, wpływ tych przepisów na świadczenie usług badawczych w odniesieniu do MŚP należy uważnie monitorować. Komisja będzie również ściśle monitorowała zmiany zachodzące na rynku, aby upewnić się, że system dla emitentów na rynku rozwoju MŚP przewidziany w rozporządzeniu w sprawie nadużyć na rynku 9 zapewnia odpowiednią równowagę między wspieraniem MŚP w procesie wchodzenia na giełdę a ochroną inwestorów.
Inwestycje długoterminowe	Komisja przyjęła niższe narzuty z tytułu ryzyka dla ubezpieczycieli objętych dyrektywą Wypłacalność II w przypadku kwalifikujących się projektów infrastrukturalnych i zaproponuje weryfikację kalibracji tych narzutów dla przedsiębiorstw zajmujących się wyłącznie realizacją projektów infrastrukturalnych, aby lepiej odzwierciedlić niższe ryzyko związane z tego rodzaju inwestycjami. W ramach pakietu CRR2 Komisja obniży również wymogi kapitałowe z tytułu ryzyka kredytowego dla realizowanych przez banki inwestycji w projekty infrastrukturalne. Przyszłe przeglądy dyrektywy Wypłacalność II będą stanowiły okazję do oceny pakietu gwarancji długoterminowych w celu dalszego zbadania możliwości wprowadzenia zachęt do podejmowania inwestycji długoterminowych przez ubezpieczycieli oraz w celu oceny odpowiedniości ostrożnościowego podejścia do kapitału private equity oraz do długu plasowanego na rynku niepublicznym.
Płynność rynku	Wraz z kompleksowym przeglądem rynku obligacji korporacyjnych w ramach planu działania na rzecz unii rynków kapitałowych Komisja dokona również oceny funkcjonowania rynków umów repo. Aby rozwiać konkretne obawy związane z płynnością rynku obligacji, Komisja zaproponowała stopniowe wprowadzanie nowego systemu przejrzystości przedtransakcyjnej na potrzeby MiFID II, który będzie miał zastosowanie do instrumentów innych niż kapitałowe, co pozwoli zagwarantować, że tylko najpłynniejsze instrumenty będą na początku objęte tym wymogiem. Komisja oceni definicję wyłączenia z tytułu „działalności animatora rynku” przewidzianą w rozporządzeniu w sprawie krótkiej sprzedaży 10 . Komisja zaproponowała wprowadzenie bardziej proporcjonalnych przepisów w odniesieniu do mniej płynnych instrumentów w aktach delegowanych dotyczących kar pieniężnych i dyscypliny rozrachunku wydanych na podstawie rozporządzenia w sprawie rozrachunku papierów wartościowych i centralnych depozytów papierów wartościowych 11 .
Dostęp do rozliczeń	W ramach przeglądu EMIR Komisja zbada obawy dotyczące dostępu do usług rozliczeniowych i zastanowi się nad tym, czy i w jaki sposób przedsiębiorstwa i małe instytucje finansowe powinny zostać objęte wymogami w zakresie rozliczania i depozytu zabezpieczającego.

2.2Zwiększenie proporcjonalności przepisów bez uszczerbku dla celów ostrożnościowych

Regulacje muszą być stosowane do jednostek regulowanych w sposób proporcjonalny, w zależności od ich modelu biznesowego, wielkości, znaczenia systemowego, a także złożoności ich struktury i ewentualnego zaangażowania w działalność o charakterze transgranicznym. Bardziej proporcjonalne przepisy będą służyły rozwojowi konkurencji i wzmocnią odporność systemu finansowego, gwarantując jego różnorodność bez uszczerbku dla celów ostrożnościowych, stabilności finansowej oraz ogólnej odporności. Niższe bariery wejścia umożliwią nowym podmiotom zastąpienie usług, które przestają być świadczone, gdy z rynku wycofują się mniej odporne przedsiębiorstwa. Jednocześnie należy dołożyć starań, aby środki służące zwiększeniu proporcjonalności nie zakłócały równych warunków działania. Komisja rozważy możliwość zwiększenia w odpowiedni sposób proporcjonalności przepisów w zakresie usług finansowych.

Działania następcze:

Bankowość	W ramach pakietu CRR2 Komisja proponuje: odalsze złagodzenie obciążeń sprawozdawczych oraz ustanowienie zróżnicowanych obowiązków informacyjnych dla małych instytucji kredytowych oraz dla instytucji kredytowych o nieskomplikowanej strukturze;  ow świetle doświadczeń związanych ze stosowaniem obecnych przepisów – zwolnienie małych instytucji i instytucji o nieskomplikowanej strukturze oraz pracowników o niskim poziomie zmiennego składnika wynagrodzenia z wymogów w zakresie odroczenia wypłaty wynagrodzenia i wypłat w instrumentach; owyeliminowanie zbędnej złożoności, jeśli chodzi o ujmowanie ryzyka rynkowego związanego z portfelem handlowym i ryzyka kredytowego kontrahenta. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) zamierza opracować narzędzie informatyczne, które powinno pomóc małym bankom w odróżnieniu przepisów, które ich dotyczą z uwagi na ich wielkość oraz charakter ich działalności, od przepisów, które powinny mieć zastosowanie wyłącznie do większych banków o bardziej złożonej strukturze. W 2017 r. Komisja będzie kontynuowała przegląd REFIT w odniesieniu do ostrożnościowego traktowania firm inwestycyjnych, biorąc pod uwagę zalecenia EUNB dotyczące opracowania systemu nadzoru ostrożnościowego dla mniejszych firm inwestycyjnych, które nie stwarzają zagrożenia o charakterze systemowym. W listopadzie 2016 r. EUNB zainicjował konsultacje w odpowiedzi na zaproszenie Komisji do wydania opinii technicznej w sprawie konstrukcji nowego systemu ostrożnościowego dla firm inwestycyjnych.
Instrumenty pochodne	W ramach przeglądu EMIR 12 Komisja rozważy dostosowanie zakresu przewidzianych w EMIR wymogów w zakresie rozliczania i depozytu zabezpieczającego, aby stawić czoła zróżnicowanym wyzwaniom, z którymi mierzą się przedsiębiorstwa niefinansowe, fundusze emerytalno-rentowe i mali kontrahenci finansowi. Fundusze emerytalno-rentowe korzystają obecnie z czasowego zwolnienia z obowiązku rozliczania ustanowionego w EMIR, przy czym w ramach przeglądu EMIR Komisja oceni, w jaki sposób uregulować tę kwestię w najbardziej odpowiedni sposób.
Ubezpieczenia	W lipcu 2016 r. Komisja zwróciła się do Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) o wydanie opinii technicznej w sprawie przeglądu 17 konkretnych pozycji zawartych w rozporządzeniu delegowanym do dyrektywy Wypłacalność II. Celem tego przeglądu jest uproszczenie metod, założeń i obliczeń stosowanych w ramach niektórych modułów standardowej formuły oraz opracowanie ram regulujących korzystanie z alternatywnych ocen kredytowych. Opinia techniczna zostanie wykorzystana w przyszłym przeglądzie dyrektywy Wypłacalność II.
Zarządzanie aktywami	W oparciu o podejście określone w pakiecie CRR2 Komisja oceni proporcjonalność przepisów dyrektywy dotyczącej zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (dyrektywa w sprawie ZAFI) 13 oraz dyrektywy dotyczącej przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) 14 , na przykład pod kątem ujednolicenia systemów wynagradzania oraz ograniczenia obciążeń sprawozdawczych.
Sektor ratingów kredytowych	Komisja oceni, w jakim zakresie przepisy rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych 15 mogłyby być stosowane do małych agencji ratingowych w sposób bardziej proporcjonalny, aby zwiększyć konkurencyjność w tym sektorze. Ocena ta obejmuje doprecyzowanie niektórych obowiązujących zwolnień dla mniejszych przedsiębiorstw oraz analizę uproszczonych wymogów w zakresie sprawozdawczości i innych środków służących zachowaniu proporcjonalności.

2.3Ograniczenie nadmiernych obciążeń regulacyjnych

Ograniczenie obciążeń regulacyjnych do minimum niezbędnego do osiągnięcia celów określonych w przepisach, przy jednoczesnym pełnym wykorzystaniu nowoczesnych rozwiązań technologicznych, stanowi jeden z kluczowych celów opracowanego przez Komisję programu REFIT realizowanego w ramach Programu lepszego stanowienia prawa. Komisja jest zdeterminowana, aby kontynuować proces oceny i przeglądu prawodawstwa w celu uniknięcia zbędnej złożoności lub nadmiernych obciążeń.

Dzięki wymogom w zakresie sprawozdawczości właściwe organy i organy nadzoru uzyskują dane na temat uczestników rynku i ich działalności. Dostęp do takich danych ma zasadnicze znaczenie dla sprawowania nadzoru rynku i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynków, stabilności finansowej, ochrony inwestorów i uczciwej konkurencji. Sprzyja on również większej integracji rynku kapitałowego. Jednocześnie respondenci uznali niektóre wymogi w zakresie sprawozdawczości za niespójne i powielające się w ramach poszczególnych przepisów, za nadmiernie złożone i nie zawsze odpowiednio dostosowane do wyznaczonych celów. W przekazanych odpowiedziach podkreślano istotną rolę technologii: chociaż utrzymywanie zgodności systemów z najnowszymi wymogami stanowi wyzwanie, postęp technologiczny może pomóc przedsiębiorstwom poprzez usprawnienie procedur sprawozdawczych.

W większości aktów prawnych, w tym w rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych i dyrektywie Wypłacalność II, wprowadzono już złagodzone wymogi w zakresie sprawozdawczości dla mniejszych przedsiębiorstw, lecz proces wdrażania tych wymogów znajduje się na różnym etapie w poszczególnych jurysdykcjach.

Istnieją przykłady rozbieżnej transpozycji dyrektyw UE do przepisów krajowych oraz niespójnego stosowania unijnych przepisów. Ponadto tego rodzaju praktyki polegające na nadmiernie rygorystycznym wdrażaniu przepisów w ramach ustawodawstwa lub nadzoru krajowego, wykraczających poza minimalne wymogi określone w dyrektywach UE, prowadzą niekiedy do wprowadzania dodatkowych lub pokrywających się wymogów, co z kolei może skutkować tworzeniem barier dla działalności transgranicznej firm finansowych.

Działania następcze:

Sprawozdawczość	W pakiecie CRR2 zaproponowano zmniejszenie częstotliwości, z jaką małe banki i banki o mniej złożonej strukturze mają obowiązek składać sprawozdania. Do końca roku EUNB odbędzie konsultacje na temat szeregu konkretnych propozycji mających na celu dalsze ograniczenie obciążeń wynikających z wymogów w zakresie sprawozdawczości w sektorze bankowym poprzez ujednolicenie wymogów w zakresie sprawozdawczości do celów nadzorczych, statystycznych i makroostrożnościowych, jak również poprzez zwiększenie spójności definicji stosowanych w różnych aktach ustawodawczych. W 2017 r. ramach przeglądu EMIR zostaną przeanalizowane sposoby ograniczania, w stosownych przypadkach, obowiązujących wymogów w zakresie sprawozdawczości stosowanych wobec przedsiębiorstw niefinansowych, małych przedsiębiorstw finansowych i funduszy emerytalno-rentowych z uwagi na ich niskie ryzyko systemowe. W celu uwzględnienia zastrzeżeń dotyczących kosztów przestrzegania przepisów w średnio- i długookresowej perspektywie Komisja przeprowadzi w ramach REFIT kompleksowy przegląd wymogów w zakresie sprawozdawczości w sektorze finansowym. W tym kontekście Komisja zainicjowała projekt standaryzacji danych finansowych z myślą o opracowaniu wspólnej terminologii w odniesieniu do danych finansowych, którego realizację wspiera program ISA2 16 . W ramach tego projektu Komisja zajmie się u źródła obciążeniami związanymi z przestrzeganiem przepisów i przygotuje fundamenty systemu sprawozdawczości przewidującego jednorazowe przekazywanie wymaganych danych. W kontekście wspomnianego projektu opracowane zostanie szczegółowe zestawienie wymogów z zakresu sprawozdawczości zawartych w 20 kluczowych aktach ustawodawczych z dziedziny finansów, co pozwoli przeanalizować możliwość ograniczenia, konsolidacji lub usprawnienia indywidualnych elementów danych oraz kanałów sprawozdawczych, bez uszczerbku dla celów, jakim służą przekazywane dane. Oczekuje się, że EIOPA przedstawi sprawozdanie dotyczące wdrażania proporcjonalnych wymogów w zakresie sprawozdawczości dla małych ubezpieczycieli objętych dyrektywą Wypłacalność II do końca 2016 r. Komisja oceni możliwość wprowadzenia pojedynczej platformy służącej zgłaszaniu transakcji sprzedaży krótkiej, aby zwiększyć zakres informacji przekazywanych organom regulacyjnym, oraz przeanalizuje sposoby ograniczenia obciążeń związanych ze zgłaszaniem pozycji krótkich netto.
Wymogi dotyczące podawania informacji do wiadomości publicznej	Komisja ocenia obecnie środki podejmowane w celu transponowania dyrektywy w sprawie przejrzystości 17 i dyrektywy o rachunkowości 18 do przepisów krajowych. Działania Komisji w tym zakresie obejmują zweryfikowanie zastrzeżenia wskazującego na istnienie rozbieżnych przepisów w zakresie zawiadamiania o znaczących pakietach praw głosu.
Koszty przestrzegania przepisów	Komisja dokona przeglądu możliwości zastosowania przepisów krajowych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie badań sprawozdań finansowych 19 , ze szczególnym uwzględnieniem transgranicznego wpływu obowiązkowej rotacji i czarnej listy zakazanych usług niebędących badaniem sprawozdań finansowych. W ramach inicjatywy REFIT Komisja będzie prowadziła również konsultacje w sprawie wpływu rozbieżnych możliwości zastosowania przepisów krajowych. Komisja jest w trakcie opracowywania zestawienia krajowych środków transpozycji, aby wskazać przepisy krajowe, które w zbyt rygorystyczny sposób wdrażają przepisy prawa Unii, przez co generują nadmierne dodatkowe koszty przestrzegania przepisów. Obecnie Komisja ocenia transpozycję 17 dyrektyw do przepisów prawa krajowego. Komisja będzie w dalszym ciągu monitorowała postępy w transponowaniu dyrektyw, które mają zostać transponowane w latach 2017–2018. Komisja, działając za pośrednictwem grupy ekspertów z państw członkowskich ds. barier utrudniających swobodny przepływ kapitału w ramach planu działania na rzecz unii rynków kapitałowych, dokonuje również przeglądu krajowych przepisów nakładających nieuzasadnione lub nadmierne obciążenia dla transgranicznego przepływu kapitału. Ich celem jest opracowanie, we współpracy z państwami członkowskimi, wspólnego planu możliwych działań na rzecz wyeliminowania tych krajowych barier.
Zmniejszanie barier utrudniających wejście na rynek i integrację rynkową	Jeżeli chodzi o bariery utrudniające wejście na rynek, w październiku 2016 r. Komisja przyjęła sprawozdanie dotyczące aktualnej sytuacji na rynku agencji ratingowych. W sprawozdaniu zawarto wstępną ocenę konkurencji na rynku, potencjalnych barier i nadmiernych kosztów, z jakimi borykają się mniejsze agencje ratingowe. Komisja nadal będzie monitorować rozwój sytuacji w tym obszarze. Komisja będzie monitorować stosowanie i wpływ przepisów w zakresie outsourcingu zawartych w rozporządzeniu w sprawie wskaźników referencyjnych 20 , zgodnie z którymi administratorzy wskaźników referencyjnych mają obowiązek zapewnić właściwym organom krajowym skuteczny dostęp do danych. Jeżeli chodzi o bariery utrudniające integrację rynkową, Komisja prowadzi konsultacje w kwestii barier transgranicznych utrudniających zarządzanie funduszami w ramach planu działania na rzecz unii rynków kapitałowych. W zależności od wyniku tych konsultacji w celu usunięcia barier Komisja może przedstawić wniosek w sprawie zmiany przepisów, zadbać o ich egzekwowania lub wydać stosowne wytyczne. Komisja zamierza również zbadać możliwość uproszczenia szeregu systemów zezwoleń wymaganych do świadczenia tych usług na jednolitym rynku.

2.4Zwiększenie spójności ram regulacyjnych i sprawienie, aby były one w większym stopniu zorientowane na przyszłość

W zaproszeniu do zgłaszania uwag podkreślono również konieczność zapewnienia spójności ogólnych ram regulacyjnych, dalszego wzmocnienia ochrony inwestorów i konsumentów, wyeliminowania pozostałych czynników ryzyka w systemie finansowych oraz zadbania o to, by kształt ram regulacyjnych nadążał za postępem technologicznym.

Usunięcie niepożądanych interakcji

W ramach zaproszenia do zgłaszania uwag wykryto szereg niezamierzonych interakcji między poszczególnymi aktami prawnymi. Na przykład w normach ostrożnościowych regulujących działalność zakładów ubezpieczeń objętych dyrektywą Wypłacalność II lub w przepisach regulujących działalność UCITS nie odzwierciedlono w należyty sposób ograniczonego ryzyka związanego z korzystaniem z instrumentów pochodnych w następstwie reform EMIR. Zgłoszono również obawy związane z faktem, że wskaźnik dźwigni może okazać się niekorzystny dla banków działających jako uczestnicy rozliczający, ponieważ w ekspozycjach takich banków nie bierze się pod uwagę ograniczającego ryzyko wpływu (wyodrębnionych) początkowych depozytów zabezpieczających. Jednocześnie należy podkreślić, że nie wszystkie interakcje uzasadniają interwencję. Na przykład nie zgromadzono dostatecznej liczby dowodów, aby stwierdzić, że wskaźnik dźwigni uniemożliwia bankom przechowywanie wysokiej jakości aktywów płynnych zgodnie z wymogami w zakresie wskaźnika pokrycia wpływów netto.

Wzmocnienie ochrony inwestorów i konsumentów

Komisja podjęła istotne wysiłki w celu poprawy ochrony inwestorów i konsumentów usług finansowych. Większość tych nowych lub zmienionych przepisów weszła jednak w życie dopiero niedawno lub wkrótce wejdzie w życie, a niektóre z nich w dalszym ciągu znajdują się na etapie transpozycji. Organizacje konsumenckie zwróciły uwagę na fakt, że zaufanie konsumentów do dostawców usług finansowych nadal utrzymuje się na niskim poziomie, i wezwały Komisję do podjęcia dalszych działań w tym obszarze. Powyższa opinia organizacji konsumenckich jest zgodna z ustaleniami tablicy wyników dla rynków konsumenckich, zgodnie z którymi usługi finansowe już od kilku lat zajmują w tym rankingu miejsca pod koniec stawki. Niski poziom zaufania konsumentów do usług finansowych zmniejsza ich gotowość do korzystania z tych usług, w szczególności jeżeli chodzi o sprzedaż transgraniczną. Aby przywrócić zaufanie konsumentów, aspekty związane z ochroną konsumentów i egzekwowaniem przepisów muszą zostać poruszone w polityce Komisji.

Eliminowanie luk w ramach regulacyjnych

Luki w ramach regulacyjnych mogą ujawnić się na przykład wskutek arbitrażu regulacyjnego, innowacji finansowych i postępu technologicznego, ponieważ zarówno użytkownicy usług finansowych, jak i dostawcy tych usług dostosowują swoje zachowania w miarę upływu czasu. Jednym z zadeklarowanych priorytetów Komisji jest ukończenie prac nad programem reform finansowych poprzez wyeliminowanie pozostałych czynników ryzyka, w tym powiązanych z podmiotami o znaczeniu systemowym.

Uwzględnianie postępu technologicznego

Technologia zmienia modele biznesowe uczestników rynków finansowych oraz ich interakcje z klientami i inwestorami. Stwarza to istotne możliwości zarówno dla uczestników rynku o ugruntowanej pozycji, jak i dla podmiotów, które weszły na rynek niedawno. Klienci również powinni skorzystać na bardziej zróżnicowanych i wydajniejszych usługach finansowych. Jednocześnie istnieją obawy dotyczące potencjalnych zagrożeń dla prawidłowego funkcjonowania i stabilności rynków finansowych wynikających z postępu technologicznego. Wspomniane zagrożenia muszą być monitorowane i niwelowane. W szczególności regulacja sektora finansowego powinna być dostatecznie elastyczna, aby raczej sprzyjać postępowi technologicznemu niż go spowalniać, zapewniając jednocześnie wysoki poziom ochrony konsumentów.

Działania następcze:

Usunięcie niepożądanych interakcji i niespójności	Aby zabezpieczyć zdolność banków do świadczenia usług rozliczeniowych na rzecz klientów zgodnie z EMIR, w pakiecie CRR2 Komisja proponuje dostosowanie wskaźnika dźwigni w celu zapewnienia bankom możliwości kompensowania potencjalnych przyszłych ekspozycji z tytułu odpowiednich transakcji na instrumentach pochodnych początkowym depozytem zabezpieczającym. Komisja dokona przeglądu ram ograniczania ryzyka kredytowego kontrahenta przewidzianych w dyrektywie Wypłacalność II, aby uwzględnić przyjęcie EMIR, w ramach przyszłego przeglądu aktu delegowanego do dyrektywy Wypłacalność II. Komisja zwróciła się do EIOPA o zaproponowanie aktualizacji aktu delegowanego do dyrektywy Wypłacalność II, tak aby uwzględnić ograniczenie ryzyka kontrahenta na mocy EMIR. W przyszłym przeglądzie wyeliminowane zostaną również niespójności między dyrektywą Wypłacalność II a CRR w odniesieniu do sposobu traktowania jednostek samorządu lokalnego i regionalnego.  We wrześniu 2016 r. zakończyły się zorganizowane przez Komisję konsultacje służące zgromadzeniu danych na temat tego, czy obecne ramy regulacyjne przewidziane w dyrektywie w sprawie konglomeratu finansowego (FICOD) 21 są proporcjonalne i odpowiednie do realizacji wyznaczonych celów. W ramach planu prac związanych z REFIT na 2017 r. Komisja oceni istotność, skuteczność, wydajność, spójność i wartość dodaną aktualnie obowiązujących ram FICOD. W ramach pakietu CRR2 Komisja proponuje stopniowe wprowadzanie skutków ostrożnościowych wymogów kapitałowych wynikających z nowego modelu przewidywanej utraty wartości do zmienionych międzynarodowych standardów sprawozdawczości finansowej (MSSF 9), aby zapobiec nagłemu wpływowi na akcję kredytową banków. Komisja zwróciła się do ESMA o przeanalizowanie przekazanych uwag dotyczących ograniczeń nakładanych na UCITS w kwestii korzystania z instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym.
Wzmocnienie ochrony inwestorów i konsumentów	W ramach działań następczych podejmowanych w związku z zieloną księgą w sprawie detalicznych usług finansowych Komisja opublikuje na początku 2017 r. plan działania określający środki, jakie należy podjąć, aby stworzyć lepiej rozwinięty jednolity rynek detalicznych usług finansowych. Plan działania ma za zadnie pomóc konsumentom w uzyskaniu lepszej oferty oraz zagwarantować konsumentom i dostawcom usług możliwość czerpania większych korzyści z potencjału jednolitego rynku. W planie działania dotyczącym detalicznych usług finansowych zostaną przeanalizowane między innymi sposoby: (i) poprawy ochrony konsumentów dokonujących zakupu usług finansowych za granicą i online. W szczególności przewiduje się zwiększenie wiedzy na temat możliwości pozasądowego rozstrzygania sporów transgranicznych; (ii) ograniczenia barier prawnych i regulacyjnych, jakie napotykają przedsiębiorstwa świadczące usługi finansowe za granicą, w tym korzystając z postępującej cyfryzacji detalicznych usług finansowych; oraz (iii) dostosowania obowiązków informacyjnych do potrzeb świata cyfrowego. W ramach planu działania na rzecz unii rynków kapitałowych Komisja rozpoczyna kompleksową ocenę europejskich rynków detalicznych produktów inwestycyjnych, która obejmie analizę kanałów dystrybucji, doradztwa inwestycyjnego i możliwości stwarzanych przez technologię.
Eliminowanie luk w ramach regulacyjnych	W ramach realizacji planu działania w zakresie detalicznych usług finansowych Komisja może rozważyć zasadność wprowadzenia skuteczniejszych środków ochrony przewidzianych w dyrektywie w sprawie systemu rekompensat dla inwestorów 22 , biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia zdobyte w tym obszarze. Komisja przedstawi wkrótce wniosek w sprawie ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji CCP.  W kontekście nadchodzącego przeglądu unijnych ram makroostrożnościowych przeprowadzona zostanie ocena wszelkich niespójności w zestawie narzędzi makroostrożnościowych, a także przypadków pokrywania się instrumentów, jeżeli chodzi o ukierunkowanie na ryzyko oraz kalibrację i kumulację ryzyka. Jak wskazano w dokumencie konsultacyjnym, celem przeglądu będzie również ocena zalet rozszerzenia ram makroostrożnościowych poza sektor bankowy.
Uwzględnianie postępu technologicznego	Wewnętrzna grupa zadaniowa ds. FinTech została ustanowiona do celów monitorowania postępu technologicznego wywierającego wpływ na sektor finansowy oraz do sformułowania odpowiednich działań podejmowanych, w razie potrzeby, w reakcji na zaistniałe zmiany. W lipcu 2016 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy 23 w celu ochrony pojawiających się technologii innowacyjnych, takich jak waluty wirtualne, przed ich wykorzystywaniem w sposób niezgodny z prawem. Służby Komisji będą również prowadziły z zainteresowanymi stronami wymianę poglądów na temat sposobów dzielenia się informacjami dotyczącymi zagrożeń sieciowych. W planie działania w zakresie detalicznych usług finansowych zostaną przeanalizowane sposoby propagowania zdalnego potwierdzania tożsamości i zdalnego podpisywania umów w sposób zapewniający bezpieczeństwo i ochronę danych.

3. DALSZE DZIAŁANIA

Informacje zgromadzone w ramach zaproszenia do zgłaszania uwag wniosły cenny wkład w kształtowanie bieżących inicjatyw z zakresu polityki. Chociaż ogólne ramy są nadal solidne, wprowadzone zostaną pewne dostosowania poprzez:

oceny adekwatności i przeglądy ustawodawstwa w ramach REFIT, w tym dotyczące wymogów w zakresie sprawozdawczości w sektorze finansowym;

dostosowanie środków na szczeblu legislacyjnym i wykonawczym;

stale podejmowane działania w obszarze polityki, np. w celu doprecyzowania i przyśpieszenia realizacji środków przewidzianych w ramach planu działania na rzecz unii rynków kapitałowych; oraz

wkład Komisji w prace prowadzone na szczeblu międzynarodowym na rzecz pomiaru i oceny łącznego wpływu reform.

W niniejszym komunikacie wskazano szereg konkretnych środków z zakresu polityki, które Komisja zamierza wprowadzić w ramach działań następczych w związku z przedmiotowym zaproszeniem do zgłaszania uwag. Komisja będzie monitorowała postępy w realizacji działań w odpowiednich obszarach i opublikuje swoje ustalenia oraz możliwe dalsze działania do końca 2017 r.

Niniejszego zaproszenia do zgłaszania uwag nie należy postrzegać jako działania jednorazowego. Zasady lepszego stanowienia prawa będą nadal rygorystycznie przestrzegane przy opracowywaniu wniosków ustawodawczych przez Komisję, poprzez ocenę ich wpływu, minimalizowanie kosztów przestrzegania przepisów i zapewnianie proporcjonalności. Komisja będzie kontynuowała współpracę ze wszystkimi odpowiednimi zainteresowanymi stronami w ramach różnych mechanizmów konsultacyjnych, zapewniając tym zainteresowanym stronom możliwość przekazywania kolejnych uwag i współudziału w kształtowaniu polityki. Komisja szczególnie doceni możliwość pozyskania danych ilościowych pokazujących wpływ unijnych przepisów na konsumentów, przedsiębiorców i całą gospodarkę. Zwiększyłoby to zdolność Komisji do pogłębienia swojego potencjału analitycznego na potrzeby pomiaru wydajności, efektywności i europejskiej wartości dodanej reform oraz wniosłoby wkład w odpowiednie obszary prac na szczeblu globalnym.

Zaproszenie do zgłaszania uwag świadczy o zaangażowaniu Komisji w realizację programu REFIT i Programu lepszego stanowienia prawa. Potwierdza ono, że opracowywanie i dostosowywanie polityki w oparciu o udokumentowane informacje, uwzględnianie możliwych interakcji z istniejącymi przepisami, rzetelne monitorowanie, analiza i ocena skutków oraz zapewnienie przejrzystości, zaangażowania zainteresowanych stron i otwartych konsultacji publicznych może doprowadzić do tworzenia lepszych i skuteczniejszych przepisów oraz zapobiegać zbędnym obciążeniom przy jednoczesnym osiągnięciu podstawowych celów w zakresie stabilności finansowej, ochrony konsumentów/inwestorów i wspierania tworzenia nowych miejsc pracy, wzrostu gospodarczego i inwestycji. Zasady lepszego stanowienia prawa powinny być również propagowane na szczeblu globalnym. Dlatego też za budujący należy uznać fakt, że organizacje międzynarodowe – takie jak grupa G-20, Rada Stabilności Finansowej i Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego – rozpoczynają prace ukierunkowane na ocenę ogólnej spójności realizowanych reform. Komisja jest gotowa aktywnie wspierać te prace i w nich uczestniczyć.

(1)

  http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A8-2015-0360+0+DOC+PDF+V0//PL  

(2)

Rozporządzenie (UE) nr 575/2013.

(3)

Dyrektywa 2013/36/UE.

(4)

„Pakiet CRR2” oznacza zbiór środków zarządzania ryzykiem przewidzianych w następujących wnioskach: wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 575/2013 i rozporządzenie (UE) nr 648/2012, wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2013/36/UE, wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2014/59/UE oraz wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 806/2014.

(5)

Rozporządzenie (UE) nr 648/2012.

(6)

Dyrektywa 2009/138/WE.

(7)

Dyrektywa 2014/59/UE.

(8)

Dyrektywa 2014/65/UE.

(9)

Rozporządzenie (UE) nr 596/2014.

(10)

Rozporządzenie (UE) nr 236/2012.

(11)

Rozporządzenie (UE) nr 909/2014.

(12)

Aby uzyskać dodatkowe szczegółowe informacje, zob. sprawozdanie z przeglądu EMIR z dnia 22 listopada 2016 r.

(13)

Dyrektywa 2011/61/UE. Art. 69 stanowi, że „Do dnia 22 lipca 2017 r. Komisja, w oparciu o konsultacje społeczne oraz konsultacje z właściwymi organami, rozpoczyna przegląd stosowania i zakresu niniejszej dyrektywy”.

(14)

Dyrektywa 2014/91/UE.

(15)

Rozporządzenie (UE) nr 462/2013.

(16)

Decyzja (UE) 2015/2240.

(17)

Dyrektywa 2013/50/UE.

(18)

Dyrektywa 2013/34/UE.

(19)

Rozporządzenie (UE) nr 537/2014.

(20)

Rozporządzenie (UE) 2016/1011.

(21)

Dyrektywa 2002/87/WE.

(22)

Dyrektywa 97/9/WE.

(23)

Dyrektywa (UE) 2015/849.